Administracinė byla Nr. eI-7-552/2022
Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00031-2022-8
Procesinio sprendimo kategorija 4.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
SPRENDIMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2022 m. birželio 23 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono, Ramūno Gadliausko (pranešėjas), Veslavos Ruskan, Mildos Vainienės ir Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. kovo 30 d. nutartį pradėti tyrimą dėl Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2001 m. lapkričio 7 d. įsakymu Nr. 540 (2007 m. vasario 14 d. įsakymo Nr. D1-98 redakcija) patvirtinto Paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarkos aprašo 5.2 punkto ir 10 punkto (2018 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. D1-1127 redakcija) teisėtumo.
nustatė:
I.
1. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėdamas administracinę bylą Nr. eA-988-520/2022 (teisminio proceso Nr. 3-61-3-02262-2020-9) pagal pareiškėjo G. R. apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. lapkričio 4 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo G. R. skundą atsakovui Aplinkos apsaugos agentūrai dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus, 2022 m. kovo 30 d. nutartimi nutarė pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą dėl Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2001 m. lapkričio 7 d. įsakymu Nr. 540 (2007 m. vasario 14 d. įsakymo Nr. D1-98 redakcija) patvirtinto Paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas) 5.2 punkto ir 10 punkto (2018 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. D1-1127 redakcija) atitikties konstituciniam teisinės valstybės principui ir iš jo kylantiems teisės aktų hierarchijos reikalavimams, konstituciniam atsakingo valdymo principui, taip pat Lietuvos Respublikos Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam ir nuo konstitucinio teisinės valstybės principo neatsiejamam asmenų lygiateisiškumo principui, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. XI-2220 redakcija) 3 straipsnio 2 dalies 7 punktui ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (2006 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. X-736 redakcija) 3 straipsnio 1 punktui.
2. Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui abejonė dėl minėtų nuostatų teisėtumo kilo nagrinėjant individualiąją administracinę bylą dėl Aplinkos apsaugos agentūros sprendimo atsisakyti pareiškėjui G. R. išduoti leidimus laikyti nelaisvėje laukinius gyvūnus, be kita ko, motyvuojant tuo, kad planuojamų įrengti aptvarų (pertvarkant pagal anksčiau pareiškėjui išduotus leidimus įrengtus aptvarus, kuriuose jis iki šiol teisėtai vykdo veiklą) viduje yra paties pareiškėjo turint tam leidimą anksčiau įrengti keturi didesni nei 0,1 ha ploto dirbtiniai nepratekami paviršiniai vandens telkiniai, kuriems nustatytos paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrantės apsaugos juostos, todėl laukinių gyvūnų laikymas pareiškėjo nurodytuose aptvaruose, nepaliekant asmenims galimybės prieiti prie šių paviršinių vandens telkinių ir praeiti pakrante, paviršinio vandens telkinio apsaugos zonos dalyje, apimančioje 5 metrus nuo vandens (kranto) linijos (paviršinio vandens telkinio pakrantės apsaugos juostoje), prieštarauja nuo 2020 m. sausio 1 d. įsigaliojusio Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 99 straipsnio 12 punkto ir 100 straipsnio 1 punkto nuostatoms, pagrįstumo ir teisėtumo. Individualiąją bylą nagrinėjanti teisėjų kolegija nurodė, kad byloje inter alia (be kita ko) yra kilęs ginčas dėl to, ar teritorijoms (jų dalims) prie ginčo vandens telkinių taikytinos specialiosios žemės naudojimo sąlygos paviršinių vandens telkinių apsaugos zonose ir pakrantės apsaugos juostose, todėl visų pirma aktualus klausimas dėl paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų nustatymo prie ginčo vandens telkinių. Šiame kontekste savo abejones dėl Aprašo 5.2 punkto ir 10 punkto (2018 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. D1-1127 redakcija) teisėtumo Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas grindžia šiais argumentais:
2.1. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos vandens įstatymo 3 straipsnyje (2019 m. liepos 11 d. įstatymo Nr. XIII-2314 redakcija) įtvirtintomis sąvokomis, paviršinis vandens telkinys – kiekybės rodikliais apibūdinama žemės paviršiuje esanti vandens aplinkos dalis, tai yra: jūra ar jos dalis, upė ar jos dalis, ežeras, dirbtinis vandens telkinys (Vandens įstatymo 3 str. 14 d.). Atitinkamai dirbtinis vandens telkinys apibrėžiamas kaip techninėmis priemonėmis sukurtas paviršinis vandens telkinys (kanalas, tvenkinys, rekultivuotame karjere įrengtas vandens telkinys, kūdra), išskyrus vandens talpyklas, kuriose esantis vanduo nelaidžiomis medžiagomis ir (arba) konstrukcijomis atskirtas nuo aplinkos grunto (baseinai, rezervuarai ir panašiai) (Vandens įstatymo 3 str. 1 d.); nepratekamas dirbtinis vandens telkinys – dirbtinis vandens telkinys, nepapildomas iš upių, ežerų, tvenkinių ir (arba) kanalų (Vandens įstatymo 3 str. 9 d.). Šios sąvokos analogiškai buvo apibrėžtos ir iki 2019 m. gruodžio 31 d. galiojusios redakcijos Vandens įstatymo 3 straipsnyje (2018 m. gruodžio 20 d. įstatymo Nr. XIII-1826 redakcija).
2.2. Iki 2019 m. gruodžio 31 d. galiojusios redakcijos Žemės įstatymo 21 straipsnis nustatė, kad žemės savininkai ir kiti naudotojai privalo: laikytis žemės sklypui nustatytų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų, teritorijų planavimo dokumentuose ar žemės valdos projektuose nustatytų reikalavimų (2 p.); leisti kitiems asmenims prieiti prie paviršinio vandens telkinių nustatytomis pakrantės apsaugos juostomis, lankyti gamtos ir kultūros paveldo teritorinius kompleksus bei objektus ir bendro naudojimo rekreacinius objektus (teritorijas) (10 p.); taip pat laikytis kitų įstatymų nustatytų reikalavimų (12 p.). Iš esmės analogiškos nuostatos įtvirtintos ir nuo 2020 m. sausio 1 d. galiojančios redakcijos Žemės įstatyme.
2.3. Saugomų teritorijų įstatymo (redakcija, galiojusi iki 2019 m. gruodžio 31 d.) 20 straipsnio 1 dalis nustatė, jog tam, kad į vandens telkinius nepatektų pavojingų medžiagų, vandens telkinių krantai būtų apsaugoti nuo erozijos, būtų užtikrintas vandens telkinių pakrančių ekosistemų stabilumas, išsaugota migracinių koridorių funkcija, saugomas vandens telkinių pakrančių gamtinis kraštovaizdis ir jo estetinės vertybės, sudarytos palankios sąlygos rekreacijai, užtikrinta visuomenės teisė naudotis vandens telkiniais ir eiti jų pakrantėmis, išskiriamos paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos; paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos dalyje prie vandens telkinio nustatoma pakrantės apsaugos juosta. Paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarką nustato Vyriausybės įgaliota institucija (Saugomų teritorijų įstatymo 20 str. 2 d.). Saugomose teritorijose žemės ir kito nekilnojamojo turto savininkai, naudotojai bei valdytojai, kiti asmenys privalo laikytis įstatymų ir kitų teisės aktų, teritorijų planavimo dokumentuose toms teritorijoms nustatytų, taip pat Nekilnojamojo turto registre įregistruotų veiklos apribojimų ir reikalavimų (Saugomų teritorijų įstatymo 32 str. 9 d.). Analogiškos nuostatos įtvirtintos ir nuo 2020 m. sausio 1 d. galiojančios redakcijos Saugomų teritorijų įstatyme.
2.4. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. balandžio 10 d. nutarimo Nr. 503 „Dėl įgaliojimų suteikimo įgyvendinant Saugomų teritorijų įstatymą“ 1.14 punktu (nuo 2017 m. liepos 22 d. – Vyriausybės 2017 m. liepos 12 d. nutarimo Nr. 597 „Dėl įgaliojimų suteikimo įgyvendinant Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymą“ 1.5 punktu) Aplinkos ministerija buvo įgaliota parengti ir patvirtinti (nustatyti) paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarką. Atitinkamai Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2001 m. lapkričio 7 d. įsakymu Nr. 540 (2007 m. vasario 14 d. įsakymo Nr. D1-98 redakcija) buvo patvirtintas Paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarkos aprašas (individualiojoje byloje kilusiam ginčui aktuali redakcija, galiojanti nuo 2019 m. gruodžio 18 d.), kurio 3 punktas nustato, jog paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrančių apsaugos juostos nenustatomos tik prie pramoninės žuvininkystės tvenkinių, dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių, kurių plotas – iki 0,1 ha, laikinų dirbtinių vandens telkinių, įrengiamų statybos laikotarpiui, bei griovių. Pagal Aprašo 4 punktą, įtvirtinantį šiame Apraše vartojamas sąvokas, dirbtinis nepratekamas paviršinis vandens telkinys – techninėmis priemonėmis sukurtas paviršinis vandens telkinys, įrengtas iškasant daubą arba apipylimuojant tam tikrą teritoriją, bet nenaudojant hidroizoliacinių priemonių, apribojančių vandens telkinyje esančio vandens ryšį su gruntiniu vandeniu, bei neturintis tiesioginio ryšio su natūraliu paviršiniu vandens telkiniu ar kanalu (kūdra, rekultivuotas į vandens telkinį karjeras ar pan.). Šis apibrėžimas savo turiniu iš esmės atitinka Vandens įstatyme pateiktas sąvokas. Aprašo 4 punktas taip pat nustato, kad: paviršinio vandens telkinio apsaugos zona – prie paviršinio vandens telkinio nustatomas pakrantės (su paviršiniu vandens telkiniu besiribojančios sausumos) ruožas (teritorija), kuriame ribojama ūkinė veikla, galinti neigiamai paveikti paviršinį vandens telkinį; paviršinio vandens telkinio pakrantės apsaugos juosta – prie paviršinio vandens telkinio nustatoma su paviršiniu vandens telkiniu besiribojanti paviršinio vandens telkinio apsaugos zonos dalis, kurioje vykdoma ūkinė veikla gali turėti tiesioginį neigiamą poveikį paviršiniam vandens telkiniui arba riboti jo naudojimo visuomenės poreikiams galimybes, todėl joje draudžiama tam tikra ūkinė veikla; kitos Apraše vartojamos sąvokos atitinka, be kita ko, Vandens įstatyme vartojamas sąvokas.
2.5. Aprašo II skyriaus, reglamentuojančio apsaugos juostų nustatymą, 5.2 punktas įtvirtina, kad apsaugos juostos išorinė riba turi būti nutolusi nuo pakrantės šlaito, o kai pakrantės šlaito nėra, – nuo kranto linijos tokiu atstumu (atstumas matuojamas teritorijos projekcijoje): <...> prie <...> dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių, kurių plotas 0,1–2 ha, <...> – du kartus mažesniu atstumu nei nurodyta 5.1.1–5.1.3 punktuose (atitinkamai Aprašo 5.1.1–5.1.3 punktuose, atsižvelgiant į pakrantės žemės paviršiaus vidutinį nuolydžio / polinkio kampą, nustatyti atstumai nuo 5 m iki 25 m). Vadovaujantis Aprašo 10 punktu (2018 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. D1-1127 redakcija), prie <...> dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių, kurių plotas ne didesnis kaip 2 ha, išskyrus rekultivuotus į vandens telkinius karjerus, <...> apsaugos zonų plotis lygus pagal šio aprašo II skyriaus nuostatas tokiems paviršiniams vandens telkiniams nustatomų apsaugos juostų pločiui. Aprašo 2 punktas įtvirtina, kad jame nustatyti reikalavimai yra privalomi asmenims, rengiantiems teritorijų planavimo dokumentus, žemėtvarkos projektus, kitus dokumentus ir planus, kuriuose nustatomos teritorijų prie paviršinių vandens telkinių naudojimo sąlygos, bei asmenims, vykdantiems tokios veiklos valstybinę kontrolę. Aptartos nuostatos po 2020 m. sausio 1 d. nepasikeitė.
2.6. Vadovaujantis nurodytu teisiniu reguliavimu, didesniems nei 0,1 ha ploto dirbtiniams nepratekamiems paviršiniams vandens telkiniams, kaip individualiojoje byloje nagrinėjamu atveju, yra ir dar iki 2020 m. sausio 1 d. įsigaliojant Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymui buvo nustatytos atitinkamo dydžio paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos bei pakrantės apsaugos juostos. Lietuvos Respublikos upių, ežerų ir tvenkinių kadastro (toliau – ir UETK) žemėlapio duomenys patvirtina, kad individualiojoje byloje aktualiems vandens telkiniams yra nustatytos paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos bei pakrantės apsaugos juostos, kurios įregistruotos UETK. Tačiau patys ginčo tvenkiniai UETK, kaip šio kadastro objektai, nėra įregistruoti. Pagal Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos įstatymo 131 straipsnio 3 dalies 3 punktą (2008 m. spalio 6 d. įstatymo Nr. X-1744 redakcija) Lietuvos Respublikos upių, ežerų ir tvenkinių kadastre Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka registruojami tik tie dirbtiniai nepratekami paviršiniai vandens telkiniai, kurie priskirti valstybinės reikšmės vidaus vandens telkiniams arba kuriuose vykdomas valstybinis aplinkos monitoringas. Atitinkamai Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2000 m. rugsėjo 19 d. nutarimu Nr. 1114 (2009 m. rugpjūčio 19 d. nutarimo Nr. 920 redakcija) patvirtintų Lietuvos Respublikos upių, ežerų ir tvenkinių kadastro nuostatų 3.3 punktas taip pat nustato, kad kadastro objektai inter alia yra dirbtiniai nepratekami paviršinio vandens telkiniai, kurie priskirti valstybinės reikšmės vidaus vandens telkiniams arba kuriuose vykdomas valstybinis aplinkos monitoringas. Šios nuostatos po 2020 m. sausio 1 d. nepasikeitė.
2.7. Vadovaujantis Vandens įstatymo (2018 m. gruodžio 20 d. įstatymo Nr. XIII-1826 redakcija) 4 straipsnio 2 dalimi, valstybinės reikšmės vidaus vandenims priskiriami šie paviršiniai vandens telkiniai: 1) ežerai; 2) upės ir jose įrengti tvenkiniai; 3) valstybinėje žemėje esantys dirbtiniai vandens telkiniai, kurie yra valstybiniuose rezervatuose, valstybiniuose parkuose ir valstybiniuose draustiniuose, biosferos rezervatuose, gamtos paveldo objektų teritorijose ir teritorijose, kurios atitinka teisės aktais nustatytus Europos ekologinio tinklo „Natura 2000“ teritorijų atrankos kriterijus ir yra įrašytos į Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliotų institucijų patvirtintus tokių teritorijų sąrašus, išskyrus privačius akvakultūros tvenkinius ir nepratekamus dirbtinius vandens telkinius; 4) dirbtiniai vandens telkiniai, kurie teritorijų planavimo dokumentais arba savivaldybių tarybų sprendimais priskirti rekreacinėms teritorijoms; 5) pasienio vandenys. Taigi kriterijai, kuriais remiantis dirbtiniai nepratekami paviršiniai vandens telkiniai priskiriami valstybinės reikšmės vidaus vandenims, įtvirtinti įstatyme. Tačiau individualiojoje byloje nėra duomenų, kad ginčo tvenkiniai patenka į šią kategoriją ar kad juose vykdomas valstybinis aplinkos monitoringas. Byloje taip pat nenustatyta, kad ginčo dirbtiniai nepratekami paviršiniai vandens telkiniai, t. y. tiesioginio ryšio su natūraliais paviršiniais vandens telkiniais ar kanalais neturintys (nepapildomi iš upių, ežerų, tvenkinių ir (arba) kanalų) vandens telkiniai (Vandens įstatymo 3 str. 9 d.; Aprašo 4 p.), pareiškėjui ir jo sutuoktinei priklausančiuose privačiuose žemės sklypuose būtų įrengti visuomenės poreikiams tenkinti, be to, nėra jokių bendrojo naudojimo kelių, vedančių iki šių tvenkinių, taip pat nenustatyti servitutai, kuriais kiti (tretieji) asmenys galėtų iki jų patekti. Priešingai, kaip individualiojoje byloje paaiškino pareiškėjas G. R. ir ginčo dėl to nėra, minėti tvenkiniai buvo įrengti siekiant užtikrinti vandens šaltinį nelaisvėje laikomiems laukiniams gyvūnams, pareiškėjui šiuose privačiuose sklypuose ketinant vykdyti (ir šiuo metu vykdant) ūkinę veiklą pagal jam anksčiau išduotus leidimus įrengtuose aptvaruose.
2.8. Taigi individualiojoje byloje ginčijamu Aplinkos apsaugos agentūros sprendimu iš esmės varžomos asmens nuosavybės teisės bei apribojama teisė užsiimti ūkine veikla tik tuo pagrindu, kad įrengus pareiškėjo planuojamus aptvarus kiti (tretieji) asmenys negalėtų laisvai prieiti iki minėtų privačiuose sklypuose įrengtų dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių ir jais naudotis bei praeiti jų pakrantės apsaugos juostomis (apsaugos zonos dalimi). Šiuos ribojimus lemia būtent paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymas prie ginčo dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių, kuris įtvirtintas aplinkos ministro įsakymu patvirtiname Apraše, remiantis vieninteliu kriterijumi – atsižvelgiant į tai, jog minėtų dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių plotas didesnis nei 0,1 ha. Tai, be kita ko, patvirtina ir Aprašo 4 punkte pateiktas paviršinio vandens telkinio pakrantės apsaugos juostos apibrėžimas, pagal kurį ši su paviršiniu vandens telkiniu besiribojanti paviršinio vandens telkinio apsaugos zonos dalis prie paviršinio vandens telkinio nustatoma siekiant uždrausti joje tam tikra ūkinę veiklą inter alia dėl to, jog joje vykdoma ūkinė veikla gali riboti paviršinio vandens telkinio naudojimo visuomenės poreikiams galimybes. Tačiau įstatymai neįtvirtina sąlygų ir (ar) kriterijų, kuriais remiantis paviršiniams vandens telkiniams turi būti nustatomos (arba ne) paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrančių apsaugos juostos bei kuriuos detalizuojant būtų priimtos nurodytos Aprašo nuostatos.
2.9. Nors su paviršinių vandens telkinių apsaugos zonomis ir pakrantės apsaugos juostomis susijusių asmens teisių ribojimų turinys, o tiksliau – individualiojoje byloje kilusiam ginčui aktuali pareiga žemės savininkams ir kitiems naudotojams leisti kitiems asmenims prieiti prie paviršinių vandens telkinių nustatytomis pakrantės apsaugos juostomis bei draudimas tverti tvoras, kitais statiniais, įrenginiais ir (ar) įveisiamais želdiniais, medžių ir krūmų liekanomis kliudyti pakrante praeiti asmenims paviršinių vandens telkinių apsaugos zonose (dalyje, apimančioje 5 metrus nuo vandens (kranto) linijos (esant vidutiniam vandens lygiui); jeigu žemė pirmuosius 5 metrus nuo vandens telkinio kranto linijos yra užpelkėjusi arba yra stačiame šlaite (skardyje) – didesniu atstumu nuo vandens taip, kad bent vieno metro pločio žemės juosta būtų tinkama asmenims praeiti vandens telkinio pakrante) ir paviršinių vandens telkinių pakrantės apsaugos juostose, kyla iš įstatymo (Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 99 str. 12 p. ir 100 str. 1 p.; Žemės įstatymo 21 str. 10 p.), tačiau šių ribojimų apimtis tiesiogiai priklauso nuo paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų nustatymo atitinkamoms teritorijoms. Savo ruožtu konkrečios teritorijos, kurios patenka į paviršinių vandens telkinių apsaugos zonas ir pakrantės apsaugos juostas, t. y. kuriose nustatomos minėtos specialiosios žemės naudojimo sąlygos (taip pat jų dydis), taigi ir šiose teritorijose taikomi ribojimai, bei išimtys, numatančios, prie kokių vandens telkinių paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrančių apsaugos juostos apskritai nenustatomos, atitinkamai netaikant ir prie tokių vandens telkinių esančioms teritorijoms (jų dalims) nurodytų ribojimų, reglamentuojami ne įstatyme, bet aplinkos ministro įsakymu patvirtintame įstatymo įgyvendinamajame akte. Kitaip tariant, Aprašo 5.2 punkto ir 10 punkto (2018 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. D1-1127 redakcija) nuostatomis, kurios turi būti taikomos sprendžiant individualiojoje byloje kilusį ginčą, jose įtvirtinant, kad prie dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių, kurių plotas 0,1–2 ha, nustatomos paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrantės apsaugos juostos, kurių išorinė riba turi būti nutolusi nuo pakrantės šlaito, o kai pakrantės šlaito nėra, – nuo kranto linijos (atstumas matuojamas teritorijos projekcijoje), atsižvelgiant į pakrantės žemės paviršiaus vidutinį nuolydžio / polinkio kampą, nuo 2,5 m iki 12,5 m atstumu, iš esmės yra reglamentuojama Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 99 straipsnio 12 punkte ir 100 straipsnio 1 punkte bei Žemės įstatymo 21 straipsnio 10 punkte nustatytų asmens teisių ribojimų apimtis, kuri tiesiogiai nekyla iš įstatymo.
2.10. Tai lemia, kad pagal ministro įsakymu Apraše nustatytą teisinį reguliavimą, nesant įstatyme įtvirtintų jokių sąlygų ir (ar) kriterijų, privačiame žemės sklype paties asmens teisėtai įrengtam dirbtiniam nepratekamam paviršiniam vandens telkiniui, kuris nėra priskiriamas prie valstybinės reikšmės vidaus vandenų ir nėra skirtas visuomenės poreikiams tenkinti, atsižvelgiant vien į jo dydį (virš 0,1 ha ploto), yra nustatomos pakrantės apsaugos juostos ir apsaugos zonos bei atitinkamai su šiomis teritorijomis (jose taikomomis specialiosiomis žemės naudojimo sąlygomis) susiję asmens teisių ribojimai (be kita ko, nuosavybės teisės ir teisės užsiimti ūkine veikla), inter alia pareiga tokio žemės sklypo savininkui ar kitam naudotojui leisti kitiems (tretiesiems) asmenims naudotis šiais vandens telkiniais ir praeiti jų pakrantės apsaugos juostomis (apsaugos zonos dalimi), nors iki 0,1 ha ploto dirbtiniams nepratekamiems paviršiniams vandens telkiniams pagal Aprašą tokie ribojimai nenustatomi. Tačiau įstatymai neįtvirtina tokių teisinių pagrindų, kuriuos įgyvendinant (juos detalizuojant) būtų priimtos nurodytos Aprašo nuostatos, ir kyla abejonių dėl tokio diferencijuoto teisinio reguliavimo atitikties konstituciniams asmenų lygiateisiškumo bei atsakingo valdymo principams.
2.11. Individualiąją bylą nagrinėjančios teisėjų kolegijos vertinimu, Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 2 dalis, pagal kurią paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarką nustato Vyriausybės įgaliota institucija, bei remiantis ja Vyriausybės nutarimu Aplinkos ministerijai suteikti tokie įgaliojimai taip pat nesuponuoja, kad Aprašo 5.2 punkto ir 10 punkto (2018 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. D1-1127 redakcija) nuostatos gali būti laikomos detalizuojančiomis įstatymų nustatytą teisinį reguliavimą ir priimtomis aukštesnės galios teisės aktais aplinkos ministrui suteiktos kompetencijos ribose. Minėta Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 2 dalis yra tik bendrojo pobūdžio norma, iš esmės apibrėžianti atsakovo funkciją, tačiau, nei šiame, nei kituose įstatymuose expressis verbis (aiškiais žodžiais; tiesiogiai) nesant įtvirtintų teisės normų, nustatančių galimą aptartų ginčui aktualių asmens teisių ribojimų apimtį, tai savaime nesudaro pagrindo nustatyti asmens teisių ribojimus lemiančias nuostatas ministro įsakymu, kuriuo tokio pobūdžio normos galėtų būti tik įgyvendinamos ar detalizuojamos.
II.
3. Atsakovas Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija (toliau – ir atsakovas) pateiktame atsiliepime prašo tiriamą norminio administracinio akto dalį pripažinti teisėta. Atsakovo teigimu, tiek kvestionuojamų Aprašo nuostatų turinys, tiek paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų tvarkymą reglamentuojantys teisės aktai nesudaro pagrindo teigti, jog minėtos Aprašo nuostatos (jomis įtvirtintas teisinis reguliavimas) prieštarauja konstituciniams principams ar įstatymų nuostatoms. Atsakovo atsiliepimas grindžiamas šiais esminiais argumentais:
3.1. Tiek tvirtinant Aprašą, tiek jį išdėstant nauja redakcija aplinkos ministro 2007 m. vasario 14 d. įsakymu Nr. D1-98, Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 1 dalyje buvo nustatyta, kad paviršinių vandens telkinių ekologinės apsaugos zonos išskiriamos siekiant užtikrinti, jog į vandens telkinius nepatektų pavojingų medžiagų, vandens telkinių krantai būtų apsaugoti nuo erozijos, būtų užtikrintas vandens telkinių pakrančių ekosistemų stabilumas, saugomas vandens telkinių pakrančių gamtinis kraštovaizdis bei jo estetinės vertybės, sudarytos palankios sąlygos rekreacijai. Taip pat nurodyta, kad paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos dalyje prie vandens telkinio nustatoma pakrantės apsaugos juosta. To paties straipsnio 2 dalimi Vyriausybės įgaliotai institucijai suteikti įgaliojimai tvirtinti paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų nustatymo tvarką.
3.2. Pagal Vandens įstatymo (redakcijos, galiojusios iki 2003 m. kovo 25 d.) 10 straipsnio 1 dalies 3 punktą, valstybiniam vidaus vandenų fondui priskirtų vandens telkinių naudotojai bei privačių vandens telkinių savininkai privalėjo pagal norminius reikalavimus įrengti paviršinių vandens telkinių pakrantės apsaugos juostas ir atlikti šių juostų bei apsaugos zonų priežiūrą. Atitinkamai paviršiniams vandens telkiniams pagal tuo metu galiojusį teisinį reguliavimą buvo priskirtos ir kūdros, ir tvenkiniai, kurie priskirtini dirbtiniams vandens telkiniams, nepaisant žemės, kurioje jie įrengti, nuosavybės formos.
3.3. Pakrančių apsaugos zonos nustatomos ne tik norint sudaryti sąlygas asmenims prieiti prie paviršinio vandens telkinio, jas nustatant siekiama platesnių tikslų – ne vien sudaryti sąlygas visuomenei naudotis pakrantėmis, bet ir užtikrinti, kad į vandens telkinius nepatektų pavojingų medžiagų, vandens telkinių krantai būtų apsaugoti nuo erozijos, būtų užtikrintas vandens telkinių pakrančių ekosistemų stabilumas ir t. t. Be to, reikalavimas paviršinių vandens telkinių apsaugos zonas ir pakrantės apsaugos juostas nustatyti prie visų paviršinių vandens telkinių užtikrina Aplinkos apsaugos įstatymo 4 straipsnyje įtvirtintą principą, kad aplinkos apsaugos valdymo politika ir praktika turi nukreipti visuomeninius bei privačius interesus aplinkos kokybei gerinti, skatinti gamtos išteklių naudotojus ieškoti būdų ir priemonių, kaip išvengti arba sumažinti neigiamą poveikį aplinkai, bei ekologizuoti gamybą.
3.4. Aprašo 3 punkte nurodytos išimtys, prie kokių vandens telkinių nenustatomos paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrančių apsaugos juostos, nustatytos įvertinus kituose teisės aktuose įtvirtintas nuostatas: pagal tuo metu galiojusį Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimą Nr. 343 prie žuvininkystės tvenkinių buvo nustatomos 20 m apsaugos juostos; prie griovių nenustatomos, nes pagal tuo metu galiojusį Lietuvos Respublikos melioracijos įstatymą grioviai buvo priskiriami melioracijos statiniams; taip pat, vadovaujantis proporcingumo principu, atsižvelgiant į veiklos poveikio vandenų ekosistemoms potencialios rizikos mastą, Apraše nurodyta, kad paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos nenustatomos laikiniems dirbtiniams vandens telkiniams, įrengiamiems statybos laikotarpiu, ir dirbtiniams nepratekamiems paviršiniams vandens telkiniams, kurių plotas iki 0,1 ha. Aprašo 3 punkto nuostatos nebuvo keistos per visą teisės akto galiojimo laikotarpį. Taip pat nesikeitė esminės Aprašo 5.2 punkto ir 10 punkto nuostatos (Aprašo 10 punktas aplinkos ministro 2018 m. gruodžio 28 d. įsakymu Nr. D1-1127 tik papildytas išimtimi dėl rekultivuotų į vandens telkinius karjerų).
3.5. Apribojimai paviršinių vandens telkinių apsaugos zonose ir pakrantės apsaugos juostuose nustatyti ne poįstatyminiame teisės akte – Apraše, bet įstatyme (Žemės įstatymo 21 str. 10 p.; Specialių žemės naudojimų sąlygų įstatymo 99 ir 100 str., o iki šio įstatymo įsigaliojimo – Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 XXIX skyriuje). Aprašu, kaip nustatyta Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 2 dalyje, įgaliota institucija tik patvirtino paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų nustatymo tvarką, kurioje jokie apribojimai asmenims nenustatyti. Taigi, atsižvelgiant į tai, kad asmens teisių apribojimai įtvirtinti ne Apraše, o įstatyme, manytina, kad Aprašas, t. y. kvestionuojami Aprašo 5.2 punktas (2007 m. vasario 14 d. įsakymo Nr. D1-98 redakcija) ir 10 punktas (2018 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. D1-1127 redakcija), atitinka teisės aktų reikalavimus poįstatyminiam teisės aktui – jis priimtas įgalioto subjekto jam suteiktos kompetencijos ribose, įgyvendinat įstatymo nuostatas, juo asmenų teisių apribojimai nenustatomi.
3.6. Pateikti Aprašo (2007 m. vasario 14 d. įsakymo Nr. D1-98 redakcija) rengimo dokumentus nėra galimybės, nes vadovaujantis Bendrųjų dokumentų saugojimo terminų rodyklės, patvirtintos Lietuvos vyriausiojo archyvaro 2011 m. kovo 9 d. įsakymu Nr. V-100 5.7.1 papunkčiu, įstaigos (vadovo) teisės aktų projektai ir jų lydimieji dokumentai teisės aktą priėmusioje įstaigoje turi būti saugomi 5 metus, o nuo šio dokumento patvirtinimo praėjo jau 15 metų, todėl su jo rengimu susiję dokumentai buvo sunaikinti.
Išplėstinė teisėjų kolegija
konstatuoja:
III.
4. Nagrinėjamu atveju prašoma ištirti, ar Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2001 m. lapkričio 7 d. įsakymu Nr. 540 (2007 m. vasario 14 d. įsakymo Nr. D1-98 redakcija) patvirtinto Paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarkos aprašo 5.2 punktas ir 10 punktas (2018 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. D1-1127 redakcija) neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui ir iš jo kylantiems teisės aktų hierarchijos reikalavimams, konstituciniam atsakingo valdymo principui, taip pat Lietuvos Respublikos Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam ir nuo konstitucinio teisinės valstybės principo neatsiejamam asmenų lygiateisiškumo principui, Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. XI-2220 redakcija) 3 straipsnio 2 dalies 7 punktui ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (2006 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. X-736 redakcija) 3 straipsnio 1 punktui.
5. Prašomas ištirti Aprašo 5.2 punktas nustato, jog „Apsaugos juostos išorinė riba turi būti nutolusi nuo pakrantės šlaito, o kai pakrantės šlaito nėra, – nuo kranto linijos tokiu atstumu (atstumas matuojamas teritorijos projekcijoje): <...> prie 10 km ir trumpesnių upių, ežerų ir tvenkinių, kurių plotas ne didesnis kaip 0,5 ha, dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių, kurių plotas 0,1–2 ha, bei prie visų kanalų – du kartus mažesniu atstumu nei nurodyta 5.1.1–5.1.3 punktuose“.
6. Aprašo 10 punktas (2018 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. D1-1127 redakcija) nustato, kad „Prie ežerų ir tvenkinių, kurių plotas ne didesnis kaip 0,5 ha, dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių, kurių plotas ne didesnis kaip 2 ha, išskyrus rekultivuotus į vandens telkinius karjerus, ir prie visų kanalų – Apsaugos zonų plotis lygus pagal Tvarkos aprašo II skyriaus nuostatas tokiems paviršiniams vandens telkiniams nustatomų Apsaugos juostų pločiui“.
7. Kaip matyti iš Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2022 m. kovo 30 d. nutarties, kuria buvo pradėtas tyrimas dėl nurodytų Aprašo nuostatų teisėtumo, individualiąją administracinę bylą nagrinėjanti teisėjų kolegija šiomis nuostatomis suabejojo tuo aspektu, kiek jomis aplinkos ministro įsakymu, t. y. įstatymo įgyvendinamuoju aktu, remiantis vieninteliu – ploto – kriterijumi, nustatoma su paviršinių vandens telkinių apsaugos zonomis ir pakrantės apsaugos juostomis susijusių asmens teisių ribojimų apimtis, kuri, individualiąją bylą nagrinėjančios teisėjų kolegijos vertinimu, tiesiogiai nekyla iš įstatymo, taip pat išimtys, numatančios, prie kokių vandens telkinių paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrančių apsaugos juostos apskritai nenustatomos, atitinkamai netaikant ir prie tokių vandens telkinių esančioms teritorijoms (jų dalims) nurodytų ribojimų, nesant įstatyme tam įtvirtintų jokių sąlygų ir (ar) kriterijų. Iš minėtos nutarties ir individualiosios bylos medžiagos taip pat matyti, kad joje kilęs ginčas susijęs konkrečiai tik su dirbtiniais nepratekamais paviršiniais vandens telkiniais.
8. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą pažymėta, kad tiriant norminių administracinių aktų teisėtumą, kai tai susiję su individualiąja byla, norminių administracinių aktų kontrolė atliekama tik ta apimtimi ir tiek, kiek tai susiję su teisės taikymu nagrinėjamoje konkrečioje individualiojoje byloje (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2020 m. birželio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-8-520/2020). Atitinkamai teismas, atsižvelgdamas į teismų bendradarbiavimo ir kooperavimosi poreikį, į tai, kad teismo sprendimas norminėje administracinėje byloje turi būti naudingas besikreipiančiam teismui ir susijęs su jo nagrinėjama individualiąja byla, turi teisę, atsižvelgdamas į konkrečias aplinkybes, patikslinti pareikšto prašymo turinį taip, kad jis atitiktų individualiosios bylos aplinkybes, padėtų tinkamai išspręsti tą individualiąją bylą, kurioje teismas nusprendė kreiptis į administracinį teismą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2009 m. vasario 26 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I575-3/2009; 2020 m. spalio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-3172-552/2020).
9. Taigi, atsižvelgdama į nurodytas nuostatas ir individualiojoje byloje kilusio ginčo esmę, išplėstinė teisėjų kolegija patikslina, kad šios norminės administracinės bylos nagrinėjimo ribas sudaro tyrimas, ar Aprašo 5.2 punkto (2007 m. vasario 14 d. įsakymo Nr. D1-98 redakcija) ir 10 punkto (2018 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. D1-1127 redakcija) nuostatos tiek, kiek jomis ministro įsakymu, t. y. įstatymo įgyvendinamuoju aktu, remiantis vieninteliu – ploto – kriterijumi, prie dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių nustatoma su paviršinių vandens telkinių apsaugos zonomis ir pakrantės apsaugos juostomis susijusių asmens teisių ribojimų apimtis, taip pat išimtys, prie kokių dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrančių apsaugos juostos nenustatomos, atitinkamai netaikant ir prie tokių vandens telkinių esančioms teritorijoms (jų dalims) nurodytų ribojimų, neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui ir iš jo kylantiems teisės aktų hierarchijos reikalavimams, konstituciniam atsakingo valdymo principui, Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam ir nuo konstitucinio teisinės valstybės principo neatsiejamam asmenų lygiateisiškumo principui, Teisėkūros pagrindų įstatymo (2012 m. rugsėjo 18 d. įstatymo Nr. XI-2220 redakcija) 3 straipsnio 2 dalies 7 punktui ir Viešojo administravimo įstatymo (2006 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. X-736 redakcija) 3 straipsnio 1 punktui.
Dėl aplinkos ministro kompetencijos reglamentuoti paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarką apimties
10. Minėta, kad individualiąją bylą nagrinėjančiai teisėjų kolegijai abejonės dėl prašomų ištirti Aprašo nuostatų teisėtumo, visų pirma, kilo tuo aspektu, ar jose įtvirtintas teisinis reguliavimas (ne)privalėjo būti nustatytas įstatymo lygmens norminiu teisės aktu, t. y. keliamos abejonės dėl aplinkos ministro kompetencijos reglamentuoti šiuos klausimus savo įsakymu.
11. Šiuo aspektu pabrėžtina, kad pagal Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalį valdžios galias riboja Konstitucija. Aiškindamas šią Konstitucijos nuostatą, Konstitucinis Teismas pažymėjo, jog valstybinės valdžios institucijos, rengdamos ir priimdamos teisės aktus, privalo vadovautis Konstitucijoje įtvirtintu teisinės valstybės principu (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2001 m. liepos 12 d., 2003 m. sausio 24 d. nutarimus). Konstitucinis Teismas ne kartą konstatavo, jog konstitucinis teisinės valstybės principas – universalus principas, kuriuo yra grindžiama visa Lietuvos teisės sistema ir pati Lietuvos Respublikos Konstitucija, kad konstitucinis teisinės valstybės principas yra aiškintinas neatsiejamai nuo Konstitucijos preambulėje skelbiamo atviros, teisingos, darnios pilietinės visuomenės ir teisinės valstybės siekio, kad minėto konstitucinio principo turinys atsiskleidžia įvairiose Konstitucijos nuostatose. Konstitucinio teisinės valstybės principo esmė – teisės viešpatavimas. Konstitucinis teisės viešpatavimo imperatyvas reiškia, kad valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai, neišskiriant nė teisėkūros subjektų (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2010 m. balandžio 20 d. sprendimą, 2011 m. vasario 14 d., 2011 m. gruodžio 22 d. nutarimus). Konstitucinis teisinės valstybės principas – itin talpus konstitucinis principas, apimantis daug įvairių tarpusavyje susijusių imperatyvų. Konstituciniu teisinės valstybės principu turi būti vadovaujamasi ir kuriant teisę (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2000 m. gruodžio 6 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d. nutarimus).
12. Konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams, inter alia tai, kad teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų, kad poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2006 m. gegužės 31 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d., 2009 m. spalio 8 d., 2013 m. balandžio 2 d., 2015 m. birželio 16 d. nutarimus). Iš šio principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, be kita ko, poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti santykius, kurie turi būti reguliuojami tik įstatymais (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2011 m. rugsėjo 28 d., 2015 m. rugsėjo 29 d. nutarimus).
13. Įstatymai nustato bendro pobūdžio taisykles, o poįstatyminiuose teisės aktuose jos gali būti detalizuojamos, gali būti reglamentuojama jų įgyvendinimo tvarka (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 1995 m. spalio 26 d., 1996 m. gruodžio 19 d., 2004 m. kovo 5 d., 2014 m. gegužės 9 d. nutarimus). Poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, jie turi būti priimami remiantis įstatymais, nes poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas nepriklausomai nuo to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2003 m. gruodžio 30 d., 2004 m. kovo 5 d., 2005 m. vasario 7 d., 2007 m. gegužės 5 d. nutarimus). Poįstatyminiu teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, todėl poįstatyminiu teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis, nes taip būtų pažeista Konstitucijoje įtvirtinta įstatymų viršenybė poįstatyminių teisės aktų atžvilgiu (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2002 m. rugpjūčio 21 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimus). Toks teisės akto formos nesilaikymas, kai Konstitucija reikalauja, kad tam tikri santykiai būtų reguliuojami įstatymu, tačiau jie yra reguliuojami poįstatyminiu aktu (nepriklausomai nuo to, ar šiuos santykius kokiu nors aspektu reguliuoja dar ir įstatymas, su kuriame nustatytu teisiniu reguliavimu konkuruoja poįstatyminiame akte nustatytas teisinis reguliavimas, ar joks įstatymas šių santykių apskritai nereguliuoja), gali būti pakankamu pagrindu tokį poįstatyminį teisės aktą pripažinti prieštaraujančiu Konstitucijai (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2011 m. rugsėjo 28 d., 2015 m. rugsėjo 29 d. nutarimus).
14. Pagal Konstituciją su žmogaus teisių ir laisvių turinio apibrėžimu ar jų įgyvendinimo garantijų įtvirtinimu susijusį teisinį reguliavimą galima nustatyti tik įstatymu. Kita vertus, tais atvejais, kai Konstitucija nereikalauja įstatyminio tam tikrų su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susijusių santykių reguliavimo, šie santykiai gali būti reguliuojami ir poįstatyminiais aktais – aktais, reglamentuojančiais žmogaus teisių įgyvendinimo procesinius (procedūrinius) santykius, atskirų žmogaus teisių įgyvendinimo tvarką ir pan. (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2007 m. gegužės 5 d. nutarimus). Tais atvejais, kai Konstitucijoje nereikalaujama tam tikrų joje nurodytų santykių reguliuoti būtent įstatymu ir kai pagal Konstituciją tokių santykių reguliavimas nėra priskirtas kitų valstybės valdžią vykdančių institucijų, inter alia Vyriausybės, išimtinei kompetencijai, įstatymų leidėjas gali įstatyme nustatyti ir tai, kad tam tikrus santykius reguliuoja Vyriausybė ar jos įgaliota institucija (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2007 m. gegužės 5 d., 2014 m. gegužės 9 d. nutarimus). Kai kada poreikį įstatymų nustatytą teisinį reguliavimą detalizuoti ir sukonkretinti poįstatyminiuose teisės aktuose gali lemti būtinumas teisėkūroje remtis specialiomis žiniomis ar specialia (profesine) kompetencija (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2005 m. vasario 7 d., 2005 m. gegužės 5 d. nutarimą). Tačiau (tai savo aktuose taip pat ne kartą yra pabrėžęs Konstitucinis Teismas) jokiomis aplinkybėmis poįstatyminiais teisės aktais negalima nustatyti asmens teisės atsiradimo sąlygų, riboti teisės apimties; poįstatyminiais teisės aktais negalima nustatyti ir tokio su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susijusių santykių teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2007 m. gegužės 5 d. nutarimus).
15. Apibendrinant, matyti, kad ne visi visuomeniniai santykiai pagal Konstituciją turi būti reglamentuojami įstatymais. Tais atvejais, kai iš Konstitucijos tiesiogiai nekyla pareiga įstatymų leidėjui tam tikrus su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susijusius santykius reglamentuoti įstatymu ir kai toks reguliavimas nėra priskirtas kitų valstybės valdžią vykdančių institucijų išimtinei kompetencijai, tokie visuomeniniai santykiai gali būti reguliuojami ir įstatymą įgyvendinančiais aktais inter alia detaliai sureguliuojant tam tikrų įstatyme nustatytų teisių įgyvendinimo tvarką ir reikalavimus. Tais atvejais, kai būtina remtis specialiosiomis žiniomis, kompetencija, įstatymų leidėjas gali įstatyme nustatyti, kad tam tikrus santykius reguliuoja Vyriausybė ar jos įgaliota institucija. Tačiau visais atvejais Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos priimtas teisinis reguliavimas turi atitikti Konstitucinius imperatyvus, taip pat jis negali prieštarauti ir (arba) konkuruoti su įstatyme tuo pačiu klausimu jau nustatytu teisiniu reguliavimu.
16. Šiame kontekste pažymėtina, kad iš aplinkos ministro 2001 m. lapkričio 7 d. įsakymo Nr. 540 „Dėl Paviršinio vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo taisyklių patvirtinimo“ (2007 m. vasario 14 d. įsakymo Nr. D1-98 redakcija) preambulės matyti, jog Aprašas buvo patvirtintas vadovaujantis Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 2 dalimi ir Vyriausybės 2002 m. balandžio 10 d. nutarimo Nr. 503 „Dėl įgaliojimų suteikimo įgyvendinant saugomų teritorijų įstatymą“ 1.14 punktu. Aplinkos ministro 2007 m. vasario 14 d. įsakymo Nr. D1-98, kuriuo buvo patvirtintos prašomos ištirti Aprašo 5.2 punkto nuostatos, taip pat 2018 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. D1-1127, kuriuo buvo pakeistas Aprašo 10 punktas (išdėstant jį prašoma ištirti redakcija), priėmimo metu galiojusios redakcijos Saugomų teritorijų įstatymo (atitinkamai 2001 m. gruodžio 4 d. įstatymo Nr. IX-628 ir 2016 m. spalio 18 d. įstatymo Nr. XII-2683 redakcijos) 20 straipsnio 2 dalyje buvo įtvirtinta, jog paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarką nustato Vyriausybės įgaliota institucija. Savo ruožtu Vyriausybės 2002 m. balandžio 10 d. nutarimo Nr. 503 „Dėl įgaliojimų suteikimo įgyvendinant Saugomų teritorijų įstatymą“ 1.14 punktu (nuo 2017 m. liepos 22 d. – Vyriausybės 2017 m. liepos 12 d. nutarimo Nr. 597 „Dėl įgaliojimų suteikimo įgyvendinant Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymą“ 1.5 punktu) Aplinkos ministerija buvo įgaliota parengti ir patvirtinti (nustatyti) paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarką.
17. Kaip nutartyje pradėti tyrimą dėl norminio akto (jo dalies) teisėtumo pažymėjo pati individualiąją bylą nagrinėjanti teisėjų kolegija, su paviršinių vandens telkinių apsaugos zonomis ir pakrantės apsaugos juostomis susijusių asmens teisių ribojimų turinys, o tiksliau – individualiojoje byloje kilusiam ginčui aktuali pareiga žemės savininkams ir kitiems naudotojams leisti kitiems (tretiesiems) asmenims prieiti prie paviršinių vandens telkinių nustatytomis pakrantės apsaugos juostomis bei draudimas tverti tvoras, kitais statiniais, įrenginiais ir (ar) įveisiamais želdiniais, medžių ir krūmų liekanomis kliudyti pakrante praeiti asmenims paviršinių vandens telkinių apsaugos zonose (dalyje, apimančioje 5 metrus nuo vandens (kranto) linijos (esant vidutiniam vandens lygiui); jeigu žemė pirmuosius 5 metrus nuo vandens telkinio kranto linijos yra užpelkėjusi arba yra stačiame šlaite (skardyje) – didesniu atstumu nuo vandens taip, kad bent vieno metro pločio žemės juosta būtų tinkama asmenims praeiti vandens telkinio pakrante) ir paviršinių vandens telkinių pakrantės apsaugos juostose, kyla iš įstatymų – Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 99 straipsnio 12 punkto ir 100 straipsnio 1 punkto bei Žemės įstatymo 21 straipsnio 10 punkto. Iš minėtų įstatymų normų taip pat aiški šių ribojimų taikymo sąlyga – paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų nustatymas (buvimas) prie paviršinių vandens telkinių.
18. Remiantis Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio, kuris reglamentuoja paviršinių vandens telkinių apsaugos zonas ir pakrantės apsaugos juostas bei veiklas jose, 1 dalimi, paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos išskiriamos, o paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos dalyje prie vandens telkinio nustatomos pakrantės apsaugos juostos tam, kad į vandens telkinius nepatektų pavojingų medžiagų, vandens telkinių krantai būtų apsaugoti nuo erozijos, būtų užtikrintas vandens telkinių pakrančių ekosistemų stabilumas, išsaugota migracinių koridorių funkcija, saugomas vandens telkinių pakrančių gamtinis kraštovaizdis ir jo estetinės vertybės, sudarytos palankios sąlygos rekreacijai, užtikrinta visuomenės teisė naudotis vandens telkiniais ir eiti jų pakrantėmis. Taigi, įstatyme taip pat įtvirtinti paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų nustatymo tikslai bei tai, kokiose teritorijose jos yra nustatomos – prie paviršinių vandens telkinių, t. y. su paviršiniais vandens telkiniais besiribojančiose teritorijose. Savo ruožtu paviršinių vandens telkinių bei į šią sąvoką patenkančių dirbtinių vandens telkinių, apimančių ir nepratekamus dirbtinius vandens telkinius, apibrėžimai įtvirtinti Vandens įstatymo 3 straipsnyje. Atitinkamai, nors Saugomų teritorijų įstatyme nėra pateikti minėtų sąvokų apibrėžimai, pagal šio įstatymo 2 straipsnio 57 punktą kitos jame vartojamos sąvokos suprantamos taip, kaip jos apibrėžtos, be kita ko, Vandens įstatyme.
19. Sistemiškai vertinant nurodytas nuostatas, matyti, kad įstatymai įtvirtina pagrindinius (esminius) reikalavimus paviršinių vandens telkinių apsaugos zonoms ir pakrantės apsaugos juostoms. Nors įstatymai nereglamentuoja paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų dydžio nustatymo tvarkos, išplėstinei teisėjų kolegijai nekyla abejonių, kad pagal Konstituciją nėra reikalaujama (nekyla imperatyvus įpareigojimas) šiuos klausimus reglamentuoti įstatymo lygmens teisės akte. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, iš Saugomų teritorijų įstatymo 20 straipsnio 2 dalies ir remiantis ja Vyriausybės 2002 m. balandžio 10 d. nutarimo Nr. 503 „Dėl įgaliojimų suteikimo įgyvendinant Saugomų teritorijų įstatymą“ 1.14 punktu (nuo 2017 m. liepos 22 d. – Vyriausybės 2017 m. liepos 12 d. nutarimo Nr. 597 „Dėl įgaliojimų suteikimo įgyvendinant Lietuvos Respublikos saugomų teritorijų įstatymą“ 1.5 punktu) Aplinkos ministerijai expressis verbis (aiškiais žodžiais; tiesiogiai) deleguotos kompetencijos, t. y. suteiktų įgaliojimų parengti ir patvirtinti (nustatyti) paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarką, be kita ko, kyla aplinkos ministro kompetencija reglamentuoti paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų konkrečių dydžių nustatymo tvarką, kuri šiuo atveju vertintina kaip paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų nustatymo procedūros dalis ir atitinkamai detalizuota Apraše. Iš Konstitucijos nekyla, kad tokie reikalavimai (ypač detalūs) būtų nustatomi būtent įstatymu, juolab kad šie klausimai lemia būtinumą teisėkūroje remtis specialiomis žiniomis ir specialia (profesine) kompetencija, o prašomose ištirti teisės normose įtvirtintas teisinis reguliavimas nėra priskirtas kitų valstybės valdžią vykdančių institucijų išimtinei kompetencijai.
20. Atsižvelgiant į nurodytas aplinkybes, konstatuotina, kad minėti santykiai gali būti reguliuojami ir įstatymą įgyvendinančiais aktais, kurie negali prieštarauti įstatymams. Taigi, aplinkos ministras turėjo kompetenciją savo įsakymu reglamentuoti paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarkos klausimus prašoma ištirti apimtimi. Atitinkamai savo kompetencijos ribose naudodamasis jam suteikta diskrecija aplinkos ministras ir patvirtino Aprašą.
Dėl aplinkos ministro kompetencijos (ne)tinkamo įgyvendinimo
21. Individualiąją bylą nagrinėjanti teisėjų kolegija prašomomis ištirti Aprašo nuostatomis, be kita ko, suabejojo tuo aspektu, jog pagal jas paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrantės apsaugos juostos (atitinkamai ir su jomis susiję ribojimai) prie dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių nustatomos (arba ne) remiantis vieninteliu kriterijumi – pagal plotą. Todėl individualiąją bylą nagrinėjanti teisėjų kolegija inter alia prašo ištirti minėtų Aprašo nuostatų atitiktį konstituciniam atsakingo valdymo principui, taip pat Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam ir nuo konstitucinio teisinės valstybės principo neatsiejamam asmenų lygiateisiškumo principui.
22. Atsižvelgiant į tai, visų pirma, pabrėžtina, kad Konstitucija yra valstybės valdžią ribojanti aukščiausioji teisė, joje, be kita ko, yra įtvirtintas atsakingo valdymo principas (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2004 m. liepos 1 d. nutarimą, 2010 m. spalio 27 d. išvadą). Šis konstitucinis principas suponuoja tai, kad visos valstybės institucijos ir pareigūnai turi vykdyti savo funkcijas vadovaudamiesi Konstitucija, teise, veikdami Tautos ir Lietuvos valstybės interesais ir tinkamai įgyvendinti jiems Konstitucijos ir įstatymų suteiktus įgaliojimus (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2012 m. spalio 26 d., 2012 m. lapkričio 10 d. išvadas, 2014 m. gegužės 27 d., 2016 m. liepos 8 d. nutarimus). Tinkamas, atsakingas valdymas, kaip yra aišku ir iš Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos, neatsiejamas nuo gero administravimo reikalavimų. Kiekviena viešojo administravimo institucija yra saistoma tiek bendrųjų teisės principų (teisinės valstybės, valdžios įstaigos tarnauja žmonėms, teisės viršenybės, draudimo diskriminuoti, asmenų lygybės prieš įstatymą, proporcingumo ir kt.), tiek gero administravimo, atsakingo valdymo principų (teisėtumo, objektyvumo, nepiktnaudžiavimo valdžia, skaidrumo ir kt.) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. kovo 1 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A502-1605/2012; 2015 m. spalio 7 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-1095-492/2015; išplėstinės teisėjų kolegijos 2019 m. gegužės 16 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-8-520/2019).
23. Nuo konstitucinio teisinės valstybės principo, kuris yra universalus ir juo grindžiama visa Lietuvos teisės sistema bei pati Konstitucija, neatsiejamas Konstitucijoje, inter alia jos 29 straipsnyje, įtvirtintas asmenų lygiateisiškumo principas (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 28 d., 2013 m. vasario 15 d. nutarimus). Konstitucinis teisinės valstybės principas, kaip ne kartą yra pažymėjęs Konstitucinis Teismas, suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams, inter alia: teisės aktuose nustatyti reikalavimai turi būti grindžiami bendro pobūdžio nuostatomis (teisės normomis ir principais), kurias įmanoma taikyti visiems numatytiems atitinkamų teisinių santykių subjektams; diferencijuotas teisinis reguliavimas turi būti grindžiamas tik atitinkamais teisės aktais reguliuojamų visuomeninių santykių subjektų padėties objektyviais skirtumais; teisiškai reguliuojant visuomeninius santykius privalu paisyti prigimtinio teisingumo reikalavimų, apimančių inter alia būtinumą užtikrinti asmenų lygybę įstatymui, teismui ir valstybės institucijoms ar pareigūnams, ir kt. (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2010 m. gegužės 28 d., 2015 m. vasario 6 d. nutarimus). Konstitucinio asmenų lygiateisiškumo principo pažeidimas kartu yra ir konstitucinių teisingumo, darnios visuomenės imperatyvų, taigi ir konstitucinio teisinės valstybės principo, pažeidimas (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2012 m. vasario 6 d., 2013 m. vasario 22 d. nutarimus).
24. Pagal konstitucinį asmenų lygybės įstatymui principą teisėje pagrindinės teisės ir pareigos privalo būti įtvirtintos visiems vienodai (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2008 m. gruodžio 24 d., 2009 m. kovo 2 d., 2011 m. gruodžio 22 d., 2012 m. kovo 29 d., 2012 m. birželio 4 d., 2013 m. gegužės 24 d., 2014 m. balandžio 14 d. nutarimus). Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje yra įtvirtinta formali visų asmenų lygybė. Konstitucinio asmenų lygybės principo turi būti laikomasi ir leidžiant įstatymus, ir juos taikant (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2015 m. gegužės 14 d. nutarimą). Konstitucijos 29 straipsnyje įtvirtintas asmenų lygiateisiškumo principas suponuoja pareigą įstatymų leidėjui nustatyti vienodą (nediferencijuotą) teisinį reguliavimą tam tikrų asmenų kategorijų, esančių vienodoje padėtyje, atžvilgiu, kai tarp tų asmenų kategorijų nėra tokio pobūdžio ir tokios apimties skirtumų, kad toks nevienodas jų traktavimas būtų objektyviai pateisinamas (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2013 m. vasario 22 d., 2015 m. vasario 6 d. nutarimus).
25. Konstitucinis asmenų lygybės įstatymui principas, kuris reiškia žmogaus prigimtinę teisę būti traktuojamam vienodai su kitais, įpareigoja vienodus faktus vertinti vienodai ir draudžia iš esmės tokius pat faktus savavališkai vertinti skirtingai, bet nepaneigia to, kad įstatymu gali būti nustatytas nevienodas teisinis reguliavimas tam tikrų asmenų kategorijų, esančių skirtingoje padėtyje, atžvilgiu. Diferencijuotas teisinis reguliavimas, taikomas tam tikroms vienodais požymiais pasižyminčioms asmenų grupėms, jeigu juo siekiama pozityvių, visuomeniškai reikšmingų tikslų arba jeigu tam tikrų ribojimų ar sąlygų nustatymas yra susijęs su reguliuojamų visuomeninių santykių ypatumais, savaime nelaikytinas diskriminaciniu (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2006 m. gegužės 31 d., 2006 m. rugsėjo 26 d., 2006 m. gruodžio 21 d., 2009 m. kovo 2 d., 2011 m. birželio 21 d., 2013 m. gegužės 24 d., 2013 m. liepos 5 d., 2014 m. liepos 3 d. nutarimus). Konstitucinis asmenų lygybės įstatymui principas būtų pažeistas, jeigu tam tikri asmenys ar jų grupės būtų traktuojami skirtingai, nors tarp jų nėra tokio pobūdžio ir tokios apimties skirtumų, kad toks nevienodas traktavimas būtų objektyviai pateisinamas (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2012 m. birželio 29 d., 2012 m. gruodžio 14 d., 2013 m. vasario 15 d., 2013 m. gegužės 16 d., 2013 m. lapkričio 15 d., 2014 m. balandžio 14 d. nutarimus).
26. Vertinant, ar pagrįstai yra nustatytas skirtingas teisinis reguliavimas, būtina atsižvelgti į konkrečias teisines aplinkybes; pirmiausia turi būti įvertinti asmenų ir objektų, kuriems taikomas skirtingas teisinis reguliavimas, teisinės padėties skirtumai; antra, reikia atsižvelgti į teisės aktų suderinamumą pagal jų hierarchiją, reguliavimo apimtį ir kt.; trečia, būtina įvertinti, ar teisės normos, nustatančios specialias sąlygas, atitinka teisės akto paskirtį ir tikslą. Konkrečių teisės normų pagrįstumas gali būti įtikinamas tik tais atvejais, kai į visas anksčiau nurodytas aplinkybes buvo atsižvelgta. Jeigu būtų ignoruojama bent viena sąlyga, galėtų kilti abejonių dėl specialios teisės normos atitikimo konstitucinėms nuostatoms (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 1996 m. vasario 28 d., 2009 m. birželio 8 d. nutarimus, 2010 m. balandžio 20 d. sprendimą, 2010 m. birželio 29 d., 2011 m. vasario 14 d., 2012 m. vasario 6 d., 2013 m. vasario 22 d., 2015 m. vasario 6 d., 2015 m. gegužės 14 d. nutarimus).
27. Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje taip pat pažymima, kad konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja reikalavimą užtikrinti konstitucinių vertybių pusiausvyrą: kaip ne kartą yra pažymėjęs Konstitucinis Teismas, Konstitucijos saugomų vertybių sandūroje būtina rasti sprendimus, užtikrinančius, kad nė viena iš tokių vertybių nebus paneigta ar nepagrįstai apribota; kitaip būtų pažeista Konstitucijos saugomų vertybių pusiausvyra, konstitucinis atviros, darnios pilietinės visuomenės imperatyvas, konstitucinis teisinės valstybės principas (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2002 m. spalio 23 d., 2003 m. kovo 4 d., 2018 m. gegužės 4 d. nutarimus, 2017 m. gruodžio 19 d. išvadą).
28. Konstitucinio teisinės valstybės principo elementas ir viena iš naudojimosi asmens teisėmis bei laisvėmis ribojimo sąlygų yra proporcingumo principas, pagal kurį teisės aktais nustatytos ir taikomos priemonės turi būti proporcingos siekiamam tikslui, o asmens teisės negali būti ribojamos labiau, negu būtina teisėtam ir visuotinai reikšmingam, konstituciškai pagrįstam tikslui pasiekti (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2013 m. liepos 1 d., 2014 m. vasario 14 d., 2019 m. lapkričio 8 d., 2020 m. rugsėjo 11 d. nutarimus). Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, jog proporcingumo principas, kaip vienas iš konstitucinio teisinės valstybės principo elementų, reiškia, kad tam tikros numatytos priemonės turi atitikti teisėtus ir visuomenei svarbius tikslus, kad šios priemonės turi būti būtinos minėtiems tikslams pasiekti (tarp tikslų ir priemonių turi būti pusiausvyra), kad jos neturi varžyti asmens teisių ir laisvių akivaizdžiai labiau, negu reikia šiems tikslams pasiekti (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2009 m. kovo 2 d., 2009 m. gruodžio 11 d., 2012 m. spalio 31 d., 2014 m. balandžio 14 d. nutarimus).
29. Nurodytų nuostatų kontekste pažymėtina, kad nuo paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų (ne)nustatymo prie atitinkamų dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių tiesiogiai priklauso su šiomis teritorijomis susijusių iš įstatymų kylančių asmens teisių ribojimų, inter alia individualiojoje byloje kilusiam ginčui aktualios pareigos žemės savininkams ir kitiems naudotojams leisti kitiems (tretiesiems) asmenims prieiti prie paviršinių vandens telkinių nustatytomis pakrantės apsaugos juostomis bei draudimo tverti tvoras, kitais statiniais, įrenginiais ir (ar) įveisiamais želdiniais, medžių ir krūmų liekanomis kliudyti pakrante praeiti asmenims paviršinių vandens telkinių apsaugos zonose (jų dalyje) ir paviršinių vandens telkinių pakrantės apsaugos juostose, taikymas arba netaikymas. Taigi, įtvirtindamas tokį diferencijuotą teisinį reguliavimą ir išimtis, kai atsižvelgiant į atitinkamų dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių plotą, jeigu jis neviršija nustatyto dydžio (šiuo atveju – 0,1 ha), prie tokių vandens telkinių nėra nustatomos paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrantės apsaugos juostos, aplinkos ministras iš esmės nustatė nevienodą teisinį reguliavimą su šiomis teritorijomis susijusių asmenų teisių ir pareigų atžvilgiu.
30. Kadangi šiuo aspektu įstatymai su paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų nustatymu sieja ne tik visuomenės teisę prieiti prie paviršinių vandens telkinių bei praeiti paviršinių vandens telkinių apsaugos zonose (jų dalyje) ir paviršinių vandens telkinių pakrantės apsaugos juostose, bet tuo pačiu suponuoja ir žemės sklypų, kuriuose nustatytos šios teritorijos, savininkų ir (ar) kitų naudotojų pareigą leisti kitiems (tretiesiems) asmenims tai daryti (jiems nekliudyti), iš atsakingo valdymo principo teisėkūros subjektui kyla pareiga šias teritorijas nustatyti atsakingai, inter alia įvertinant pusiausvyrą tarp minėto visuomenės intereso naudotis vandens telkiniais ir eiti jų pakrantėmis bei asmens nuosavybės ir ūkinės veiklos laisvės ribojimo, tokių ribojimų proporcingumą, taip pat atsižvelgti į kitus įstatyme įtvirtintus paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų nustatymo tikslus, atitinkamai įstatymus detalizuojančiame teisiniame reguliavime įtvirtinant tai atliepiančius minėtų teritorijų nustatymo kriterijus. Tačiau nagrinėjamu atveju prašomose ištirti Aprašo nuostatose aptariamas diferencijuotas teisinis reguliavimas siejamas su vieninteliu kriterijumi – dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių plotu.
31. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, vien minėto atsakovo nurodyto kriterijaus naudojimas nėra pakankamas ir savaime nepagrindžia pasirinktų teisinio reguliavimo priemonių būtinumo bei tinkamumo. Nors Aplinkos ministerija atsiliepime pažymėjo, kad išimtis, jog paviršinių vandens telkinių pakrantės apsaugos juostos ir apsaugos zonos nenustatomos dirbtiniams nepratekamiems paviršiniams vandens telkiniams, kurių plotas iki 0,1 ha, buvo įtvirtinta vadovaujantis proporcingumo principu ir atsižvelgiant į veiklos poveikio vandenų ekosistemoms potencialios rizikos mastą, šių savo teiginių ji niekaip nedetalizavo bei nepateikė jokių juos pagrindžiančių paaiškinimų ir (ar) kitų objektyvių duomenų, galinčių pagrįsti tokį diferencijuotą teisinį reguliavimą atsižvelgiant tik į dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių plotą. Atsakovas nepaaiškino, kodėl vien šis ploto kriterijus savaime suponuoja visuomenės poreikį prieiti prie nustatytą minimalų dydį atitinkančių dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių ir (ar) praeiti jų apsaugos zonomis (jų dalimi) bei paviršinių vandens telkinių pakrantės apsaugos juostomis, o prie mažesnių nei Apraše nustatyto ploto dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių toks poreikis vien dėl mažesnio jų dydžio jau neegzistuoja. Kitaip tariant, atsakovas objektyviai nepagrindė, kodėl toks diferencijuotas teisinis reguliavimas nustatomas vadovaujantis vien tik ploto kriterijumi, kodėl neatsižvelgiama į kitas aplinkybes ir (ar) kriterijus (pvz., dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių (ne)priskyrimą valstybinės reikšmės vidaus vandens telkiniams, jų nuosavybės formą ir pan.).
32. Šiuo aspektu atkreiptinas dėmesys, kad vykdant reglamentavimo veiklą teisės aktuose yra įtvirtintos procedūrinės galimybės teisėkūros subjektui nustatyti priimamo teisinio reguliavimo prielaidas (faktines situacijos aplinkybes, šias aplinkybes patvirtinančius tam tikrus duomenis), visapusiškai įvertinti priimamų teisės normų (teisės akto projekto) teigiamas ir neigiamas pasekmes, ir tai pateikti teisės akto projekto lydimuosiuose dokumentuose ar pačiame teisės akte (jo prieduose). Šių procedūrinių galimybių išnaudojimas teisėkūros procese, atsižvelgiant į konkrečią reglamentavimo sritį ir nustatomų teisės normų pobūdį, sudaro prielaidas ne tik priimti teisėtus inter alia proporcingus, objektyvius ir aiškius norminius administracinius aktus, bet ir užtikrina, jog atsižvelgiant į teisėkūros subjekto pateiktą priimamo teisinio reguliavimo pagrindimą, bus galima tinkamai atlikti priimtų teisinio reguliavimo nuostatų teisėtumo teisminę patikrą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2017 m. balandžio 11 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-6-502/2017; išplėstinės teisėjų kolegijos 2019 m. gegužės 16 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-8-520/2019). Nors nagrinėjamu atveju Aplinkos ministerija paaiškino, kad neturi galimybės pateikti Aprašo rengimo dokumentų, kadangi jie buvo sunaikinti pasibaigus jų saugojimo terminui, tai nepaneigia atsakovo pareigos pagrįsti priimtą teisinį reguliavimą.
33. Šiame kontekste išplėstinė teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą buvo pažymėta, jog teisėkūros subjekto diskrecija, kad ir esanti labai plati, negali būti aiškinama, kaip paneigianti viešojo administravimo subjekto pareigą apskritai pagrįsti savo priimamus sprendimus, todėl, priimant konkretų norminį administracinį aktą (nustatant konkrečias teisės normas), turi būti aiškūs faktai, argumentai, teisinis pagrindas, kuriuo viešojo administravimo subjektas rėmėsi. Nustatomo teisinio reguliavimo pagrindimas turi būti adekvatus, aiškus ir pakankamas. Tokio pagrindimo stoka apsunkina administracinio teismo atliekamą tokių aktų teisėtumo patikrą, ypač kai administracinis aktas, kurio teisėtumas yra tiriamas, reglamentuoja specialiųjų žinių reikalaujančią sritį. Viešojo administravimo subjektui tenkanti pareiga pagrįsti savo priimamus sprendimus negali būti perkelta teisingumą vykdančiai institucijai (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2017 m. balandžio 11 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-6-502/2017; išplėstinės teisėjų kolegijos 2019 m. gegužės 16 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-8-520/2019).
34. Taigi šioje norminėje administracinėje byloje būtent atsakovui Aplinkos ministerijai, kaip viešojo administravimo institucijai, veikiančiai administracinio reglamentavimo srityje, tenka pareiga pagrįsti ir įrodyti, kad nustatytas teisinis reguliavimas atitinka aukštesnės galios teisės aktų reikalavimus. Nagrinėjamos bylos kontekste tai reiškia, kad Aplinkos ministerija turėjo pateikti pakankamai aiškių faktų ir argumentų, pagrindžiančių, jog prašomos ištirti Aprašo nuostatos, be kita ko, atitinka Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto asmenų lygybės principo reikalavimus. Tačiau atsakovas šis pareigos tinkamai neįvykdė ir nepateikė jokių pagrįstų duomenų, kad toks diferencijuotas teisinis reguliavimas, koks įtvirtintas kvestionuojamose Aprašo nuostatose, yra objektyviai pateisinamas.
35. Atsižvelgiant į tai, darytina išvada, kad nagrinėjamu atveju atsakovas tinkamai nepagrindė prašomose ištirti nuostatose nustatyto teisinio reguliavimo, o tai teisėkūros procedūros požiūriu nėra suderinama su konstituciniu atsakingo valdymo principu. Išplėstinė teisėjų kolegija taip pat nenustatė, kad vien dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių ploto dydis savaime galėtų suponuoti, jog toks skirtingas asmenų traktavimas su paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrantės apsaugos juostų nustatymu susijusių teisių ir pareigų atžvilgiu yra objektyviai pateisinamas.
Dėl procesinės bylos baigties
36. Vadovaudamasi išdėstytais argumentais, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad Aprašo 5.2 punkto (2007 m. vasario 14 d. įsakymo Nr. D1-98 redakcija) ir 10 punkto (2018 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. D1-1127 redakcija) nuostatos tiek, kiek jomis, remiantis vien dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių ploto kriterijumi (šiuo atveju – 0,1 ha), prie dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių nustatomos paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrantės apsaugos juostos, ta apimtimi, kiek šiuose punktuose įtvirtintas skirtingas teisinis reguliavimas dėl nurodytų teritorijų (ne)nustatymo lyginant su mažesnio nei nurodytas ploto dirbtiniais nepratekamais paviršiniais vandens telkiniais nėra tinkamai motyvuojamas būtinumu ir reikalingumu bei nėra pagrindžiamas patikimais, konkrečiais, aiškiais ir objektyviais duomenimis, teisėkūros procedūros požiūriu negali būti laikomas atitinkančiu konstitucinį atsakingo valdymo principą, todėl laikytinas jam prieštaraujančiu.
37. Nors šioje norminėje administracinėje byloje Aprašo 5.2 punkte (2007 m. vasario 14 d. įsakymo Nr. D1-98 redakcija) ir 10 punkte (2018 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. D1-1127 redakcija) įtvirtinto teisinio reguliavimo nuostatos kvestionuojamos ir kitų aukštesnės galios teisės aktų požiūriu, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje laikomasi pozicijos, kad norminio administracinio akto teisėtumo bylą nagrinėjantis administracinis teismas, konstatavęs norminio administracinio akto prieštaravimą vienai aukštesnės galios teisės akto nuostatai, nebeprivalo tirti norminio administracinio akto teisėtumo kitų aukštesnės galios teisės aktų nuostatų atžvilgiu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2009 m. vasario 26 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I444-6/2009; ir kt.). Atsižvelgiant į tai, neteisėtu pripažinto teisinio reguliavimo tyrimas dėl atitikties kitoms aukštesnės galios teisės normoms, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, nagrinėjamu atveju nebėra reikšmingas, todėl išplėstinė teisėjų kolegija šiuo klausimu nepasisakys.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 117 straipsnio 1 dalies 2 punktu ir 119 straipsnio 1 dalimi, išplėstinė teisėjų kolegija
nusprendžia:
Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2001 m. lapkričio 7 d. įsakymu Nr. 540 (2007 m. vasario 14 d. įsakymo Nr. D1-98 redakcija) patvirtinto Paviršinių vandens telkinių apsaugos zonų ir pakrančių apsaugos juostų nustatymo tvarkos aprašo 5.2 punktas ir 10 punktas (2018 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. D1-1127 redakcija) ta apimtimi, kiek juose, remiantis vien dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių ploto kriterijumi (0,1 ha), prie dirbtinių nepratekamų paviršinių vandens telkinių nustatomos paviršinių vandens telkinių apsaugos zonos ir pakrantės apsaugos juostos, prieštarauja konstituciniam atsakingo valdymo principui.
Sprendimą skelbti Teisės aktų registre.
Sprendimas neskundžiamas.
Teisėjai Arūnas Dirvonas
Ramūnas Gadliauskas
Veslava Ruskan
Milda Vainienė
Skirgailė Žalimienė