Administracinė byla Nr. eI-2-502/2019
Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00033-2018-5
Procesinio sprendimo kategorija 4.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2019 m. sausio 24 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas, pranešėjas), Ramūno Gadliausko, Veslavos Ruskan ir Dalios Višinskienės,
sekretoriaujant Aušrai Dzičkanecienei,
dalyvaujant atsakovo Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos atstovei D. M.,
viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal Vilniaus miesto apylinkės teismo prašymą ištirti, ar Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2017 m. gruodžio 5 d. įsakymu Nr. V-1386 patvirtinto Rekomenduojamų Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešųjų įstaigų ir biudžetinių įstaigų vadovų atšaukimo priežasčių sąrašo ir atšaukimo tvarkos aprašo 2.3 papunktis neprieštarauja Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 daliai, Lietuvos Respublikos darbo kodekso 2 straipsnio 1 daliai, 3 straipsnio 8 daliai, 60 straipsnio 1 dalies 1 punktui, 104 straipsnio 1 daliai, ar 2.11 papunktis neprieštarauja Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 1, 6, 7 punktams, Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 daliai, Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 9 straipsnio 5 daliai, Lietuvos Respublikos darbo kodekso 2 straipsnio 1 daliai, 58 straipsnio 2 dalies 1, 2 punktams.
Išplėstinė teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Vilniaus miesto apylinkės teismas, nagrinėdamas civilinę bylą Nr. e2-17204-996/2018 pagal ieškovo I. D. ieškinį atsakovėms Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijai, viešajai įstaigai Respublikinei Panevėžio ligoninei, byloje dalyvaujant tretiesiems asmenims Panevėžio miesto savivaldybei, atstovaujamai Panevėžio miesto savivaldybės administracijos, R. A., R. L., dėl įsakymų panaikinimo, pripažinimo negaliojančiais, atleidimo iš darbo pripažinimo neteisėtu, išeitinės išmokos, vidutinio darbo užmokesčio už priverstinės pravaikštos laiką, neturtinės žalos priteisimo, 2018 m. liepos 23 d. nutartimi kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą su prašymu ištirti, ar Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2017 m. gruodžio 5 d. įsakymu Nr. V-1386 (toliau – ir Įsakymas) patvirtinto Rekomenduojamų Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešųjų įstaigų ir biudžetinių įstaigų vadovų atšaukimo priežasčių sąrašo ir atšaukimo tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas) 2.3 papunktis ta apimtimi, kuria numatyta teisė atšaukti Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešųjų įstaigų vadovus iš pareigų, jeigu asmeniui ikiteisminio tyrimo institucijos yra pareikštas įtarimas dėl nusikaltimo valstybės tarnybai ir viešiesiems interesams ar korupcinio pobūdžio nusikaltimo padarymu, neprieštarauja Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 daliai, Lietuvos Respublikos darbo kodekso 2 straipsnio 1 daliai, 3 straipsnio 8 daliai, 60 straipsnio 1 dalies 1 punktui, 104 straipsnio 1 daliai, ar Aprašo 2.11 papunktis ta apimtimi, kuria numatyta teisė atšaukti Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešųjų įstaigų vadovus iš pareigų, jeigu asmens padarytas korupcinio pobūdžio teisės pažeidimas, t. y. darbo drausmės ar tarnybinis nusižengimas, piktnaudžiaujant tarnybine padėtimi, viršijant įgaliojimus, neatliekant pareigų, pažeidžiant viešuosius interesus ir nuo sprendimo dėl darbo drausmės ar tarnybinio nusižengimo padarymo nepraėję 3 metai, neprieštarauja Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 1, 6, 7 punktams, Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 daliai, Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 9 straipsnio 5 daliai, Lietuvos Respublikos darbo kodekso 2 straipsnio 1 daliai, 58 straipsnio 2 dalies 1, 2 punktams.
2. Abejonė dėl nurodytų Aprašo papunkčių teisėtumo Vilniaus miesto apylinkės teismui kilo nagrinėjant individualią civilinę bylą, kurioje ieškovas I. D. teismo prašo panaikinti Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2018 m. kovo 13 d. įsakymą Nr. K-235 „Dėl I. D. atšaukimo iš pareigų“, pripažinti jo atleidimą iš darbo neteisėtu, priteisti jam iš viešosios įstaigos Respublikinės Panevėžio ligoninės vidutinį darbo užmokestį už priverstinės pravaikštos laiką nuo atleidimo iš darbo dienos iki teismo sprendimo įvykdymo dienos, priteisti jam iš viešosios įstaigos Respublikinės Panevėžio ligoninės ir Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos vieno mėnesio jo vidutinio darbo užmokesčio dydžio išeitinę išmoką, pripažinti negaliojančiais Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2018 m. sausio 26 d. įsakymą Nr. V-96 „Dėl viešosios įstaigos Respublikinės Panevėžio ligoninės įstatų patvirtinimo“ bei juo patvirtintų viešosios įstaigos Respublikinės Panevėžio ligoninės įstatų 57.3 papunktį, numatantį vadovo atšaukimo ir darbo sutarties nutraukimo pagrindą „jeigu asmeniui ikiteisminio tyrimo institucijos yra pareikštas įtarimas dėl nusikaltimo valstybės tarnybai ir viešiesiems interesams ar korupcinio pobūdžio nusikaltimo padarymu“, ir 57.11 papunktį, numatantį vadovo atšaukimo ir darbo sutarties nutraukimo pagrindą „jeigu asmens padarytas korupcinio pobūdžio teisės pažeidimas, t. y. darbo drausmės ar tarnybinis nusižengimas, piktnaudžiaujant tarnybine padėtimi, viršijant įgaliojimus, neatliekant pareigų, pažeidžiant viešuosius interesus ir nuo sprendimo dėl darbo drausmės ar tarnybinio nusižengimo padarymo nepraėję 3 metai“, priteisti jam iš Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos 5000 Eur neturtinės žalos atlyginimą.
3. Vilniaus miesto apylinkės teismas nurodo, kad Aprašo 2.3 ir 2.11 papunkčių nuostatos perkeltos į nagrinėjamoje civilinėje byloje ginčijamus Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2018 m. sausio 26 d. įsakymu Nr. V-96 „Dėl viešosios įstaigos Respublikinės Panevėžio ligoninės įstatų patvirtinimo“ patvirtintų viešosios įstaigos Respublikinės Panevėžio ligoninės įstatų 57.3 ir 57.11 papunkčius, kuriais vadovaujantis ieškovas civilinėje byloje ginčijamu Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2018 m. kovo 13 d. įsakymu Nr. K-235 „Dėl I. D. atšaukimo iš pareigų“ buvo atšauktas iš pareigų.
4. Vilniaus miesto apylinkės teismo abejonė dėl Aprašo 2.3 ir 2.11 papunkčių teisėtumo grindžiama ieškovo prašyme kreiptis į administracinį teismą dėl norminio akto teisėtumo ištyrimo nurodytais argumentais:
4.1. Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 dalis nustato, kad Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos (toliau – ir LNSS) valstybės ir savivaldybių biudžetinių ir viešųjų įstaigų ar jų filialų ir padalinių vadovai bei šių įstaigų sveikatos priežiūros specialistai į darbą priimami ir iš darbo atleidžiami Darbo kodekso nustatyta tvarka ir pagrindais. Su LNSS valstybės ir savivaldybių biudžetinių ir viešųjų įstaigų vadovais, be Darbo kodekse nustatytų darbo sutarties pasibaigimo pagrindų, darbo sutartis nutraukiama LNSS valstybės ar savivaldybės biudžetinės ar viešosios įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančiai institucijai arba visuotiniam dalininkų susirinkimui priėmus sprendimą atšaukti įstaigos vadovą steigimo dokumentuose nustatyta tvarka ir dėl steigimo dokumentuose nurodytų priežasčių. Šis teisinis reguliavimas suponuoja, kad LNSS valstybės ar savivaldybės biudžetinės ar viešosios įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančiai institucijai arba visuotiniam dalininkų susirinkimui suteikta diskrecijos teisė nustatyti vadovų atšaukimo iš pareigų priežasčių sąrašą nėra absoliuti. Steigimo dokumentuose nustatytos LNSS viešųjų įstaigų vadovų atšaukimo priežastys turi neprieštarauti Darbo kodekse ir kituose aukštesnės galios teisės aktuose nustatytam teisiniam reguliavimui. Darbo sutarties pasibaigimo pagrindai nustatyti Darbo kodekso 53 straipsnyje. Atskiras darbo sutarties pasibaigimo pagrindas yra nustatytas ir Darbo kodekso 104 straipsnio 1 dalyje – atšaukus juridinio asmens vadovą iš užimamų pareigų įstatymuose arba steigimo dokumentuose nustatyta tvarka. Darbo kodekso 3 straipsnio 8 dalyje imperatyviai nustatyta, kad darbdavio ir darbo tarybos susitarimų, vietinių norminių teisės aktų, Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimų ir kitų valstybės institucijų norminių teisės aktų nuostatos negali pabloginti darbuotojų padėties, palyginti su ta, kurią nustato šis kodeksas ir įstatymai, išskyrus šiuose teisės aktuose nustatytas išimtis. Jeigu darbdavio ir darbo tarybos susitarimas, vietinis norminis teisės aktas, Lietuvos Respublikos Vyriausybės ar kitos valstybės institucijos norminis teisės aktas prieštarauja šio kodekso ar įstatymo normoms, taikomos šio kodekso ar įstatymo normos.
4.2. Aprašo 2.3 papunktyje reglamentuojama, kad LNSS viešųjų įstaigų ir biudžetinių įstaigų vadovas gali būti atšauktas iš pareigų, jeigu asmeniui ikiteisminio tyrimo institucijos yra pareikštas įtarimas dėl nusikaltimo valstybės tarnybai ir viešiesiems interesams ar korupcinio pobūdžio nusikaltimo padarymu. Nei Darbo kodekse, nei kituose įstatymuose nėra nustatytas toks darbo sutarties nutraukimo / atšaukimo iš pareigų pagrindas. Pažymėtina, kad Darbo kodekso 60 straipsnio 1 dalies 1 punkte nustatyta, jog darbo sutartis nutraukiama, kai įsiteisėja teismo sprendimas arba teismo nuosprendis, kuriuo darbuotojas nuteisiamas bausme, dėl kurios negali dirbti. Aprašo 2.3 papunktyje nustatytas LNSS viešųjų įstaigų vadovų atšaukimo iš pareigų pagrindas visiškai nesuderinamas su minėtu Darbo kodekso 60 straipsnio 1 dalies 1 punktu, taip pat iš esmės prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 31 straipsnyje įtvirtintam nekaltumo prezumpcijos principui. Taigi Aprašo 2.3 papunktyje yra įtvirtintas LNSS viešųjų įstaigų vadovų atšaukimo iš pareigų pagrindas nesant atšaukiamo iš pareigų asmens kaltės.
4.3. Aprašo 2.3 papunktyje nustatytas LNSS viešųjų įstaigų vadovų atšaukimo iš pareigų pagrindas taip pat nėra suderinamas su Darbo kodekso 2 straipsnio 1 dalyje įtvirtintais teisinio apibrėžtumo, teisėtų lūkesčių apsaugos ir visokeriopos darbo teisių gynybos principais. Aprašas taikomas konkrečiai subjektų grupei – LNSS viešųjų įstaigų vadovams. Pirmiau aptartas darbo santykių teisinis reguliavimas suponuoja LNSS viešosios įstaigos vadovo teisėtą lūkestį, kad darbo santykių metu viešosios įstaigos dalininkas nepriims darbuotojo teisinę padėtį iš esmės keičiančių ir sunkinančių sprendimų. Vienas iš teisėtų lūkesčių principo aspektų yra tai, kad sprendimai galioja į ateitį ir negalioja atgal, todėl Aprašo 2.3 papunktyje nurodyta vadovo atšaukimo iš pareigų priežastis negali būti taikoma atvejams, kai įtarimai asmeniui yra pareiškiami iki Aprašo priėmimo.
4.4. Aprašo 2.11 papunktyje reglamentuojama, kad LNSS viešųjų įstaigų vadovas gali būti atšauktas iš pareigų, jeigu yra padarytas korupcinio pobūdžio teisės pažeidimas, t. y. darbo drausmės ar tarnybinis nusižengimas, piktnaudžiaujant tarnybine padėtimi, viršijant įgaliojimus, neatliekant pareigų, pažeidžiant viešuosius interesus, ir nuo sprendimo dėl darbo drausmės ar tarnybinio nusižengimo padarymo nėra praėję 3 metai. Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 1 punktas nustato, kad teisėkūroje vadovaujamasi tikslingumo principu, reiškiančiu, kad teisės akto projektas turi būti rengiamas ir teisės aktas priimamas tik tuo atveju, kai siekiamų tikslų negalima pasiekti kitomis priemonėmis; aiškumo principu, reiškiančiu, kad teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti logiškas, nuoseklus, glaustas, suprantamas, tikslus, aiškus ir nedviprasmiškas (Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 str. 2 d. 6 p.); sistemiškumo principu, reiškiančiu, kad teisės normos turi derėti tarpusavyje, žemesnės galios teisės aktai neturi prieštarauti aukštesnės galios teisės aktams, įstatymo įgyvendinamieji teisės aktai turi būti rengiami ir priimami taip, kad įsigaliotų kartu su įstatymu ar atskiromis jo nuostatomis, kurias šie teisės aktai įgyvendina (Teisėkūros pagrindų įstatymo 3 str. 2 d. 7 p.). Aptariamu atveju Aprašo 2.11 papunktis neatitinka aukščiau nurodytų teisėkūros principų, kadangi šios teisės normos tikslai ir turinys yra visiškai neaiškūs. Aptariamoje teisės normoje atšaukimo iš pareigų galimybė yra siejama su korupcinio pobūdžio pažeidimo padarymu, tačiau nėra detalizuojama, kaip ir kokiu procesiniu sprendimu korupcinio pobūdžio pažeidimas turi būti nustatomas. Konstitucinis nekaltumo prezumpcijos principas reikalauja, kad asmuo negali būti laikomas kaltu nusikalstamos veikos padarymu, kol jo kaltė neįrodyta įsiteisėjusiu teismo nuosprendžiu. Aptariamoje teisės normoje nurodoma, kad korupciniu teisės pažeidimu gali būti laikomas darbo drausmės ar tarnybinis nusižengimas, piktnaudžiaujant tarnybine padėtimi, viršijant įgaliojimus, neatliekant pareigų, pažeidžiant viešuosius interesus. Toks teisinis reguliavimas yra perteklinis, netikslingas, iškreipia aukštesnės galios teisės aktų nustatytą teisinį reguliavimą. Šiuo metu galiojančiame Darbo kodekse darbo drausmės pažeidimo sąvoka, kaip ji apibrėžiama Aprašo 2.11 papunktyje, nėra reglamentuota. Iki 2017 m. liepos 1 d. galiojusio Darbo kodekso 234 straipsnyje darbo drausmės pažeidimas apibrėžtas kaip darbo pareigų nevykdymas arba netinkamas jų vykdymas dėl darbuotojo kaltės. Nuo 2017 m. liepos 1 d. įsigaliojusio Darbo kodekso 58 straipsnio 2 dalies 1–2 punktuose reglamentuojama, kad priežastis nutraukti darbo sutartį gali būti: 1) šiurkštus darbuotojo darbo pareigų pažeidimas; 2) per paskutinius dvylika mėnesių darbuotojo padarytas antras toks pat darbo pareigų pažeidimas. Taigi Aprašo 2.11 papunktyje nustatytas viešosios įstaigos vadovo atšaukimo pagrindas, padarius korupcinio pobūdžio teisės pažeidimą, kaip darbo drausmės pažeidimą, neatitinka šiuo metu galiojančio Darbo kodekso 58 straipsnio 2 dalyje nustatyto teisinio reguliavimo turinio. Taip pat Aprašo 2.11 papunktyje nustatytas teisinis reguliavimas nepagrįstai apsunkina darbuotojo (viešosios įstaigos vadovo) padėtį, kadangi suteikia galimybę atšaukti viešosios įstaigos vadovą už padarytą korupcinio pobūdžio darbo drausmės pažeidimą, kai Darbo kodekso 58 straipsnio 2 dalies 2 punktas numato galimybę darbdaviui nutraukti darbo sutartį per paskutinius dvylika mėnesių darbuotojui padarius antrą tokį patį darbo pareigų pažeidimą. Toks Aprašo 2.11 papunktyje nustatytas darbuotojo (viešosios įstaigos vadovo) padėtį sunkinantis teisinis reguliavimas prieštarauja Darbo kodekso 3 straipsnio 8 dalies nuostatai.
4.5. Aprašo 2.11 papunktyje nurodytas korupcinio pobūdžio pažeidimas, kaip tarnybinis nusižengimas, savo turiniu neatitinka viešosios įstaigos vadovui einant pareigas susiklostančių darbo teisinių santykių specifikos. Tarnybinių nusižengimų padarymą ir nuobaudų už juos skyrimą reglamentuoja Valstybės tarnybos įstatymo 29 straipsnis. Viešosios įstaigos vadovas į pareigas priimamas darbo sutarties pagrindu, todėl Valstybės tarnybos įstatymas netaikomas. Viešųjų įstaigų įstatymo 9 straipsnio 5 dalis nustato, kad visuotinio dalininkų susirinkimo įgaliotas asmuo viešosios įstaigos vardu sudaro darbo sutartį su viešosios įstaigos vadovu ir ją nutraukia. Kai visuotinis dalininkų susirinkimas priima sprendimą atšaukti viešosios įstaigos vadovą, su viešosios įstaigos vadovu sudaryta darbo sutartis nutraukiama. Tai reiškia, kad Aprašo 2.11 papunktis ta apimtimi, kuria numato galimybę atšaukti viešosios įstaigos vadovą iš pareigų dėl korupcinio pobūdžio pažeidimo, kaip tarnybinio nusižengimo, neatitinka Viešųjų įstaigų įstatymo 9 straipsnio 5 dalyje, Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 dalyje nustatyto teisinio reguliavimo.
4.6. Aprašo 2.11 papunktyje nustatytas teisinis reguliavimas, pagal kurį nuo darbo drausmės ar tarnybinio nusižengimo padarymo turi būti praėję ne mažiau kaip 3 metai, prieštarauja Darbo kodekso 58 straipsnio 2 dalies 2 punkte nustatytam teisiniam reguliavimui, pagal kurį darbo pareigų pažeidimas galioja ne ilgiau kaip vienerius metus. Ši nuostata taip pat prieštarauja Darbo kodekso 3 straipsnio 8 daliai, kadangi apsunkina darbuotojo (viešosios įstaigos vadovo) padėtį lyginant su Darbo kodekso 58 straipsnio 2 dalies 2 punkte nustatytu teisiniu reguliavimu.
4.7. Aprašo 2.3 ir 2.11 papunkčiais patvirtintos LNSS viešųjų įstaigų vadovų atšaukimo iš pareigų priežastys nėra suderintos su Darbo kodekse ir kituose tesės aktuose nustatytu teisiniu reguliavimu. Sveikatos apsaugos ministras, įgyvendindamas Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 dalį, neteisėtai ir nepagrįstai išplėtė savo diskrecijos teisę nustatyti tokias LNSS viešųjų įstaigų vadovų atšaukimo iš pareigų priežastis, kurios ne tik prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, tačiau pažeidžia ir imperatyvius Darbo kodekso 3 straipsnio 8 dalyje įtvirtintus reikalavimus, blogina darbuotojų (LNSS viešųjų įstaigų vadovų) teisinę padėtį, lyginant su ta, kuri nustatyta Darbo kodekse. Tai lemia, kad Aprašo 2.3 ir 2.11 papunkčiai prieštarauja ir konstituciniam teisinės valstybės principui.
II.
5. Atsakovas Sveikatos apsaugos ministerija pateikė atsiliepimą, kuriame nurodo nesutinkantis su teiginiais, jog Aprašo 2.3 bei 2.11 papunkčiai prieštarauja Vilniaus miesto apylinkės teismo nutartyje nurodytiems aukštesnės galios teisės aktams, ir prašo šiuos Aprašo papunkčius pripažinti teisėtais.
6. Atsakovas savo atsiliepimą grindžia šiais argumentais:
6.1. Darbo kodekso 41 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta bendro pobūdžio teisės norma, reglamentuojanti vadovaujančių darbuotojų priėmimo į darbą tvarką, pagal kurią darbuotojui parinkti į vadovaujančiųjų darbuotojų ir specialistų pareigas, taip pat tokias pareigas, kurias eiti gali asmenys, turintys tam tikrų gebėjimų arba kuriems keliami ypatingi intelekto, fiziniai, sveikatos ar kiti reikalavimai, gali būti rengiamas konkursas. Pareigybių, dėl kurių rengiamas konkursas, sąrašą ir konkursų valstybės ir savivaldybių įmonėse, iš valstybės, savivaldybių ir Valstybinio socialinio draudimo fondo biudžetų bei iš kitų valstybės įsteigtų fondų lėšų finansuojamose valstybės ir savivaldybių įstaigose ir viešosiose įstaigose, kurių savininkė yra valstybė ar savivaldybė, organizavimo ir vykdymo tvarką nustato Lietuvos Respublikos Vyriausybė, išskyrus įstaigas, kuriose pareigybių, dėl kurių gali būti rengiamas konkursas, sąrašą ir konkursų organizavimo bei vykdymo tvarką nustato specialūs įstatymai.
6.2. Darbo kodekso 53 straipsnyje ir 104 straipsnio 1 dalyje reglamentuojami bendro pobūdžio darbo sutarčių pasibaigimo pagrindai. Darbo kodekso 104 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad be šiame kodekse ar kituose įstatymuose nustatytų darbo sutarties pasibaigimo pagrindų, darbo sutartis su juridinio asmens vadovu pasibaigia atšaukus juridinio asmens vadovą įstatymuose arba steigimo dokumentuose nustatyta tvarka.
6.3. Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymas – specialus įstatymas, reglamentuojantis sveikatos priežiūros įstaigų klasifikaciją, jų steigimo, reorganizavimo, likvidavimo, veiklos, jos valstybinio reguliavimo pagrindus, kontrolės priemones, valdymo ir finansavimo ypatumus, LNSS įstaigų nomenklatūrą, įskaitant ir sveikatos priežiūros įstaigų vadovų priėmimo į darbą bei atleidimo iš darbo tvarką ir pagrindus. Todėl LNSS priklausančių valstybės ir savivaldybių viešųjų ir biudžetinių sveikatos priežiūros įstaigų vadovai priimami į darbą bei atleidžiami ar atšaukiami iš pareigų, vadovaujantis specialiosiomis teisės normomis, t. y. Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymu.
6.4. 2017 m. lapkričio 7 d. Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo Nr. I-1367 15, 22 ir 29 straipsnių pakeitimo įstatymu pakeistos ir papildytos šio įstatymo 15 ir 29 straipsnių nuostatos tiek, kiek tai susiję su LNSS valstybės ir savivaldybių biudžetinių ir viešųjų įstaigų vadovų atleidimo iš darbo savarankišku pagrindu – atšaukiant juos iš einamų LNSS sveikatos priežiūros įstaigos vadovo pareigų. Kaip aiškinamajame rašte nurodė šių įstatymo pakeitimų rengėjai, pakeitimų tikslas – padidinti LNSS valstybės ir savivaldybių biudžetinių ir viešųjų įstaigų veiklos skaidrumą taip, kad šių įstaigų vadovais nebegalėtų būti nepatikimi (pavyzdžiui, įtariami padarę ar pripažinti kaltais dėl korupcinio ar kitokio pobūdžio nusikaltimų arba įtariami ar pripažinti pažeidę Lietuvos Respublikos viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo reikalavimus) ar dėl kitų priežasčių LNSS valstybės ar savivaldybės biudžetinės ar viešosios įstaigos steigėjo arba visuotinio dalininkų susirinkimo sprendimu negalintys toliau vadovauti įstaigai asmenys. Taigi siekta užtikrinti tinkamą ir efektyvų įstaigos valdymą, racionalų įstaigos išteklių naudojimą, skaidrų įstaigos bendradarbiavimą su kitais subjektais, pacientų pasitikėjimą paslaugų teikėju ir teikiamų sveikatos priežiūros paslaugų kokybę. Priėmus minėtus įstatymo pakeitimus, Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 dalyje buvo įtvirtinta nuostata, kad LNSS valstybės ir savivaldybių biudžetinių ir viešųjų įstaigų ar jų filialų ir padalinių vadovai bei šių įstaigų sveikatos priežiūros specialistai į darbą priimami ir iš darbo atleidžiami Darbo kodekso nustatyta tvarka ir pagrindais. Taip pat numatyta, kad su LNSS valstybės ir savivaldybių biudžetinių ir viešųjų įstaigų vadovais, be Darbo kodekse nustatytų darbo sutarties pasibaigimo pagrindų, darbo sutartis nutraukiama LNSS valstybės ar savivaldybės biudžetinės ar viešosios įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančiai institucijai arba visuotiniam dalininkų susirinkimui priėmus sprendimą atšaukti įstaigos vadovą steigimo dokumentuose nustatyta tvarka ir dėl steigimo dokumentuose nurodytų priežasčių. Minimo įstatymo 29 straipsnio 2 dalies 8 punktas papildytas nuostata, kad viešosios įstaigos įstatuose turi būti nurodyta ne tik viešo konkurso administracijos, padalinių, filialų vadovų priėmimo į darbą organizavimo ir sveikatos priežiūros specialistų priėmimo į darbą tvarka, bet ir administracijos vadovo atšaukimo iš pareigų pagrindai bei tvarka. Taigi sprendimą dėl sveikatos priežiūros įstaigos vadovo atšaukimo iš pareigų priima įstaigos dalininko (savininko) teises ir pareigas įgyvendinantis subjektas, motyvuodamas tai pagrindais ir priežastimis, nurodytomis tos įstaigos įstatuose.
6.5. Civilinėje byloje, kurią nagrinėja Vilniaus miesto apylinkės teismas, ginčas kilęs dėl sveikatos apsaugos ministro 2018 m. kovo 13 d. įsakymo Nr. K-235 „Dėl I. D. atšaukimo iš pareigų“ teisėtumo. Iš šio įsakymo matyti, kad I. D. atleistas iš VšĮ Respublikinės Panevėžio ligoninės vadovo pareigų, vadovaujantis Darbo kodekso 104 straipsnio 1 dalimi, Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 dalimi ir VšĮ Respublikinės Panevėžio ligoninės įstatuose reglamentuojamų priežasčių bei kitų faktinių aplinkybių pagrindu. Prašomo ištirti Aprašo ginčijamame įsakyme nėra nurodyta, kadangi šis asmuo iš vadovo pareigų buvo atleistas ne Aprašo pagrindu. Civilinėje byloje ginčijamuose Įstatuose reglamentuojamos įstaigos administracijos vadovo atšaukimo iš pareigų priežastys šiuose įstatuose buvo įtvirtintos, įgyvendinant Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymą, o ne Aprašą.
6.6. Norminis administracinis aktas – teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei, o individualus teisės aktas – vienkartis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam asmeniui ar nurodytai asmenų grupei. Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 dalyje įstatymų leidėjas nesuformulavęs įpareigojimo sveikatos apsaugos ministrui patvirtinti tipinį ar pavyzdinį valstybės ir savivaldybių viešųjų ir biudžetinių sveikatos priežiūros įstaigų vadovų atšaukimo iš pareigų priežasčių sąrašą, todėl akivaizdu, kad sveikatos apsaugos ministro įsakymu patvirtintos rekomendacijos liečia tik tas įstaigas, kurių savininko (dalininko) teises ir pareigas įgyvendina bei jų įstatus tvirtina Sveikatos apsaugos ministerija. Tačiau tokio pobūdžio priežasčių ir aplinkybių sąrašas būtinas tam, kad sprendimai atšaukti iš pareigų būtų pagrįsti, objektyvūs, sprendimai būtų priimami nustatyta tvarka, tokiu būdu siekiant nepažeisti įstaigos vadovo interesų, priimti tik objektyvių duomenų, keliančių pagrįstą nepasitikėjimą įstaigos vadovu, pagrindu. Taigi Aprašas skirtas vieno subjekto, t. y. Sveikatos apsaugos ministerijos, priimamiems sprendimams, kurie skirti labai aiškiai apibrėžtam subjektų ratui, t. y. LNSS biudžetinėms ir viešosioms įstaigoms, kurių dalininkė (savininkė) yra valstybės institucija – Sveikatos apsaugos ministerija. Pavyzdžiui, Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 39 straipsnio 2 dalyje atskirai reglamentuojama valstybės asmens sveikatos priežiūros įstaigų, kurių steigėja yra Sveikatos apsaugos ministerija, grupė. Aprašu siūlomi konkrečių sveikatos priežiūros įstaigų steigimo dokumentų (įstatų) pakeitimai yra vienkartis teisės taikymo aktas, nes iš esmės atliekamas įgyvendinant pasikeitusio specialaus Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 ir 29 straipsnių nuostatas. Be to, tai yra rekomendacinio pobūdžio dokumentas, kuris, neperkėlus jo nuostatų į Sveikatos apsaugos ministerijai pavaldžių sveikatos priežiūros įstaigų steigimo dokumentus (įstatus), negali sukelti ir nesukelia jokių teisinių pasekmių. Teisės akto paskelbimas ar nepaskelbimas viešai teisės aktų registre nėra tas kriterijus, kuris gali nulemti teisės akto priskyrimą ar nepriskyrimą norminio pobūdžio administracinių teisės aktų kategorijai (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. gegužės 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS42-520/2015). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra pažymėjęs, jog daugelis norminių administracinių aktų požymių yra vertinamieji, todėl kiekvienu atveju teismas, spręsdamas, ar teisės aktas, dėl kurio teisėtumo ištyrimo yra kreiptasi į administracinį teismą, gali būti pripažintas norminiu ar individualiu administraciniu aktu, būtinai turi išsiaiškinti šiame teisės akte įtvirtintų elgesio taisyklių pobūdį, subjektų ratą, kuriems taikomas aktas, aktą priėmusio subjekto statusą bei kitas akto priėmimo aplinkybes (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. kovo 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A8-78/2006). Taigi Aprašas nėra norminio pobūdžio administracinis aktas, kuris galėtų būti tikrinamas Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme Administracinių bylų teisenos įstatymo 113 straipsnyje nustatyta tvarka.
6.7. LNSS sveikatos priežiūros įstaigos (tiek viešosios, tiek biudžetinės) reprezentuoja šalies sveikatos sistemą, formuoja visuomenės požiūrį į sveikatos sistemos veikimą ir lemia pacientų požiūrį bei pasitikėjimą ja, todėl LNSS viešųjų ir biudžetinių įstaigų veiklos specifika reikalauja jų vadovams taikyti ne tik aukščiausius intelekto, patirties ar gebėjimų, bet ir reputacijos reikalavimus. Įstaigos vadovui dėl kokių nors priežasčių sudarius pagrindą abejoti įstaigos veikla, jos skaidrumu, pacientai rinksis kitas viešąsias ir biudžetines sveikatos priežiūros įstaigas. Dėl to gali keistis pacientų srautai sveikatos priežiūros įstaigose ir atsirasti paslaugų teikimo netolygumai, nepagrįstai didėti eilės sveikatos priežiūros paslaugoms gauti kitose įstaigose. Todėl būtina užtikrinti visišką pacientų pasitikėjimą valstybės sveikatos apsaugos sistema ir jos įstaigomis. Kiekvienas LNSS priklausančios įstaigos vadovas racionalų ir efektyvų valstybės išteklių naudojimą, nukreiptą ne į asmeninių poreikių tenkinimą, o viešajam interesui užtikrinti, turėtų suvokti kaip savo tiesioginę pareigą, už kurios tinkamą vykdymą yra atsakingas asmeniškai. Netoleruotina teisinė ir faktinė situacija, kai LNSS viešosios įstaigos vadovas, asmeninius interesus iškėlęs aukščiau už visuomenės ir valstybės interesus, diskreditavęs įstaigos autoritetą, nebūtų traukiamas teisinėn atsakomybėn ar jam nebūtų apribota teisė eiti atitinkamas įstaigos vadovo pareigas. Tokias pareigas užimantys asmenys turi pasižymėti nepriekaištinga reputacija. Siekiant šių tikslų, buvo priimti minėti Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo pakeitimai bei juos įgyvendinant pakeisti Sveikatos apsaugos ministerijai pavaldžių sveikatos priežiūros įstaigų steigimo dokumentai (įstatai), įtraukiant į juos įstaigos vadovo atšaukimo iš pareigų priežasčių sąrašus.
6.8. Nepriekaištingos reputacijos kriterijai apima ne tik įsiteisėjusius teismo sprendimus, bet ir tuos atvejus, kai yra pareikšti įtarimai dėl atitinkamų veikų padarymo. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo praktikoje suformuota labai aiški pozicija viešųjų įstaigų vadovų atšaukimo iš pareigų klausimais (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo nutartis byloje Nr. e3K-3-258-313/2018), kad „paskyrusio subjekto teisės atšaukti viešosios įstaigos vadovą iš pareigų absoliutumą lemia vienasmenio viešosios įstaigos valdymo organo reikšmė ir svarba, pasitikėjimu grįstų viešosios įstaigos ir jos vadovo santykių pobūdis. Tik neribojant dalininkų teisės jokiomis sąlygomis ir aplinkybėmis, nepriklausomai nuo vadovo kaltų veiksmų (ne)buvimo, šia teise galima operatyviai pasinaudoti viešosios įstaigos interesais, vadovui praradus viešosios įstaigos dalininkų pasitikėjimą“. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas, 2016 m. lapkričio 23 d. nutartyje aiškindamas Viešųjų įstaigų įstatymo 9 straipsnio 5 dalies nuostatą dėl viešosios įstaigos vadovo atšaukimo visuotinio dalininkų susirinkimo sprendimu, nurodė, kad „vienasmenio viešosios įstaigos valdymo organo reikšmė ir svarba, fiduciarinis (pasitikėjimu grįstas) viešosios įstaigos ir jos vadovo santykių pobūdis lemia jį paskyrusio subjekto teisės atšaukti viešosios įstaigos vadovą iš pareigų absoliutumą. Tik neribojant šios teisės jokiomis sąlygomis ir aplinkybėmis, nepriklausomai nuo kaltų veiksmų (ne)buvimo, šia teise galima operatyviai pasinaudoti viešosios įstaigos interesais, vadovui praradus viešosios įstaigos dalininkų (ar kito vadovą į pareigas paskyrusio subjekto) pasitikėjimą.“ Be to, paaiškinta, kad „atšaukimo iš pareigų pagrindas – pasitikėjimo kasatoriumi praradimas – galėjo atsirasti tiek dėl šio asmeninių savybių, tiek dėl kaltų veiksmų (neveikimo), netinkamo administravimo ar kitų aplinkybių. <...> tam, kad viešosios įstaigos savininkas galėtų priimti sprendimą atšaukti viešosios įstaigos vadovą iš pareigų, nebūtina nustatyti konkrečių priežasčių, dėl kurių buvo prarastas pasitikėjimas įstaigos vadovu, svarbus pats pasitikėjimo praradimo faktas, dėl kurio toks asmuo negali toliau eiti pareigų“. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas taip pat nurodė, kad toks atleidimo pagrindas, kai dėl pasitikėjimo praradimo nėra darbuotojo kaltės, savo esme yra atleidimas darbdavio iniciatyva, nesant darbuotojo kaltės. Su viešosios įstaigos vadovu sudarytos darbo sutarties nutraukimo reglamentavimas iš esmės identiškas su akcinės bendrovės vadovu sudarytos darbo sutarties nutraukimo reglamentavimui, todėl įstaigos vadovui dėl jo teisinės padėties keliami kitokie reikalavimai, nei kitiems darbuotojams. Esminę reikšmę sprendžiant vadovo atšaukimo iš pareigų klausimą šiuo atveju turi įstaigos dalininkų (savininko) pasitikėjimas vadovu. Kaltė, kaip darbuotojo atsakomybės pagrindas, nėra būtina vadovo atšaukimo iš pareigų pagal Viešųjų įstaigų įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 4 punktą sąlyga. Toks atleidimo pagrindas padeda užtikrinti viešąjį interesą (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2008 m. rugsėjo 29 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-424/2008, 2008 m. rugsėjo 29 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-7-308/2008). Taigi jeigu asmuo neatitinka nepriekaištingos reputacijos reikalavimų, tai yra pagrindas jį (vadovą) atšaukti iš einamų pareigų. Atšaukimui iš pareigų ne visada būtinas įsiteisėjęs teismo sprendimas, tačiau toks atšaukimas privalo būti objektyviai pagrįstas viešuoju interesu. Nors tokie vadovai neretai vykdant teismo sprendimą (kol vyksta ikiteisminis tyrimas) būna nušalinami nuo vadovo pareigų, jų vadovavimu po nušalinimo pasibaigimo įstaigos savininkams (dalininkams), o kartu ir pacientams, sudėtinga pasitikėti, nes kyla neišvengiamų abejonių jų tolesnės veiklos skaidrumu – ar jie nedarys nusikalstamų veikų, ar nepažeidinės Viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo reikalavimų, ar užtikrins tinkamą ir efektyvų įstaigos valdymą, racionalų įstaigos išteklių naudojimą, skaidrų įstaigos bendradarbiavimą su kitais subjektais ir teikiamų sveikatos priežiūros paslaugų kokybę.
6.9. Darbo kodekso 104 straipsnio 1 dalyje, o vėliau Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 dalyje bei 29 straipsnyje yra įtvirtintas savarankiškas, alternatyvus ir būtent juridinių asmenų vadovams taikytinas atleidimo (atšaukimo iš pareigų) pagrindas, nukreipiantis į konkrečios įstaigos steigimo dokumentus, todėl teisė spręsti, koks vadovo elgesys ar reputacija yra tinkami ir suderinami su įstaigos vadovo einamomis pareigomis, o kurie ne, deleguota LNSS sveikatos priežiūros įstaigų savininko (dalininko) teises ir pareigas įgyvendinančiai institucijai, nagrinėjamu atveju – Sveikatos apsaugos ministerijai.
6.10. Viešosios įstaigos vadovo atšaukimas iš pareigų dėl įstaigos įstatuose nurodytų priežasčių yra savarankiškas atleidimo iš pareigų pagrindas. Darbo kodekso 58 straipsnis reglamentuoja bendro pobūdžio atvejus, kai darbo sutarties nutraukimui darbdavio iniciatyva būtina konstatuoti darbuotojo kaltę. Ginčijamas teisinis reguliavimas taikomas tik LNSS priklausančioms sveikatos priežiūros įstaigoms. Aprašo 2.11 papunktis yra aiškus ir nedviprasmiškas.
k o n s t a t u o j a:
III.
Dėl ginčijamo akto atitikties norminio administracinio akto požymiams
8. Vilniaus miesto apylinkės teismas, tenkindamas ieškovo prašymą ir įgyvendindamas Administracinių bylų teisenos įstatymo 114 straipsnio 1 dalyje suteiktą teisę, sustabdė civilinės bylos nagrinėjimą ir kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą, prašydamas patikrinti Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2017 m. gruodžio 5 d. įsakymu Nr. V-1386 patvirtinto Rekomenduojamų Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešųjų įstaigų ir biudžetinių įstaigų vadovų atšaukimo priežasčių sąrašo ir atšaukimo tvarkos aprašo 2.3 ir 2.11 punktų teisėtumą.
9. Teismui kreipusis į administracinį teismą su prašymu Administracinių bylų teisenos įstatymo 114 straipsnio 1 dalyje nustatytu pagrindu, nagrinėjimo dalykas tokio prašymo pagrindu pradėtoje norminėje administracinėje byloje yra konkretaus norminio administracinio akto (ar jo dalies), kuris turėtų būti taikomas nagrinėjamoje byloje, atitiktis įstatymui ar Vyriausybės norminiam teisės aktui. Taigi kvestionuojamas aktas gali būti nagrinėjimo dalykas norminėje administracinėje byloje tik tuo atveju, jeigu jis atitinka norminio administracinio teisės akto požymius.
10. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra išskiriami šie pagrindiniai oficialiai galiojančio norminio administracinio akto požymiai: 1) aktas sukuria elgesio taisykles – teisės normas (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. gegužės 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A520-2270/2012); 2) aktas priimtas viešojo administravimo subjekto, vykdančio administracinį reglamentavimą (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2002 m. rugsėjo 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A2-736/2002), įgyvendinant būtent viešojo administravimo įgaliojimus, t. y. jį priėmusiam subjektui tiesiogiai realizuojant valstybės valią ir nustatant elgesio taisykles, visuotinai privalomas tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. vasario 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I1-1/2007); 3) aktas išdėsto bendro, abstraktaus pobūdžio nuostatas, kurios apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. kovo 24 d. plenarinės sesijos sprendimas administracinėje byloje Nr. A5-63/2003); 4) aktas orientuojamas į ateitį, t. y. skirtas taikyti daug kartų; jis toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS492-725/2011); 5) aktas adresuotas neapibrėžtam asmenų ratui arba ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais; tai, kad galima tam tikru metu nustatyti jų skaičių, nereiškia, kad aktas yra individualus (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. kovo 21 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I575-3/2011, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 21); 6) aktas yra visuotinai privalomas (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. balandžio 6 d. išplėstinės teisėjų kolegijos nutartis administracinėje byloje Nr. A444-1406/2010, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 19, 2010); 7) aktas paskelbiamas laikantis nustatytos norminių teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS492-725/2011; 2017 m. kovo 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eI-8-756/2017). Konstatavus pirmųjų šešių požymių buvimą, konkretus aktas pripažintinas norminio pobūdžio administraciniu aktu, o atitiktis septintajam požymiui yra tokio akto oficialaus galiojimo sąlyga (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. spalio 17 d. nutartis administracinėje byloje I-9-662/2018). Taigi ne kiekvienas viešojo administravimo subjekto priimtas aktas yra oficialiai galiojantis norminis administracinis aktas. Tik visų pirmiau išvardytų požymių visetas suteikia aktui tokį statusą, sudarantį prielaidas tikrinti jo teisėtumą administracinėje byloje.
11. Minėta, kad tam tikras teisės aktas būtų pripažintas norminiu, be kitų nurodytų norminių teisės aktų požymių, turi būti nustatyta, kad jame įtvirtintos elgesio taisyklės turi visuotinio privalomumo požymį, t. y. norminiu administraciniu aktu nustatomos elgesio taisyklės yra privalomos subjektams, siekiantiems įgyvendinti įstatymais jiems suteikiamas teises – jose sukuriamos elgesio normos, kurių pagrindu subjektams atsiranda naujos teisės ir pareigos. Dėl to administraciniuose teismuose nenagrinėtinas aktų, kuriais nėra suformuluotos privalomos elgesio taisyklės, konkretūs įpareigojimai ar apribojimai, o tik išreikšta viešojo administravimo subjekto nuomonė ar rekomendacijos, teisėtumas.
12. Kvestionuojamo Aprašo 1 punkte numatyta, kad Apraše suformuluotą Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešųjų įstaigų ir biudžetinių įstaigų vadovų atšaukimo priežasčių sąrašą ir atšaukimo tvarką rekomenduojama taikyti rengiant naujus ir keičiant Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešųjų įstaigų įstatus ir biudžetinių įstaigų nuostatus. Įsakymu patvirtintame Apraše nurodomos rekomenduojamos nustatyti LNSS įstaigų įstatuose vadovų atšaukimo priežastys, Apraše nėra suformuluota ar sankcionuota jokių privalomų elgesio taisyklių, nustatančių visiems atitinkamo visuomeninio santykio dalyviams teises bei pareigas. Įvertinus kvestionuojamo Aprašo 1 punkto turinį, matyti, kad Įsakymu patvirtintas Aprašas yra rekomendacinio pobūdžio, t. y. jame ne nustatomas įpareigojimas, bet rekomenduojama Aprašo nuostatas taikyti rengiant naujus ir keičiant galiojančius Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešųjų įstaigų įstatus ir biudžetinių įstaigų nuostatus.
13. Išvada, kad ginčijamos nuostatos dėl įstaigų vadovų atšaukimo priežasčių galėtų būti vertinamos kaip privalomojo pobūdžio, neišplaukia ir iš įstaigų vadovų atšaukimą reglamentuojančių įstatymų normų. Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 dalyje, reglamentuojančioje LNSS valstybės ir savivaldybių biudžetinių ir viešųjų įstaigų vadovų atleidimą iš darbo tvarką, nustatyta, kad: LNSS valstybės ir savivaldybių biudžetinių ir viešųjų įstaigų ar jų filialų ir padalinių vadovai bei šių įstaigų sveikatos priežiūros specialistai į darbą priimami ir iš darbo atleidžiami Darbo kodekso nustatyta tvarka ir pagrindais; su LNSS valstybės ir savivaldybių biudžetinių ir viešųjų įstaigų vadovais, be Darbo kodekse nustatytų darbo sutarties pasibaigimo pagrindų, darbo sutartis nutraukiama LNSS valstybės ar savivaldybės biudžetinės ar viešosios įstaigos savininko teises ir pareigas įgyvendinančiai institucijai arba visuotiniam dalininkų susirinkimui priėmus sprendimą atšaukti įstaigos vadovą steigimo dokumentuose nustatyta tvarka ir dėl steigimo dokumentuose nurodytų priežasčių. Taigi šios Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 dalies nuostatos nenumato, kad vadovo atšaukimo priežastys turėtų būti nustatytos poįstatyminiame norminiame akte bei nesudaro pagrindo spręsti, kad Įsakymu patvirtintos ir eksplicitiškai rekomenduojamomis įvardytos Aprašo nuostatos turėtų būti vertinamos kaip privalomo pobūdžio. Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 dalyje numatyta teisiškai įpareigojantį įstaigų vadovų atšaukimo priežasčių sąrašą nustatyti ne norminiuose administraciniuose aktuose – LNSS valstybės ar savivaldybės biudžetinės ar viešosios įstaigos steigimo dokumentuose.
14. Išvadą, kad Įsakymo nuostatos yra rekomendacinio pobūdžio ir nėra būtina visą Įsakymu patvirtintą LNSS viešųjų įstaigų ir biudžetinių įstaigų vadovų atšaukimo priežasčių sąrašą perkelti į konkrečios įstaigos įstatus, patvirtina konkretus Aprašo taikymo atvejis – į sveikatos apsaugos ministro 2018 m. sausio 26 d. įsakymu Nr. V-96 patvirtintų viešosios įstaigos Respublikinės Panevėžio ligoninės įstatų 57 punkte išdėstytą šios ligoninės vadovo atšaukimo pagrindų sąrašą neperkeltas vienas iš rekomenduojamame sąraše išdėstytų pagrindų, būtent – pagrindas, nurodytas ginčijamo Aprašo 2.15 punkte. Ieškovo inicijuotoje civilinėje byloje aktualiu atveju LNSS įstaigos įstatus tvirtinęs sveikatos apsaugos ministras pasinaudojo savo Įsakymu patvirtintu rekomenduojamu įstaigų vadovų atšaukimo priežasčių sąrašu, jį perkeldamas į patvirtintus įstatus ne visa apimtimi. Tokią teisę, atsižvelgiant į Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 dalies ir Aprašo 1 punkto nuostatas, turi ir kitos LNSS įstaigų savininko teises įgyvendinančios institucijos.
15. Be to, išvadą, kad viešojo administravimo subjektas kvestionuojamu aktu siekė nustatyti ne privalomo, bet rekomendacinio pobūdžio nuostatas, iš esmės atitinka ir prašymą kreiptis į administracinį teismą civilinėje byloje pateikusio ieškovo argumentai. Ieškovas savo prašymo 12 punkte nurodė: „Apraše nurodomas pavyzdinis LNSS viešųjų įstaigų vadovų atšaukimo iš pareigų priežasčių sąrašas, kurį rekomenduojama perkelti rengiant naujus ir keičiant LNSS viešųjų įstaigų įstatus ir biudžetinių įstaigų nuostatus. Kaip patvirtina bylos medžiaga būtent Aprašo 2.3 ir 2.11 papunkčiai pažodžiui buvo perkelti į įstatus. Tai reiškia, kad nors Apraše yra pateikiamas rekomenduojamas LNSS viešųjų įstaigų ir biudžetinių įstaigų vadovų atšaukimo iš pareigų sąrašas, tačiau šiuo metu de jure Aprašo normas perkėlus į VšĮ Respublikinės Panevėžio ligoninės įstatus, jos tapo privalomo pobūdžio“. Taigi ieškovas prašyme kreiptis į administracinį teismą dėl norminio akto teisėtumo ištyrimo nurodė, jog ginčijamos Įsakymo nuostatos rengiant LNSS viešųjų įstaigų įstatus ir biudžetinių įstaigų nuostatus yra ne privalomos, bet rekomenduojamos taikyti, o privalomąjį pobūdį turi tik VšĮ Respublikinės Panevėžio ligoninės įstatuose nurodytos vadovų atšaukimo iš pareigų sąrašo nuostatos. Pastarosios ligoninės įstatų nuostatos ginčijamos ne nagrinėjamoje norminėje administracinėje, bet civilinėje byloje.
16. Atsižvelgdama į nurodytas aplinkybes, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, jog sveikatos apsaugos ministro 2017 m. gruodžio 5 d. įsakymu Nr. V-1386 patvirtintas Rekomenduojamų Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešųjų įstaigų ir biudžetinių įstaigų vadovų atšaukimo priežasčių sąrašas yra teisiškai neįpareigojantis, ne privalomo, bet rekomendacinio pobūdžio, todėl kaip aktas, neturintis norminiam administraciniam aktui būdingo visuotinio privalomumo požymio, negali būti pripažintas norminiu administraciniu aktu.
17. Konstatavus, kad Įsakymu patvirtintas Aprašas neatitinka norminio administracinio akto požymių, išplėstinė teisėjų kolegija daro išvadą, jog šio teisės akto nuostatų teisėtumo tyrimas negalimas laikantis norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo tvarkos. Administracinių bylų teisenos įstatymo nuostatos, reglamentuojančios specialią norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo procesinę tvarką, nustato išimtis iš bendrųjų administracinių bylų nagrinėjimo taisyklių, ir nustačius, kad administracinis aktas, kurio teisėtumą prašoma ištirti Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 dalies 2 skyriaus 1 skirsnio nustatyta tvarka, neatitinka norminio administracinio akto požymių, konstatuojama, jog nėra teisinio pagrindo taikyti specialiųjų taisyklių, taikytinų tik norminių administracinių aktų teisėtumui tirti.
Dėl ginčijamo akto nuostatų taikymo sustabdytoje civilinėje byloje
18. Minėta, kad pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 114 straipsnio 1 dalį nagrinėjimo dalykas norminėje administracinėje byloje yra konkretaus norminio administracinio akto (ar jo dalies), kuris turėtų būti taikomas nagrinėjamoje individualioje (šiuo konkrečiu atveju – civilinėje) byloje, atitiktis įstatymui ar Vyriausybės norminiam teisės aktui.
19. Nagrinėjamoje norminėje administracinėje byloje pateiktas prašymas patikrinti Aprašo teisėtumą neatitinka Administracinių bylų teisenos įstatymo 114 straipsnio 1 dalyje nustatyto reikalavimo, kad kvestionuojamas teisės aktas (ar jo dalis) būtų taikomas nagrinėjamoje individualioje byloje. Nagrinėjamoje norminėje administracinėje byloje kvestionuojami rekomendacinio pobūdžio Aprašo 2.3 ir 2.11 punktai neturi būti taikomi sustabdytoje civilinėje byloje, ieškovas nurodytais punktais civilinėje byloje pateiktame ieškinyje nesirėmė, jų nenurodė jokiu aspektu, bet rėmėsi ir interpretavo Darbo kodekso 104 straipsnio 1 dalies, Sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 dalies ir Viešųjų įstaigų įstatymo bei kitas teisės normas.
20. Nustačiusi, kad norminėje byloje kvestionuojami Aprašo 2.3 ir 2.11 punktai yra ne norminio, bet rekomendacinio pobūdžio ir neturi būti taikomi sustabdytoje civilinėje byloje, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad prašymas patikrinti nurodytų Aprašo punktų teisėtumą neatitinka Administracinių bylų teisenos įstatymo 114 straipsnio 1 dalies reikalavimų, todėl norminė administracinė byla negali būti nagrinėjama ir turi būti nutraukta.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 103 straipsnio 1 punktu, 116 straipsnio 1 dalimi, išplėstinė teisėjų kolegija
n u t a r i a:
Nutraukti norminę administracinę bylą pagal Vilniaus miesto apylinkės teismo prašymą ištirti, ar Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2017 m. gruodžio 5 d. įsakymu Nr. V- 1386 patvirtinto Rekomenduojamų Lietuvos nacionalinės sveikatos sistemos viešųjų įstaigų ir biudžetinių įstaigų vadovų atšaukimo priežasčių sąrašo ir atšaukimo tvarkos aprašo 2.3 papunktis neprieštarauja Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 daliai, Lietuvos Respublikos darbo kodekso 2 straipsnio 1 daliai, 3 straipsnio 8 daliai, 60 straipsnio 1 dalies 1 punktui, 104 straipsnio 1 daliai, ar 2.11 papunktis neprieštarauja Lietuvos Respublikos teisėkūros pagrindų įstatymo 3 straipsnio 2 dalies 1, 6, 7 punktams, Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatymo 15 straipsnio 7 daliai, Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 9 straipsnio 5 daliai, Lietuvos Respublikos darbo kodekso 2 straipsnio 1 daliai, 58 straipsnio 2 dalies 1, 2 punktams.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Laimutis Alechnavičius
Artūras Drigotas
Ramūnas Gadliauskas
Veslava Ruskan
Dalia Višinskienė