Administracinė byla Nr. eAS-491-556/2024
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02924-2024-8
Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
2024 m. rugsėjo 24 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko, Veslavos Ruskan ir Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjų uždarosios akcinės bendrovės „Viada LT“ ir uždarosios akcinės bendrovės „Viados NT“ atskirąjį skundą dėl Regionų administracinio teismo Vilniaus rūmų 2024 m. birželio 17 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų uždarosios akcinės bendrovės „Viada LT“ ir uždarosios akcinės bendrovės „Viados NT“ skundą atsakovams Vilniaus miesto savivaldybės administracijai ir Vilniaus miesto savivaldybės merui dėl administracinių aktų panaikinimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė :
I.
Pareiškėjai uždaroji akcinė bendrovė (toliau – ir UAB) „Viada LT“ ir UAB „Viados NT“ (toliau kartu – ir pareiškėjai) kreipėsi į teismą, prašydami: 1) patenkinti pareiškėjų skundą ir panaikinti 2023 m. rugpjūčio 28 d. Vilniaus miesto savivaldybės mero potvarkį Nr. 955-788/23 „Dėl apie 12,4 ha teritorijos prie Verkių gatvės detaliojo plano rengimo organizavimo“ (toliau – ir Potvarkis); 2) panaikinti 2023 m. rugpjūčio 31 d. Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktoriaus įsakymą Nr. 30-1974/23 „Dėl apie 12,4 ha teritorijos prie Verkių gatvės detaliojo plano rengimo organizavimo“ (toliau – ir Įsakymas); 3) sustabdyti Potvarkį ir Įsakymą, kol bus išnagrinėtas pareiškėjų skundas ir įsiteisės teismo nutartis skundo klausimais.
II.
Regionų administracinis teismas 2024 m. birželio 17 d. nutartimi atsisakė priimti pareiškėjų skundą.
Teismas apžvelgė pareiškėjų nurodytus argumentus dėl skundžiamų administracinių aktų (dokumentai stokoja aiškios ir apibrėžtos informacijos, kokie sklypai patenka į detalaus planavimo apimtis; iš dokumentų nematyti, kad sklypas (duomenys neskelbtini), Vilniuje, dėl kurio naudojimo vyksta ginčas teisme, yra perplanuojamas už pareiškėjų akių; Potvarkis ir Įsakymas nebuvo siunčiami asmenims, kurių teisėms ir pareigoms toks detalus planavimas gali turėti įtakos), taip pat pareiškėjų nurodytas aplinkybes dėl jų ir kitų asmenų žemės sklype, (duomenys neskelbtini), Vilnius, vykdomos veiklos, šio žemės sklypo naudojimo, taip pat argumentus, kuriais nesutinkama su ginčijamais aktais (aktai priimti pažeidžiant galiojančias teisės normas, teisėtus kitų asmenų interesus, be to, jais siekiama įgyvendinti ne viešo administravimo funkciją, bet pakenkti pareiškėjų interesams ir veiklai, turint asmeninį suinteresuotumą sklypu ir jo įveiklinimo perspektyva, net jei tai pažeistų statinių, esančių sklype, savininkų interesus ir teisėtus lūkesčius).
Teismas, įvertinęs aplinkybę, kad Potvarkiu leista organizuoti apie 12,4 ha teritorijos prie Verkių gatvės detaliojo plano rengimą, o Įsakymu patvirtinta apie 12,4 ha teritorijos prie Verkių gatvės detaliojo plano rengimo darbų programa, nurodė, kad tai, jog pareiškėjai nepritaria Potvarkiu ir Įsakymu patvirtintos teritorijos prie Verkių gatvės detaliojo plano rengimo organizavimui ir darbų programai, savaime nedaro Potvarkio ir Įsakymo individualiais administraciniais aktais, kadangi Potvarkiu ir Įsakymu nėra įtvirtinta nuostatų, kurios akivaizdžiai rodytų, kad yra nustatomos atitinkamos teisės ar pareigos pareiškėjams, kaip konkretiems subjektams.
Teismas aptarė Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatyme apibrėžtas administracinio spendimo ir norminio administracinio akto sąvokas, požymius, įvertino Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuotą praktiką dėl norminių administracinių aktų ir individualių administracinių aktų apibrėžties.
Teismas konstatavo, kad Potvarkis ir Įsakymas nustato tam tikras teises ir pareigas subjektams, t. y. sukuria tam tikras elgesio taisykles; Potvarkį ir Įsakymą priėmė Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius ir meras, kuriems iš esmės būdinga norminių administracinių aktų leidyba; Potvarkis ir Įsakymas nustato bendras bei abstraktaus pobūdžio normas ir yra daugkartinio taikymo aktai, t. y. jie atitinka visus norminio akto požymius.
Teismas aptarė Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) nuostatas dėl pareiškimų (prašymų) ištirti norminių administracinių teisės aktų teisėtumą, ir pažymėjo, kad išskiriamos dvi norminių teisės aktų kontrolės rūšys: abstrakti (ABTĮ 112 str.) ir konkreti, t. y. susijusi su individualia byla (ABTĮ 113 str.). Teismas, vadovaudamasis aktualia teismų praktika, pažymėjo, kad galimas, hipotetinis pareiškėjo teisių pažeidimas ir ginčijamo akto pritaikymas ateityje nesudaro pagrindo konstatuoti, kad norminio administracinio akto teisėtumo tyrimas yra susijęs su asmens teisių ar saugomų interesų pažeidimu.
Teismas nurodė, kad ABTĮ 112 straipsnio ir 113 straipsnio 1 dalyje nustatytas subjektų, turinčių teisę su prašymu kreiptis į administracinį teismą, kad būtų ištirtas norminio administracinio akto teisėtumas, sąrašas, tačiau pareiškėjai tokios teisės neturi, nes nepatenka į expressis verbis (aiškiais žodžiais, tiesiogiai) tokią teisę turinčių subjektų ratą. Be to, nėra duomenų, kad Regionų administraciniame teisme būtų nagrinėjama konkreti byla dėl pareiškėjų teisių pažeidimo, kurios eigoje iškilo abejonė dėl joje taikytinų norminių administracinių aktų teisėtumo.
Teismas atsisakė priimti pareiškėjų skundą ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu – kai skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų šio įstatymo nustatyta tvarka.
III.
Pareiškėjai atskirajame skunde prašo panaikinti 2024 m. birželio 17 d. Regionų administracinio teismo nutartį ir perduoti klausimą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo.
Pareiškėjai nurodo, kad pirmosios instancijos teismas, priimdamas skundžiamą nutartį, neįvertino kartu su skundu pridėto žemėlapio, apibrėžiančio skundžiamais aktais planuojamą teritoriją, bei aplinkybės, kad pareiškėjų naudojamas sklypas patenka į detalaus plano teritoriją.
Pareiškėjai nesutinka, kad tik Vyriausybės atstovas, kontrolierius ar kiti pareigūnai gali kvestionuoti administracinį aktą ar aktus, kuriuos pareiškėjai ginčija kaip neteisėtai priimtus (nesilaikant privalomosios tvarkos, administraciniam aktui privalomojo turinio ir etc.), ir pažymi, kad skundą (prašymą) dėl viešojo ar vidaus administravimo subjekto priimto administracinio akto ar veiksmo (neveikimo) turi teisę paduoti asmenys, kai jie mano, kad jų teisės ar įstatymu saugomi interesai yra pažeisti. Pareiškėjai taip pat akcentuoja, kad skundo priėmimo stadijoje teismas nevertina, ar asmens teisės iš tikrųjų yra pažeistos, ir neturi teisės atsisakyti priimti skundą, konstatavęs, kad asmens teisės nėra pažeistos, kadangi turi būti atskiriama teisė paduoti skundą ir teisė į skunde iškeltų reikalavimų patenkinimą.
Pareiškėjai akcentuoja, kad pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką asmens teisės kreiptis teisminės gynybos įgyvendinimas nesusijęs su sąlyga, jog galimai neteisėti valstybės valdžios institucijų priimti sprendimai turi būti tiesiogiai adresuoti asmeniui, kuris kreipiasi teisminės gynybos, be to, teismai tikrina, ar teisėtai administravimo subjektai priėmė sprendimą, ar atsisakė priimti sprendimą dėl administracinio santykio esmės, ar administravimo subjektai priėmė procedūrinio pobūdžio teisės aktus.
Pareiškėjai nesutinka su pirmosios instancijos teismo nuomone dėl viešojo administravimo subjektų diskrecijos aiškinimu ir pažymi, kad tai, jog įstatymas suteikia viešojo administravimo subjektui įgyvendinti viešojo administravimo teises, nereiškia, kad jis tai gali atlikti nesilaikydamas privalomų tvarkų, veikdamas prieš viešąjį ar realiai gintiną privatų interesą. Pareiškėjai pabrėžia, kad viešojo administravimo subjekto priimti aktai turi būti motyvuoti, pagrįsti teisės normomis, o neteisėtai ir peržengiant imperatyvių teisės normų reikalavimus priimti administraciniai aktai yra naikintini,
Pareiškėjai akcentuoja, kad Savivaldybes mero įgaliojimai ginčijamo Potvarkio priėmimo metu buvo nustatyti Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 27 straipsnyje, ir tarp jų nėra numatytos teisės vienasmeniškai inicijuoti detalų teritorijos, kuri užstatyta privatiems asmenims nuosavybės teise priklausančiais pastatais, planavimą.
Pareiškėjai pažymi, kad nei Potvarkyje nei Įsakyme nedetalizuojama, kad šis planavimas apima ir sklypus, esančius Verkių g., įskaitant sklypą (duomenys neskelbtini), dėl kurio naudojimo yra kilęs ginčas ir jis nagrinėjamas teisme, juose taip pat nėra nurodyta, kokiu tikslu ir kokie sklypai bus pertvarkomi, nėra nurodoma, jog dėl tokio proceso yra informuoti visi asmenys, kurių teisėms toks detalus planavimas gali turėti įtakos, taigi minimi aktai neatitinka Viešojo administravimo įstatymo nuostatų, pažeidžia gero administravimo principą.
Pareiškėjai nurodo, kad nors Savivaldybės administracijos direktorius turi diskrecijos teisę organizuoti teritorijų planavimo procesus, nes tai numato galiojantys teisės aktai, jis yra saistomas teisės aktų reikalavimų, o taip pat bendrųjų teisėtumo, skaidrumo, nepiktnaudžiavimo suteiktais įgalinimais ir valdžia principų. Pareiškėjai pažymi, kad administraciniai teismai vertina viešojo administravimo subjektų veiksmo (neveikimo) ar priimto administracinio akto teisėtumą. Nagrinėjamu atveju abu viešojo administravimo subjektai pažeidė nešališkumo pareigą.
Pareiškėjai nurodo, kad Savivaldybės atstovas patvirtino, jog skundžiami aktai tiesiogiai susiję su sklypu (duomenys neskelbtini), Vilniuje, kuriame pareiškėjai disponuoja nekilnojamuoju turtu, todėl perplanavus sklypus, pakeitus jų paskirtį, gali būti sudaromos tokios nepalankios ir ydingos sąlygos, kai komercinės paskirties sklypas, pakeitus jo paskirtį ar jį išdalinus mažais gabalėliais, trukdys pagal paskirtį naudoti sklype esančius pastatus, vykdyti įprastą, jau daugiau nei 20 metu, vykdomą veiklą, į kurią pareiškėjai investuoja ir kurią planuoja nuosekliai. Taigi asmuo, kurio teisėti interesai galimai yra pažeisti, turi subjektinę teisę juos ginti teisme, o teismas neturi riboti asmenų prieigos prie teisingumo vykdymo.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a :
IV.
Ginčo pagal atskirąjį skundą dalykas – pirmosios instancijos teismo nutarties atsisakyti priimti pareiškėjo skundą kaip nenagrinėtiną teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.), teisėtumas ir pagrįstumas.
Pirmosios instancijos teismas atsisakė priimti pareiškėjų skundą, konstatavęs, kad pareiškėjų skundžiami administraciniai aktai yra norminiai administraciniai aktai, o pareiškėjai nepatenka į ABTĮ 112 straipsnio ir 113 straipsnio 1 dalyje nustatytą subjektų, turinčių teisę su prašymu kreiptis į administracinį teismą, kad būtų ištirtas norminio administracinio akto teisėtumas, sąrašą, be to, nėra duomenų, kad Regionų administraciniame teisme būtų nagrinėjama konkreti byla dėl pareiškėjų teisių pažeidimo, kurios eigoje iškilo abejonė dėl joje taikytinų norminių administracinių aktų teisėtumo.
Pareiškėjai atskirajame skunde teigia, kad asmuo, kurio teisėti interesai galimai yra pažeisti, turi subjektinę teisę juos ginti teisme, o teismas neturi riboti asmenų prieigos prie teisingumo vykdymo.
Teisėjų kolegija, nagrinėdama atskirojo skundo argumentus ir tikrindama pirmosios instancijos teismo nutarties pagrįstumą ir teisėtumą, pažymi, kad teisė kreiptis į teismą, įtvirtinta ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje, gali būti įgyvendinta tik įstatymų nustatyta tvarka, t. y. laikantis įstatymuose (šiuo atveju – ABTĮ) nurodytų kreipimosi į teismą sąlygų. ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra nurodytas sąrašas atvejų, kuriems esant teismas atsisako priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Jei teismas, prieš priimdamas skundą nustato esant bent vieną iš šių atvejų, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Vienas iš tokių atvejų – jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktą, ne kartą yra nurodęs, kad ginčo administracinėje byloje dalyku gali būti tik toks viešojo administravimo subjekto priimtas administracinis aktas, kuris atitinkamiems asmenims nustato tam tikras teises ar pareigas, sukelia teisines pasekmes (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. birželio 10 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-385-492/2020; 2021 m. sausio 13 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-18-662/2021; 2021 m. gegužės 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-289-552/2021; kt.). Dėl to skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-1138-858/2015; 2021 m. gegužės 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-289-552/2021). Vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas. Tačiau šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai (tačiau jokiu būdu ne visada) suinteresuotiems asmenims jokių materialinių teisinių pasekmių nesukelia. Kai skundžiamas aktas ar veiksmas akivaizdžiai jokių teisinių pasekmių nesukelia, jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. birželio 20 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartį administracinėje byloje Nr. A261-69/2011; 2021 m. gegužės 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-289-552/2021).
Pareiškėjo skundžiamu Potvarkiu Vilniaus miesto savivaldybės meras, vadovaudamasis, be kita ko, Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 24 straipsnio 5 dalimi (detalieji planai pradedami rengti merui priėmus sprendimą dėl detaliojo plano rengimo pradžios ir planavimo tikslų. Detaliųjų planų rengimą organizuoja savivaldybės administracijos direktorius), leido organizuoti apie 12,4 ha teritorijos prie Verkių gatvės detaliojo plano rengimą, nustatė planavimo tikslus ir detaliojo plano uždavinius. Skundžiamu Įsakymu Vilniaus miesto savivaldybės administracijos direktorius, vadovaudamasis, be kita ko, Teritorijų planavimo įstatymo 25 straipsnio 2 dalimi, patvirtino apie 12,4 ha teritorijos prie Verkių gatvės detaliojo plano rengimo darbų programą.
Teritorijų planavimo įstatymo 25 straipsnio 1 dalis nustato, kad kompleksinio teritorijų planavimo procesą sudaro šie etapai: 1) parengiamasis; 2) rengimo; 3) baigiamasis. Pagal šio straipsnio 2 dalį, parengiamuoju etapu planavimo organizatorius pagal nustatytus planavimo tikslus numato planuojamą teritoriją, parengia ir patvirtina planavimo darbų programą.
Teisėjų kolegija, įvertinusi Potvarkio ir Įsakymo turinį, teisinį reguliavimą (Teritorijų planavimo įstatymo nuostatas dėl detaliojo plano rengimo, teritorijų planavimo proceso etapų), daro išvadą, kad skundžiamais Potvarkiu ir Įsakymu yra išspręstas procedūrinis klausimas dėl detaliojo plano rengimo procedūros pradžios, jie yra priimti pradiniame (parengiamajame) etape, jais nėra priimami jokie teritorijų planavimo sprendiniai, kadangi Potvarkiu ir Įsakymu tik inicijuojamos ir pradedamos detaliojo plano rengimo procedūros. Taigi skundžiami Potvarkis ir Įstatymas yra tarpiniai procedūriniai dokumentai, kuriais sudarytos prielaidos pradėti detaliojo plano rengimo procedūrą.
Teisėjų kolegija, detaliau nepasisakydama dėl atskirajame skunde išdėstytų argumentų, kuriais pareiškėjai nesutinka su minėtos procedūros inicijavimu, atkreipia pareiškėjų dėmesį, kad pareiškėjai, nesutikdami su detaliojo plano rengimu, turi teisę pasinaudoti Teritorijų planavimo įstatyme įtvirtintomis teritorijų planavimo viešinimo procedūromis, t. y. turi teisę teikti pasiūlymus planavimo organizatoriui raštu ar teritorijų planavimo dokumentų rengimo ir teritorijų planavimo proceso valstybinės priežiūros informacinėje sistemoje dėl teritorijų planavimo dokumentų, išskyrus specialiojo teritorijų planavimo žemėtvarkos dokumentus, per visą teritorijų planavimo dokumentų rengimo laikotarpį iki viešo svarstymo ar susipažinimo su parengtais valstybės lygmens teritorijų planavimo dokumentais pabaigos (viešo svarstymo ar susipažinimo su parengtais valstybės lygmens teritorijų planavimo dokumentais metu pasiūlymai teikiami ir žodžiu) (Teritorijų planavimo įstatymo 37 str.) (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. gegužės 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-289-552/2021).
Apibendrindama tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija daro išvadą, kad nors pirmosios instancijos teismas nepagrįstai sprendė, jog skundžiami Potvarkis ir Įsakymas yra norminiai administraciniai aktai, ir pareiškėjai nepatenka į ABTĮ 112 straipsnio ir 113 straipsnio 1 dalyje nustatytą subjektų, turinčių teisę su prašymu kreiptis į administracinį teismą, kad būtų ištirtas norminio administracinio akto teisėtumas, sąrašą, tačiau teisingai konstatavo, kad pareiškėjų skundas negali būti nagrinėjamas teismų ABTĮ nustatyta tvarka. Taigi pirmosios instancijos teismas, nors ir kitais motyvais, pagrįstai atsisakė priimti pareiškėjų skundą ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu. Todėl skundžiama teismo nutartis paliekama nepakeista, o pareiškėjų atskirasis skundas atmetamas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a :
Pareiškėjų uždarosios akcinės bendrovės „Viada LT“ ir uždarosios akcinės bendrovės „Viados NT“ atskirąjį skundą atmesti.
Regionų administracinio teismo Vilniaus rūmų 2024 m. birželio 17 d. nutartį palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Ramūnas Gadliauskas
Veslava Ruskan
Arūnas Sutkevičius