Administracinė byla Nr. I-8-822/2021
Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00028-2020-2
Procesinio sprendimo kategorija 4.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
SPRENDIMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2021 m. gegužės 3 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto, Ramūno Gadliausko, Ramutės Ruškytės, Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja),
viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal Lietuvos Respublikos Seimo nario Antano Matulo pareiškimą dėl 2020 m. liepos 31 d. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro įsakymo Nr. V-1749 „Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2009 m. birželio 1 d. įsakymo Nr. V-429 „Dėl Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centro nuostatų patvirtinimo“ pakeitimo“ 1 punkto bei 2020 m. liepos 31 d. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro įsakymo Nr. V-1762 „Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2008 m. sausio 14 d. įsakymo Nr. V-19 „Dėl Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinės sistemos nuostatų patvirtinimo“ pakeitimo“ 1.2 ir 3.2 papunkčių teisėtumo.
Išplėstinė teisėjų kolegija
n u s t a t ė :
I.
1. Lietuvos Respublikos Seimo narys Antanas Matulas (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą, prašydamas: 1) ištirti, ar 2020 m. liepos 31 d. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro įsakymo Nr. V-1749 „Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2009 m. birželio 1 d. įsakymo Nr. V-429 „Dėl Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centro nuostatų patvirtinimo“ pakeitimo“ (toliau – Įsakymas dėl Centro nuostatų) 1 punktas atitinka Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsnį, Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 24 straipsnio 1 dalį, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 bei 6 punktus ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos preambulėje įtvirtintą teisinės valstybės principą; 2) ištirti, ar 2020 m. liepos 31 d. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro įsakymo Nr. V-1762 „Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2008 m. sausio 14 d. įsakymo Nr. V‑19 „Dėl Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinės sistemos nuostatų patvirtinimo“ pakeitimo“ (toliau – ir Įsakymas dėl informacinės sistemos) 1.2 papunktis, kuriuo pakeistas Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės sistemos valdytojas ir tvarkytojas, atitinka Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsnį, Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 24 straipsnio 1 dalį, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 bei 6 punktus ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos preambulėje įtvirtintą teisinės valstybės principą; 3) ištirti, ar Įsakymo dėl informacinės sistemos 3.2 papunktis atitinka Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punktą ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos preambulėje įtvirtintą teisinės valstybės principą.
2. Pareiškėjas nurodo, kad Įsakymu dėl Centro nuostatų buvo panaikintos Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centro (toliau – ir Centras) nuostatų 8.3 papunktis, nustatęs, jog Centras tvarko užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinę sistemą (toliau – ir Informacinė sistema), taip pat 9.3 papunktis, įtvirtinęs, kad įgyvendindamas šio teisės akto 8.3 papunktyje įtvirtintą tikslą Centras renka, analizuoja ir kaupia duomenis apie Lietuvos gyventojų sergamumą užkrečiamosiomis ligomis bei išskirtus šių ligų sukėlėjus, valdo ir tvarko Informacinę sistemą, metodiškai vadovauja informacijos apie užkrečiamąsias ligas ir jų sukėlėjus rinkimui, teikia informaciją Informacinės sistemos duomenų naudotojams, suinteresuotoms institucijoms ir visuomenei. Įsakymu dėl informacinės sistemos Centro funkcijos, susijusios su Informacinės sistemos tvarkymu, iš esmės buvo perduotos Nacionaliniam visuomenės sveikatos centrui prie Sveikatos apsaugos ministerijos (toliau – ir NVSC).
3. Abejones dėl Įsakymo dėl Centro nuostatų ir Įsakymo dėl informacinės sistemos nuostatų atitikties Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymui ir Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymui pareiškėjas iš esmės grindžia šiais argumentais:
3.1. Kvestionuojamais įsakymais, pareiškėjo manymu, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija (toliau – ir SAM, Ministerija, atsakovas) faktiškai vykdo Centro reorganizaciją, nesilaikydama tokiai procedūrai keliamų reikalavimų. Tokios reorganizacijos faktinį vykdymą, pareiškėjo teigimu, lemia tiek Įsakymo dėl Centro nuostatų normos, tiek Įsakymas dėl informacinės sistemos, nes šių teisės aktų nepriėmus, Informacinės sistemos valdymas negalėtų būti perduotas NVSC. Pareiškėjas pažymi, kad 2018 m. lapkričio 7 d. Lietuvos Respublikos Vyriausybės pasitarime (Protokolas Nr. 49) buvo nuspręsta siekti pavesti SAM reorganizuoti Centrą prijungiant jį prie užkrečiamųjų ligų profilaktiką ir kontrolę vykdančio NVSC. Vėliau, siekiant reorganizuoti kai kurias SAM pavaldžias įstaigas (taip pat ir Centrą), Lietuvos Respublikos Seimui buvo teiktas Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo Nr. I‑1367 23, 24 ir 52 straipsnių pakeitimų įstatymo projektas (projekto registracijos Nr. XIIP‑36632) ir kiti tuo tikslu reikalingi teisės aktų pakeitimų projektai. Svarstytiems projektams Lietuvos Respublikos Seimas pritarė, tačiau, pareiškėjo teigimu, dėl visuomenės ir įvairių institucijų kilusio nepasitenkinimo šie teisės aktų projektai toliau nebuvo teikti svarstymui ar priėmimui ir todėl nebuvo priimti. Pareiškėjo vertinimu, pareiškime nurodytais veiksmais Ministerija bando susiklosčiusios situacijos išvengti ir nesilaikydama teisės aktuose nustatytų tokiai procedūrai taikomų reikalavimų, faktiškai vykdo Centro reorganizaciją. Pareiškėjas nurodo, kad kvestionuojamais įsakymais dalis Centro teisių ir pareigų buvo perduotos kitai įstaigai (t. y. iš esmės įvyko išdalijimas Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir CK) 2.97 straipsnio 6 dalies prasme), tačiau tokie veiksmai neatitiko biudžetinės įstaigos reorganizacijos pradžiai reikalingų sąlygų, kurios numatytos Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsnyje, t. y. nebuvo parengtas reorganizavimo sąlygų aprašas, apie šį aprašą nebuvo tinkamai pranešta, reorganizavimo sąlygų aprašas nebuvo pateiktas Juridinių asmenų registrui, sprendimas dėl reorganizavimo priimtas nesilaikant nustatyto termino, ir kitų minėtame straipsnyje numatytų reikalavimų. Atkreipiamas dėmesys ir į tai, kad Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 24 straipsnio 1 dalis nustato, jog biudžetinių įstaigų (atvirųjų ir uždarųjų) steigimo, veiklos, valdymo, reorganizavimo ir likvidavimo klausimus reguliuoja Biudžetinių įstaigų įstatymas, Sveikatos sistemos įstatymas, šis ir kiti įstatymai bei teisės aktai.
3.2. Remdamasis pareiškime nurodytų teisės aktų nuostatomis pareiškėjas daro išvadą, kad reorganizacijos būdu (sujungus Lietuvos AIDS centrą ir Užkrečiamųjų ligų profilaktikos ir kontrolės centrą) įsteigtas Centras buvo įsteigtas būtent Informacinės sistemos tvarkymui, nors teisės aktuose tai ir nėra eksplicitiškai nurodyta. Kitam subjektui atitinkamos teisės ir pareigos, pareiškėjo teigimu, galėtų būti perduotos tik teisėtai ir tinkamai vykdant reorganizaciją, tačiau ne atskiru Ministerijos sprendimu, kuris savo prasme atitinka Centro reorganizavimą, tačiau vykdomas neatsižvelgiant į biudžetinės įstaigos reorganizavimo teisėtumui keliamus reikalavimus. Šiame kontekste, pareiškėjo manymu, faktiškai įvykdytą reorganizavimą pagrindžia ir tai, kad vienos iš esminių Centro funkcijų, kuri yra būtina vykdant kitas Centro funkcijas, panaikinimas akivaizdžiai lems būtinybę atleisti dalį Centro darbuotojų be jų kaltės ir jiems sumokėti išeitines išmokas. Centro neinformavus apie planuojamus pakeitimus, su Informacine sistema dirbantys Centro darbuotojai net negalėjo žinoti, jog egzistuoja tikimybė prarasti darbo vietą, o Centras neturėjo galimybių teisės aktų nustatytais terminais įspėti apie atleidimą. Pareiškėjas nurodo, kad nepripažįstant faktiškai vykdomos reorganizacijos, su Informacine sistema dirbantys Centro darbuotojai netenka tam tikrų Lietuvos Aukščiausiojo Teismo praktikoje pripažintų iš Lietuvos Respublikos darbo kodekso 138 straipsnio kylančių garantijų tik todėl, kad SAM faktiškai vykdo Centro reorganizavimą, nesilaikydama tokią procedūrą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimų.
3.3. Pareiškime pažymima ir tai, kad CK 2.95 straipsnio 2 dalyje yra nustatyta, jog reorganizavimas – tai juridinio asmens pabaiga be likvidavimo procedūros. Nors šiuo atveju nei Centras, nei NVSC kaip juridinis asmuo nesibaigia, pareiškėjo teigimu, atsižvelgiant į tai, kad pagrindinė Centro funkcija, dėl kurios ji iš esmės buvo įsteigta, buvo perduota NVSC, Ministerijos atliekami teisės aktų pakeitimai ateityje neabejotinai lems Centro panaikinimą.
3.4. Pareiškėjas taip pat pabrėžia, kad kvestionuojami įsakymai prieštarauja tikslams, dėl kurių Centras buvo įsteigtas ir gavo įgaliojimus (inter alia tvarkyti Informacinę sistemą), nes apriboja galimybę siekti kitų tikslų ir funkcijų įgyvendinimo, kurių vykdymas Centrui liko priskirtas net po kvestionuojamų įsakymų priėmimo. Be to, atkreiptas dėmesys, kad priėmus kvestionuojamus teisės aktus, nebuvo pakeistas Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2009 m. rugpjūčio 26 d. įsakymo Nr. V-688 „Dėl Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centro direktoriaus pareigybės aprašymo tvirtinimo“ 11.3 papunktis, nustatantis, jog Centro vadovas privalo tvarkyti Informacinę sistemą, o tokia aplinkybė lemia ir kvestionuojamų įsakymų bei nurodytos Centro direktoriaus pareigybės aprašymo nuostatos tarpusavio prieštarą.
4. Abejones dėl Įsakymo dėl Centro nuostatų ir Įsakymo dėl informacinės sistemos nuostatų atitikties Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymui ir teisinės valstybės principui pareiškėjas grindžia tokiais argumentais:
4.1. Kvestionuojamais įsakymais iš esmės keičiant Centro veiklos specifiką planuojami pakeitimai jokia forma nebuvo derinti su Centru ir nebuvo pateikta informacija apie šio subjekto teisėms, pareigoms ir tinkamam funkcijų vykdymui galinčią kilti įtaką. Svarbu ir tai, kad šie teisės aktai be jokio pagrindo buvo priimti ypatingos skubos tvarka. Pareiškėjo teigimu, tai yra svarbūs pažeidimai, užkirtę galimybę Centrui žinoti apie planuojamus pakeitimus ir siūlyti proporcingesnius ir tinkamesnius jų įgyvendinimo reikalavimus, teikti savo pastebėjimus. Pareiškėjas teigia, kad tai akivaizdžiai pažeidžia Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 punkte įtvirtintus atvirumo ir skaidrumo principus.
4.2. Pareiškėjas nurodo, jog Įsakymu dėl informacinės sistemos Centrui buvo nustatyti įpareigojimai veikti į praeitį (atbuline data): minėto įsakymo įsigaliojimo data yra 2020 m. rugpjūčio 6 d., tačiau jo nuostatomis Centras įpareigotas perduoti NVSC reikalingus dokumentus dar iki 2020 m. rugpjūčio 4 d. Pareiškėjo manymu, tai neatitinka Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punkte įtvirtinto aiškumo principo, reiškiančio, kad teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti logiškas, nuoseklus, glaustas, suprantamas, tikslus, aiškus ir nedviprasmiškas.
4.3. Pareiškėjas taip pat atkreipia dėmesį į Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktiką, kurioje nurodoma, kad vienas esminių teisinės valstybės principo elementų yra teisinis aiškumas, kuris suponuoja tam tikrus privalomus reikalavimus teisiniam reguliavimui: jis privalo būti aiškus ir darnus, teisės normos turi būti formuluojamos tiksliai, jose neturi būti dviprasmybių. Nacionalinio lygmens epidemiologinei priežiūrai vykdyti reikalingi operatyvūs gyventojų sergamumo, užkrečiamų ligų sukėlėjų bei jų perdavimo veiksnių duomenys ir kiti duomenys, kurie kaupiami Informacinėje sistemoje. Šioje sistemoje duomenys renkami ir apdorojami šalies mastu. Minėtas funkcijas gali vykdyti tik Informacinės sistemos valdytojas ir tvarkytojas (pastarieji įgaliojimai nustatomi tik Informacinės sistemos nuostatose). Panaikinus Centro vykdomas Informacinės sistemos valdytojo ir tvarkytojo funkcijas, bet nenustačius tvarkos, kaip Centras galės tinkamai ir nepertraukiamai gauti operatyvius, individualius ir kitus duomenis, pareiškėjo teigimu, kvestionuojamu teisės aktu pažeistas aiškumo imperatyvas – tokio teisės akto argumentacija ir įgyvendinimo ypatumai nėra aiškūs, pakeitimo turinys yra nepakankamas ir tinkamai neatskleidžia, kaip panaikinus vieną iš esminių Centro funkcijų (suteikiančių galimybę sieki inter alia kitų tikslų, kurių vykdymas po priimtų pakeitimų liko priskirtas Centro kompetencijai), Centras turės realią galimybę siekti tų tikslų įgyvendinimo.
5. Apibendrindamas, pareiškėjas reziumuoja, kad siekdama išvengti įstaigų reorganizavimui keliamų reikalavimų, SAM priėmė kvestionuojamus norminius administracinius aktus, kuriais iš esmės dalį Centro teisių ir pareigų (funkcijų) perdavė NVSC, taigi tokių teisės aktų turinys prieštarauja Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsniui. Be to, kvestionuojami įsakymai, pareiškėjo teigimu, nebuvo derinti su Centru ir yra neaiškūs, dviprasmiški ir prieštaringi, todėl pažeidžia Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 ir 6 punktuose nustatytus principus ir Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintą teisinės valstybės principą. Pareiškėjo manymu, tai yra pagrindas minėtus teisės aktus pripažinti prieštaraujančiais aukštesnės galios teisės aktams (Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 91 straipsnio 1 dalies 1 punktas ir priimtais viršijant SAM kompetenciją (ABTĮ 91 str. 1 d. 2 p.).
6. Taip pat pareiškėjas atkreipia dėmesį, kad pandemijos sąlygomis užkrečiamųjų ligų epidemiologinės priežiūros, stebėsenos, kontrolės ir prevencijos modelio neteisėtas pertvarkymas kelia ir kitus pavojus, susijusius su šių ligų kontrole. Pareiškėjo teigimu, tokie tinkamai neaptarti pakeitimai ir egzistuojantys teisės normų prieštaravimai akivaizdžiai sutrikdys visų 102 užkrečiamųjų ligų stebėseną, be to, NVSC su Informacinės sistemos administravimu nedirba nė vienas darbuotojas (pareiškėjas nurodo, kad šioje įstaigoje nėra nė vieno specialisto, išmanančio Informacinės sistemos veikimo, organizacinės struktūros, duomenų saugos reikalavimus ir pan.), taigi šią Centro funkciją skubiai perkėlus NVSC, mažiausiai kelis mėnesius bus nutraukta užkrečiamųjų ligų stebėsena, sutriks duomenų perdavimas ne tik šalyje, bet ir Europos Sąjungos institucijoms, Pasaulio sveikatos organizacijai, Jungtinėms Tautoms bei kitoms tarptautinėms organizacijoms.
II.
7. Atsakovas Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerija, nesutikdamas su pateiktu pareiškimu, savo pateiktame atsiliepime pirmiausia nurodo, kad Informacinės sistemos steigimo pagrindas yra Lietuvos Respublikos žmonių užkrečiamųjų ligų profilaktikos ir kontrolės įstatymo 3 straipsnis, kuriame įtvirtinta, kad visos diagnozuotos užkrečiamosios ligos ir išskirti šių ligų sukėlėjai registruojami Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinėje sistemoje. Informacijos perdavimo valstybės informacinei sistemai tvarką ir terminus nustato Sveikatos apsaugos ministerija. Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinės sistemos valdytojas yra Sveikatos apsaugos ministerijos įgaliota institucija. Taigi, atsakovo teigimu, Ministras, tvirtindamas Informacinės sistemos nuostatus, tiesiogiai įgyvendino įstatyme nustatytą įpareigojimą užtikrinti tokios sistemos buvimą ir tinkamą funkcionavimą. Vadovaujanti Informacinės sistemos tvarkymo įstaiga yra Sveikatos apsaugos ministerijos įgaliota institucija, kuri yra atsakinga už Informacinės sistemos duomenų tvarkymą ir jų saugą, tinkamą šios informacinės sistemos funkcionavimą bei priežiūrą. Lietuvos Respublikos žmonių užkrečiamųjų ligų profilaktikos ir kontrolės įstatymo 3 straipsnis, kuris, kaip minėta, nustato, kad visos diagnozuotos užkrečiamosios ligos ir išskirti šių ligų sukėlėjai registruojami Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinėje sistemoje, SAM teigimu, reiškia, kad sistema skirta reguliuoti skirtingų subjektų teises ir pareigas dėl duomenų, susijusių su užkrečiamosios ligos ir šių ligų sukėlėjų identifikavimu, informacijos pateikimu, apibendrinimu, naudojimu bei teikimu trečiosioms šalims.
8. Įsakymo dėl informacinės sistemos nuostatų 16 punkte įtvirtinta, kad informaciją nuolat teikia Duomenų teikėjai – Ministerija teikia to teisės akto 11.1–11.3 papunkčiuose nurodytus duomenis, asmens sveikatos priežiūros įstaigos teikia duomenis, nurodytus 11–15 punktuose, Nacionalinė visuomenės sveikatos priežiūros laboratorija teikia duomenis, nurodytus to teisės akto 13 punkte, 14.1, 14.9 ir 15.1.5 papunkčiuose. SAM pabrėžia, kad Centras niekada nebuvo pagrindinis ar vienintelis informacijos Informacinei sistemai teikėjas. Remdamasi atsiliepime cituojamomis teisės aktų normomis Ministerija teigia, kad Informacinės sistemos pagrindinis duomenų teikėjas yra NVSC, kurio nuostatai nebuvo keisti, tad ši įstaiga tokias funkcijas turėjo nuolat. SAM manymu, būtent todėl atmestinas Centro teiginys, jog NVSC negali administruoti minimos informacijos ir Informacinės sistemos. Priešingai, Ministerijos teigimu, administravimo laikotarpis bus trumpesnis, kadangi Informacinė sistema bus administruojama tos pačios įstaigos, kuri yra atsakinga už praktiškai visos informacijos pateikimą į sistemą. Centro nuostatų 8.3 ir 9.3 papunkčiai panaikinti tik dėl funkcijų dubliavimo.
9. Ministerija neginčija, kad dalis duomenų, esančių Informacinėje sistemoje, gali būti reikalingi Centro funkcijoms, tačiau, kadangi ši įstaiga ir taip nebuvo pagrindinė Informacinės sistemos informacijos rengėja ir teikėja, toms funkcijoms, kurioms gali būti reikalinga apibendrinta informacija, susisijusi su užkrečiamųjų ligų valdymu, Centras turi teisę kreiptis į NVSC dėl vienkartinio reikiamų duomenų gavimo, arba sudaryti duomenų teikimo sutartį reikiamų duomenų gavimui. Todėl, SAM manymu, atmestini pareiškėjo teiginiai, kad dėl kvestionuojamais įsakymais priimtų pakeitimų Centras negalės tinkamai vykdyti jam priskirtų funkcijų, negaus aktualios informacijos bei kad dėl to sutriks Centro veikla.
10. Dėl Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punkto ir Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2 papunkčio atitikties Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsnio ir Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 24 straipsnio 2 dalies 3 punktui SAM pateiktame atsiliepime nurodo, kad Ministerijai nėra aišku, kodėl kvestionuojami norminiai administraciniai aktai neatitinka nurodytų įstatymų nuostatų:
10.1. Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punktu pakeisti Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centro nuostatai, atitinkamai pakeičiant ir Informacinės sistemos nuostatus. Pareiškime nurodyta, kad kvestionuojami norminiai administraciniai aktai prieštarauja Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsniui, tačiau SAM pabrėžia, kad tais norminiais aktais nebuvo vykdoma Centro reorganizacija, todėl neturėtų būti vertinama ir jų atitiktis nurodytai Biudžetinių įstaigų įstatymo normai. Įsakymas dėl Centro nuostatų nėra administracinis aktas, kuriuo priimtas sprendimas reorganizuoti Centrą ar pradėti reorganizavimo procedūrą, šis norminis administracinis aktas net nesudaro prielaidų reorganizavimo procedūrai pradėti. Įsakymas dėl Centro nuostatų pakeitimo susijęs tik su tuo, kad NVSC visą laiką buvo ir yra pirminės informacijos teikėja į Informacinę sistemą, todėl buvo tikslinga pačios sistemos valdytoju ir tvarkytoju paskirti tą juridinį asmenį, kuris yra atsakingas ir už informacijos į sistemą pateikimą. Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2 papunktis, kaip pats Įsakymas dėl informacinės sistemos, yra priimtas vadovaujantis įgaliojimais, įtvirtintais Lietuvos Respublikos žmonių užkrečiamųjų ligų profilaktikos ir kontrolės įstatymo 3 straipsniu, todėl, SAM teigimu, Įsakymui dėl informacinės sistemos taip pat nėra aktualus Biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsnis ir atitinkamai šis įsakymas negali prieštarauti minėtai įstatymo normai. Informacinės sistemos tvarką ir terminus nustato Sveikatos apsaugos ministerija, Biudžetinių įstaigų įstatymo įtvirtinta tvarka sistemai nėra ir negali būti taikoma. Informacinės sistemos valdytojas yra Sveikatos apsaugos ministerijos įgaliota institucija. Būtent Ministerijai palikta sprendimo teisė paskirti konkrečią įstaigą kaip valdytoją, todėl, SAM manymu, turėtų būti atmesti bet kokie teiginiai, kad Ministerija, keisdama Informacinės sistemos nuostatus, viršijo įgaliojimus. Ministras, tvirtindamas Informacinės sistemos nuostatus, Ministerijos teigimu, tiesiogiai įgyvendino įstatyme nustatytą įpareigojimą užtikrinti tokios sistemos buvimą ir tinkamą funkcionavimą.
10.2. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 24 straipsnio 1 dalimi, Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos savivaldybių visuomenės sveikatos priežiūros biudžetinė įstaiga yra savivaldybės visuomenės sveikatos biuras. Ministerijai nėra aišku, kodėl pareiškime remiamasi šia nuostata bei kaip kvestionuojami įsakymai gali neatitikti šios normos dalies. SAM pažymi, kad Centras nepriklauso savivaldybės visuomenės sveikatos biurui ir nėra savivaldybių visuomenės sveikatos priežiūros biudžetinė įstaiga. Centras yra biudžetinė įstaiga, kurios steigėja yra Ministerija, kaip tai ir apibrėžta Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 24 straipsnio 2 dalies 3 punkte. Tame pačiame straipsnyje įtvirtinta, kad Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos savivaldybių ir valstybės visuomenės sveikatos priežiūros biudžetinių įstaigų pavyzdinius nuostatus tvirtina Sveikatos apsaugos ministerija. Taigi, SAM daro išvadą, kad Ministerijai suteikta teisė ir pareiga vadovaujantis išimtinai Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymu tvirtinti (ir keisti) įstaigų įstatus (nuostatus). Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 28 straipsnyje įtvirtinta Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešosios įstaigos steigėjo (steigėjų) kompetencija – Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešosios įstaigos steigėjo (steigėjų) kompetencijai priklauso priimti, keisti ir papildyti Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešosios įstaigos įstatus. SAM pabrėžia, kad šiuo atveju teisiniai santykiai reguliuojami Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymu, todėl, nagrinėjant šį administracinį ginčą turi būti taikytinos ir šio įstatymo normos.
11. Dėl Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punkto ir Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2 papunkčio atitikties Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 bei 6 punktams atsakovas nurodo, kad atmestini pareiškėjo teiginiai, kad Centras nežinojo apie galimą dalies funkcijų sumažėjimą. Sveikatos apsaugos ministro 2019 m. sausio 15 d. įsakymu Nr. V-58 „Dėl darbo grupės procesų, susijusių su užkrečiamų ligų valdymu, skaitmenizavimu tobulinimui sudarymo“ buvo sudaryta darbo grupė, kurios nariu buvo ir A. S. – Centro Informacinės sistemos valdymo skyriaus vedėjas. Minimu įsakymu pavesta darbo grupei įvertinti procesų, susijusių su užkrečiamųjų ligų valdymu, skaitmenizavimo tobulinimo galimybes. Centrui buvo pavesta užtikrinti ir darbo grupės sekretoriavimo funkcijas. Viena iš darbo grupės identifikuotų problemų buvo ta, kad Valstybinė užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų informacinė sistema egzistuoja dviejuose lygiuose ir institucijose – informacinė sistema kiekvienoje apskrityje (Nacionalinis visuomenės sveikatos centras prie Sveikatos apsaugos ministerijos) ir nacionaliniame lygyje (Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centras). Darbo grupės išvados buvo pateiktos Ministrui – Valstybinė užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų informacinė sistema turėtų priklausyti vienai institucijai, atsakingai už epidemiologinę priežiūrą (duomenų srautas nuo asmens sveikatos priežiūros įstaigos iki nacionalinio lygmens). Atsižvelgiant į tai, atsakovo nuomone, atmestini pareiškėjo teiginiai, kad Ministerijos sprendimas dėl teisės aktų pakeitimų buvo ypatingai skubus bei Centrui netikėtas: Centro atstovas dalyvavo svarstant aktualius klausimus, o remiantis Teisės aktų registro duomenimis, Įsakymas dėl Centro nuostatų priimtas 2020 m. liepos 31 d., paskelbtas Teisės aktų registre 2020 m. rugpjūčio 3 d., įsigaliojo 2020 m. rugpjūčio 4 d. Įsakymas dėl Informacinės sistemos derintas per teisės aktų informacinę sistemą su plačiu ratu institucijų – Nacionaline visuomenės sveikatos priežiūros laboratorija, Lietuvos Respublikos ekonomikos ir inovacijų ministerija, Valstybinės duomenų apsaugos inspekcija, Nacionalinio kibernetinio saugumo centru prie Krašto apsaugos ministerijos. Aktas priimtas 2020 m. liepos 31 d., paskelbtas Teisės aktų registre 2020 m. rugpjūčio 5 d., įsigaliojo 2020 m. rugpjūčio 6 d. Apie priimtus įsakymus Centras informuotas elektroniniais laiškais – Įsakymas dėl Centro nuostatų pakeitimo elektroniniu paštu Centrui pateiktas 2020 m. liepos 31 d., Įsakymas dėl Informacinės sistemos – 2020 m. rugpjūčio 4 d.
12. Dėl Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punkto ir Įsakymo dėl Informacinės sistemos 1.2 bei ir 3.2 papunkčių atitikties Lietuvos respublikos Konstitucijos preambulėje įtvirtintam teisinės valstybės principui atsakovas nurodo, kad Lietuvos Respublikos žmonių užkrečiamųjų ligų profilaktikos ir kontrolės įstatymas reglamentuoja informacijos perdavimo valstybės informacinei sistemai tvarką ir terminus įtvirtindamas, kad šias tvarkas nustato Sveikatos apsaugos ministerija. Lietuvos Respublikos žmonių užkrečiamųjų ligų profilaktikos ir kontrolės įstatymo 3 straipsnis nustato, kad informacinės sistemos duomenų teikėjai – juridiniai bei fiziniai asmenys, licencijuoti sveikatos priežiūros veiklai, Valstybinė maisto ir veterinarijos tarnyba, registruojanti bendras gyvūnų ir žmonių užkrečiamąsias ligas ir jų sukėlėjus, taip pat kitos valstybės institucijos, pagal kompetenciją vykdančios užkrečiamųjų ligų profilaktiką ir kontrolę, informacinės sistemos nuostatų nustatyta tvarka ir terminais teikia duomenis vadovaujančiai informacinės sistemos tvarkymo įstaigai. Informacinės sistemos nuostatuose detalizuota, kad duomenų bazėse kaupiami duomenys, kuriuos teikia NVSC, Nacionalinė visuomenės sveikatos priežiūros laboratorija (duomenis apie užkrečiamųjų ligų sukėlėją), duomenis apie ŽIV/AIDS teikia asmens sveikatos priežiūros įstaigos, NVSC ir Nacionalinė visuomenės sveikatos priežiūros laboratorija, duomenis apie gripą ir skiepijimus teikia asmens sveikatos priežiūros įstaigos, NVSC ir Nacionalinė visuomenės sveikatos priežiūros laboratorija. Visi nurodyti teisės aktai, atsakovo vertinimu, tik patvirtina faktą, kad Ministerija veikė įstatymais suteiktų įgaliojimų ribose.
13. Ministerija atsiliepime taip pat akcentuoja LVAT jurisprudenciją, kurioje nurodyta, kad tiriant norminio administracinio akto teisėtumą nėra sprendžiamas pažeistų subjektinių teisių gynimo klausimas, o tik siekiama išsiaiškinti, ar norminis administracinis aktas neprieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Šiame kontekste SAM atkreipia dėmesį, kad pareiškime dėstomi motyvai dėl Centro veiksmų, darbuotojų funkcijų pasikeitimo ir panašių veiksmų, atsakovo nuomone, susiję ne su norminio administracinio akto teisėtumo, bet su galbūt pažeistu Centro teisių gynimu. Pareiškime dėstomi motyvai tiesiogiai susiję su Centro vykdoma veikla, ir tokie motyvai, SAM vertinimu, paremti tik Centro pozicijos atstovavimu.
14. Dėl Centro direktoriaus pareigybės aprašymo, patvirtinto Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2009 m. rugpjūčio 26 d. įsakymu Nr. V-688 „Dėl Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centro direktoriaus pareigybės aprašymo tvirtinimo“ SAM nurodo, kad su šiuo aspektu susiję pareiškėjo argumentai tik patvirtina, kad pareiškimu siekiama galbūt pažeistų subjektinių teisių gynybos proceso, bet ne realaus norminio administracinio akto teisėtumo patikrinimo. Nepakeisto pareigybės aprašymo motyvai, atsakovo nuomone, niekaip nepagrindžia norminio administracinio akto priėmimo proceso, o tik pagrindžia ginčo subjektyviąją dalį. Be kita ko, Ministerija pažymi, kad vertinant kasmetinius Centro vadovo rodiklius bus vertinama, ar tinkamai įgyvendintas nustatytas tikslas – tvarkyti užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų informacinę sistemą, t. y. šiuo atveju, ar sistema iki teisės aktuose nustatyto perdavimo termino tvarkyta tinkamai bei ar tinkamai ji perduota. Atsižvelgdama į tai, Ministerija teigia neturinti pagrindo keisti minėto pareigybės aprašymo.
III.
15. Nagrinėjamoje norminėje administracinėje byloje yra gauti trečiojo suinteresuotojo asmens Nacionalinio visuomenės sveikatos centro prie Sveikatos apsaugos ministerijos ir trečiojo suinteresuotojo asmens Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centro atsiliepimai.
16. Trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinis visuomenės sveikatos centras prie Sveikatos apsaugos ministerijos savo pateiktame atsiliepime nurodo nesutinkantis su pateiktu pareiškimu.
17. Pirmiausia atsiliepime nurodoma, kad vadovaujantis Įsakymo dėl informacinės sistemos 2 punktu, nuo 2020 rugpjūčio 5 d. NVSC yra informacinės sistemos valdytojas ir tvarkytojas bei asmens duomenų valdytojas. Be kita ko, minėtu įsakymu įtvirtintas pavedimas NVSC direktoriui paskirti informacinės sistemos duomenų valdymo įgaliotinį, saugos įgaliotinį, informacinės sistemos administratorių, atitinkamai Centras įpareigotas iki 2020 rugpjūčio 4 d. perduoti NVSC visus informacinės sistemos dokumentus ir informacinės sistemos techninę įrangą ar prieigas prie informacinės sistemos serverių, jei administruojami ir informacinės sistemos duomenys tvarkomi išoriniame duomenų centre. NVSC pažymi, kad 2020 m. spalio 26 d. Centras nėra tinkamai perdavęs informacinės sistemos NVSC taip, kaip įtvirtinta Įsakymo dėl informacinės sistemos 3.2 papunktyje, nors NVSC dėl to ne kartą raštu kreipėsi į Centrą. Šiame kontekste NVSC pabrėžia, kad pagal Įsakymo dėl informacinės sistemos nuostatas būtent NVSC yra atsakingas už technines ir organizacines priemones, skirtas užtikrinti informacinės sistemos saugą, tvarkomų asmens duomenų konfidencialumą, vientisumą ir prieinamumą, apsaugą nuo netyčinio arba neteisėto sunaikinimo, praradimo, pakeitimo, atskleidimo be leidimo ar neteisėtos prieigos prie jų ir nuo bet kokio kito neteisėto tvarkymo, taip pat saugų duomenų perdavimą kompiuteriniais tinklais; užtikrina, kad būtų laikomasi 2016 m. balandžio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) 2016/679 dėl fizinių asmenų apsaugos tvarkant asmens duomenis ir dėl laisvo tokių duomenų judėjimo ir kuriuo panaikinama Direktyva 95/46EB 32-36 straipsniuose nustatytų prievolių, atsižvelgdamas į asmens duomenų tvarkymo pobūdį.
18. Dėl kvestionuojamų įsakymų atitikties Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsniui ir Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 24 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punktui NVSC nurodo, kad pagal Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 24 straipsnio 1 dalį Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos savivaldybių visuomenės sveikatos priežiūros biudžetinė įstaiga yra savivaldybės visuomenės sveikatos biuras, todėl nagrinėjamu atveju pareiškimas neturėtų būti tiriamas šiuo aspektu. Dėl pareiškime keliamo Centro reorganizavimo klausimo NVSC nurodo, kad Biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsnio 4 dalyje numatyta biudžetinės įstaigos reorganizavimo procedūros vykdymo pradžios sąlyga – duotas Vyriausybės sutikimas reorganizuoti biudžetinę įstaigą. NVSC pažymi, kad Vyriausybė sutikimą reorganizuoti biudžetinę įstaigą išreiškia priimdama nutarimą. Atsiliepime detalizuojami ir tokio nutarimo turiniui keliami reikalavimai, taip pat po Vyriausybės nutarimo sutikti reorganizuoti biudžetinę įstaigą būtini atlikti kiti reorganizavimo procedūros veiksmai. NVSC vertinimu, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2018 m. lapkričio 7 d. pasitarimo protokolas Nr. 9, kurį pareiškėjas nurodė pareiškime, nėra sprendimas dėl Centro reorganizavimo, o tik sudaro prielaidas reorganizavimo procedūrai. Tik atlikus kitus Biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsnyje numatytus biudžetinės įstaigos reorganizavimo procedūros veiksmus Vyriausybė priima sprendimą dėl biudžetinės įstaigos reorganizavimo. Nagrinėjamu atveju tai nebuvo padaryta, todėl NVSC daro išvadą, kad Centras nėra reorganizuojamas. Įsakymas dėl Centro nuostatų ir Įsakymas dėl Informacinės sistemos, NVSC nuomone, niekaip negali būti priskirti prie reorganizavimo procedūros veiksmų pagal Biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsnį: minėti įsakymai net nesudaro jokių prielaidų Vyriausybei priimti sprendimą dėl sutikimo reorganizuoti Centrą, kuris, kaip minėta, gali būti priimtas tik atlikus minėtus Biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsnyje nurodytus biudžetinės įstaigos (Centro) reorganizavimo procedūros veiksmus.
19. Remdamasis savo atsiliepime cituojamų teisės aktų normomis, trečiasis suinteresuotas asmuo nurodo, kad Ministerija, būdama tiek Centro, tiek NVSC savininke bei vykdydama užkrečiamųjų ligų profilaktikos ir kontrolės valstybinį valdymą, turėjo ir turi teisę perskirstyti funkcijas tarp jai pavaldžių įstaigų. NVSC atkreipia dėmesį, kad Įsakymo dėl Informacinės sistemos projekto aiškinamajame rašte nurodyta, jog pagrindinis Informacinės sistemos informacijos teikėjas ir pirminis ataskaitų apie užkrečiamąsias ligas rengėjas yra NVSC, o Centras, teikdamas tretiesiems asmenims iš NVSC gautą informaciją, atlieka tik tarpininko vaidmenį, todėl pakeitus Informacinės sistemos tvarkytoją būtų užtikrintas tiesioginis, efektyvesnis ir operatyvesnis informacijos teikimas suinteresuotoms šalims, išvengta bereikalingo kelių įstaigų funkcijų dubliavimo. Atsižvelgiant į Įsakymo dėl Informacinės sistemos pakeitimus, lygiagrečiai buvo atlikti keitimai ir Centro nuostatuose, atsisakant funkcijų, susijusių su Informacine sistema. Taigi, Ministerijos veiksmai priimant kvestionuojamus įsakymus, NVSC vertinimu, atitiko Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir 6 straipsnio 2 dalies nuostatas, o patys įsakymai neprieštarauja nei Biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsniui, nei Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 20 straipsnio 1 daliai. Be to, minimi teisės aktai, NVSC manymu, yra logiški, suprantami, aiškūs, neprieštaraujantys ir atitinkantys įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus, o tai atitinka ir Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą aiškumo principą.
20. Dėl kvestionuojamų įsakymų atitikties Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 ir 6 punktams NVSC nurodo, kad Įsakymo dėl informacinės sistemos projektas Teisės aktų informacinėje sistemoje buvo paskelbtas 2020 m. liepos 15 d., tai buvo ne savitikslis dalykas, o siekis užtikrinti teisėkūros skaidrumą ir atvirumą. Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 9 straipsnio 5 dalyje nurodyta, kad visi asmenys turi teisę teikti pasiūlymus dėl TAIS paskelbto teisės akto projekto. Atsižvelgiant į tai, siūlymus Įsakymui dėl informacinės sistemos turėjo teisę teikti ir Centras, tačiau, NVSC teigimu, tokių siūlymų nebuvo gauta.
21. Apibendrindamas trečiasis suinteresuotas asmuo Nacionalinis visuomenės sveikatos centras prie Sveikatos apsaugos ministerijos nurodo manantis, jog nėra pagrindo teigti, kad kvestionuojami įsakymai yra nelogiški, nesuprantami, neaiškūs, prieštaraujantys ir neatitinkantys įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimų.
22. Trečiasis suinteresuotas asmuo Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centras savo pateiktame atsiliepime nurodo sutinkantis su pateiktu pareiškimu ir palaikantis pareiškėjo prašymus.
23. Centras papildomai nurodo, kad dėl kvestionuojamų įsakymų yra pradėtas teisminis procesas administracinėje byloje Nr. eI3-4786-596/2020. Taip pat Centras pabrėžia, kad kvestionuojamų įsakymų projektai jokia forma nebuvo derinti su juo, kaip su Informacinės sistemos valdytoju ir tvarkytoju, Centras nebuvo informuotas apie jo teisėms, pareigoms ir funkcijų atlikimo galimybei galinčią kilti įtaką, t. y. apie numatomus Centro veiklos pasikeitimus ir neturėjo galimybės jiems pasiruošti. Be kita ko, Centras pakartoja pareiškėjo nurodytą aspektą, kad Įsakymo dėl informacinės sistemos įsigaliojimo data numatyta 2020 m. rugpjūčio 6 d., tačiau šio teisės akto 3.2 papunkčiu Centras įpareigotas dokumentus perduoti dar iki 2020 m. rugpjūčio 4 d. Taigi, Centro vertinimu, jam nustatytas aiškiai neteisėtas ir neįmanomas vykdyti įpareigojimas veikti į praeitį (atbuline data), kuris, be to, yra neaiškus bei nemotyvuotas. Minėta nuostata, Centro teigimu, papildomai pagrindžia, kad Įsakymo dėl informacinės sistemos projektas turėjo būti derintas su Centru, suteikiant galimybę ne tik teikti pasiūlymus, bet ir tinkamai pasiruošti planuojamų teisės aktų pakeitimų įgyvendinimui. Šiame kontekste Centras nurodo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo ir Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktikoje suformuluotas teisėkūros subjektams tenkančias pareigas.
24. Atsiliepime taip pat akcentuojama, kad pagal 2016 m. balandžio 27 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) 2016/679 dėl fizinių asmenų apsaugos tvarkant asmens duomenis ir dėl laisvo tokių duomenų judėjimo ir kuriuo panaikinama Direktyva 95/46EB 9 straipsnio 1 dalį sveikatos duomenys laikomi specialių kategorijų asmens duomenimis, todėl reikalaujama užtikrinti tokių tvarkomų duomenų apsaugą. Tokio reikalavimo, Centro teigimu, būtina laikytis ir siekiant perduoti sveikatos duomenis kitam duomenų valdytojui. Remdamasis atsiliepime cituojamomis minėto reglamento nuostatomis, Centras nurodo, kad duomenų valdytojas privalo užtikrinti ir sugebėti įrodyti, jog jo veikloje įgyvendinama techninių ir organizacinių saugumo priemonių visuma užtikrina pavojų asmens duomenų tvarkymui atitinkančio lygio saugumą. Tai reiškia, kad tokiais atvejais, kai valstybės informacinėje sistemoje tvarkomi asmens duomenys yra perduodami kitam duomenų valdytojui ir (ar) duomenų tvarkytojui, turi būti įvertinta, ar numatyti perdavimo terminai yra pakankami, kad būtų užtikrintas šio reglamento reikalavimus atitinkantis asmens duomenų saugumas.
Išplėstinė teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
25. Lietuvos Respublikos Seimo narys pareiškimu prašo atlikti tyrimą dėl 2020 m. liepos 31 d. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro įsakymo Nr. V-1749 „Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2009 m. birželio 1 d. įsakymo Nr. V-429 „Dėl Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centro nuostatų patvirtinimo“ pakeitimo“ 1 punkto, taip pat 2020 m. liepos 31 d. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro įsakymo Nr. V-1762 „Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2008 m. sausio 14 d. įsakymo Nr. V‑19 „Dėl Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinės sistemos nuostatų patvirtinimo“ pakeitimo“ 1.2 ir 3.2 papunkčių teisėtumo.
26. Pareiškėjas prašo ištirti: 1) Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punkto atitiktį Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsniui, Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 24 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 bei 6 punktams ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos preambulėje įtvirtintam teisinės valstybės principui; 2) Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2 papunkčio atitiktį Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsniui, Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 24 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 bei 6 punktams ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos preambulėje įtvirtintam teisinės valstybės principui; 3) Įsakymo dėl informacinės sistemos 3.2 papunktį dėl atitikties Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punktui ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos preambulėje įtvirtintam teisinės valstybės principui.
27. Prašomu ištirti Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punktu yra pakeičiami Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centro nuostatai, patvirtinti Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2009 m. birželio 1 d. įsakymu Nr. V-429 „Dėl Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centro nuostatų patvirtinimo“ (toliau – ir Nuostatai): 1.1. papunkčiu pripažįstamas netekusiu galios Nuostatų 8.3 papunktis; 1.2. papunkčiu pripažįstamas netekusiu galios Nuostatų 9.3 papunktis.
28. Nuostatų 8.3. papunktis (redakcija, galiojusi iki 2020 m. rugpjūčio 3 d.) nustatė vieną iš Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centro veiklos tikslų – tvarkyti užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinę sistemą. Nuostatų 9.3. papunktis (redakcija, galiojusi iki 2020 m. rugpjūčio 3 d.) nustatė, kad įgyvendindamas šių nuostatų 8.3 papunktyje nurodytą tikslą Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centras renka, analizuoja ir kaupia duomenis apie Lietuvos gyventojų sergamumą užkrečiamosiomis ligomis bei išskirtus šių ligų sukėlėjus, valdo ir tvarko užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinę sistemą, metodiškai vadovauja informacijos apie užkrečiamąsias ligas ir jų sukėlėjus rinkimui, teikia informaciją užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų informacinės sistemos duomenų naudotojams, suinteresuotoms institucijoms ir visuomenei (9.3.1. papunktis).
29. Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2. papunkčiu pakeistas Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinės sistemos nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2008 m. sausio 14 d. įsakymu Nr. V-19 „Dėl Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinės sistemos nuostatų patvirtinimo“ (toliau – ir Informacijos sistemos nuostatai) 9 punktas nustatant, kad Informacinės sistemos valdytojas ir tvarkytojas ir asmens duomenų valdytojas yra Nacionalinis visuomenės sveikatos centras prie Sveikatos apsaugos ministerijos (toliau – NVSC), kuris vykdo to punkto papunkčiuose nustatytas funkcijas.
30. Įsakymo dėl informacinės sistemos 3.2. papunkčiu pavesta Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centrui iki 2020 rugpjūčio 4 d. perduoti Nacionaliniam visuomenės sveikatos centrui prie Sveikatos apsaugos ministerijos Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinės sistemos dokumentus (3.2.1. papunktis) ir techninę įrangą ar prieigas prie informacinės sistemos serverių, jei administruojami ir informacinės sistemos duomenys tvarkomi išoriniame duomenų centre (3.2.2. papunktis).
V.
Dėl Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punkto ir Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2. papunkčio atitikties Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsniui
31. Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsnis reglamentuoja biudžetinės įstaigos reorganizavimui taikomus reikalavimus.
32. Pareiškėjas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui pateiktame pareiškime prašo ištirti Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punkto ir Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2. papunkčio atitiktį minėtai Biudžetinių įstaigų įstatymo normai, iš esmės teigdamas, kad kvestionuojamais įsakymais atsakovas faktiškai vykdo Centro reorganizaciją, nesilaikydamas tokiai procedūrai keliamų reikalavimų.
33. Išplėstinė teisėjų kolegija, siekdama išnagrinėti pareiškėjo argumentų dėl, jo teigimu, faktiškai vykdomos Centro reorganizacijos, pagrįstumą, pirmiausia analizuos ir vertins Centro veiklos teisinius pagrindus reglamentuojantį teisinį reguliavimą.
34. Centro nuostatų 8 punkto 8.1. – 8.4. papunkčiuose buvo įtvirtinti keturi Centro veiklos tikslai. Centro nuostatų 9 punkte buvo įtvirtintos funkcijos, kurias turi vykdyti Centras, siekdamas jam nustatytų veiklos tikslų: 9.1.1 – 9.1.11 papunkčiuose suformuluotos funkcijos, skirtos Centro nuostatų 8.1. papunktyje nurodyto tikslo įgyvendinimui, 9.2.1. – 9.2.2. papunkčiuose – funkcijos, skirtos Centro nuostatų 8.2. papunktyje nurodyto tikslo įgyvendinimui, 9.3.1. papunktyje funkcijos, skirtos Centro nuostatų 8.3. papunktyje nurodyto tikslo įgyvendinimui; 9.4.1. – 9.4.9 papunkčiuose – funkcijos, skirtos Centro nuostatų 8.4. papunktyje nurodyto tikslo įgyvendinimui. Be to, Centro nuostatų 9.5.1. – 9.5.7. papunkčiuose įtvirtintos papildomos Centro funkcijos šių nuostatų 8 punkte nurodytų tikslų įgyvendinimui.
35. Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punktu buvo panaikinta norma, nustatanti vieną iš keturių Centro nuostatuose įtvirtintų šio juridinio asmens veiklos tikslų, bei atitinkamai su šiuo tikslu tiesiogiai susijusias (vieninteliame 9.3.1. papunktyje įtvirtintas) Centro funkcijas, o Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2. papunkčiu tokių funkcijų vykdymas buvo pavestas kitam juridiniam asmeniui (NVSC). Panaikinus minėtas normas, Centro nuostatuose liko įtvirtinti kiti trys Centro veiklos tikslai ir bent dvidešimt dviejuose papunkčiuose nustatytos tiems tikslams pasiekti Centrui priskiriamos funkcijos.
36. Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad Biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad biudžetinė įstaiga reorganizuojama Lietuvos Respublikos civiliniame kodekse nustatytais jungimo ar skaidymo būdais. Civiliniame kodekse nustatyta, kad reorganizavimas – juridinio asmens pabaiga be likvidavimo procedūros (Civilinio kodekso 2.95 str. 2 d.) ir pažymėta, jog juridiniai asmenys gali būti reorganizuojami jungimo ir skaidymo būdu (Civilinio kodekso 2.97 str.). Juridinių asmenų reorganizavimą, po reorganizavimo veikiančius juridinius asmenis, kuriems pereina tam tikromis dalimis (ar visos) reorganizuoto juridinio asmens teisės ir pareigos, nustato Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 2.96–2.103 straipsniai, tiek, kiek šių santykių nereglamentuoja atitinkami įstatymai (Civilinio kodekso 1.1. str. 1 d.). Pagal Civilinio kodekso 2.39 straipsnį juridiniai asmenys gali būti reorganizuojami jungimo ir skaidymo būdu (1 punktas); galimi juridinių asmenų jungimo būdai yra prijungimas ir sujungimas (2 punktas); prijungimas – tai vieno ar daugiau juridinių asmenų prijungimas prie kito juridinio asmens, kuriam pereina visos reorganizuojamo juridinio asmens teisės ir pareigos (3 punktas); sujungimas – tai dviejų ar daugiau juridinių asmenų susivienijimas į naują juridinį asmenį, kuriam pereina visos reorganizuotų juridinių asmenų teisės ir pareigos (4 punktas); galimi juridinių asmenų skaidymo būdai yra išdalijimas ir padalijimas (5 punktas); išdalijimas – tai reorganizuojamo juridinio asmens teisių ir pareigų išdalijimas kitiems veikiantiems juridiniams asmenims (6 punktas); padalijimas – tai vieno reorganizuojamo juridinio asmens pagrindu įsteigimas dviejų ar daugiau juridinių asmenų, kuriems tam tikromis dalimis pereina reorganizuoto juridinio asmens teisės ir pareigos (7 punktas).
37. Pareiškėjas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui pateiktame pareiškime nedetalizavo, kokiu iš Civilinio kodekso normose nustatytu būdu yra, jo teigimu, vykdoma Centro reorganizacija. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, atsižvelgiant į aptartas Civilinio kodekso normas ir Centro nuostatose įtvirtintas normas, reglamentuojančias Centro vykdomas funkcijas, kvestionuojamas teisinis reguliavimas nepasižymi nė vienam reorganizacijos būdui priskiriamais elementais, todėl negali būti kvalifikuojamas kaip Centro reorganizavimas. Šiuo aspektu papildomai pastebėtina, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija yra pripažinusi nepagrįsta pirmosios instancijos teismo išvadą dėl Karaliaus Mindaugo mokyklos reorganizacijos fakto, kadangi iš tiesų mokykla nebuvo jungiama su kitu juridiniu asmeniu ir nebuvo išskaidyta (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2015 m. liepos 9 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-1245-662/2015).
38. Nagrinėjamame kontekste taip pat pažymėtina, kad išplėstinė teisėjų kolegija nepritaria pareiškėjo argumentams, kad Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punktu buvo panaikinta viena iš esminių Centro funkcijų, kuri yra būtina siekiant ne tik panaikinto Centro nuostatų tikslo įgyvendinimo, bet ir kitų Centro nuostatuose nustatytų tikslų, ir tai, be kita ko, neišvengiamai lems paties Centro panaikinimą. Kaip akcentuota atsakovo atsiliepime, taip pat pabrėžta per teismo posėdį, Centras turi teisę kreiptis į NVSC dėl vienkartinio reikiamų duomenų gavimo, arba sudaryti duomenų teikimo sutartį reikiamų duomenų gavimui. Todėl nėra pagrindo konstatuoti, kad dėl kvestionuojamais įsakymais priimtų pakeitimų Centras negalės tinkamai vykdyti jam priskirtų funkcijų, negaus aktualios informacijos bei kad dėl to sutriks Centro veikla.
39. Tais atvejais, kai pareiškėjo ginčijamoje teisės akto nuostatoje iš tiesų nėra nustatyta tokio teisinio reguliavimo, kurį pareiškėjas teigia esant nustatytą ir kurio atitiktį aukštesnės galios teisės aktui prašo ištirti, laikytina, kad prašyme nėra tyrimo dalyko. Tokie prašymai Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme inter alia Administracinių bylų teisenos įstatymo II skyriaus pirmame skirsnyje reglamentuojama pareiškimų (prašymų) ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą tvarka nenagrinėjami ir byla nutraukiama (2018 m. liepos 20 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eI-8-662/2018; taip pat žr. 2018 m. sausio 2 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-21-438/2017; 2018 m. liepos 20 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-8-662/2018; 2018 m. spalio 17 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eI-23-556/2018; 2018 m. gruodžio 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I-17-756/2018 ir kt.).
40. Išplėstinė teisėjų kolegija papildomai akcentuoja, kad tiriant norminio administracinio akto teisėtumą, nėra sprendžiamas pažeistų subjektinių teisių gynimo klausimas, o tik siekiama išsiaiškinti, ar norminis administracinis aktas neprieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Taigi bylų dėl norminių administracinių aktų nagrinėjimo proceso paskirtis yra ne pažeistų subjektinių teisių apsauga, o abstrakti viešojo administravimo subjektų veiklos, priimant norminius administracinius aktus, teisėtumo kontrolė. Dėl šios priežasties administracinių teismų kompetencija nagrinėjant bylas dėl norminių administracinių aktų teisėtumo yra aiškiai apibrėžta įstatyme ir plečiamai neaiškintina (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. liepos 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-1333/2008; 2010 m. kovo 15 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-1285/2010; 2012 m. sausio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A525-223/2012; 2013 m. lapkričio 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1819/2013, 2019 m. balandžio 3 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I-6-822/2019 ir kt.). Atsižvelgiant į tai, pareiškime išdėstyti ir teismo posėdyje pareiškėjo išsakyti argumentai dėl kvestionuojamo reglamentavimo galbūt daromos neigiamos įtakos Centro darbuotojų profesinei perspektyvai šioje byloje nevertintini.
41. Vadovaudamasi tuo, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad nagrinėjamu atveju yra pakankamas pagrindas šią norminės administracinės bylos dalį nutraukti (Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 str. 1 p., 116 str. 1 d.).
Dėl Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punkto ir Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2. papunkčio atitikties Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 24 straipsnio 1 daliai
42. Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 24 straipsnis reglamentuoja Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos (toliau – ir LNSS) valstybės ir savivaldybių visuomenės sveikatos priežiūros biudžetinių įstaigų nomenklatūrą. Šio straipsnio 1 dalis nustato, kad LNSS savivaldybių visuomenės sveikatos priežiūros biudžetinė įstaiga yra savivaldybės visuomenės sveikatos biuras.
43. Pareiškėjas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui pateiktame pareiškime prašo ištirti Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punkto ir Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2. papunkčio atitiktį minėtai sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo normai. Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad iš pareiškimo 27 pastraipos, kurioje nurodoma, jog „[b]e to, Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 24 straipsnio 1 dalis nustato, kad biudžetinių įstaigų (atvirųjų ir uždarųjų) steigimo, veiklos, valdymo, reorganizavimo ir likvidavimo klausimus reguliuoja Biudžetinių įstaigų įstatymas, Sveikatos sistemos įstatymas, šis ir kiti įstatymai bei teisės aktai“, darytina išvada, jog pareiškėjas vadovavosi nebegaliojančia Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo redakcija (1996 m. birželio 6 d. Nr. I-1367). Pastarosios redakcijos Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 24 straipsnis tuo metu iš tiesų nurodė Lietuvos Respublikos teisės aktus, nustatančius biudžetinių įstaigų steigimą, veiklą, reorganizavimą ir likvidavimą. Tačiau 1998 m. lapkričio 24 d. Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo pakeitimo įstatymu Nr. VIII-940 Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymas buvo išdėstytas nauja redakcija, kurios 24 straipsnis buvo skirtas (kaip ir galiojančioje šio įstatymo redakcijoje) LNSS valstybės ir savivaldybių visuomenės sveikatos priežiūros biudžetinių įstaigų nomenklatūrai reglamentuoti. Tai, kad „biudžetinių įstaigų steigimo, veiklos, valdymo, reorganizavimo ir likvidavimo klausimus reguliuoja Biudžetinių įstaigų įstatymas, Sveikatos sistemos įstatymas, šis ir kiti įstatymai bei teisės aktai“ šiuo metu įtvirtina Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 21 straipsnis.
44. Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad net pripažinus, jog pareiškėjas iš tiesų siekė inicijuoti Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punkto ir Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2. papunkčio atitikties Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 21 straipsniui (o ne 24 straipsnio 1 daliai) tyrimą, vis dėlto toks tyrimas negali būti atliekamas. Nors pareiškime nėra aiškiai nurodyti tokio prašymo argumentai, iš pareiškimo motyvuojamosios dalies, kurioje minimas nagrinėjamas Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo nebegaliojančios redakcijos 24 straipsnio turinys, konteksto galima daryti išvadą, kad pareiškėjas Centro nuostatų 1 punkto ir Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2. papunkčio atitiktį nagrinėjamai normai kvestionuoja, pareiškėjo teigimu, vykdomos Centro reorganizacijos aspektu. Tačiau, kaip išplėstinė teisėjų kolegija jau konstatavo šiame procesiniame sprendime nagrinėdama Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punkto ir Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2. papunkčio atitiktį Lietuvos Respublikos biudžetinių įstaigų įstatymo 14 straipsniui, kvestionuojamas teisinis reguliavimas nepasižymi nė vienam iš pagal Civilinio kodekso normas reorganizacijos būdui priskiriamų elementų, todėl negali būti kvalifikuojamas kaip Centro reorganizavimas. Atsižvelgiant į tai ir laikantis pareiškime suformuluoto prašymo ir jį grindžiančių argumentų apimties ribų, konstatuotina, kad prašyme nėra tyrimo dalyko, nes pareiškėjo ginčijamoje teisės akto nuostatoje iš tiesų nėra nustatyta tokio teisinio reguliavimo, kurį pareiškėjas teigia esant nustatytą ir kurio atitiktį aukštesnės galios teisės aktui prašo ištirti.
45. Vadovaudamasi tuo, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad nagrinėjamu atveju yra pakankamas pagrindas šią norminės administracinės bylos dalį nutraukti (Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 str. 1 p., 116 str. 1 d.).
Dėl Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punkto ir Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2. papunkčio atitikties Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 bei 6 punktams bei teisinės valstybės principui
46. Pareiškėjas savo pareiškime kvestionuoja Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punkto ir Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2. papunkčio atitiktį Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 bei 6 punktams bei teisinės valstybės principui, iš esmės remdamasis tokiomis aplinkybėmis:
46.1. Įsakymų projektai nebuvo derinti su Centru, be to, priimant juos ypatingos skubos tvarka Centras neturėjo galimybės sužinoti apie jo teisėms, pareigoms ir funkcijų atlikimo galimybei galinčią kilti įtaką;
46.2. Kvestionuojami įsakymai prieštaringi, dviprasmiški, neaiškūs. Nepakeisto reguliavimo kontekste (likusių Centrui priskiriamų tikslų ir vykdytinų funkcijų tiems tikslams pasiekti atžvilgiu) kvestionuojamas reglamentavimas neatitinka aiškumo imperatyvo, nes nėra įtvirtintų jokių teisės aktų pakeitimų ar papildymų, kurie užtikrintų galimybes tas funkcijas vykdyti.
47. Išplėstinė teisėjų kolegija, siekdama įvertinti pareiškėjo išdėstytus argumentus dėl kvestionuojamų normų atitikties Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 punktui, laikydamasi pareiškime suformuluotų tyrimo apimties ribų, išnagrinės šių įsakymų priėmimo procedūrą teisėkūros procesui taikytinų reikalavimų aspektu.
48. Pirmiausia išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad pagal Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 24 straipsnio 2 dalies 1 ir 3 punktus tiek Centras, tiek ir NVSC yra LNSS valstybės visuomenės sveikatos priežiūros biudžetinės įstaigos, kurių steigėja yra Sveikatos apsaugos ministerija. Šio straipsnio 3 dalis įtvirtina aiškią Sveikatos apsaugos ministerijos kompetenciją tvirtinti LNSS savivaldybių ir valstybės visuomenės sveikatos priežiūros biudžetinių įstaigų pavyzdinius nuostatus. Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 27 straipsnio 1 dalies 1 punkte nurodyta, kad LNSS viešųjų įstaigų steigėjais gali būti ir viešosios įstaigos savininko ar dalininko teises ir pareigas įgyvendinti gali valstybė (Sveikatos apsaugos ministerija įgyvendina valstybės, kaip viešųjų įstaigų savininkės, teises ir pareigas). To paties įstatymo 28 straipsnio 1 punktas įtvirtina, kad LNSS viešosios įstaigos savininko (dalininkų) kompetencijai priklauso priimti, keisti ir papildyti LNSS viešosios įstaigos įstatus. Atsižvelgiant į tai, konstatuotina, kad Sveikatos apsaugos ministerija turi Sveikatos priežiūros įstaigų įstatyme nustatytą kompetenciją tvirtinti, priimti, keisti ir papildyti LNSS valstybės visuomenės sveikatos priežiūros biudžetinės įstaigos – taigi ir Centro – nuostatus.
49. Vertindama aptartos Ministerijos kompetenciją įgyvendinusio Įsakymo dėl Centro nuostatų, taip pat Įsakymo dėl informacinės sistemos priėmimo procesą, išplėstinė teisėjų kolegija atkreipia dėmesį į nagrinėjamu aspektu aktualią Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudenciją. Teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo reikalavimų aspektu Konstitucinis Teismas yra nurodęs, kad „konstitucinis atsakingo valdymo principas, aiškinamas kartu su Konstitucijos 5 straipsnio 3 dalyje įtvirtintu valdžios įstaigų tarnavimo žmonėms imperatyvu, suponuoja teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo reikalavimus, kurių privalo laikytis inter alia valstybės valdžią įgyvendinančios institucijos. Tokių reikalavimų paisymas priimant teisės aktus yra būtina visuomenės pasitikėjimo valstybe ir teise bei valdžios atsakomybės visuomenei sąlyga; jis sudaro prielaidas įtraukti visuomenę į sprendimų, susijusių su viešaisiais interesais, priėmimo procesą, inter alia sudarant galimybę susipažinti su rengiamais teisės aktų projektais ir kita su jais susijusia informacija, taip įgyvendinant inter alia Konstitucijos 33 straipsnyje įtvirtintas piliečių teises dalyvauti valdant savo šalį, kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą, apskųsti jų sprendimus“ (Konstitucinio Teismo 2016 m. liepos 8 d. nutarimas).
50. Išplėstinė teisėjų kolegija, laikydamasi pareiškime suformuluotų tyrimo apimties ribų, aptariame kontekste akcentuoja, kad teisėkūros procesui keliamus reikalavimus reglamentuojančios teisės normos nenumato imperatyvaus įpareigojimo Ministerijai, kaip teisės akto leidėjui, parengtus teisės aktų projektus derinti su jos įsteigtomis (pavaldžiomis) biudžetinėmis įstaigomis. Teisėkūros procedūrų viešumo ir skaidrumo reikalavimų aspektu pažymėtina, kad Įsakymo dėl informacinės sistemos projektas derintas per teisės aktų informacinę sistemą su įvairiomis kompetentingomis institucijomis. Po gautų pastabų projektas buvo koreguojamas ir pateiktas derinti iš naujo. Tačiau išplėstinė teisėjų kolegija pastebi, kad byloje nėra duomenų, jog taip būtų derintas Įsakymo dėl Centro nuostatų projektas. Nors šis aspektas neigiamai vertintinas teisėkūrai taikytinų reikalavimų kontekste, vis dėlto atkreiptinas dėmesys, kad Įsakymo dėl informacinės sistemos projekto aiškinamajame rašte buvo pateikta informacija, kad „[š]iuo metu Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinės sistemos (toliau – ULSVIS) valdytojas ir tvarkytojas yra Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centras. <…> Dabartinis ULSVIS tvarkytojas tretiesiems asmenims teikdamas iš NVSC gautą informaciją atlieka tik tarpininko vaidmenį, todėl pakeitus ULSVIS tvarkytoją būtų užtikrintas tiesioginis, efektyvesnis ir operatyvesnis informacijos teikimas suinteresuotoms šalims, išvengta bereikalingo kelių įstaigų funkcijų dubliavimo”. Išplėstinės teisėjų kolegijos nuomone, tokia informacija Įsakymo dėl informacinės sistemos projektą nagrinėjusioms kompetentingoms institucijoms ir susipažinti su projektu galėjusiai visuomenei leido suprasti atitinkamų Centro funkcijų perspektyvas ir dėl jų pasisakyti. Be to, pabrėžtina ir tai, kad Įsakymo dėl Centro nuostatų projektas, kuriuo numatyta panaikinti su Informacinės sistemos tvarkymu susijusią Centro funkciją, pagal teisinio reglamentavimo pobūdį ir apimtį nelaikytinas turėjusiu tiesioginę reikšmingą įtaką visuomenės interesams. Apibendrinant, įvertinus nustatytą Įsakymo dėl Centro nuostatų priėmimo procedūros trūkumą bei jo poveikį teisėkūros procedūrai, spręstina, kad atsižvelgiant į šiame procesinio sprendimo punkte nurodytas aplinkybes, padarytas teisės akto priėmimo procedūros pažeidimas nelėmė ir negalėjo lemti galutinio sprendimo baigties, taigi laikytinas neesminiu.
51. Vertindama pareiškėjo argumentą dėl kvestionuojamų įsakymų priėmimo ypatingos skubos tvarka, išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad Ministerijos vykdomo įstatymų ir kitų norminių teisės aktų projektų rengimo tvarką reglamentuoja Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos darbo reglamentas (toliau – ir Reglamentas). Kvestionuojamų Įsakymų priėmimo metu galiojusios Reglamento redakcijos (2020 m. gegužės 26 d. Įsakymo Nr. V-1294 redakcija) 59 punktas nustatė, kad parengti teisės aktų projektai su suinteresuotomis institucijomis ir visuomene derinami naudojantis Teisės aktų informacine sistema (toliau – ir TAIS) Vyriausybės darbo reglamento, Teisės aktų informacinės sistemos naudojimo teisėkūrai tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2013 m. gruodžio 27 d. įsakymu Nr. 1R-312 „Dėl Teisės aktų informacinės sistemos naudojimo teisėkūrai tvarkos aprašo patvirtinimo“, nustatyta tvarka. Reglamente nėra įtvirtinti terminai, kuriuos Ministerija gali nustatyti pastaboms dėl parengtų teisės aktų projektų pateikti.
52. Lietuvos Respublikos Vyriausybės darbo reglamento, į kurį nukreipia Reglamento 59 punktas, 27 punktas nustato, kad išvadas teikiantys subjektai privalo pateikti savo išvadas dėl jiems pateiktų teisės aktų projektų (išskyrus nurodytus šio punkto antrojoje pastraipoje ir Reglamento 28 punkte) ne vėliau kaip per 10 darbo dienų, o kai pateikiami dideli (10 ar daugiau puslapių) ir (ar) sudėtingi teisės aktų projektai (nustatantys naują teisinį reguliavimą ar iš esmės jį keičiantys), – ne vėliau kaip per 12 darbo dienų. Antroje šio punkto pastraipoje nurodoma, kad dėl Vyriausybės nutarimų projektų, kuriuose teikiamos Vyriausybės išvados dėl Seime svarstomų teisės aktų projektų, išvadas teikiantys subjektai savo išvadas privalo pateikti ne vėliau kaip per 5 darbo dienas. Šio teisės akto 271 straipsnis nustato, kad suinteresuotų asmenų pastaboms ir pasiūlymams dėl teisės aktų projektų pateikti turi būti numatytas ne trumpesnis nei 10 darbo dienų terminas, išskyrus 27 punkto antrojoje pastraipoje ir 28 punkte nustatytus atvejus. Vyriausybės darbo reglamento 28 punkte nurodyta, kad jeigu dėl nenumatytų aplinkybių teisės aktas turi būti priimtas nedelsiant, institucijos gali motyvuotai prašyti pateikti išvadas dėl teisės akto projekto skubos tvarka (ne vėliau kaip per 5 darbo dienas) išimtiniais atvejais. Šio punkto papunkčiuose yra įtvirtintas baigtinis tokių atvejų sąrašas. Kitaip tariant, išplėstinė teisėjų kolegija akcentuoja, kad vadovaujantis aptartomis Vyriausybės darbo reglamento normomis, trumpesnis nei 5 darbo dienų terminas (skubos tvarka) išvadoms dėl teisės akto projekto pateikti gali būti nustatomas tik motyvuotu prašymu ir tik konkrečiais išimtiniais atvejais. Nagrinėjamos bylos aplinkybėmis konstatuotina, kad nurodyto reikalavimo nebuvo laikomasi. Kita vertus, atsižvelgdama į šiame sprendime jau minėtas reikšmingas teisines aplinkybes, taip pat akcentuodama tai, kad Įsakymo dėl informacinės sistemos projektas buvo pateiktas suinteresuotoms institucijoms derinti ir visuomenei susipažinti du kartus, be to, pabrėždama minėtu projektu numatyto reglamentavimo pobūdį bei laikydamasi pareiškime suformuluotų tyrimo apimties ribų, išplėstinė teisėjų kolegija, vertindama minėto teisės akto priėmimo pažeidimo poveikį teisėkūros procedūrai, sprendžia, kad jis nelaikytinas esminiu.
53. Remiantis išdėstytu, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punktas ir Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2. papunktis neprieštarauja Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 punktui.
54. Pareiškėjas abejones dėl Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punkto ir Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2. papunkčio atitikties Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punkte įtvirtintam aiškumo principui bei teisinės valstybės principui grindžia argumentais, susijusiais su kvestionuojamo reglamentavimo keliamais neaiškumais Centro galimybių vykdyti jo nuostatuose likusias nustatytas funkcijas aspektu. Išplėstinė teisėjų kolegija neturi pagrindo pritarti tokiems argumentams, nes kaip jau minėta šio procesinio sprendimo 38 punkte, Centras turi teisę kreiptis į NVSC dėl vienkartinio reikiamų duomenų gavimo, arba sudaryti duomenų teikimo sutartį reikiamų duomenų gavimui. Todėl nėra pagrindo konstatuoti, kad dėl kvestionuojamais įsakymais priimtų pakeitimų Centras negalės tinkamai vykdyti jam priskirtų funkcijų, negaus aktualios informacijos bei kad dėl to sutriks Centro veikla. Papildomai pažymėtina, kad išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punkte ir Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2. papunktyje nustatytas teisinis reguliavimas yra aiškus, o pareiškėjo argumentai iš esmės susiję su tokio reguliavimo įgyvendinimo aspektais, tačiau šiuo atžvilgiu primintina, kad teismas nevertina ginčijamo administracinio akto bei veiksmų (ar neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar aktas (veika) neprieštarauja tikslams bei uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo atitinkamus įgaliojimus (ABTĮ 3 str.). Atsižvelgdama į tai, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad Įsakymo dėl Centro nuostatų 1 punktas ir Įsakymo dėl informacinės sistemos 1.2. papunktis neprieštarauja Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punkte įtvirtintam aiškumo principui bei teisinės valstybės principui.
Dėl Įsakymo dėl informacinės sistemos 3.2. papunkčio atitikties Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punktui bei teisinės valstybės principui
55. Kvestionuodamas Įsakymo dėl informacinės sistemos 3.2. papunkčio atitiktį Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 6 punktui bei teisinės valstybės principui, pareiškėjas nurodo, kad minėta įsakymo norma buvo nustatyti įpareigojimai Centrui veikti atbuline data: šio teisės akto 3.2. papunktyje nustatyta konkreti data iki kurios Centras turėjo NVSC perduoti Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinės sistemos dokumentus bei techninę įrangą ar prieigas prie serverių – 2020 m. rugpjūčio 4 d., tačiau pats Įsakymas dėl informacinės sistemos įsigaliojo vėliau – 2020 m. rugpjūčio 6 d.
56. Siekdama įvertinti pareiškėjo argumentą dėl Įsakymu dėl informacinės sistemos nustatytų įpareigojimų Centrui veikti atbuline data, išplėstinė teisėjų kolegija išnagrinės su laiko terminais susijusius kvestionuojamo įsakymo teisinius aspektus.
57. 2013 m. gruodžio 17 d. Lietuvos Respublikos Seimo nutarimu Nr. XII-694 patvirtintų Teisės aktų registro nuostatų 13 punkto 5 papunktis nustato, kad ministrų pasirašytus norminius teisės aktus ir teisės taikymo aktus, kuriuos skelbti Registre privaloma pagal teisės aktų reikalavimus, teikia ministerijos. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos darbo reglamento (kvestionuojamų Įsakymų priėmimo metu galiojusios 2020 m. gegužės 26 d. Įsakymo Nr. V-1294 redakcijos) 64 punktas nustatė, kad ministro įsakymai (norminiai) Teisės aktų registre įregistruojami ir paskelbiami ne vėliau kaip kitą darbo dieną po jų pasirašymo. Taigi, atsakovas turėjo pareigą užtikrinti savalaikį Įsakymo dėl informacinės sistemos pateikimą Teisės akto registrui. Iš Teisės aktų registre esančių duomenų matyti, kad Įsakymas dėl informacinės sistemos priimtas 2020 m. liepos 31 d. (penktadienį), paskelbtas 2020 m. rugpjūčio 5 d. (trečiadienį), o pagal Teisėkūros pagrindų įstatymo 20 straipsnio 1 dalį jis įsigaliojo 2020 m. rugpjūčio 6 d. Išplėstinė teisėjų kolegija pastebi, kad atsakovas nepateikė argumentų, kurie pagrįstų savalaikį Įsakymo dėl informacinės sistemos paskelbimą sutrukdžiusias aplinkybes. Be kita ko, šiame kontekste atkreiptinas dėmesys, kad Įsakymas dėl Centro nuostatų taip pat, kaip ir Įsakymas dėl informacinės sistemos, buvo priimtas 2020 m. liepos 31 d. (penktadienį), tačiau paskelbtas anksčiau, nei Įsakymas dėl informacinės sistemos, t. y., 2020 m. rugpjūčio 3 d. (pirmadienį). Kitaip tariant, darytina išvada, kad Įsakymo dėl informacinės sistemos paskelbimo laiką lėmė tik atsakovui priskirtini veiksmai.
58. Įsakymo dėl informacinės sistemos 3.2. papunkčiu Centrui pavesta iki 2020 m. rugpjūčio 4 d. perduoti NVSC Informacinės sistemos dokumentus (3.2.1. papunktis) ir jos techninę įrangą, ar prieigas prie informacinės sistemos serverių (3.2.2. papunktis). Kitaip tariant, minėta norma apibrėžiamas konkrečių veiksmų atlikimo terminas, kuris, kaip akivaizdžiai matyti, yra ankstesnis, nei paties teisės akto įsigaliojimo data.
59. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, jog konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams, inter alia, kad teisės aktų galia yra nukreipta į ateitį, įstatymų ir kitų teisės aktų grįžtamoji galia neleidžiama (lex retro non agit), nebent teisės aktu būtų sušvelninama teisinių santykių subjekto padėtis ir kartu nebūtų pakenkiama kitiems teisinių santykių subjektams (lex benignior retro agit) (inter alia Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2013 m. vasario 15 d. nutarimai).
60. Lex retro non agit taisyklė yra svarbus teisės principas, susijęs su teisės aktų galiojimu laike, pagal kurį įstatymo ar kito teisės akto galia yra nukreipta į ateitį. Įstatymai yra taikomi tiems faktams ir pasekmėms, kurios atsiranda po šių įstatymų įsigaliojimo. Reikalavimas, kad paskelbti įstatymai galiotų į ateitį ir neturėtų grįžtamosios galios – svarbi teisinio tikrumo prielaida, esminis teisės viešpatavimo, teisinės valstybės elementas, svarbus ir būtinas veiksnys užtikrinant teisės, įstatymų, teisinės tvarkos stabilumą ir tvirtumą, teisinių santykių subjektų teises, pasitikėjimą valstybėje priimtais teisės aktais. Pagal bendrą taisyklę administracinės teisės norma (norminis teisės aktas) taikoma tik tiems administraciniams teisiniams santykiams, kurie susiklosto (atsiranda) po jos įsigaliojimo ir iki normos galiojimo pabaigos, išskyrus kai kurias išimtis (kai norma (norminis teisės aktas) galioja atgal) (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. rugpjūčio 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A662-2628/2012).
61. Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad lex retro non agit principas būtų pažeistas ir tokiu atveju, jei iš normos adresato būtų reikalaujama to, ko neįmanoma įvykdyti apibrėžtų laiko terminų prasme. Nagrinėjamu atveju yra aišku, kad 2020 m. rugpjūčio 6 d. įsigaliojus Įsakymui dėl informacinės sistemos, tiek faktiškai, tiek teisiškai buvo neįmanoma įgyvendinti šio teisės akto 3.2. papunktyje nustatyto įpareigojimo – iki 2020 m. rugpjūčio 4 d. perduoti atitinkamus 3.2.1. ir 3.2.2. papunkčiuose nurodytus objektus, o tai šiuo atveju nesuderinama nei su bendraisiais teisingumo, protingumo ir sąžiningumo principais, nei su impossibilium nulla obligatio est principu (lot. niekas neįpareigojamas daryti to, kas neįmanoma) ar teisinio tikrumo principu.
62. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad Įsakymo dėl informacinės sistemos 3.2. papunktis ta dalimi, kiek joje nustatytas terminas „iki 2020 rugpjūčio 4 d.“, neatitinka lex retro non agit principo, taip pažeidžiant teisinės valstybės principą, taigi, pripažintinas savo turiniu prieštaraujančiu aukštesnės galios teisės aktams (ABTĮ 91 str. 1 d. 1 p.).
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 103 straipsnio 1 dalies 1 punktu, 116 straipsnio 1 dalimi, 117 straipsnio 1 dalies 1 ir 2 punktais, išplėstinė teisėjų kolegija
n u s p r e n d ž i a:
Pripažinti, kad 2020 m. liepos 31 d. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro įsakymo Nr. V-1749 „Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2009 m. birželio 1 d. įsakymo Nr. V-429 „Dėl Užkrečiamųjų ligų ir AIDS centro nuostatų patvirtinimo“ pakeitimo“ 1 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 bei 6 punktams bei teisinės valstybės principui.
Pripažinti, kad 2020 m. liepos 31 d. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro įsakymo Nr. V-1762 „Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2008 m. sausio 14 d. įsakymo Nr. V-19 „Dėl Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinės sistemos nuostatų patvirtinimo“ pakeitimo“ 1.2. papunktis neprieštarauja Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 4 bei 6 punktams bei teisinės valstybės principui;
Pripažinti, kad 2020 m. liepos 31 d. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro įsakymo Nr. V-1762 „Dėl Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2008 m. sausio 14 d. įsakymo Nr. V-19 „Dėl Užkrečiamųjų ligų ir jų sukėlėjų valstybės informacinės sistemos nuostatų patvirtinimo“ pakeitimo“ 3.2. papunktis ta dalimi, kiek joje nustatytas terminas „iki 2020 rugpjūčio 4 d.“ prieštarauja teisinės valstybės principui.
Likusią administracinės bylos dalį nutraukti.
Sprendimą skelbti Teisės aktų registre.
Sprendimas neskundžiamas.
Teisėjai Artūras Drigotas
Ramūnas Gadliauskas
Ramutė Ruškytė
Vaida Urmonaitė–Maculevičienė
Skirgailė Žalimienė