Administracinė byla Nr. eA-2863-815/2021
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03472-2020-3
Procesinio sprendimo kategorijos: 4.2; 24.2; 24.7
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2021 m. gruodžio 22 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ryčio Krasausko, Ernesto Spruogio (pranešėjas) ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. sausio 28 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse pareiškimą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus ir Alytaus apskrityse (toliau – ir Vyriausybės atstovas) padavė pareiškimą, kuriuo prašė: 1) ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės (toliau – ir Savivaldybė) tarybos (toliau – ir Taryba) 2018 m. balandžio 11 d. sprendimu Nr. 1-1464 patvirtintų Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) (2020 m. liepos 8 d. sprendimo Nr. 1-592 redakcija) 7.7 papunktis ta apimtimi, kuria nustato kitokį atstumą nuo paplūdimio kranto, draudžiantį plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis, atitinka Lietuvos Respublikos vandens įstatymo 12 straipsnio 2 dalį, nustatančią, kad aplinkosaugos sąlygas plaukioti paviršiniuose vandens telkiniuose plaukiojimo priemonėmis nustato Lietuvos Respublikos aplinkos ministras, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (įstatymo redakcija, galiojusi iki 2020 m. spalio 31 d.) 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintą įstatymo viršenybės principą, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą; 2) ištirti, ar Taisyklių (2020 m. liepos 8 d. sprendimo Nr. 1-592 redakcija) 7.18 papunktis ta apimtimi, kuria yra susiaurintas plaukiojimo priemonių, kuriomis draudžiama plaukti, jeigu jose nėra gelbėjimosi liemenių, skirtų visiems jose esantiems asmenims, sąrašas, atitinka Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalį, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktą; 3) ištirti, ar Taisyklių (2020 m. liepos 8 d. sprendimo Nr. 1-592 redakcija) 9.7 papunktis ta apimtimi, kuria Savivaldybės administracijos direktoriui be įstatyminio pagrindo suteikta teisė spręsti, kuriuose vandens telkiniuose galimas ekečių kirtimas, atitinka VAĮ 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintą įstatymo viršenybės principą bei 6 straipsnio 4 dalį; 4) nustačius, jog ginčijamos Taisyklių nuostatos neatitinka nurodytų teisės aktų nuostatų, pripažinti jas prieštaraujančiomis šiems teisės aktams. Pareiškėjas pareiškime nurodė, kad:
1.1. Taisyklių 7 punkte nustatyti saugaus elgesio vandens telkinių vandenyje ir paplūdimiuose reikalavimai (draudimai). Taisyklių 7.7 papunktyje nurodyta, kad draudžiama plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis arčiau kaip 20 m nuo paplūdimio kranto. Vadovaujantis Vandens įstatymo 12 straipsnio 1 ir 2 dalimis, Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2004 m. balandžio 15 d. įsakymu Nr. D1-187 patvirtintų Aplinkosaugos sąlygų plaukioti paviršiniuose vandens telkiniuose plaukiojimo priemonėmis ir plūduriuojančių priemonių įrengimo ir naudojimo, jų statymo ir (arba) švartavimo aplinkosauginių reikalavimų (2014 m. balandžio 8 d. įsakymo Nr. D1-338 redakcija) (toliau – Aplinkosaugos sąlygos) 5.2 papunkčiu darytina išvada, kad įgaliojimus nustatyti apribojimus plaukioti plaukiojimo priemonėmis vandens telkiniuose įstatymas suteikia Aplinkos ministro kompetencijai. Taryba, Taisyklių 7.7 papunkčiu įteisinusi kitokį, nei nustatyta Aplinkosaugos sąlygų 5.2 papunktyje, atstumą nuo paplūdimio kranto, draudžiantį plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis, t. y. 20 m vietoj nustatyto 100 m, keičia galiojantį įstatyminį reglamentavimą. Savivaldybė, reguliuodama žmonių saugumo paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo klausimus, negali savo teisės akte nustatyti tokio reguliavimo, kuris konkuruotų, juolab pakeistų Aplinkos ministro nustatytus reikalavimus aplinkosauginiais tikslais. Taigi Taisyklių 7.7 papunktis ta apimtimi, kuria nustatytas kitoks atstumas nuo paplūdimio kranto, draudžiantis plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis, prieštarauja Vandens įstatymas 12 straipsnio 2 dalies nuostatai, įtvirtinančiai, kad aplinkosaugos sąlygas plaukioti paviršiniuose vandens telkiniuose plaukiojimo priemonėmis nustato Aplinkos ministras, VAĮ 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintam įstatymo viršenybės principui, taip pat Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui, t. y. įtvirtintam savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principui.
1.2. Taisyklių 9 punkte nustatyti saugaus elgesio ant vandens telkinių ledo reikalavimai (draudimai). Taisyklių 9.7 papunktyje nurodyta, kad draudžiama nepažymėti iškirstos lede eketės, didesnės nei 20x20 cm, visiems žmonėms matomu būdu ir ryškių spalvų priemonėmis neteršiant aplinkos tuose vandens telkiniuose, kuriuose tokių ekečių kirtimas numatytas Savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu. Joks įstatymas nesuteikia savivaldybės institucijoms įgaliojimų reguliuoti ekečių kirtimą paviršiniuose vandens telkiniuose, o tuo pačiu ir riboti asmenų teisę kirsti eketę bet kuriame vandens telkinyje, jeigu tai nedraudžia įstatymai. Be to, neaišku, kokių tikslų siekė Taryba Taisyklių 9.7 papunktyje įpareigojusi Savivaldybės administracijos direktorių spręsti, kuriuose vandens telkiniuose ekečių kirtimas yra galimas, o kuriuose ne. Pavyzdžiui, Lietuvos Respublikos mėgėjų žvejybos įstatymas nedraudžia mėgėjų žvejybos visuose žuvininkystės vandens telkiniuose, kuriuose ši žvejyba nėra ribojama įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka (3 str. 1 d.). Mėgėjų žvejybos reguliavimas vidaus vandenyse, siekiant optimizuoti mėgėjų žvejybos plėtrą, priskirtas Aplinkos ministerijos kompetencijai (Mėgėjų žvejybos įstatymo 3 str. 3 d. 1 p.), o viena iš pagrindinių mėgėjų žvejybos reguliavimo priemonių yra draudimas žvejoti tam tikru laiku ir (arba) tam tikrose vietose (3 str. 5 d. 1 p.). Taigi darytina išvada, kad Taisyklių 9.7 papunktis ta apimtimi, kuria Savivaldybės administracijos direktoriui be įstatyminio pagrindo suteikta teisė spręsti, kuriuose vandens telkiniuose galimas ekečių kirtimas, tuo ribojant asmenų teisę kirsti eketę bet kuriame vandens telkinyje, jeigu tai nedraudžia įstatymai, prieštarauja VAĮ 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintam įstatymo viršenybės principui, taip pat VAĮ 6 straipsnio 4 daliai, nustatančiai, jog privalomus reikalavimus asmenims nustato tik įstatymai ar jų pagrindu priimti teisės aktai.
2. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas pateikė pareiškimą, kuriuo atsisakė pareiškimo dalies ištirti, ar Taisyklių 7.18 papunktis ta apimtimi, kuria yra susiaurintas plaukiojimo priemonių, kuriomis draudžiama plaukti, jeigu jose nėra gelbėjimosi liemenių, skirtų visiems jose esantiems asmenims, sąrašas, atitinka Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalį, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktą.
3. Atsakovas Taryba atsiliepimu prašė pareiškėjo Vyriausybės atstovo pareiškimą atmesti kaip nepagrįstą. Atsakovas atsiliepime nurodė, kad:
3.1. Taryba, tvirtindama Taisykles, 7.7 papunktyje nustatė draudimą plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis arčiau kaip 20 m nuo paplūdimio kranto, atsižvelgdama į Savivaldybės teritorijos ir joje esančių vandens telkinių ypatybes ir, visų pirma, siekdama įtvirtinti reikalavimus, užtikrinančius žmonių saugą ir sveikatą. Kaip patvirtina sisteminė Taisyklių analizė, šiuo atveju Taisyklėmis nėra reguliuojami aplinkosaugos klausimai ar kitaip keičiamas aukštesnės galios teisės aktais (Aplinkosaugos sąlygomis) nustatytas reguliavimas. Taryba turėjo teisę ir pagrįstai nustatė Taisyklių 7.7 papunktyje kitokį atstumą nuo paplūdimio kranto, draudžiantį plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis, negu yra numatytas atstumas Aplinkosaugos sąlygų 5.2 papunktyje.
3.2. Vietos savivaldos įstatymas, o konkrečiau šio įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 36 punktas, įtvirtina Tarybos išimtinę kompetenciją – taisyklių, už kurių pažeidimą atsiranda administracinė atsakomybė, ir kitų taisyklių tvirtinimą. Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalyje vienareikšmiškai numatyta, kad Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles tvirtina savivaldybių tarybos pagal Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro patvirtintas pavyzdines Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles, kurios turi diskrecijos teisę konkrečiais atvejais veikti savo nuožiūra. Nagrinėjamu atveju Taryba, turėdama teisę nustatyti saugos reikalavimus ir tvirtindama atitinkamas taisykles, delegavo atskiro klausimo reglamentavimą Savivaldybės administracijos direktoriui. Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 7 dalyje yra įtvirtinta, kad Savivaldybės administracijos direktorius turi jam įstatymų nustatytus ir savivaldybės tarybos perduotus įgaliojimus, kuriuos jis turi teisę įgyvendinti, jei jie nėra apriboti tarybos sprendimu. Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 8 dalies 2 punkte nurodyta, kad savivaldybės administracijos direktorius tiesiogiai įgyvendindamas įstatymus, Vyriausybės ir savivaldybės tarybos sprendimus, gali kreiptis į valstybinio administravimo subjektus, leisti įsakymus, privalomus savivaldybės administracijos struktūriniams padaliniams, seniūnijoms, į struktūrinius padalinius neįeinantiems valstybės tarnautojams, taip pat jam priskirtos kompetencijos klausimais – savivaldybės gyventojams ir kitiems savivaldybės teritorijoje esantiems subjektams. Atsižvelgiant į tai, labiau nei akivaizdu, kad Savivaldybės administracijos direktorius pagal deleguotą kompetenciją turi teisę spręsti klausimą, kuriuose vandens telkiniuose galimas ekečių kirtimas, o toks reguliavimas nelaikytinas įgaliojimų viršijimu. Nors pareiškime nurodoma, kad „joks įstatymas nesuteikia savivaldybės institucijoms įgaliojimų reguliuoti ekečių kirtimą paviršiniuose vandens telkiniuose“, tačiau toks pareiškėjo argumentas tėra tik formalus vertinimas, bandant paneigti sisteminį teisės aktų aiškinimą. Tokią kompetenciją Administracijos direktoriui yra suteikiama minėtoje Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalyje. Taigi pareiškėjas nepagrįstai ginčija Taisyklių 9.7 papunktį ta apimtimi, kuria Savivaldybės administracijos direktoriui be įstatyminio pagrindo suteikta teisė spręsti, kuriuose vandens telkiniuose galimas ekečių kirtimas, tuo ribojant asmenų teisę kirsti eketę bet kuriame vandens telkinyje, jeigu tai nedraudžia įstatymai.
II.
4. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2021 m. sausio 28 d. sprendimu: 1) bylos dalį dėl prašymo ištirti, ar Taisyklių 7.18 papunktis ta apimtimi, kuria yra susiaurintas plaukiojimo priemonių, kuriomis draudžiama plaukti, jeigu jose nėra gelbėjimosi liemenių, skirtų visiems jose esantiems asmenims, sąrašas, atitinka Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalį, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktą, nutraukė; 2) pripažino Taisyklių 7.7 papunktį, nustatantį, jog draudžiama plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis arčiau kaip 20 m nuo paplūdimio kranto, teisėtu; 3) pripažino Taisyklių 9.7 papunktį ta apimtimi, kuria ekečių vandens telkiniuose kirtimas numatytas Savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu, teisėtu.
5. Teismas nurodė, kad pareiškėjas pateikė prašymą dėl pareiškimo dalies atsisakymo, atsižvelgdamas į tai, kad Taryba 2020 m. lapkričio 18 d. sprendimu Nr. 1-740 pakeitė ginčijamų Taisyklių 7.18 papunktį, todėl ginčo dėl Taisyklių 7.18 papunkčio nebeliko. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 116 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad bylos dėl norminių administracinių aktų teisėtumo nagrinėjamos pagal bendrąsias šiame įstatyme nustatytas proceso taisykles. ABTĮ 50 straipsnio 2 dalis suteikia teisę pareiškėjui atsisakyti pareiškimo bet kurioje bylos nagrinėjimo stadijoje iki teismui išeinant į pasitarimų kambarį. Pareiškėjas pasinaudojo šia įstatymo suteikta teise. Atsisakymas nuo pareiškimo dalies yra besąlyginis ir galutinis. Teismas priėmė pareiškėjo nurodytos pareiškimo dalies atsisakymą, kadangi jis neprieštarauja imperatyvioms įstatymų nuostatoms ar viešajam interesui. Norminės administracinės bylos nagrinėjimas atitinkama apimtimi nutraukiamas ABTĮ 103 straipsnio 4 punkto pagrindu.
6. Teismas pažymėjo, kad Vyriausybės atstovo pareiškimas teisme gautas 2020 m. spalio 23 d. Tai reiškia, kad abstraktų prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą pateikęs pareiškėjas savo abejonę grindė remdamasis tuo metu galiojusiomis ginčo teisiniams santykiams aktualiomis teisės aktų normomis. Todėl būtina ištirti, ar Taisyklių 7.7 ir 9.7 papunkčių nuostatos Vyriausybės atstovo pareiškime yra kvestionuojamos remiantis dar galiojančiomis ginčo teisiniams santykiams aktualiomis aukštesnės galios teisės aktų normomis (nepakitusiu teisiniu reglamentavimu). Pareiškėjo prašymas ištirti Taisyklių 7.7 papunkčio atitiktį Vandens įstatymo 12 straipsnio 2 daliai yra pagrįstas pareiškimo pateikimo teismui momentu ir teismo sprendimo priėmimo metu galiojančia šio įstatymo redakcija (įstatymo redakcija, galiojanti nuo 2020 m. sausio 1 d.). Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas tiek anksčiau galiojusioje Vietos savivaldos įstatymo redakcijoje, tiek galiojančioje minėto įstatymo redakcijoje galioja nepakitęs. Pareiškėjo nurodomas įstatymo viršenybės principas buvo įtvirtintas pareiškimo pateikimo teismui momentu galiojusioje VAĮ 3 straipsnio 1 punkto redakcijoje. Šis principas nors ir nėra įtvirtintas galiojančioje VAĮ redakcijoje, tačiau teismas vertino, jog tai yra universalus, pirmiausia, konstitucinis principas, kurio turinys yra plačiai išaiškintas Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo jurisprudencijoje, todėl minėtos prašomos ištirti nuostatos tyrimas nurodytu aspektu išlieka aktualus. VAĮ 6 straipsnio 4 dalyje buvusi įtvirtinta nuostata, kad privalomus reikalavimus asmenims nustato tik teisės aktų pagrindu priimti administraciniai sprendimai, yra įtvirtinta galiojančioje VAĮ 10 straipsnio 2 dalies redakcijoje.
7. Teismas vertino, kad Taryba teisėtai (sutinkamai su Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 36 punktu, Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalimi), poįstatyminiu teisės aktu – Taisyklėmis (7.7 papunkčiu) – nustatė ginčijamą teisinį reguliavimą, kadangi Taisyklių 7.7 punkto reguliavimas išplaukia iš Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalies nuostatų, kurioms, be kita ko, galioja konstitucingumo prezumpcija. Teismas vertino, kad nėra jokio pagrindo pareiškėjo daromai išvadai, jog tarp Taisyklių 7.7 papunkčio ir įstatyminio reguliavimo (galiojančios Vandens įstatymo 12 straipsnio 2 dalies ir pareiškėjo nurodytų principų) būtų teisinis prieštaravimas, Konstitucijos draudžiamas neatitikimas, kadangi iš Vandens įstatymo 10 straipsnio ir 12 straipsnio reguliavimo, Taisyklių ir Aplinkosaugos sąlygų reguliavimo, visų šių minėtų teisinių nuostatų skirtingo tikslo bei reguliavimo objekto niekaip negalima daryti išvados, jog Taisyklių 7.7 papunktyje įtvirtintas draudimas plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis arčiau kaip 20 m nuo paplūdimio kranto, kuris nustatytas bendrųjų žmonių saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant vandens telkinių ledo reikalavimų tikslu, kaip nors paneigia Aplinkosaugos sąlygų 5.2 papunkčio nuostatą, jog savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis draudžiama plaukioti arčiau kaip 100 m nuo vandens telkinių krantų, kuri akivaizdžiai nustatyta aplinkosaugos, o ne rekreaciniais tikslais. Vandens įstatymo 10 straipsnio reguliavimo paskirtis ir iš jo išplaukianti Tapybos kompetencija tvirtinti Taisykles akivaizdžiai skiriasi nuo Vandens įstatymo 12 straipsnio reguliavimo paskirties ir iš jo išplaukiančios Aplinkos ministro kompetencijos tvirtinti Aplinkosaugos sąlygas bei jos nepaneigia. Atkreiptinas dėmesys į tai, kad draudimas asmenims savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis plaukioti arčiau kaip 100 m nuo vandens telkinių krantų ir pan. Aplinkosaugos sąlygų 5.2 papunkčio nuostatų prasme išlieka, asmenys tokio reikalavimo nesilaikydami darytų teisės pažeidimą. Taryba Taisyklėmis nesiekė pakeisti ar paneigti teisinio reguliavimo, nustatyto Aplinkosaugos sąlygose. Žmonių saugumo vandens telkiniuose aspektu Taryba nustatė draudimą plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis arčiau kaip 20 m nuo paplūdimio kranto, ne nuo vandens telkinių krantų, vandens telkiniuose esančių salų krantų apskritai. Atkreiptinas dėmesys į tai, kad Aplinkosaugos sąlygų 5.2 papunkčio nuostata daroma išimtis nustatant 100 m atstumą būtent nuo maudyklų teritorijų tais atvejais, kai yra pažymėtos vietos, skirtos plaukioti plaukiojimo priemonėmis, ir nuo plūdurais pažymėtų nardymo zonų. Teismas atskirai nevertino atsakovo argumento, jog Taryba turėjo teisę nustatyti ginčijamą teisinį reguliavimą taip pat ir atsižvelgdama į Savivaldybės teritorijoje esančių vandens telkinių dydžio specifiką, nors šį argumentą laikė reikšmingu protingumo ir teisinio reguliavimo logiškumo aspektais.
8. Teismas, vadovaudamasis Vietos savivaldos įstatymo 16, 29 ir 30 straipsniais, darė išvadą, kad Vietos savivaldos įstatyme įtvirtinta išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija priimti sprendimus dėl šiame įstatyme nustatytų savivaldybės vykdomosios institucijos funkcijų paskirstymo savivaldybės administracijos direktoriui. Vietos savivaldos įstatymas numato savivaldybės administracijos direktoriaus funkciją savivaldybės teritorijoje organizuoti ir kontroliuoti savivaldybės institucijų sprendimų įgyvendinimą arba pačiam juos įgyvendinti. Todėl Taryba turėjo teisę Taisyklių 9.7 papunktyje nustatyti draudimą nepažymėti iškirstos lede eketės, didesnės nei 20 × 20 cm, visiems žmonėms matomu būdu ir ryškių spalvų priemonėmis neteršiant aplinkos tuose vandens telkiniuose, kuriuose tokių ekečių kirtimas numatytas Savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu, t. y. deleguoti Administracijos direktoriui, įgyvendinant Taisykles, numatyti Savivaldybės teritorijoje vandens telkinius, kuriuose galimas tokių ekečių kirtimas.
9. Teismas pabrėžė, kad ABTĮ 3 straipsnis įtvirtina administracinio teismo kompetencija tikrinti viešojo administravimo subjektų priimtų sprendimų teisėtumą, todėl pirmosios instancijos teismas nevertina ginčijamo Taisyklių 9.7 papunkčio politinio pobūdžio (numatytos funkcijos delegavimo Administracijos direktoriui pagrįstumo) aspektu. Teismas tik įvertino, kad formaliuoju teisiniu požiūriu nurodytų ekečių kirtimo vietų numatymas Savivaldybės teritorijoje nereikalauja Tarybos sprendimo, tokias vietas gali, vykdydamas Tarybos sprendimą, nustatyti Administracijos direktorius.
III.
11. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas padavė apeliacinį skundą, kuriuo prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškimą tenkinti. Pareiškėjas apeliaciniame skunde nurodo, kad:
11.1. Teismas netinkamai aiškino teisės aktus, deklaratyviai sutiko su atsakovo teiginiais, nepagrįstai sprendė, kad nėra teisinio prieštaravimo tarp Taisyklių 7.7 papunkčio ir įstatyminio reguliavimo. Vadovaujantis Vandens įstatymo 12 straipsniu, Aplinkosaugos sąlygų 5.2 papunkčiu, tam tikro tipo plaukiojimo priemonių naudojimo vandens telkiniuose ribojimų (draudimų), taigi ir konkretaus atstumo nuo kranto, draudžiančio plaukioti savaeigėmis transporto priemonėmis, nustatymas, yra išimtinai Aplinkos ministro kompetencija, juolab, kad prieš nustatydamas šiuos ribojimus jis jau įvertina ir savivaldybių institucijų teikiamus siūlymus, užtikrinančius žmonių saugą vandens telkiniuose. Vandens įstatymo 10 straipsnis reguliuoja paviršinių vandens telkinių naudojimą rekreacijai ir sportui, o šio straipsnio 4 dalyje įtvirtinta savivaldybės tarybos kompetencija tvirtinti Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles pagal Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro patvirtintas pavyzdines Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles. Atkreiptinas dėmesys, kad Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2019 m. gruodžio 12 d. įsakymu Nr. 1V-988 patvirtintose pavyzdinėse Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisyklėse (toliau – ir Pavyzdinės taisyklės), kurių pagrindu savivaldybės tarybos tvirtina savo taisykles, nėra nuostatų, reguliuojančių plaukiojimą savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis vandens telkiniuose. Toks reguliavimas ir negalėjo būti nustatytas, nes tam tikro tipo plaukiojimo priemonių naudojimo paviršiniuose vandens telkiniuose apribojimų nustatymas priskirtas Aplinkos ministro kompetencijai. Todėl Taryba, tvirtindama Taisykles, tos srities reguliuoti nebegali, nes ribojimų plaukti savaeigėmis transporto priemonėmis nustatymas priklauso Aplinkos ministro kompetencijai. Taisyklėse įtvirtinti ribojimai plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis negali konkuruoti su Aplinkos ministro nustatytais ribojimais. Taryba Taisyklėse, nustatydama žmonių saugumui vandens telkiniuose taikomą reguliavimą, negali paneigti kito, t. y. Aplinkos ministro Aplinkosaugos sąlygose nustatyto reguliavimo, o turi suderinti, t. y., kad derėtų abu reguliavimai. Atkreiptinas dėmesys į tai, kad draudimas asmenims savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis plaukioti arčiau kaip 100 m nuo vandens telkinių krantų ir pan. Aplinkosaugos sąlygų 5.2 papunkčio nuostatų prasme išlieka, asmenys tokio reikalavimo nesilaikydami darytų teisės pažeidimą. Teismas pats padarė išvadą, kad asmenys, plaukiojantys savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis arčiau kaip 100 m nuo vandens telkinių krantų, daro teisės pažeidimą, nes pažeidžia Aplinkosaugos sąlygų 5.2 papunktį. Aplinkosaugos sąlygų 1 punkte numatyta, kad Aplinkosaugos sąlygos plaukioti paviršiniuose vandens telkiniuose plaukiojimo priemonėmis taikomos plaukiojimo priemonių savininkams ir naudotojams, o Tarybos patvirtintų Taisyklių 1 punkte nurodyta, jog jų privalo laikytis visi fiziniai ir juridiniai asmenys, taigi ir plaukiojimo priemonių naudotojai. Tad abu paminėti teisės aktai taikomi tiems patiems teisinių santykių subjektams. Todėl visiškai nesvarbu, kad Aplinkosaugos sąlygose ir Taisyklėse nustatytas reguliavimas skirtas siekiant skirtingo tikslo, bet jis taikomas tam pačiam subjektui – savaeigių plaukiojimo priemonių naudotojui, todėl tie reguliavimai turi tarpusavyje derėti, nebūti klaidinantys, nes dviprasmiškos ir neaiškios Taisyklių 7.7 papunkčio nuostatos savaeigių plaukiojimo priemonių naudotojams sukuria teisinį neapibrėžtumą, dėl kurio apribojama jų galimybė numatyti, kokio elgesio iš jų reikalaujama (nes nėra aišku, ar plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis jie gali ne arčiau kaip 20 m, ar ne arčiau kaip 100 m nuo vandens telkinio kranto). Situacija, kai nėra aiški teisės akto taikymo apimtis ir jo priėmimo tikslas, yra netoleruotina ir pažeidžia teisėtumo bei teisinio aiškumo principus bei klaidina teisinių santykių dalyvius.
11.2. Šioje byloje ginčas kilo ne dėl to, ar pati Taryba privalo nustatyti ekečių kirtimo vietas, ar vykdydamas Tarybos sprendimą, tokias vietas gali nustatyti Savivaldybės administracijos direktorius. Ginčas yra dėl to, kad teisės aktuose nėra įtvirtinta savivaldybės tarybos kompetencija reguliuoti ekečių kirtimą ant paviršinių vandens telkinių ledo. Tačiau ginčijamos normos šiuo aspektu teismas visiškai nevertino, neatsižvelgė į pareiškėjo pareiškime nurodytus argumentus. Todėl darytina išvada, kad teismas šiuo aspektu neišsprendė ginčo iš esmės ir neatsakė į visus pareiškėjo pareikštus pagrindinius reikalavimus. Teismas nenurodė, kodėl yra atmetami Vyriausybės atstovo pareiškime nurodyti argumentai. Atsakovas atsiliepime nepagrindė Tarybos kompetencijos priimti ginčijamą teisinį reguliavimą, ribojantį asmenų teisę kirsti eketę bet kuriame vandens telkinyje, jeigu tai nedraudžia įstatymai. Pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją ir Konstitucinio Teismo išaiškinimus tik įstatymais gali būti reguliuojami asmens teisių ir laisvių ribojimas. Atsakovas tik nurodė, kad tokia teisė kyla iš Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalies, nustatančios savivaldybės tarybos kompetenciją tvirtinti taisykles, reguliuojančias žmonių saugumo vandens telkiniuose ir ant vandens telkinių ledo aspektus. Tačiau Taryba niekaip nepagrindė, kaip žmonių saugumo reguliavimo aspektai yra susiję su ekečių kirtimo vietų numatymu Savivaldybės administracijos direktoriaus sprendimu. Akivaizdu, kad ir pačiam atsakovui nėra aiškus Taisyklėse įtvirtintos teisės normos tikslas. Vien ta aplinkybė, kad Tarybai suteikta kompetencija tvirtinti Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles, savaime nesudaro teisinio pagrindo Taisyklėse nustatyti bet kokius ribojimus ar kitaip išplėsti Tarybai suteiktos kompetencijos ribas. Teismas netyrė, neanalizavo Savivaldybės įgaliojimų reguliuoti ekečių kirtimą (t. y. nenurodė, koks įstatymas Savivaldybei suteikia teisę reguliuoti ekečių kirtimą; nesigilino į ginčijamos nuostatos turinį ir neanalizavo, ar ginčijama nuostata priimta įgyvendinant būtent tuos įgaliojimus, kuriuos suteikia įstatymai ir pan.). Taigi teismo išvada dėl Taisyklių 9.7 papunkčio teisėtumo ta apimtimi, kuria Savivaldybės administracijos direktoriui suteikta teisė spręsti, kuriuose vandens telkiniuose galimas ekečių kirtimas, nėra pagrįsta teisės normų analize. Atsižvelgiant į tai, kad teismas skundžiamame sprendime nevertino Vyriausybės atstovo pateiktų argumentų, nemotyvavo jų atmetimo, o tik rėmėsi atsakovo pateiktu Taisyklių nuostatų aiškinimu, taigi pažeidė proceso teisės normas, toks nemotyvuotas pirmosios instancijos teismo sprendimas yra besąlygiškas pagrindas pripažinti sprendimą negaliojančiu.
12. Atsakovas Taryba atsiliepimu prašo pareiškėjo Vyriausybės atstovo apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą. Atsakovas atsiliepime nurodo, kad:
12.1. Teismas atliko labai išsamią įstatymų bei teisės aktų analizę, įvertindamas pagrindinius bylos teisinius aspektus, todėl priėmė pagrįstą ir teisėtą sprendimą. Vien ta aplinkybė, kad pirmosios instancijos teismas nevertino įstatymo bei teisės aktų nuostatų taip, kaip tai palankiau pareiškėjui, nesuteikia pagrindo daryti išvados, jog teismas netinkamai vertino ar vertino bylos aplinkybes išimtinai tik palankiau Tarybai. Taryba, įgyvendindama jai suteiktą diskreciją, patvirtino ne vandens telkinių aplinkosauginius reikalavimus, o saugaus elgesio vandenyje ir ant vandens telkinių ledo reikalavimus. Taryba, patvirtindama Taisykles, vadovavosi Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 36 punktu, nustatančiu išimtinę Savivaldybės Tarybos kompetenciją tvirtinti taisykles, už kurių pažeidimą atsiranda administracinė atsakomybė, bei tvirtinti kitas taisykles, ir Vandens įstatymo 12 straipsnio 4 dalimi, kuris nustatė, kad „Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles tvirtina savivaldybių tarybos.“ Analogiška Tarybos funkcija būtent ir yra įtvirtinta šiuo metu galiojančioje Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalies redakcijoje, kurioje nustatyta, kad Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles tvirtina savivaldybių tarybos pagal Vidaus reikalų ministro patvirtintas pavyzdines Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles. Taryba, siekdama visiško aiškumo bei noro sukurti vientisą, nuoseklią ir veiksmingą teisės sistemą, rengdamasi tvirtinti Taisykles, kreipėsi į Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministeriją (toliau – ir VRM), prašant pateikti aiškų atsakymą, ar visos Pavyzdinių taisyklių nuostatos yra privalomos Tarybai tvirtinant Taisykles. VRM 2020 m. gegužės 25 d. raštu Nr. 1D-2600 pažymėjo, kad Pavyzdinių taisyklių paskirtis – nustatyti bendruosius žmonių saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant vandens telkinių ledo reikalavimus, suvienodinti savivaldybių tarybų tvirtinamų Taisyklių rengimo praktiką, kartu paliekant savivaldybių taryboms diskrecijos teisę atsižvelgus į savivaldybės teritorijos ir joje esančių vandens telkinių ypatybes detalizuoti saugaus elgesio vandenyje ir ant vandens telkinių ledo reikalavimus ir t. t. VRM taip pat nurodė, kad, remiantis lingvistiniu (kalbiniu) teisės aiškinimu, Pavyzdinės taisyklės savo esme turi būti naudojamos kaip siektinas pavyzdys rengiant panašaus pobūdžio teisės aktus, o viešojo administravimo subjektas, laikydamasis bendrųjų teisės principų ir jo veiklą reglamentuojančių teisės aktų, turi teisę pats pagal savo kompetenciją nusistatyti taisykles, kaip bus įgyvendinama viena arba kita jam priskirta užduotis ar funkcija, perkeliant siūlomas nuostatas jų neišplečiant arba perkeliant ir išplečiant (t. y. dar labiau detalizuojant atitinkamos tvarkos taikymą) į municipalinio pobūdžio teisės aktus, skirtus įstatymais priskirtiems uždaviniams bei funkcijoms įgyvendinti. Taigi Taryba, priešingai nei nurodoma apeliaciniame skunde, teisėtai poįstatyminiu teisės aktu – Taisyklėmis (7.7 papunkčiu) – nustatė ginčijamą teisinį reguliavimą, kadangi Taisyklių 7.7 papunkčio reguliavimas išplaukia iš Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalies nuostatų, kurioms, be kita ko, galioja konstitucingumo prezumpcija. Atsižvelgiant į tai, kad Taryba patvirtintomis Taisyklėmis iš esmės nesiekė pakeisti ar paneigti teisinio reguliavimo, nustatyto Aplinkosaugos sąlygose (kadangi draudimas asmenims savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis plaukioti arčiau kaip 100 m nuo vandens telkinių krantų ir pan. Aplinkosaugos sąlygų 5.2 papunkčio nuostatų prasme išlieka), todėl negalima sutikti su pareiškėjo pozicija dėl neva egzistuojančio teisinio prieštaravimo tarp Taisyklių 7.7 papunkčio ir įstatyminio reguliavimo.
12.2. Kritiškai vertintinas ir kitas apeliaciniame skunde nurodomas argumentas, jog Taryba, Taisyklėse nustatydama žmonių saugumui vandens telkiniuose taikomą reguliavimą, negali paneigti kito Aplinkosaugos sąlygose nustatyto reguliavimo, o turi suderinti, kad derėtų abu reguliavimai. Aplinkosaugos sąlygų paskirtis – ne saugaus elgesio reikalavimų nustatymas, o aplinkosaugos reikalavimų reglamentavimas (Aplinkosaugos sąlygų 1 p.). Taryba neginčija, kad aplinkosaugos reikalavimai taikomi ir privalomi plaukiojimo priemonių savininkams ir naudotojams, naudojantiems ir laikantiems plaukiojimo priemones Lietuvos Respublikos teritorijoje esančiuose valstybiniuose ir privačiuose vandens telkiniuose (Aplinkosaugos sąlygų 1 p.). Aplinkosaugos sąlygos yra patvirtintos vadovaujantis Vandens įstatymo 12 straipsnio 2 ir 3 dalimis. Vandens įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad aplinkosaugos sąlygas plaukioti paviršiniuose vandens telkiniuose plaukiojimo priemonėmis ir paviršinių vandens telkinių, kuriuose tam tikro tipo plaukiojimo priemonių naudojimas draudžiamas ar ribojamas, sąrašą nustato Aplinkos ministras. Taigi akivaizdu, kad įstatymų leidėjo tikslas yra nustatyti skirtingo pobūdžio ribojimus, turinčius skirtingus tikslus ir pasekmes bei reguliuojančius skirtingus visuomeninius santykius, t. y. žmonių saugumą (Vandens įstatymo 10 str. 4 d.) ir aplinkosaugos reikalavimus (Vandens įstatymo 12 str. 2 d.). Tokių ribojimų įtvirtinimas neprieštarauja vieni kitiems, todėl Taryba, vadovaudamasi protingumo ir teisinio reguliavimo logiškumo aspektais, tvirtindama Taisykles, jų 7.7 papunktyje nustatė draudimą plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis arčiau kaip 20 m nuo paplūdimio kranto, atsižvelgdama į Savivaldybės teritorijos ir joje esančių vandens telkinių ypatybes ir, visų pirma, siekdama įtvirtinti reikalavimus, užtikrinančius žmonių saugą ir sveikatą. Kaip patvirtina sisteminė Taisyklių analizė, šiuo atveju Taisyklėmis nėra reguliuojami aplinkosaugos klausimai ar kitaip keičiamas aukštesnės galios teisės aktais (Aplinkosaugos sąlygomis) nustatytas reguliavimas. Tad Taryba turėjo teisę ir pagrįstai nustatė Taisyklių 7.7 papunktyje kitokį atstumą nuo paplūdimio kranto, draudžiantį plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis, negu yra numatytas atstumas Aplinkosaugos sąlygų 5.2 papunktyje. Todėl nėra pagrindo teigti, kad ginčijamas Taisyklių 7.7 papunktis negalėjo būti patvirtintas, o Vyriausybės atstovas neįrodo tokios nuostatos neteisėtumo.
12.3. Priešingai nei teigiama apeliaciniame skunde, teismas pateikė išsamią teisės aktų analizę, iš kurios būtent ir yra matyti Tarybos kompetencija toje srityje, kurioje reguliuojamas ekečių kirtimas. Taryba, turėdama teisę nustatyti saugos reikalavimus ir tvirtindama atitinkamas taisykles, delegavo atskiro klausimo reglamentavimą Savivaldybės administracijos direktoriui. Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 7 dalyje yra įtvirtinta, kad savivaldybės administracijos direktorius turi jam įstatymų nustatytus ir savivaldybės tarybos perduotus įgaliojimus, kuriuos jis turi teisę įgyvendinti, jei jie nėra apriboti tarybos sprendimu. Vietos savivaldos įstatymo 29 straipsnio 8 dalies 2 punkte nurodyta, kad savivaldybės administracijos direktorius tiesiogiai įgyvendindamas įstatymus, Vyriausybės ir savivaldybės tarybos sprendimus gali kreiptis į valstybinio administravimo subjektus, leisti įsakymus, privalomus savivaldybės administracijos struktūriniams padaliniams, seniūnijoms, į struktūrinius padalinius neįeinantiems valstybės tarnautojams, taip pat jam priskirtos kompetencijos klausimais – savivaldybės gyventojams ir kitiems savivaldybės teritorijoje esantiems subjektams. Pareiškėjas niekaip nepagrindė argumento, kad „Teismas netyrė, neanalizavo savivaldybės įgaliojimų, reguliuoti ekečių kirtimą (t. y. nenurodė, koks įstatymas savivaldybei suteikia teisę reguliuoti ekečių kirtimą; nesigilino į ginčijamos nuostatos turinį ir neanalizavo, ar ginčijama nuostata priimta įgyvendinant būtent tuos įgaliojimus, kuriuos suteikia įstatymai ir pan.)“. Pareiškėjas, pats sistemiškai neįvertinęs įstatymų bei teisės aktų nuostatų ir tik deklaratyviai teigdamas dėl nepagrįstai Tarybai ir (ar) Savivaldybės administracijos direktoriui suteiktų įgaliojimų, taip sąmoningai siekia apriboti tiek Tarybos, tiek Savivaldybės administracijos direktoriaus kompetenciją. Tokia kompetencija tiek Tarybai, tiek Savivaldybės administracijos direktoriui yra suteikiama Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalyje. Pareiškėjo siekis riboti Tarybos kompetenciją neatitinka ne tik nuostatos, kad savivaldybė yra specifinis teritorinis kolektyvas, turintis valstybės laiduotą savivaldos teisę, bet ir Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 2 punkte įtvirtintų savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstituciją ir įstatymuose apibrėžtą kompetenciją principų.
12.4. Skundžiamas teismo sprendimas yra visiškai pagrįstas ir teisėtas, priimtas įvertinus visas byloje nustatytas aplinkybes bei tinkamai pritaikius ginčui aktualias teisės normas. Todėl paties pareiškėjo netinkamai vertinamas galiojantis teisinis reguliavimas, kuriuo iš esmės siekiama susiaurinti Tarybos vykdomos veiklos apimtis, bei nepasitenkinimas priimtu teismo sprendimu negali būti vertinamas kaip pagrįstas teisinis pagrindas naikinti teismo sprendimą.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
13. Nagrinėjamoje administracinėje byloje pareiškėjas, be kita ko, prašė ištirti, ar Taisyklių (2020 m. liepos 8 d. sprendimo Nr. 1-592 redakcija) 7.7 papunktis ta apimtimi, kuria nustato kitokį atstumą nuo paplūdimio kranto, draudžiantį plaukioti savaeigėmis plaukiojimo priemonėmis, atitinka Lietuvos Respublikos vandens įstatymo 12 straipsnio 2 dalį, nustatančią, kad aplinkosaugos sąlygas plaukioti paviršiniuose vandens telkiniuose plaukiojimo priemonėmis nustato Lietuvos Respublikos aplinkos ministras, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (įstatymo redakcija, galiojusi iki 2020 m. spalio 31 d.) 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintą įstatymo viršenybės principą, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintą savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą, ar Taisyklių (2020 m. liepos 8 d. sprendimo Nr. 1-592 redakcija) 9.7 papunktis ta apimtimi, kuria Savivaldybės administracijos direktoriui be įstatyminio pagrindo suteikta teisė spręsti, kuriuose vandens telkiniuose galimas ekečių kirtimas, atitinka VAĮ 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintą įstatymo viršenybės principą bei 6 straipsnio 4 dalį. Pirmosios instancijos teismas pripažino minėtas Taisyklių nuostatas teisėtomis.
14. Apeliaciniame skunde pareiškėjas nurodo, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino teisės nuostatas, todėl priėmė neteisėtą sprendimą, prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir pareiškimą tenkinti.
15. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo
(toliau – ir ABTĮ) 140 straipsnio 1 dalimi, šioje byloje pirmosios instancijos teismo sprendimo pagrįstumas ir teisėtumas tikrinamas neperžengiant apeliacinio skundo ribų. Byloje nenustatytos ABTĮ 140 straipsnio 2 dalyje nurodytos aplinkybės, dėl kurių turėtų būti peržengtos apeliacinio skundo ribos. Todėl šios bylos apeliacinėje proceso stadijoje pirmosios instancijos teismo sprendimo teisėtumas ir pagrįstumas vertinamas atsižvelgiant tik į apeliaciniame skunde akcentuojamus aspektus.
16. Pirmiausia, sutiktina su pirmosios instancijos teismo išvada, kad Taisyklės yra skirtos sureguliuoti saugų elgesį paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo, o ne reguliuoti aplinkosauginius santykius. Antra vertus, Vandens įstatymo 10 straipsnio „Paviršinių vandens telkinių naudojimas rekreacijai ir sportui, skęstančiųjų gelbėjimas“ 4 dalyje nustatyta, kad saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles tvirtina savivaldybių tarybos pagal Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro patvirtintas pavyzdines Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisykles, o šio įstatymo 12 straipsnio „Plaukiojimo priemonių naudojimas paviršiniuose vandens telkiniuose“ 2 dalyje nustatyta, jog aplinkosaugos sąlygas plaukioti paviršiniuose vandens telkiniuose plaukiojimo priemonėmis ir paviršinių vandens telkinių, kuriuose tam tikro tipo plaukiojimo priemonių naudojimas draudžiamas ar ribojamas, sąrašą nustato aplinkos ministras; paviršinių vandens telkinių, kuriuose tam tikro tipo plaukiojimo priemonių naudojimas draudžiamas ar ribojamas, sąrašas sudaromas atsižvelgiant į Saugomų teritorijų įstatyme numatytus saugomų teritorijų veiklos reglamentavimo dokumentuose nustatytus apribojimus ir argumentuotus savivaldybių institucijų pasiūlymus, kuriais siekiama užtikrinti šio įstatymo 10 straipsnio 4 dalyje nurodytų saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisyklių reikalavimų vykdymą. Vadinasi, Vandens įstatymo 12 straipsnio 2 dalies norma yra specialioji, aiškiai nurodanti, kad plaukiojimo priemonių naudojimo paviršiniuose vandens telkiniuose santykius gali reguliuoti išimtinai tik aplinkos ministras, o ne savivaldybės. Taigi, Taisyklių 7.7 papunktis yra priimtas savivaldybės tarybai veikiant ultra vires (lot. viršijant įgaliojimus), neatitinkantis Vandens įstatymo 12 straipsnio 2 dalies, pagal kurią plaukiojimo priemonių naudojimo paviršiniuose vandens telkiniuose santykius gali reguliuoti išimtinai tik aplinkos ministras, atitinkamai neatitinkantis ir Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkto, įtvirtinančio savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principą, reiškiantį, jog savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus, taip pat VAĮ (įstatymo redakcija, galiojusi iki 2020 m. spalio 31 d.) 3 straipsnio 1 punkte įtvirtinto įstatymo viršenybės principo (šiuo metu 3 str. 4 p.).
17. Taisyklių 9.7 papunktyje, be kita ko, nustatyta, kad savivaldybės administracijos direktorius gali spręsti, kuriuose vandens telkiniuose galimas ekečių kirtimas. Pareiškėjo manymu, įstatymuose nėra jokio teisinio reguliavimo, pagal kurį Savivaldybės Taryba galėjo numatyti Savivaldybės administracijos direktoriaus teisę spręsti, kuriuose vandens telkiniuose galimas ekečių kirtimas. Pasak pareiškėjo, Lietuvos Respublikos mėgėjų žvejybos įstatymas nedraudžia mėgėjų žvejybos visuose žuvininkystės vandens telkiniuose, kuriuose ši žvejyba nėra ribojama įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka (3 str. 1 d.); mėgėjų žvejybos reguliavimas vidaus vandenyse, siekiant optimizuoti mėgėjų žvejybos plėtrą, priskirtas Aplinkos ministerijos kompetencijai (Mėgėjų žvejybos įstatymo 3 str. 3 d. 1 p.), o viena iš pagrindinių mėgėjų žvejybos reguliavimo priemonių yra draudimas žvejoti tam tikru laiku ir (arba) tam tikrose vietose (3 str. 5 d. 1 p.). Sutiktina su pareiškėjo argumentacija, kad įstatymuose nėra jokių kriterijų, leidžiančių būtent savivaldybių taryboms nustatyti savivaldybių administracijos direktoriams teisę riboti ekečių kirtimą, nes tai su saugiu elgesiu ant ledo nėra niekaip susiję (susijęs ekečių žymėjimas), todėl Vandens įstatymo 10 straipsnio 4 dalis šiuo atveju nėra teisiniu pagrindu savivaldybių taryboms nustatyti savivaldybių administracijos direktoriams teisę riboti ekečių kirtimą. Todėl konstatuotina, kad Taisyklių 9.7 papunktis ta apimtimi, kuria Savivaldybės administracijos direktoriui be įstatyminio pagrindo suteikta teisė spręsti, kuriuose vandens telkiniuose galimas ekečių kirtimas, neatitiko VAĮ (įstatymo redakcija, galiojusi iki 2020 m. spalio 31 d.) 3 straipsnio 1 punkte įtvirtinto įstatymo viršenybės principo (šiuo metu 3 str. 4 p.) bei 6 straipsnio 4 dalies, kad privalomus reikalavimus asmenims nustato tik įstatymai ar jų pagrindu priimti teisės aktai.
18. Apibendrindama tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino teisės normas šioje byloje, dėl to yra pagrindas pareiškėjo apeliacinį skundą tenkinti iš dalies, o skundžiamą teismo sprendimą pakeisti, nustatant, kad Taisyklių 7.7 papunktis prieštarauja Vandens įstatymo 12 straipsnio 2 daliai, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui, VAĮ 3 straipsnio 4 punktui, o Taisyklių 9.7 papunktis ta apimtimi, kuria Savivaldybės administracijos direktoriui be įstatyminio pagrindo suteikta teisė spręsti, kuriuose vandens telkiniuose galimas ekečių kirtimas, prieštarauja VAĮ 3 straipsnio 4 punktui, be kita ko, nustatančiam, kad administraciniai sprendimai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 144 straipsnio 1 dalies 3 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus ir Alytaus apskrityse apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. sausio 28 d. sprendimą pakeisti, jo rezoliucinės dalies 2 ir 3 pastraipas išdėstyti taip:
„Pripažinti, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2018 m. balandžio 11 d. sprendimu Nr. 1-1464 „Dėl saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisyklių tvirtinimo“ (2020 m. liepos 8 d. sprendimo Nr. 1-592 „Dėl Tarybos 2018 m. balandžio 11 d. sprendimo Nr. 1-1464 „Dėl saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisyklių tvirtinimo“ pakeitimo“ redakcija) patvirtintų Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisyklių 7.7 papunktis prieštarauja Lietuvos Respublikos vandens įstatymo 12 straipsnio 2 daliai, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 punktui.
Pripažinti, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2018 m. balandžio 11 d. sprendimu Nr. 1-1464 „Dėl saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisyklių tvirtinimo“ (2020 m. liepos 8 d. sprendimo Nr. 1-592 „Dėl Tarybos 2018 m. balandžio 11 d. sprendimo Nr. 1-1464 „Dėl saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisyklių tvirtinimo“ pakeitimo“ redakcija) patvirtintų Saugaus elgesio paviršinių vandens telkinių vandenyje ir ant paviršinių vandens telkinių ledo taisyklių 9.7 papunktis ta apimtimi, kuria Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriui be įstatyminio pagrindo suteikta teisė spręsti, kuriuose vandens telkiniuose galimas ekečių kirtimas, prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 punktui.“
Kitą Vilniaus apygardos administracinio teismo 2021 m. sausio 28 d. sprendimo dalį palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Nutartį skelbti Teisės aktų registre.
Teisėjai Rytis Krasauskas
Ernestas Spruogis
Skirgailė Žalimienė