Administracinė byla Nr. eI-4-556/2021
Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00013-2020-6
Procesinio sprendimo kategorija 4.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
S P R E N D I M A S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2021 m. kovo 24 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko, Ryčio Krasausko, Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas), Veslavos Ruskan ir Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas),
sekretoriaujant Aušrai Dzičkanecienei,
dalyvaujant atsakovo Lietuvos Respublikos finansų ministerijos atstovei Monikai Balčaitienei,
viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal pareiškėjo Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą ištirti, ar Lietuvos Respublikos finansų ministro 2016 m. liepos 13 d. įsakymo Nr. 1K-286 „Dėl bankroto ir restruktūrizavimo administratorių elgesio kodekso patvirtinimo“ 1 punktas neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktui.
Išplėstinė teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Lietuvos Respublikos finansų ministro 2016 m. liepos 13 d. įsakymo Nr. 1K-286 „Dėl bankroto ir restruktūrizavimo administratorių elgesio kodekso patvirtinimo“ 1 punktas neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktui.
2. Pareiškėjo prašymas grindžiamas šiais motyvais:
2.1. Vilniaus apygardos administraciniame teisme nagrinėjamoje byloje yra kilęs ginčas dėl Audito, apskaitos, turto vertinimo ir nemokumo valdymo tarnybos prie Lietuvos Respublikos finansų ministerijos įsakymo, kuriuo pareiškėjoms pritaikytos nuobaudos – viešas įspėjimas.
2.2. Pareiškėjas nurodo, kad buvo taikyta viena iš teisinės atsakomybės rūšių – drausminė atsakomybė. Drausminė nuobauda paskirta už Lietuvos Respublikos finansų ministro 2016 m. liepos 13 d. įsakymu Nr. 1K-286 patvirtinto „Bankroto ir restruktūrizavimo administratorių elgesio kodekso“ (toliau – ir Elgesio kodeksas) nuostatų pažeidimą – 11.4 papunkčio nuostatų nesilaikymą.
2.3. Pareiškėjas pažymi, kad Lietuvos Respublikos finansų ministras 2016 m. liepos 13 d. įsakymo Nr. 1K-286 „Dėl bankroto ir restruktūrizavimo administratorių elgesio kodekso patvirtinimo“ (toliau – ir Įsakymas) 1 punktu patvirtino Bankroto ir restruktūrizavimo administratorių elgesio kodeksą. Nors šis Įsakymas pripažintas netekusiu galios nuo 2020 m. vasario 14 d., individualioje administracinėje byloje Elgesio kodeksas taikytinas, nes sprendžiamas klausimas dėl nuobaudos, paskirtos už jo pažeidimą, teisėtumo.
2.4. Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 3 straipsnio 1 punkte įtvirtinta, kad viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi įstatymo viršenybės principu, reiškiančiu, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Be to, pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką viešojo administravimo subjekto priimto administracinio akto teisėtumo klausimas sprendžiamas taikant įgalinimų ribų kriterijų. Visi viešojo administravimo subjektai turi tik tokius įgalinimus, kurie jiems suteikti konkrečiomis teisės aktų nuostatomis, plečiamas valdymo institucijų kompetencijos aiškinimas yra negalimas; administracinis aktas, priimtas viešojo administravimo subjektui viršijus savo įstatyminės kompetencijos ribas, yra besąlygiškai neteisėtas ir naikintinas.
2.5. Pareiškėjas 2020 m. birželio 11 d. nutartimi, kuria kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą su pašymu ištirti Įsakymo teisėtumą, taip pat kreipėsi ir į Konstitucinį Teismą, prašydamas ištirti Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2015 m. gruodžio 23 d. nutarimo Nr. 1407 „Dėl valstybės institucijų įgaliotų asmenų atstovavimo įmonių bankroto ir restruktūrizavimo procesuose tvarkos aprašo patvirtinimo ir įgaliojimų suteikimo įgyvendinant Lietuvos Respublikos įmonių bankroto įstatymą ir Lietuvos Respublikos įmonių restruktūrizavimo įstatymą“ 2.6 punkto atitiktį konstituciniam teisinės valstybės principui. Pareiškėjo nuomone, šis nutarimas prieštarauja Konstitucijai, todėl ir jo pagrindu priimant Įsakymą, kuriuo patvirtintas Elgesio kodeksas, buvo viršyti suteikti įgaliojimai. Pasak pareiškėjo, be motyvų, nurodytų argumentuojant pastarojo nutarimo neteisėtumą (t. y. kad Vyriausybė finansų ministrui suteikė Lietuvos Respublikos įmonių bankroto įstatymo (toliau – ir ĮBĮ) numatytais aspektais neapibrėžtus įgaliojimus reguliuoti bankroto administratorių veiklą ir sudarė sąlygas taikyti atsakomybę vien už etikos normų pažeidimą, nors ĮBĮ nebuvo įtvirtinta bankroto administratoriaus pareiga laikytis profesinės etikos ir Vyriausybei ar Lietuvos Respublikos finansų ministerijai nebuvo pavesta nustatyti profesinės etikos normas, už kurių nesilaikymą taikytina atsakomybė), Įsakymas, kuriuo patvirtintas Elgesio kodeksas, ydingas ir tuo aspektu, kad juo etikos normoms suteiktas teisinės pareigos statusas bei sudarytas pagrindas taikyti teisinę atsakomybę už etikos normų pažeidimą, nors ĮBĮ tokios teisinės pareigos ir atsakomybės nenustatė. Pareiškėjas sutinka, kad Vyriausybė galėjo pavesti finansų ministrui patvirtinti tokį teisės aktą kaip Elgesio kodeksas, bet turėjo apibrėžti teisinio reguliavimo ribas, o net ir jų neapibrėžus ministras galėjo elgtis teisėtai ir nenustatyti ĮBĮ nenumatytų pareigų. Elgesio kodekso turinys yra profesinės etikos normos, tad juo buvo sukurtas įstatyme nenumatytas alternatyvus reguliavimas, o finansų ministras viršijo suteiktus įgaliojimus. Taigi abejotina, ar ministro įsakymas atitinka konstitucinį teisinės valstybės principą ir VAĮ 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintą įstatymo viršenybės principą.
2.6. Pareiškėjas 2021 m. kovo 2 d. teismui pateikė papildomus paaiškinimus, kuriuose išdėstė, jog ginčui aktualiu laikotarpiu galiojusioje ĮBĮ redakcijoje nebuvo numatytas bankroto administratorių veiklos reguliavimas etikos kodeksu, taip pat nebuvo ir įgaliojimo jį tvirtinti; be to, atsakovo nurodomos ĮBĮ, Lietuvos Respublikos įmonių restruktūrizavimo įstatymo (toliau – ir ĮRĮ), Lietuvos Respublikos juridinių asmenų nemokumo įstatymo nuostatos rodo, kad įstatymų leidėjas laikėsi praktikos expressis verbis (aiškiais žodžiais) nustatyti pareigą laikytis etikos kodekso. Pareiškėjas pažymėjo, kad kvestionuojamame akte nenurodyta, jog jis priimamas 2008 m. ĮBĮ Nr. X-1557 26 straipsnio 3 dalies ar šios nuostatos pagrindu priimto Vyriausybės nutarimo pagrindu.
II.
3. Atsakovas Lietuvos Respublikos finansų ministerija (toliau – ir atsakovas) atsiliepime į pareiškėjo prašymą su juo nesutinka ir prašo Įsakymo 1 punktą pripažinti teisėtu.
3.1. Atsakovas pažymi, kad ĮBĮ 11 straipsnio 11 dalyje (redakcija, galiojusi nuo 2009 m. kovo 1 d.) buvo nustatyta, kad administratorius (fizinis asmuo) privalo nuolat kelti kvalifikaciją (administratorius (juridinis asmuo) privalo užtikrinti jo darbuotojų, turinčių teisę teikti bankroto administravimo paslaugas, nuolatinį kvalifikacijos kėlimą), laikytis teisės aktų ir Bankroto administratorių elgesio kodekso reikalavimų. Tokia formuluotė galiojo iki 2014 m. liepos 1 d., kai įsigaliojo 2014 m. kovo 27 d. priimtas ĮBĮ Nr. IX-216 2, 5, 9, 10, 11, 112, 113, 114, 115, 116, 117, 21, 23, 33 straipsnių pakeitimo ir įstatymo papildymo 118, 119 ir 1110 straipsniais įstatymas Nr. XII-805. Šiuo įstatymu buvo pakeista ĮBĮ 11 straipsnio 11 dalyje nustatyta formuluotė ir ĮBĮ 11 straipsnio 11 dalies 2 punkte buvo nustatyta, kad administratorius (fizinis asmuo) privalo laikytis šio įstatymo ir kitų teisės aktų reikalavimų. Tokia formuluotė išliko iki Lietuvos Respublikos juridinių asmenų nemokumo įstatymo nuostatų įsigaliojimo. ĮRĮ 16 straipsnio 2 dalies 4 punkte buvo nustatytas reikalavimas asmenims, siekiantiems įgyti teisę teikti įmonių restruktūrizavimo administravimo paslaugas, atitikti Bankroto ir restruktūrizavimo administratorių elgesio kodekse nustatytus reikalavimus. Kaip ir ĮBĮ atveju, tokia nuostata galiojo iki 2014 m. liepos 1 d., o pakeista formuluotė nustatė, kad restruktūrizavimo administratorius privalo laikytis šio įstatymo ir kitų teisės aktų reikalavimų. Atsakovo teigimu, iš ĮRĮ aiškinamojo rašto matyti, kad įstatymo leidėjas neturėjo intencijos atsisakyti reikalavimo restruktūrizavimo administratoriams laikytis Elgesio kodekso. Taigi iš ĮBĮ ir ĮRĮ nuostatų išplaukia tai, kad juose įtvirtinta teisinė pareiga bankroto ir restruktūrizavimo administratoriams laikytis etikos normų, nustatytų Elgesio kodekse.
3.2. Kadangi Elgesio kodeksas yra norminis teisės aktas, ĮBĮ ir ĮRĮ nustatytas reikalavimas bankroto administratoriui laikytis kitų teisės aktų reikalavimų suponuoja tai, kad jis privalo vadovautis ir Elgesio kodeksu.
3.3. Atsakovas pažymi, kad įstatymų leidėjas buvo suteikęs įgaliojimą Lietuvos Respublikos Vyriausybei ar jos įgaliotai institucijai patvirtinti Elgesio kodeksą ir todėl finansų ministras veikė neviršydamas jam suteiktų įgaliojimų.
3.4. Atsakovas taip pat paaiškina, kad ĮBĮ nuostatomis bankroto administratoriui taikomas nepriekaištingos reputacijos reikalavimas, aiškinamas kartu su ĮBĮ įtvirtintu reikalavimu laikytis šio įstatymo ir kitų teisės aktų reikalavimų, reiškia bankroto administratoriaus pareigą laikytis profesinės etikos normų ir tai suponuoja atsakomybės taikymą už tokių normų pažeidimus. Todėl pagrįstai Elgesio kodekso normoms buvo suteiktas teisinės pareigos statusas bei sudarytas teisinis pagrindas (ĮBĮ nuostatos) taikyti teisinę atsakomybę už etikos normų pažeidimą. Nepriekaištingos reputacijos reikalavimas bankroto administratoriams savo esme yra susijęs su profesinės etikos normų laikymusi. Toks reikalavimas visada buvo aiškiai įtvirtintas ĮBĮ ir visada buvo numatytos poveikio priemonės už nepriekaištingos reputacijos reikalavimo nesilaikymą. ĮBĮ iki pat Lietuvos Respublikos juridinių asmenų nemokumo įstatymo įsigaliojimo nepriekaištingos reputacijos reikalavimas apėmė ir atitiktį etikos normoms, t. y. jų nepažeidimą.
3.5. 2020 m. sausio 1 d. keitėsi aptariamų teisinių santykių teisinis reguliavimas. Bankroto teisinius santykius dabar reguliuoja Lietuvos Respublikos juridinių asmenų nemokumo įstatymas. Nemokumo administratorių rūmų visuotinio narių susirinkimo sprendimu patvirtintas naujas Nemokumo administratorių elgesio kodeksas. Naujame reglamentavime iš esmės išliko analogiškas teisinis reguliavimas kaip ir ĮBĮ, t. y. Lietuvos Respublikos juridinių asmenų nemokumo įstatymo 136 straipsnio 7 dalyje, 137 ir 145 straipsniuose nustatyta priežiūros institucijos kompetencija bankroto (nemokumo) administratorių priežiūros procese skirti poveikio priemones (nuobaudas) už Nemokumo administratorių etikos kodekso pažeidimus.
3.6. Atsakovas pažymi, kad pareiškėjas nepateikė argumentų, pagrindžiančių abejonę dėl Vyriausybės 2015 m. gruodžio 23 d. nutarimo 2.6 papunktyje įtvirtinto teisinio reguliavimo, kuriuo, vadovaujantis ĮBĮ nuostatomis, Finansų ministerija buvo įgaliota patvirtinti Elgesio kodeksą, atitikties teisės aktų hierarchijos imperatyvui ir konstituciniam teisinės valstybės principui. Konstitucinis Teismas 2020 m. liepos 17 d. grąžino pareiškėjui prašymą ir nurodė, kad iš jo neaišku, kodėl, pareiškėjo nuomone, bankroto administratoriui taikomas nepriekaištingos reputacijos reikalavimas, aiškinamas kartu su ĮBĮ įtvirtintu reikalavimu laikytis šio įstatymo ir kitų teisės aktų reikalavimų, nereiškia bankroto administratoriaus pareigos laikytis profesinės etikos normų ir nesuponuoja atsakomybės taikymo už tokių normų pažeidimus; ir kodėl Vyriausybė, kurios įgaliotai institucijai pagal ĮBĮ pavesta vykdyti bankroto administratorių veiklos priežiūrą ir Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos nustatyta tvarka skirti nuobaudas už šioje veikloje nustatytus pažeidimus, neturėjo teisės įgalioti Finansų ministerijos patvirtinti Elgesio kodeksą kaip bankroto administratoriaus atsakomybės už jame įtvirtintų profesinės etikos normų pažeidimus taikymo pagrindą. Atsakovas pažymi, kad atsižvelgiant į tai, jog nurodyto Vyriausybės nutarimo 2.6 papunktis galioja, Įsakymo 1 punktas neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui.
Išplėstinė teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
III.
4. Nagrinėjamoje administracinėje byloje keliamas klausimas, ar Lietuvos Respublikos finansų ministro 2016 m. liepos 13 d. įsakymo Nr. 1K-286 „Dėl bankroto ir restruktūrizavimo administratorių elgesio kodekso patvirtinimo“ 1 punktas neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktui.
5. Vilniaus apygardos administracinis teismas, nagrinėdamas individualią bylą dėl bankroto administratoriams paskirtų nuobaudų – viešo įspėjimo, – kelia abejonę dėl Įsakymo 1 punkto, kuriuo buvo patvirtintas Bankroto ir restruktūrizavimo administratorių elgesio kodeksas, teigdamas, jog Elgesio kodeksu, kurio turinį sudaro profesinės etikos normos, sukurtas įstatymui alternatyvus reguliavimas, todėl finansų ministras, tvirtindamas Elgesio kodeksą, veikė viršydamas jam suteiktus įgaliojimus. Atitinkamai abejojama, ar Įsakymas neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui ir VAĮ 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintam įstatymo viršenybės principui.
6. Išplėstinė teisėjų kolegija pastebi, jog kvestionuojamas Įsakymas Lietuvos Respublikos finansų ministro 2020 m. vasario 7 d. įsakymu Nr. 1K-30 „Dėl Lietuvos Respublikos juridinių asmenų nemokumo įstatymo įgyvendinimo“ pripažintas netekusiu galios, tačiau norminė administracinė byla buvo inicijuota teismo, kuriam kilo abejonės dėl individualioje byloje taikytino norminio administracinio akto nuostatų teisėtumo, todėl Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas gali ir privalo išnagrinėti šį prašymą nepaisant to, jog ginčijamas teisinis reguliavimas yra pakeistas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2013 m. sausio 17 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I438-35/2012).
7. Pasisakydama dėl konstitucinio teisinės valstybės principo, išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, jog Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinį teisinės valstybės principą, ne kartą yra konstatavęs, kad tai universalus principas, kuriuo grindžiama visa Lietuvos teisės sistema ir pati Konstitucija, kad jis aiškintinas neatsiejamai nuo Konstitucijos preambulėje skelbiamo atviros, teisingos, darnios pilietinės visuomenės ir teisinės valstybės siekio, kad minėto konstitucinio principo turinys atsiskleidžia įvairiose Konstitucijos nuostatose. Šio principo esmė – teisės viešpatavimas. Jis suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams, inter alia (be kita ko) tai, kad teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2010 m. kovo 22 d., 2013 m. balandžio 2 d. ir kt. nutarimai), taip pat suponuoja ir teisės aktų hierarchiją, inter alia tai, kad poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, kad poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais, kad poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas, nepaisant to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo (Konstitucinio Teismo 2007 m. rugsėjo 6 d., 2009 m. balandžio 29 d., 2009 m. spalio 8 d., 2011 m. birželio 9 d. nutarimai). Konstitucinis teisinės valstybės principas neleidžia poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti tik įstatymu reguliuotinų santykių, taip pat poįstatyminiais teisės aktais nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme, nebūtų grindžiamas įstatymais (Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 14 d., 2009 m. birželio 22 d., 2013 m. lapkričio 6 d. ir kt. nutarimai). Atsižvelgiant į įstatymų viršenybės įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų atžvilgiu principą, įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatytas reglamentavimas turi būti grindžiamas teisiniu reguliavimu, įtvirtintu įstatymuose, ir gali jį tik detalizuoti, tačiau negali būti sukuriamos naujos bendro pobūdžio normos, konkuruojančios su įstatymo normomis.
8. VAĮ 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtintas įstatymo viršenybės principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje nuosekliai pažymima viešojo administravimo subjektų pareiga veikti aukštesnės galios teisės aktais suteiktos kompetencijos ribose.
9. Išplėstinė teisėjų kolegija pirmiausia pažymi, jog byloje kvestionuojamu Įsakymu buvo patvirtintas Elgesio kodeksas, kuriame nustatytos etikos normos administratoriams – asmenims, turintiems teisę teikti įmonių, fizinių asmenų bankroto ir įmonių restruktūrizavimo administravimo paslaugas (Elgesio kodekso 1 p.). Nors ĮBĮ expressis verbis Elgesio kodeksas ir nėra minimas, pagal ĮBĮ bankroto administratoriai privalėjo laikytis šio įstatymo ir kitų teisės aktų reikalavimų (ĮBĮ (redakcija, galiojusi nuo 2018 m. gruodžio 1 d.) 11 str. 13 d. 2 p.), taip pat bankroto administratoriams buvo taikomas nepriekaištingos reputacijos reikalavimas (tiek fiziniams, tiek juridiniams asmenims, tiek ir juridinio asmens darbuotojams bei vadovui – ĮBĮ 112 str. 1 d. 1 p., 112 str. 4 d.). Šis reikalavimas inter alia buvo susietas su etikos normų laikymusi, kadangi asmuo negalėjo būti laikomas nepriekaištingos reputacijos, jeigu jis buvo atleistas iš darbo, pareigų už profesinės ar tarnybinės veiklos pažeidimus ir (ar) netekęs teisės verstis atitinkama veikla už įstatymuose keliamo nepriekaištingos reputacijos reikalavimo neatitikimą ar etikos normų pažeidimą ir nuo atleidimo iš darbo, pareigų ar teisės verstis atitinkama veikla arba nuo teisės teikti įmonių bankroto arba įmonių restruktūrizavimo administravimo paslaugas netekimo nepraėjo treji metai (ĮBĮ 112 str. 3 d. 2 p.), o bankroto administratorių veiklos priežiūrą buvo pavesta atlikti Vyriausybės įgaliotai institucijai, turėjusiai teisę skirti nuobaudas už įmonių bankrotą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimų nevykdymą ar netinkamą vykdymą arba kitus pažeidimus, nustatytus tikrinant bankroto administratoriaus veiklą (ĮBĮ 117 str. 1 d.). Taigi sistemiškai vertinant ĮBĮ nuostatas pareiškėjo keliamos abejonės argumentų, jog Elgesio kodeksu buvo sukurtas įstatyme nenumatytas ir jam alternatyvus reguliavimas, numatąs ĮBĮ neįtvirtintą etikos normų laikymosi imperatyvą, kontekste, nėra pagrindo sutikti su pareiškėju, kad bankroto administratoriams ĮBĮ keliamas nepriekaištingos reputacijos reikalavimas kartu nereiškia ir jų pareigos laikytis profesinės etikos normų bei nesuponuoja atsakomybės tais atvejais, kai šių normų nesilaikoma (taip pat žr. Konstitucinio Teismo 2020 m. liepos 17 d. sprendimą). Dėmesys atkreiptinas ir į tai, kad pareiškėjas neginčija jokių konkrečių Elgesio kodekso normų kaip prieštaraujančių įstatyme nurodytam teisiniam reguliavimui ar įtvirtinančių alternatyvias taisykles toms, kurios yra reglamentuotos ĮBĮ, taigi nėra pagrindo sutikti, jog tvirtindamas tokį aktą atsakovas poįstatyminiame teisės akte nustatė su įstatymu konkuruojančias normas ir taip nesilaikė konstitucinio teisinės valstybės ir įstatymo viršenybės principų reikalavimų.
10. Išplėstinė teisėjų kolegija taip pat pabrėžia, jog Konstituciniame Teisme kvestionuojant Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2015 m. gruodžio 23 d. nutarimo Nr. 1407 „Dėl Valstybės institucijų įgaliotų asmenų atstovavimo įmonių bankroto ir restruktūrizavimo procesuose tvarkos aprašo patvirtinimo ir įgaliojimų suteikimo įgyvendinant Lietuvos Respublikos įmonių bankroto įstatymą ir Lietuvos Respublikos įmonių restruktūrizavimo įstatymą“ 2.6 papunktį, kurio pagrindu buvo priimtas ginčijamas Įsakymas, teisiniais argumentais nebuvo paneigta Vyriausybės, kurios įgaliotai institucijai pagal ĮBĮ buvo pavesta vykdyti bankroto administratorių veiklos priežiūrą ir Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos nustatyta tvarka skirti nuobaudas už šioje veikloje nustatytus pažeidimus, teisė įgalioti atsakovą patvirtinti Elgesio kodeksą kaip bankroto administratoriaus atsakomybės už jame įtvirtintų profesinės etikos normų pažeidimus taikymo pagrindą (žr. Konstitucinio Teismo 2020 m. liepos 17 d. sprendimo 4.1–5 p.), o minėto Vyriausybės nutarimo 2.6 papunktis, kaip ir pats Vyriausybės 2015 m. gruodžio 23 d. nutarimas, neteko galios tik 2020 m. sausio 1 d., pasikeitus teisiniam reguliavimui, taigi, išplėstinei teisėjų kolegijai nekyla abejonių, jog Įsakymo priėmimo pagrindo teisėtumas jokiomis teisinėmis revizijos priemonėmis nebuvo paneigtas. Papildomai pažymėtina, kad ir pareiškėjas savo prašyme neneigia Vyriausybę turėjus teisę Finansų ministerijai pavesti patvirtinti tokį teisės aktą kaip Elgesio kodeksas, kaip ir neneigia atsakovės teisės, Vyriausybei pavedus, tokią užduotį atlikti, tad šiame kontekste atsakovo veikimas ultra vires apskritai nėra ginčijamas.
11. Šių argumentų kontekste išplėstinė teisėjų kolegija primena, jog Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 115 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 114 straipsnį bendrosios kompetencijos ar specializuoto teismo priimamoje nutartyje turi būti nurodyta, be kita ko, kokiais teisiniais argumentais teismas, kuris kreipiasi, grindžia savo abejonę dėl ginčijamo norminio administracinio akto (ar jo dalies) teisėtumo, o Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėdamas normines administracines bylas, nuosekliai formuoja praktiką, pagal kurią pareiškėjas savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (ar jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais; pareiškime neturi būti nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. sausio 2 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-21-438/2017, 2019 m. lapkričio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-18-756/2019, 2020 m. gruodžio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eI-29-502/2020). Pareiškime (prašyme) dėl norminio administracinio teisės akto teisėtumo ištyrimo taip pat negalima apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais ar vien tik tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. spalio 5 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-14-552/2017; 2018 m. liepos 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1087-520/2018; 2018 m. gruodžio 18 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-17-756/2018). Pareiškėjo teisiniai argumentai dėl norminio administracinio akto nuostatos galimo neteisėtumo privalo būti išsamūs, aiškūs. Kvestionuojamas teisinis reguliavimas turi būti sistemiškai ir kompleksiškai, o ne atsietai vertinamas aktualaus teisinio reguliavimo kontekste (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2019 m. liepos 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I-14-525/2019). Atsižvelgdama į tokią Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, išplėstinė teisėjų kolegija vertina, kad pareiškėjas nepakankamai aiškiai atskleidė galimą Įsakymo prieštaravimą prašyme nurodytiems aukštesnės galios teisės aktams, todėl ir pateikta bendro pobūdžio argumentacija neleidžia aiškiai identifikuoti pareiškėjo įžvelgiamos teisinės problemos.
12. Įvertinusi visus anksčiau išdėstytus argumentus, suponuojančius, jog pačiame ĮBĮ egzistavo reikalavimas bankroto administratoriams laikytis etikos normų, įstatymų bei kitų norminių aktų, Vyriausybės nutarimas bei jo 2.6 papunktis, buvęs pagrindu priimti kvestionuojamą Įsakymą, ginčui aktualiu laikotarpiu galiojo ir nebuvo panaikintas, o pareiškėjas net ir neginčijo atsakovo teisės patvirtinti tokį teisės aktą kaip Elgesio kodeksas, taip pat į tai, jog pareiškėjas pakankamai neatskleidė ir neargumentavo galimo reglamentavimo prieštaravimo, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad Lietuvos Respublikos finansų ministro 2016 m. liepos 13 d. įsakymo Nr. 1K-286 „Dėl bankroto ir restruktūrizavimo administratorių elgesio kodekso patvirtinimo“ 1 punktas neprieštaravo konstituciniam teisinės valstybės principui ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktui.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 117 straipsnio 1 dalies 1 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija
n u s p r e n d ž i a:
Lietuvos Respublikos finansų ministro 2016 m. liepos 13 d. įsakymo Nr. 1K-286 „Dėl bankroto ir restruktūrizavimo administratorių elgesio kodekso patvirtinimo“ 1 punktą pripažinti neprieštaravusiu konstituciniam teisinės valstybės principui ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktui.
Sprendimas neskundžiamas.
Teisėjai Ramūnas Gadliauskas
Rytis Krasauskas
Ričardas Piličiauskas
Veslava Ruskan
Arūnas Sutkevičius