Administracinė byla Nr. eI-1-502/2018
Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00023-2017-3
Procesinio sprendimo kategorijos: 4.1; 16.3
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
S P R E N D I M A S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2018 m. kovo 19 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Artūro Drigoto (pranešėjas), Romano Klišausko, Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininkas) ir Dalios Višinskienės,
sekretoriaujant Laisvidai Versekienei,
dalyvaujant atsakovo Lietuvos Respublikos kultūros ministerijos atstovei Sigutei Pučienei,
viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal pareiškėjo Klaipėdos apygardos administracinio teismo prašymą ištirti Lietuvos Respublikos kultūros ministro 2016 m. balandžio 11 d. įsakymo Nr. ĮV-309 „Dėl Palangos miesto istorinės dalies nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo plano patvirtinimo“ (TAR, 2016 m. balandžio 26 d., Nr. 10347) ir juo patvirtinto Palangos miesto istorinės dalies nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo plano teisėtumą.
Išplėstinė teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjas Klaipėdos apygardos administracinis teismas kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą, prašydamas ištirti: ar Lietuvos Respublikos kultūros ministro 2016 m. balandžio 11 d. įsakymo Nr. ĮV-309 „Dėl Palangos miesto istorinės dalies nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo plano patvirtinimo“ (TAR, 2016 m. balandžio 26 d., Nr. 10347, redakcija, galiojanti nuo 2016 m. balandžio 27 d.) (toliau – ir Įsakymas) 1 punktu patvirtinto Palangos miesto istorinės dalies (unikalus kodas Kultūros vertybių registre – 12613, buvęs kodas – U2) nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo plano (toliau – ir Specialusis planas) dalis, kuria žemės sklypui, esančiam J. Simpsono g. 4, Palangoje (toliau – ir Sklypas), nustatytas užstatymo tankis E2 – esamas, leistinas pastatų užimamo ploto padidinimas iki 20 proc. (imtinai) tuo aspektu, jog nebuvo atliktos šios dalies viešinimo procedūros, atitinka Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 2 dalį (2006 m. birželio 8 d. įstatymo Nr. X-679 redakcija, galiojusi nuo 2006 m. birželio 13 d. iki 2014 m. sausio 1 d.), 27 straipsnio 1 dalies 1 punktą, 30 straipsnio 1 dalį, 35 straipsnio 2 punktą (2004 m. sausio 15 d. įstatymo Nr. IX-1962 redakcija, galiojusi nuo 2004 m. gegužės 1 d. iki 2014 m. sausio 1 d.), konstitucinį teisinės valstybės principą; tuo aspektu, jog šia Specialiojo plano dalimi Sklypo užstatymo tankis buvo nustatytas mažesnis nei 20 proc. (imtinai), atitinka Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23 straipsnį, Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 4.39 straipsnio 1 dalį, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 (2006 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. X-736 redakcija, galiojanti nuo 2007 m. sausio 30 d.) ir 9 (2014 m. birželio 12 d. įstatymo Nr. XII-935 redakcija, galiojanti nuo 2014 m. birželio 27 d.) punktus, konstitucinius proporcingumo, teisingumo, lygiateisiškumo bei teisėtų lūkesčių principus.
II.
2. Pareiškėjo pareiškime nurodyti šie argumentai, kuriais grindžiamos abejonės dėl ginčijamų nuostatų teisėtumo:
2.1. Specialiojo plano rengimo metu buvo pažeista Specialiojo plano sprendinių viešinimo procedūros tvarka. Ginčijama Specialiojo plano dalis nebuvo viešinta. Viešinimo procedūrų metu žemės sklypo užstatymo tankis buvo nurodytas „20 % – leistinas užstatymo tankis (taikoma J. Simpsono g. 4)“. Patvirtinus Specialųjį planą, sprendinys dėl žemės sklypo užstatymo tankio nurodytas „E2 – esamas, leistinas pastatų užimamo ploto padidinimas ≤ 20 % (taikoma J. Simpsono g. 4)“. Apie pakartotinį viešinimo procedūrų atlikimą byloje duomenų nėra. Iš esmės pakeitus ginčijamos Specialiojo plano dalies sprendinį bei šio pakeitimo nepaviešinus, buvo užkirstas kelias dėl šios Specialiojo plano dalies teikti pasiūlymus bei ginčyti atsakymus į juos. Dėl to ginčijama Specialiojo plano dalis neatitinka Teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 2 dalies, 27 straipsnio 1 dalies 1 punkto, 30 straipsnio 1 dalies, 35 straipsnio 2 punkto, konstitucinio teisinės valstybės principo.
2.2. Ginčo Sklypui pritaikius ginčijamos Specialiojo plano dalies sprendinius, buvo apribota statyba Sklypo dalyje, kartu suvaržant nuosavybės teisę, nors su užstatymo tankiu susijęs ribojimas nėra būtinas numatytiems planavimo tikslams pasiekti – užtikrinti Palangos miesto istorinės dalies ir jos teritorijos išsaugojimą. Be to, netoli nuo ginčo Sklypo esantis vienas žemės sklypas faktiškai yra užstatytas tankiau nei leidžiama užstatyti ginčo Sklype, todėl ginčo ribojimai pažeidžia lygiateisiškumo principą. Pareiškėjui abejonė dėl ginčo Specialiojo plano dalies teisėtumo kyla, nes: pirma, sklypo dalies savininko nuosavybės teisė buvo apribota ne įstatymu, o poįstatyminiu aktu; antra, ji buvo apribota nesant konstituciškai svarbaus tikslo, kuris pateisintų būtent tokį nuosavybės teisės ribojimą; trečia, buvo pažeistas proporcingumo principas, t. y. nebuvo užtikrinta tinkama pusiausvyra tarp bendro visuomenės intereso bei pareiškėjo teisių (palikus galioti ankstesnį užstatymo tankį, t. y. „≤ 20 %“, nebūtų pakenkta viešajam interesui, dėl to netaptų neįmanoma apsaugoti Konstitucijoje įtvirtintų vertybių, šiuo metu Sklypui nustatytas užstatymo tankio ribojimas, t. y. „E2“, yra perteklinis ir neproporcingas). Pareiškėjo nuomone, Įsakymu patvirtinto Specialiojo plano dalis, kuri nustatė Sklypui užstatymo tankį „E2“ (esamas, leistinas pastatų užimamo ploto padidinimas ≤ 20%) pažeidžia konstitucinius teisėtų lūkesčių, proporcingumo, teisingumo bei lygiateisiškumo principus, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23 straipsnį, Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 4.39 straipsnio 1 dalį, Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 ir 9 punktus.
III.
3. Rengiant nagrinėti norminę administracinę bylą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo posėdyje, gautas atsakovo Lietuvos Respublikos kultūros ministerijos atsiliepimas, kuriame prašoma pripažinti Įsakymo dalies, kuria Sklypui nustatytas užstatymo tankis E2 – esamas, leistinas pastatų užimamo ploto padidinimas – iki 20 proc. (imtinai), teisėtumą.
4. Atsakovo atsiliepimas grindžiamas šiais argumentais:
4.1. Kultūros ministras galėjo priimti ir pasirašyti ginčijamą Įsakymą tik įsitikinęs, kad buvo gautas Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir Inspekcija) teritorijų planavimo dokumento patikrinimo aktas. Toks aktas buvo pateiktas, šiuo 2016 m. vasario 25 d. aktu konstatuota, kad Specialiojo plano sprendiniai ir planavimo procedūros iš esmės atitinka Teritorijų planavimo įstatymo ir kitų teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimus. Kultūros ministras privalėjo pasirašyti ginčijamą Įsakymą, nes jokių teisės aktų pažeidimų Inspekcija nebuvo užfiksavusi.
4.2. Teisės aktuose neaptariamos procedūros, taikytinos, kai pakinta dar nepatvirtinti specialiojo plano sprendiniai po viešinimo procedūrų. Be to, atsakovas nurodo, kad planavimo organizatorius Kultūros paveldo departamentas prie Kultūros ministerijos (toliau – ir Departamentas) galėjo pateikti teritorijų planavimo priežiūros institucijai įrodymus, patvirtinančius, jog pakitę sprendiniai buvo viešinami (interneto tinklalapyje). Taigi planavimo organizatorius, pakeitęs Sklypo užstatymo tankį ir taip nežymiu patikslinimu ištaisęs klaidą, nepažeidė teisės aktais nustatytų būtent tokio atlikto veiksmo viešinimo procedūrų.
4.3. Teritorijų planavimo įstatymo 35 straipsnis reglamentuoja valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atliekančių institucijų funkcijas, o pagal šio įstatymo 34 straipsnio 2 dalį valstybinę teritorijų planavimo priežiūrą atlieka Aplinkos ministerijos įgaliota institucija. Kadangi atsakovui Kultūros ministerijai nesuteikta teisė vertinti, kaip pirmiau nurodyta institucija atlieka jai nustatytas funkcijas, atsakovo nuomone, ginčijamas Įsakymas dėl atitikties Teritorijų planavimo įstatymo 35 straipsnio 2 punkto nuostatoms neturėtų būti peržiūrimas.
IV.
5. Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme gauti Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos bei Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos paaiškinimai.
6. Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos nurodo, kad apie ginčo sprendinių pakeitimus byloje nagrinėjamu atveju Inspekcija Specialiojo plano tikrinimo metu nežinojo, todėl neturėjo pagrindo abejoti atliktų teritorijų planavimo dokumento svarstymo procedūrų tinkamumu. Sužinojusi apie pakeitimus po Specialiojo plano patvirtinimo, Inspekcija kreipėsi į Departamentą su nurodymu pateikti papildomus duomenis dėl skirtingų Specialiojo plano sprendinių, susijusių su Sklypu. Departamentui pateikus atsakymą, paaiškėjo, kad viešinti pateikto Specialiojo plano sprendinys dėl Sklypo užstatymo tankio iki 20 proc. buvo taisomas kaip klaida jau pasibaigus viešinimo procedūrai, derinimo metu. Inspekcijos nuomone, teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekančiai institucijai turi būti pateiktas galutinis teritorijų planavimo dokumento sprendinių, nustatyta tvarka apsvarstytų su visuomene, variantas. Apsvarstyti turi būti galutiniai sprendiniai, juos pakeitus – svarstymą privaloma kartoti. Kita vertus, Inspekcija pažymi, kad galiojančiame Specialiajame plane nustatytas ginčo sprendinys savaime neprieštarauja įstatymais ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimais nustatytų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų reikalavimams, galiojantiems atitinkamo lygmens bendrojo teritorijų planavimo dokumentams, kitiems teisės aktams.
7. Kultūros paveldo departamentas prie Kultūros ministerijos paaiškinimuose nurodo, kad Kultūros ministerija ir Departamentas nepažeidė konstitucinių teisinės valstybės, įskaitant įstatymų viršenybės, bei atsakingo valdymo principų. Specialiojo plano sprendiniai buvo priimti sprendžiant visos valstybės saugomos nekilnojamosios kultūros paveldo vietovės išsaugojimo klausimus, o nustatyti apribojimai yra grindžiami kultūros paveldo vertybių apsaugos tikslu. Specialiojo planavimo sprendiniais siekta užtikrinti visai visuomenei svarbios Palangos miesto istorinės dalies išsaugojimą, o ne tik atskirų asmenų interesų tenkinimą. Teritorijų planavimo rengimo metu projektas visą laiką buvo viešai prieinamas Departamento tinklalapyje, dėl priimtų sprendinių prašymų gauta nebuvo.
Išplėstinė teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
V.
8. Pareiškėjas abejoja, ar Įsakymo dalis, kuria patvirtintas Specialiojo plano sprendinys, kuriuo Sklypui nustatytas užstatymo tankis E2 – esamas, leistinas pastatų užimamo ploto padidinimas – iki 20 proc. (imtinai), tuo aspektu, jog nebuvo atliktos šios dalies viešinimo procedūros, atitinka Teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 2 dalį (2006 m. birželio 8 d. įstatymo Nr. X-679 redakcija), 27 straipsnio 1 dalies 1 punktą, 30 straipsnio 1 dalį, 35 straipsnio 2 punktą (2004 m. sausio 15 d. įstatymo Nr. IX-1962 redakcija), konstitucinį teisinės valstybės principą.
9. Pareiškėjui šios abejonės kyla todėl, kad, jo manymu, teritorijų planavimo proceso metu buvo pažeistos šios Specialiojo plano dalies sprendinių viešinimo procedūros, atliekamos teritorijų planavimo dokumento svarstymo ir derinimo stadijoje. Tiriant šių procedūrų reglamentavimą Specialiojo plano svarstymo ir derinimo metu, aktualios pareiškėjo nurodytų teisės normų – Teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 2 dalies (2006 m. birželio 8 d. įstatymo Nr. X-679 redakcija), 27 straipsnio 1 dalies 1 punkto ir 30 straipsnio 1 dalies (2004 m. sausio 15 d. įstatymo Nr. IX-1962 redakcija) – nuostatos. Todėl pirmiausia būtina pasisakyti dėl kvestionuojamos Įsakymo dalies atitikties nurodytoms teisės normoms teritorijų planavimo viešinimo procedūrų įvykdymo tinkamumo aspektu.
10. Atkreiptinas dėmesys į tai, kad tikrinamas specialiojo planavimo dokumentas buvo pradėtas rengti (planavimo sąlygos išduotos) 2012 metais. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo pakeitimo įstatymo (2013 m. birželio 27 d. įstatymas Nr. XII-407) 3 straipsnio 1 dalimi ir Lietuvos Respublikos nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 2, 5, 6, 8, 11, 14, 19, 21, 22, 23, 27, 29, 30, 31 straipsnių pakeitimo ir papildymo ir įstatymo papildymo 311, 312, 313, 314, 315, 316, 317 straipsniais įstatymo (2012 m. lapkričio 8 d. įstatymas Nr. XI-2389) 22 straipsnio 3 dalimi, iki šių (pakeitimų ir papildymų) įstatymų įsigaliojimo pradėti rengti specialiojo teritorijų planavimo dokumentai (nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialieji planai) baigiami rengti, derinami, tikrinami ir tvirtinami pagal iki šių pakeitimų įsigaliojimo galiojusį teisinį reguliavimą.
11. Teritorijų planavimo įstatymo 30 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad bendrasis, specialusis ir detalusis teritorijų planavimas yra viešas; 18 straipsnio 2 dalyje nurodyta, kad specialiųjų planų sprendiniai turi neprieštarauti įstatymais ar Vyriausybės nutarimais nustatytų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų reikalavimams, galiojantiems atitinkamo lygmens bendrojo teritorijų planavimo dokumentams, kitiems teisės aktams ir turi būti patvirtinti šio Įstatymo bei šio straipsnio 1 dalyje nurodytų taisyklių nustatyta tvarka; pagal 27 straipsnio 1 dalies 1 punktą, prieš teikiant tvirtinti bendrojo, specialiojo ir detaliojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai turi būti nustatyta tvarka apsvarstyti.
12. Teritorijų planavimo įstatymo 30 straipsnio 1 dalies nuostata, kad bendrasis, specialusis ir detalusis teritorijų planavimas yra viešas, įtvirtina teritorijų planavimo viešumo principą. Spendžiant, ar konkretus teritorijų planavimo procesas, rengiant Specialųjį planą, vyko laikantis šio principo, būtina analizuoti nurodyto principo įgyvendinimą detalizuojančias teisės normas.
13. Teritorijų planavimo įstatymo 30 straipsnio 2 dalyje (2004 m. sausio 15 d. įstatymo Nr. IX-1962 redakcija) nustatyta, kad teritorijų planavimo viešumą užtikrinančias procedūras (sprendimo dėl teritorijų planavimo dokumentų rengimo pradžios ir planavimo tikslų skelbimas, konsultavimasis, viešas svarstymas, informacijos teikimas ir kt.) atlieka planavimo organizatorius.
14. Teritorijų planavimo įstatymo 31 straipsnyje detalizuojamas teritorijų planavimo viešumo principo įgyvendinamas, nustatant konkrečias planavimo organizatorių ir visuomenės teises pareigas bei atskiruose teritorijų planavimo etapuose. Teritorijų planavimo įstatymo 2 straipsnio 54 dalyje (2009 m. gruodžio 22 d. įstatymo Nr. XI-619 redakcija) viešas svarstymas apibrėžiamas kaip teritorijų planavimo viešumą užtikrinanti procedūra, kurios metu visuomenė nustatyta tvarka supažindinama su parengtu teritorijų planavimo dokumentu, organizuojamas viešas susirinkimas teritorijų planavimo dokumento sprendiniams, jų alternatyvoms bei pateiktiems pasiūlymams aptarti, o šio straipsnio 55 dalyje 2009 m. gruodžio 22 d. įstatymo Nr. XI-619 redakcija) visuomenė Teritorijų planavimo įstatymo nuostatų kontekste suprantama kaip vienas ar daugiau fizinių ar juridinių asmenų, taip pat jų asociacijos, organizacijos arba grupės.
15. Pagal Teritorijų planavimo įstatymo 31 straipsnio 1 dalį (2009 m. gruodžio 22 d. įstatymo Nr. XI-619 redakcija) teritorijų planavimo proceso parengiamojo etapo metu ministerijų, Vyriausybės įstaigų ir kitų valstybės valdymo institucijų sprendimai dėl teritorijų planavimo dokumentų rengimo pradžios ir planavimo tikslų, planavimo darbų programa skelbiami „Valstybės žiniose“ ir institucijų interneto tinklalapiuose. Aukštesniųjų administracinių vienetų valdymo institucijų sprendimai dėl teritorijų planavimo dokumentų rengimo pradžios ir planavimo tikslų, planavimo darbų programa skelbiami vietos spaudoje ir institucijų interneto tinklalapiuose. Savivaldybių ir jų vykdomųjų institucijų priimti sprendimai dėl teritorijų planavimo dokumentų rengimo, planavimo darbų programa skelbiami vietos spaudoje, savivaldybės interneto tinklalapyje ir seniūnijose, kuriose vyksta teritorijos planavimas. Tokia pat tvarka planavimo organizatorius skelbia informaciją apie teritorijų planavimo dokumento koncepcijos, jei ji rengiama, patvirtinimą. Detaliojo planavimo organizatorius apie žemės sklypo ar grupės žemės sklypų teritorijos planavimo dokumentų rengimo pradžią ir planavimo tikslus raštu informuoja kaimyninių žemės sklypų valdytojus ir naudotojus, taip pat detaliųjų planų rengimo taisyklėse nustatyta tvarka prie planuojamos teritorijos įrengia stendą su šia informacija.
16. Teritorijų planavimo įstatymo 31 straipsnio 2 dalyje (2009 m. gruodžio 22 d. įstatymo Nr. XI-619 redakcija) nurodyta, kad fiziniai ir juridiniai asmenys turi teisę susipažinti su patvirtintomis teritorijų planavimo dokumentų koncepcijomis, jei jos rengiamos, parengtais ir patvirtintais teritorijų planavimo dokumentais teritorijų planavimą organizavusioje institucijoje, gauti teritorijų planavimo dokumentų ar jų dalių, brėžinių kopijas už mokestį, kuris nustatomas apskaičiavus išlaidas, susijusias su šių dokumentų parengimu (kopijavimu, leidyba ir pan.).
17. Teritorijų planavimo įstatymo 31 straipsnio 3 dalies 2 punkte (2004 m. sausio 15 d. įstatymo Nr. IX-1962 redakcija) nustatyta, kad visuomenę su parengtais teritorijų planavimo dokumentais supažindina planavimo organizatorius ar jo įgaliotas asmuo konsultavimosi bei viešojo svarstymo metu; susipažinti su parengtais rajono lygmens bendrojo ir specialiojo teritorijų planavimo dokumentais skiriamas ne trumpesnis kaip vieno mėnesio laikotarpis, iš jo ne mažiau kaip 15 darbo dienų – viešai ekspozicijai.
18. Teritorijų planavimo įstatymo 31 straipsnio 4 dalyje (2006 m. birželio 8 d. įstatymo Nr. X-679 redakcija) nustatyta, kad planavimo organizatoriai apie parengtą teritorijų planavimo dokumentą, susipažinimo su juo, svarstymo tvarką, vietą ir laiką turi paskelbti spaudoje ir sprendimą rengti teritorijų planavimo dokumentą priėmusios valstybės institucijos ar savivaldybės interneto tinklalapyje. Planavimo organizatoriai apie parengtą savivaldybės ar jos dalies teritorijų planavimo dokumentą, susipažinimo su juo, svarstymo tvarką, vietą ir laiką taip pat turi paskelbti seniūnijų, kuriose yra planuojama teritorija, skelbimų lentoje, o žemės sklypo ar grupės žemės sklypų teritorijos detaliojo planavimo atveju – ir prie planuojamos teritorijos įrengtame stende. Tais atvejais, kai pagal detaliojo plano arba savivaldybės lygmens specialiojo plano sprendinius žemės sklypas rezervuojamas svarbiems valstybės, apskrities ar savivaldybės objektams plėtoti arba kai numatoma pakeisti jo pagrindinę tikslinę žemės naudojimo paskirtį, naudojimo būdą ar pobūdį, planavimo organizatorius apie tai turi raštu pranešti žemės sklypų valdytojams ir naudotojams.
19. Pagal Teritorijų planavimo įstatymo 16 straipsnio (2004 m. sausio 15 d. įstatymo Nr. IX-1962 redakcija) 3 dalį specialieji planai gali būti rengiami, derinami, svarstomi ir tvirtinami supaprastinta tvarka pagal Teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 1 dalyje nurodytas taisykles bei 30 straipsnio 3 dalyje nurodytus nuostatus.
20. Teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 1 dalyje (2006 m. birželio 8 d. įstatymo Nr. X-679 redakcija) nurodyta, kad specialiųjų planų rengimo, svarstymo, derinimo, tikrinimo, tvirtinimo ir galiojimo tvarką nustato Teritorijų planavimo įstatymas, atitinkamą veiklą reglamentuojantys įstatymai ir specialiųjų planų rengimo taisyklės. Specialieji planai, kuriems nėra patvirtintų rengimo taisyklių, rengiami pagal Teritorijų planavimo įstatymo ir kitų teisės aktų, reglamentuojančių teritorijų planavimą, reikalavimus. Pagal kompetenciją ministerijos rengia atskirų rūšių specialiųjų planų rengimo taisykles ir tvirtina jas kartu su Aplinkos ministerija.
21. Teritorijų planavimo įstatymo 30 straipsnio 3 dalyje (2004 m. sausio 15 d. įstatymo Nr. IX-1962 redakcija) nurodyta, kad visuomenės dalyvavimo teritorijų planavimo procese bendroji ir supaprastinta tvarka reglamentuojama Lietuvos Respublikos Vyriausybės patvirtintuose konsultavimosi, viešo svarstymo nuostatuose; bendroji ir supaprastinta visuomenės dalyvavimo teritorijų planavimo procese svarstymo tvarka nustatoma atsižvelgiant į teritorijų planavimo dokumentų lygmenis ir rūšis.
22. Nuostatai, paminėti Teritorijų planavimo įstatymo 30 straipsnio 3 dalyje, yra Visuomenės informavimo, konsultavimo ir dalyvavimo priimant sprendimus dėl teritorijų planavimo nuostatai (toliau – ir Nuostatai), patvirtinti Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1996 m. rugsėjo 18 d. nutarimu Nr. 1079 „Dėl Visuomenės informavimo, konsultavimo ir dalyvavimo priimant sprendimus dėl teritorijų planavimo nuostatų patvirtinimo“.
23. Minėta, kad pagal Teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 1 dalį specialiųjų planų rengimo, svarstymo, derinimo, tikrinimo, tvirtinimo ir galiojimo tvarką nustato ne tik Teritorijų planavimo įstatymas, bet ir atitinkamą veiklą reglamentuojantys įstatymai bei specialiųjų planų rengimo taisyklės. Lietuvos Respublikos nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 22 straipsnio 7 dalyje (2004 m. rugsėjo 28 d. įstatymo Nr. IX-2452 redakcija) nurodyta, kad nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentai rengiami pagal Kultūros ministerijos parengtas ir kultūros ir aplinkos ministrų patvirtintas šių dokumentų rengimo taisykles.
24. Lietuvos Respublikos kultūros ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2005 m. birželio 23 d. įsakymu Nr. ĮV-261/D1-322 „Dėl nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklių patvirtinimo“ patvirtintos Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklės (toliau – ir Taisyklės). Pagal Taisyklių VI skyriaus „Viešumą užtikrinančios procedūros, dokumentų derinimas, dokumentų tikrinimas ir tvirtinimas“ 31 punktą (Lietuvos Respublikos kultūros ministro ir Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2009 m. lapkričio 16 d. įsakymo Nr. ĮV-613/D1-685 redakcija) nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo planavimo dokumentų rengimo procesui taikoma supaprastinta visuomenės dalyvavimo teritorijų planavimo procese tvarka, nustatyta Visuomenės dalyvavimo teritorijų planavimo procese nuostatuose, patvirtintuose Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1996 m. rugsėjo 18 d. nutarimu Nr. 1079.
25. Nurodyti Nuostatai reglamentuoja bendrąją ir supaprastintą visuomenės informavimo ir dalyvavimo teritorijų planavimo procese tvarką, taip pat bendrojo, specialiojo ir detaliojo teritorijų planavimo dokumentų projektų rengimo viešumą užtikrinančias procedūras (Nuostatų 1 punktas (Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. birželio 21 d. nutarimo Nr. 897 redakcija).
26. Pagal Nuostatų VII skyriaus „Supaprastinta visuomenės dalyvavimo teritorijų planavimo procese tvarka“ 33 punktą (Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. birželio 21 d. nutarimo Nr. 897 redakcija) supaprastinta tvarka apie rengiamus nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentus visuomenė informuojama laikantis Nuostatų 35 punkte nustatytos tvarkos, o kiti specialieji ir detalieji planai svarstomi su planuojamos teritorijos kaimyninių žemės sklypų valdytojais ir naudotojais, laikantis 33 punkto reikalavimų.
27. Nuostatų 35 punkte (Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2009 m. spalio 14 d. nutarimo Nr. 1309 redakcija), kaip specialiojoje teisės normoje, įtvirtinti tam tikri nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo viešinimo procedūrų ypatumai: planavimo organizatorius sprendimą rengti nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumentą (nurodydamas planavimo tikslus ir uždavinius) skelbia „Valstybės žiniose“, planavimo organizatoriaus ir savivaldybės, kurioje yra planuojama teritorija, interneto tinklalapiuose; informacija apie koncepcijos stadijoje parengtus nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo teritorijų planavimo dokumento sprendinius ir galimybę su jais susipažinti skelbiama planavimo organizatoriaus ir savivaldybės, kurioje yra planuojama teritorija, interneto tinklalapiuose.
28. Išplėstinė teisėjų kolegija, pasisakydama pareiškėjo keliamu klausimu teritorijų planavimo viešumo aspektu, pažymi, kad Teritorijų planavimo įstatymo 30 straipsnio 1 dalyje suformuluotas teritorijų planavimo viešumo principas ir jo nuostatas detalizuojančios teisės normos įtvirtino suinteresuotos visuomenės atstovų ir kitų fizinių ir juridinių asmenų teisę aktyviai dalyvauti teritorijų planavimo viešinimo procedūrose. Toks visuomenės dalyvavimas – viena esminių sąlygų, siekiant užtikrinti teritorijų planavimo proceso skaidrumą, asmenų teisių ir teisėtų interesų apsaugą bei derinimą ir priimtų sprendimų tvarumą. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, pasisakydamas dėl teritorijų planavimo viešumo principo įgyvendinimo, yra pažymėjęs, kad asmenų subjektines teises dalyvauti teritorijų planavimo dokumento viešame svarstyme valdžios institucijos turi užtikrinti tokiu būdu, kad šios teisės būtų realios, o ne iliuzinės (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. sausio 19 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A3-64/2007).
29. Aiškindamas teritorijų planavimo viešumo principo turinį, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas laikosi nuostatos, kad tinkamas informavimas apie rengiamus teritorijų planavimo dokumentus aprėpia ne tik visuomenės informavimą spaudoje ir suinteresuotų asmenų informavimą raštu, bet ir tinkamą bei aiškų pačios teikiamos informacijos turinį, leidžiantį aiškiai suprasti, kokia teritorija yra planuojama, rengiamo projekto tikslus, terminus ir kitą informaciją, kuri yra reikalinga, kad suinteresuotieji asmenys galėtų tinkamai pasinaudoti įstatymuose ir kituose teisės aktuose garantuojamomis teisėmis teritorijų planavimo procese. Duomenų apie teritorijų planavimo viešinimui būtinos informacijos pateikimą nustatyta tvarka nebuvimas byloje vertinamas kaip vienas iš pagrindų konstatuoti tinkamo viešinimo nebuvimą ir panaikinti teritorijų planavimo dokumentą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. kovo 30 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A556-440/2009; 2016 m. liepos 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-519-556/2016).
30. Teritorijos plano sprendinių keitimas, darantis įtaką ar galintis turėti įtakos asmenų teisėms bei pareigoms, po viešojo svarstymo procedūros pabaigos yra negalimas. Aiškinant Teritorijų planavimo įstatymo nuostatas priešingai, būtų paneigta pati viešojo svarstymo procedūros prasmė – užtikrinti visuomenės ir suinteresuotų asmenų galimybę dalyvauti detaliojo plano rengime ir paveikti šį procesą taip, kad būtų užkirstas kelias jų teisių ir įstatymo saugomų interesų pažeidimams. Specialiųjų planų sprendinių pakeitimas po to, kai įvyko viešo svarstymo procedūros, atima galimybę suinteresuotiems asmenims ir visuomenes atstovams daryti įtaką pateikto pasiūlymo tvirtinimui ar atmetimui. Toks įstatyme nustatytos viešojo svarstymo procedūros pažeidimas vertinamas kaip pagrindas, užkirtęs kelią teritorijų planavimo dokumentui patvirtinti, kartu sudarantis savarankišką teisės akto, kuriuo patvirtintas teritorijų planavimo dokumentas, panaikinimo pagrindą (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2005 m. sausio 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A14-54/2005; 2015 m. gegužės 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-1348-502/2015).
31. Įstatyme nustatytų viešojo svarstymo procedūrų pažeidimai, sudarę kliūtis visuomenės dalyvavimui teritorijų planavimo procese ir lėmę nukrypimą nuo teisės normų, reglamentuojančių teritorijų planavimo dokumento parengimą ir lėmę neteisėtą teritorijų planavimo dokumento patvirtinimą, yra pagrindas pripažinti parengtus teritorijų planavimo dokumentus neteisėtais (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. lapkričio 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A8–1828/2006; 2009 m. kovo 30 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A556–440/2009; 2015 m. gegužės 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-1348-502/2015; 2016 m. liepos 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-519-556/2016).
32. Taigi viešinimas yra svarbi teritorijų planavimo procedūra, skirta užtikrinti suinteresuotų asmenų teisių ir teisėtų interesų tinkamą apsaugą, kad jie turėtų realią galimybę susipažinti su rengiamų teritorijų planavimo dokumentų sprendiniais, jeigu šie sprendiniai pažeidžia suinteresuotų asmenų teises ar teisėtus interesus – teikti pasiūlymus dėl tokių sprendinių ir ginčyti planavimo organizatoriaus atsisakymą atsižvelgti į jų pateiktus pasiūlymus.
33. Kvestionuojamo Specialiojo plano aiškinamojo rašto 1 dalies „Įvadas“ 1.1 punkte nurodyta, kad teritorijos planavimo proceso etapai, derinimo ir tvirtinimo procedūra atlikti vadovaujantis Taisyklėse nustatyta supaprastinta tvarka; 1.8 punkte pažymėta, kad Specialusis planas pagal planuojamos teritorijos dydį ir sprendinių konkretizavimo lygį yra rajono lygmens.
34. Kultūros paveldo departamento prie Kultūros ministerijos 2015 m. birželio 22 d. rašte Nr. (9.36)2-1547 „Dėl Palangos miesto istorinės dalies nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo plano sprendinių“, 2015 m. birželio 30 d. paskelbtame Palangos miesto savivaldybės internetiniame puslapyje http://www.palanga.lt pranešime „Baigiamas rengti nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo planavimo dokumentas“, be kita ko nurodyta, jog Specialiojo plano rengėjams atsižvelgus į išsakytas pastabas, pradedamas baigiamasis Specialiojo plano etapas; pakoreguotas Specialusis planas teikiamas viešinimo procedūrai; sprendiniai, kaip nustatyta šį planavimą reglamentuojančiuose teisės aktuose, nuo 2015 m. birželio 25 d. bus eksponuojami ne trumpiau 10-ties darbo dienų; pasiūlymus bei pastabas, susipažinus su pateikta medžiaga, raštu galima teikti planavimo organizatoriaus funkcijų vykdytojui.
35. Valstybinė teritorijų planavimo ir statybos inspekcija prie Aplinkos ministerijos 2016 m. vasario 25 d. teritorijų planavimo patikrinimo aktu Nr. TP5-6 nurodė, jog Specialiojo plano sprendiniai ir planavimo procedūros iš esmės atitinka Teritorijų planavimo įstatymo ir kitų teritorijų planavimą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimus. Šiuo patikrinimo aktu nurodyta, jog Specialiojo plano tikrinimo išvada yra teigiama ir kad Specialųjį planą galima tvirtinti. Specialusis planas patvirtintas Lietuvos Respublikos kultūros ministro 2016 m. balandžio 11 d. įsakymu Nr. ĮV-309 „Dėl Palangos miesto istorinės dalies nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo plano patvirtinimo“.
36. Kvestionuojama Specialiojo plano dalis viešinimo procedūrų metu aiškinamojo rašto 45 psl. buvo formuluojama taip: „žemės sklypo užstatymo tankis: <...> 20% – leistinas užstatymo tankis (taikoma J. Simpsono g. 4)“. Patvirtinus Specialųjį planą, nurodyta Specialiojo plano dalis suformuluota taip: „žemės sklypo užstatymo tankis: <...> E2 – esamas, leistinas pastatų užimamo ploto padidinimas ≤ 20% (taikoma J. Simpsono g. 4)“.
37. Byloje nustatyta, kad Specialiojo plano sprendinys dėl Sklypo užstatymo tankio iki 20 proc. buvo taisomas jau pasibaigus viešinimo procedūrai. Planavimo organizatorius – Departamentas – Specialųjį planą pateikė Inspekcijai, kaip teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekančiai institucijai, jos apie atliktą taisymą neinformavęs, todėl Inspekcija Specialiojo plano tikrinimo metu neturėjo pagrindo abejoti atliktų teritorijų planavimo dokumento viešojo svarstymo procedūrų tinkamumu. Paaiškėjus pakeitimams, atliktiems Specialiajame plane po to, kai baigėsi jo viešinimo procedūra, Inspekcija 2016 m. birželio 1 d. privalomuoju nurodymu kreipėsi į Departamentą, įpareigojusi pateikti papildomus duomenis dėl skirtingų Specialiojo plano sprendinių, susijusių su Sklypu. Departamentas 2016 m. birželio 20 d. rašte Nr. (9.41.)2-11591 „Dėl privalomojo nurodymo“ nurodė, kad „ <...> viešinti pateikto Specialiojo plano aiškinamojo rašto sprendinių 45 psl. teiginys: Žemės sklypo užstatymo tankis iki 20% – leistinas užstatymo tankis – buvo klaidingas ir derinimo metu pastebėjus klaidą, ji buvo ištaisyta“.
38. Išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad atlikus minėtą Specialiojo plano dalies pakeitimą, buvo įtvirtintas šio plano sprendinys, susijęs su Sklypo naudojimu ir lemiantis esminius Sklypo naudojimo galimybių pakeitimus, lyginant su pirmiau viešinimo procedūrų metu paskelbtu sprendiniu. Šio Specialiojo plano sprendinio pakeitimo neišviešinus įstatyme nustatyta tvarka ir nesudarius galimybės visuomenei susipažinti su juo, buvo užkirstas kelias suinteresuotiems asmenims pasinaudoti įstatyme nustatyta teise ginti savo teises ir teisėtus interesus, susijusius su nurodytu pakeitimu, dėl šios Specialiojo plano dalies teikiant pasiūlymus bei ginčijant atsakymus į juos.
39. Planavimo organizatorius tvirtina, kad teritorijų planavimo rengimo metu Specialiojo plano projektas visą laiką buvo viešai prieinamas jo tinklalapyje, o atsakovas teigia, kad planavimo organizatorius galėjo pateikti teritorijų planavimo priežiūros institucijai įrodymus, patvirtinančius, jog pakitę sprendiniai buvo viešinami interneto tinklalapyje. Vis dėlto byloje nebuvo pateikta nurodytus teiginius patvirtinančių duomenų apie Specialiojo plano pakeistos dalies sprendinių viešinimą įstatymo nustatyta tvarka, nors būtent toks reikalavimas – „prieš teikiant tvirtinti bendrojo, specialiojo ir detaliojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai turi būti nustatyta tvarka apsvarstyti“ – expressis verbis (tiesiogiai) įtvirtintas Teritorijų planavimo įstatymo 27 straipsnio 1 dalies 1 punkte, taip pat pirmiau šioje nutartyje išdėstytame Teritorijų planavimo įstatymo 30 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą teritorijų planavimo viešumo principą detalizuojančiame reglamentavime. Dėl to negalima sutikti su atsakovo argumentu, kad teisės aktuose neaptariamos procedūros taikytinos, kai pakinta dar nepatvirtinti specialiojo plano sprendiniai po viešinimo procedūrų.
40. Atsižvelgiant į analizuotą teritorijų planavimo proceso viešumo reglamentavimą, sutiktina su Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos byloje pateikta nuomone, kad teritorijų planavimo valstybinę priežiūrą atliekančiai institucijai patikrinti turi būti pateiktas galutinis teritorijų planavimo dokumento sprendinių, nustatyta tvarka apsvarstytų su visuomene, variantas, o sprendinius pakeitus, viešąjį svarstymą privaloma kartoti.
41. Atsakovas atsiliepime nurodė, kad argumentą, kad pakeistas sprendinys dėl leistino Sklypo užstatymo tankio yra nežymus patikslinimas, ištaisęs klaidą Specialiajame plane. Toks argumentas tiriant Specialiojo plano dalies atitiktį aukštesnės galios teisės normoms, nereikšmingas. Vertinant teritorijų planavimo dokumento teisėtumą, yra svarbu, ar jį rengiant ir patvirtinant nebuvo nukrypta nuo įstatyme nustatytų teritorijų planavimo procedūrų, ar nebuvo nepagrįstai suvaržytos asmenų teisės. Aplinkybė, kad proceso dalyvis teritorijų planavimo dokumento sprendinio pakeitimą įvardija klaidos taisymu ir laiko jį nežymiu, nekeičia fakto, kad nurodytais veiksmais buvo neteisėtai suvaržytos suinteresuotų asmenų teisės. Tiriamu atveju, pažeidžiant teisės normų nuostatas, buvo suvaržyta suinteresuotų asmenų teisė pasisakyti dėl neišviešintos Specialiojo plano dalies sprendinio, kuriuo pakeistas leistinas Sklypo užstatymo tankis, t. y. lemiančio teisės statyti Sklype apimtį, todėl toks pakeitimas negali būti laikomas tokiu nereikšmingu, kad nebūtinas jo viešinimas. Pirmiau minėta, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nuosekliai formuodamas teismų praktiką, yra pasisakęs, jog teritorijos plano sprendinių keitimas, darantis įtaką ar galintis turėti įtakos asmenų teisėms bei pareigoms, po viešojo svarstymo procedūros pabaigos yra negalimas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2005 m. sausio 21 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A14-54/2005; 2015 m. gegužės 25 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-1348-502/2015).
42. Tiriamu atveju su parengto Specialiojo plano dalies sprendiniais, kurie buvo pakeisti, visuomenė nustatyta tvarka nebuvo supažindinta, užkertant kelią suinteresuotiems jos nariams įgyvendinti įstatymo suteiktas teises ir ginti teisėtus interesus, buvo padarytas esminis įstatyme nustatytos Specialiojo plano sprendinių viešinimo tvarkos pažeidimas.
44. Pareiškėjas kelia klausimą tik dėl kvestionuojamos Specialiojo plano dalies, kuria nustatytas sprendinys dėl Sklype užstatymo tankio, atitikties aukštesnės galios teisės normoms, taip apibrėždamas bylos nagrinėjimo ribas. Nurodytos Specialiojo plano dalies negaliojimas neturės įtakos galimybei taikyti likusią Specialiojo plano dalį, dėl kurios teisėtumo nekeliamas klausimas nagrinėjamoje byloje. Dėl to konstatuojama tik kvestionuojamos Specialiojo plano dalies neatitiktis aukštesnės galios teisės normoms.
46. Išplėstinė teisėjų kolegija, atsižvelgdama į išdėstytus argumentus, konstatuoja, kad Įsakymo 1 punkto dalis, kuria patvirtinta Specialiojo plano dalis, nustatanti Sklypui taikomą užstatymo tankio sprendinį „E2 – esamas, leistinas pastatų užimamo ploto padidinimas ≤ 20 %“, prieštarauja Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 2 daliai (2006 m. birželio 8 d. įstatymo Nr. X-679 redakcija), 27 straipsnio 1 dalies 1 punktui ir 30 straipsnio 1 daliai (2004 m. sausio 15 d. įstatymo Nr. IX-1962 redakcija) tuo aspektu, jog nurodyta Specialiojo plano dalis patvirtinta, įstatyme nustatyta tvarka neatlikus jos viešinimo procedūros.
47. Kadangi konstatuota Įsakymo dalies neatitiktis išvardytoms teisės normoms yra pakankama konstatuoti kvestionuojamos norminio teisės akto dalies neteisėtumą, išnyksta poreikis tirti, ar ginčijama akto dalis neprieštarauja kitoms pareiškėjo nurodytoms teisės normoms. Be to, nustatyta tvarka atliekant Specialiojo plano dalies viešinimo procedūras, bus sudarytos galimybės suinteresuotiems asmenims teikti pasiūlymus dėl Specialiojo plano dalies sprendinių ir tokiu įstatyme nustatytu būdu išspręsti pareiškėjo keliamus klausimus dėl Specialiajame plane nustatytų ribojimų būtinybės ir proporcingumo.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 117 straipsnio 1 dalies 2 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija
n u s p r e n d ž i a:
Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos kultūros ministro 2016 m. balandžio 11 d. įsakymo Nr. ĮV-309 „Dėl Palangos miesto istorinės dalies nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo plano patvirtinimo“ 1 punkto dalis, kuria patvirtinta Palangos miesto istorinės dalies (unikalus kodas Kultūros vertybių registre – 12613) nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos specialiojo plano dalis, nustačiusi žemės sklypui, esančiam J. Simpsono g. 4, Palangoje, taikomą užstatymo tankį E2 – esamas, leistinas pastatų užimamo ploto padidinimas iki 20 proc. (imtinai), tuo aspektu, jog nurodyta specialiojo plano dalis patvirtinta, įstatyme nustatyta tvarka neatlikus jos viešinimo procedūros, prieštarauja Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 18 straipsnio 2 daliai (2006 m. birželio 8 d. įstatymo Nr. X-679 redakcija), 27 straipsnio 1 dalies 1 punktui ir 30 straipsnio 1 daliai (2004 m. sausio 15 d. įstatymo Nr. IX-1962 redakcija).
Sprendimas neskundžiamas.
Sprendimas skelbiamas Teisės aktų registre.
Teisėjai Laimutis Alechnavičius
Artūras Drigotas
Romanas Klišauskas
Gintaras Kryževičius
Dalia Višinskienė