LIETUVOS RESPUBLIKOS VALSTYBINĖ KULTŪROS PAVELDO KOMISIJA
SPRENDIMAS
DĖL UNESCO PASAULIO KULTŪROS IR GAMTOS PAVELDO APSAUGOS KONVENCIJOS ĮGYVENDINIMO LIETUVOJE
2018 m. rugsėjo 28 d. Nr. S-8(6.2.-225)
Vilnius
UNESCO Pasaulio kultūros ir gamtos paveldo apsaugos konvencija (toliau – Konvencija) priimta 1972 m., Lietuvos Respublika prie Konvencijos prisijungė 1992 m. ir taip įsipareigojo saugoti Lietuvos Respublikoje esantį kultūros ir gamtos paveldą bei užtikrinti, kad pagal Konvencijos 5 straipsnį būtų imamasi veiksmingų ir aktyvių priemonių kultūros ir gamtos paveldui apsaugoti, išsaugoti ir pristatyti.
Valstybinė kultūros paveldo komisija (toliau – Paveldo komisija) sistemingai analizuoja, kaip Lietuvos Respublika vykdo Konvencijoje nustatytus įsipareigojimus ir užtikrina į UNESCO Pasaulio paveldo sąrašą įrašytų vertybių – Vilniaus istorinio centro[1], Kuršių nerijos[2], Kernavės archeologinės vietovės[3] ir Struvės geodezinio lanko[4] – apsaugą. Konvencijos įgyvendinimo klausimais Paveldo komisija priėmė sprendimus: 2005 m. birželio 10 d. Nr. S-4-(112) „Dėl pasaulio paveldo vietovės – Kuršių nerijos – paveldosaugos“, 2008 m. gegužės 23 d. Nr. S-7-(135) „Dėl Vilniaus istorinio centro apsaugos zonos“, 2010 m. vasario 26 d. Nr. S-2(156) „Dėl pasaulio paveldo vietovės – Vilniaus istorinio centro (senamiesčio) esamos būklės bei autentiškumo“, 2015 m. spalio 16 d. Nr. S-8(6.2.-198) „Dėl pasaulio paveldo vietovės – Vilniaus istorinio centro (Senamiesčio) ir jo aplinkos pokyčių“.
Paveldo komisija, tęsdama pasaulio paveldo vietovių apsaugos vertinimą, išnagrinėjo, ar Lietuvos Respublikos teisinis reglamentavimas atitinka Konvencijos 5 straipsnyje ir Konvencijos įgyvendinimo gairių 98 punkte apibrėžtą Konvencijos šalių pareigą užtikrinti valstybiniu ir vietiniu lygmeniu paveldo apsaugą nuo socialinių, ekonominių ir kitų spaudimų ar pokyčių, kurie gali turėti neigiamos įtakos pasaulio paveldo vertybių išskirtinei visuotinei vertei, įskaitant vertybių vientisumą ir (ar) autentiškumą, bei šių priemonių visišką ir veiksmingą įgyvendinimą.
Drauge su Konvencija UNESCO 1972 m. priėmė Rekomendaciją dėl kultūros ir gamtos paveldo apsaugos nacionaliniu lygmeniu. Konvencijos įgyvendinimo priežiūrą savo kompetencijos ribose vykdo Pasaulio paveldo komitetas, kuris priima ir sistemingai peržiūri bei aktualizuoja Pasaulio paveldo konvencijos įgyvendinimo gaires (toliau – Gairės). Taip pat su šia Konvencija susiję nemažai kitų UNESCO konvencijų, rekomendacijų ir pasaulinių programų[5]. UNESCO laiko šiuos tarptautinius teisės aktus bendru kultūros ir kultūros paveldo srities standartų paketu.
UNESCO rekomendacija dėl Konvencijos taikymo nacionaliniu lygmeniu nustato sritis, kurių gairėmis turėtų vadovautis Konvencijos šalys, įgyvendindamos Konvenciją: (1) kultūros ir gamtos paveldo apibrėžtys (1–2 punktai); (2) integruojanti išteklių koordinavimo ir naudojimo nacionalinė politika (3 punktas); (3) bendrieji apsaugos ir valstybės atsakomybės už išsaugojimą principai (4–11 punktai); (4) apsaugos sistemos organizavimas, apimantis specializuotas tarnybas, patariamąsias struktūras, įvairių organizacijų bendradarbiavimą ir visų lygmenų valdžios institucijų kompetencijas (12–17 punktai); (5) apsaugos priemonės: mokslinės, techninės, teisinės, administracinės ir finansinės (18–59 punktai); (6) švietimo ir kultūros veikla (60–65 punktai); (7) tarptautinis tarpsritinis bendradarbiavimas (66 punktas).
Pagal Konvenciją už pasaulio paveldą yra atsakinga valstybė.
Konvencijos šalių nacionalinėje praktikoje pasaulio paveldo vertybių apsaugai yra taikomi įvairūs teisiniai mechanizmai: tiesioginis Konvencijos integravimas į šalies teisyną ir Konvencijos įgyvendinimo nacionaliniu lygmeniu įstatymai, specialieji UNESCO pasaulio paveldo apsaugos ir (arba) individualioms pasaulio paveldo vietovėms skirti įstatymai, taip pat į platesnes sritis reglamentuojančius įstatymus įtrauktos pasaulio paveldo apsaugos teisės nuostatos.
Paveldo komisija, išnagrinėjusi Konvencijos, Gairių ir Rekomendacijos dėl Konvencijos įgyvendinimo nacionaliniu lygmeniu nuostatų įgyvendinimą Lietuvos Respublikos teisėje, konstatavo, jog šalies įstatymai nepakankamai užtikrina valstybės tarptautinių įsipareigojimų pagal Konvenciją įgyvendinimą, todėl Lietuvoje esančių pasaulio paveldo vertybių teisinę apsaugą reikėtų tobulinti.
Pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją tarptautinės konvencijos yra Lietuvos Respublikos įstatymai, todėl taikomos tiesiogiai,[6] tačiau teisinėje praktikoje dauguma Konvencijos nuostatų Lietuvoje nėra įgyvendinamos.
Tarptautinių sutarčių įstatymo 11 straipsnio 1–2 dalyse nustatyta, kad įsigaliojusias, taip pat laikinai taikomas Lietuvos Respublikos tarptautines sutartis privaloma vykdyti, o tuo atveju, kai įsigaliojusi ratifikuota tarptautinė sutartis nustato kitokias normas negu Lietuvos Respublikos įstatymai, kiti teisės aktai, galiojantys šios sutarties sudarymo metu arba įsigalioję po šios sutarties įsigaliojimo, taikomos tarptautinės sutarties nuostatos. Saugomų teritorijų įstatymo 24 straipsnyje nustatyta, kad saugomoms teritorijoms, turinčioms tarptautinės svarbos saugomos teritorijos statusą ir (ar) įrašytoms į tarptautinės svarbos saugomų teritorijų sąrašus, taikomi tarptautinėse konvencijose, sutartyse nustatyti reikalavimai, o į tarptautinės svarbos saugomų teritorijų sąrašus patenkančių teritorijų apsaugos ypatumus taip pat reglamentuoja Lietuvos Respublikos Vyriausybė.
Praktikoje Konvencijos nuostatos nėra taikomos, nes kiti kultūros ir gamtos paveldo Lietuvoje apsaugos teisinę bazę sudarantieji ir ją veikiantieji įstatymai bei žemesnio lygmens teisės aktai nėra suderinti su Konvencijos nuostatomis, dažnai netgi joms priešingi. Dėl esamos teisinės kolizijos tarp įstatymų paveldo apsaugos srityje pastaraisiais metais daugėja konfliktų tarp visuomenės, verslo ir vykdomosios valdžios institucijų, ypač didelėse, sudėtingose Lietuvos pasaulio paveldo vietovėse kaip Vilniaus istorinis centras ir Kuršių nerija. Dar 2004 m. UNESCO misijos tarptautiniai ekspertai ataskaitoje apie paveldo vertybių apsaugą Vilniuje konstatavo, jog nėra aiškus savivaldybės ir Kultūros ministerijos teisių ir atsakomybės už Vilniaus istorinio centro kaip pasaulio paveldo vietovės apsaugą pasidalijimas. Nuo to laiko situacija nepasikeitė.
Paveldo komisija konstatuoja:
1. Lietuvos paveldo apsaugos teisėje silpniausioji grandis yra Konvencijoje, Gairėse ir susijusiose UNESCO konvencijose bei rekomendacijose vartojamos, tačiau Lietuvos teisės aktuose neįteisintos arba kitaip nei Konvencijoje apibrėžtos istorinio kraštovaizdžio, istorinės vietovės, vietovių sistemos, tinklo, kultūros kelio, erdvinių kompleksų bei ansamblių ir kitos sąvokos. Lietuvoje esančios pasaulio paveldo vertybės (išskyrus Struvės geodezinį lanką), jau įtrauktos arba siūlomos įtraukti į Pasaulio paveldo sąrašą, yra istorinės vietovės, istoriniai kraštovaizdžiai, todėl būtina užtikrinti, kad jų apsaugai būtų taikomos visos Konvencijos (įskaitant Gaires ir susijusias UNESCO konvencijas bei rekomendacijas) apibrėžtys, o kiti Lietuvos įstatymai būtų papildyti nuostatomis dėl privalomo šių apibrėžčių visumos taikymo pasaulio paveldo vietovėse. Neapibrėžtos ir kitos pamatinės Konvencijos sąvokos: išskirtinė visuotinė vertė, autentiškumas, vientisumas ir t. t., todėl jų reikalavimai neatsispindi teisės aktuose bei planavimo dokumentuose.
2. Lietuva iki šiol nėra priėmusi nacionalinės politikos pasaulio paveldo apsaugai, išsaugojimui ir pristatymui užtikrinti.
4. Nenustatyti apsaugos taikymo mechanizmai: neįsteigtos specialios viešosios tarnybos, patariamosios struktūros, nenustatyti įvairių struktūrų tarpusavio bendradarbiavimo principai, neįteisintos valstybinės ir vietinės valdžios institucijų kompetencijos.
Dėl šios nacionalinių įstatymų kolizijos Lietuvos Respublikoje iki šiol nepavyksta įvykdyti Gairių nustatyto reikalavimo kiekvienai pasaulio paveldo vertybei privalomai turėti patvirtintą valdymo planą ar kitą dokumentais patvirtintą valdymo sistemą, kurioje būtų nurodyta, kaip bus išsaugota vertybės išskirtinė visuotinė vertė. Valdymo plano ar valdymo sistemos neturi nei viena Lietuvoje esanti pasaulio paveldo vertybė. Atitinkamai neapibrėžta pasaulio paveldo vietos arba vietovės valdytojo sąvoka, neįteisintos jo pareigos, teisės, atsakomybė ir kompetencijos. Pagal Konvenciją vietos valdytojais turi būti asmenys, teisiškai atsakingi už pasaulio paveldo vietovę, vykdantys veiklą, susijusią su pasaulio paveldo vietovės ir jos išskirtinės visuotinės vertės, autentiškumo ir vientisumo nustatymu, saugojimu ir palaikymu, būklės stebėsena ir pan. Kuršių nerija (kaip nacionalinis parkas) ir Kernavė (kaip valstybinis kultūrinis rezervatas) turi šias funkcijas atliekančias valdymo sistemas, nustatytas pagal Saugomų teritorijų įstatymą, tačiau miestų dalis apimančios urbanistinės vietovės – Vilniaus istorinis centras ir siūlomas Kauno modernizmo urbanistinis kraštovaizdis (numatomas pavadinimas) teisinės valdymo sistemos neturi.
Lietuvos teisės aktuose neįteisinta privalomoji poveikio pasaulio paveldui vertinimo procedūra, kurios vykdymo metodika apibrėžta su UNESCO suderintuose Tarptautinės paminklų ir paminklinių vietovių tarybos (ICOMOS) dokumentuose – rekomendacijoje „Dėl poveikio pasaulio kultūros paveldo vertybėms vertinimo“ ir „ICOMOS pasaulio paveldo įgyvendinimo politikos mandate“, bei nenustatytos šios vertinimo procedūros sąlygos. Nėra reglamentuotas Gairių 172 punkto įgyvendinimas, neįtvirtinti pasaulio paveldui taikomi tvaraus vystymosi principai ir prioritetai, atsižvelgiant į pasaulines tendencijas ir Jungtinių Tautų darnaus vystymosi darbotvarkę iki 2030-ųjų metų.
Vadovaudamasi Valstybinės kultūros paveldo komisijos įstatymo 5 straipsnio 2 dalies 1 ir 3 punktais Valstybinė kultūros paveldo komisija n u s p r e n d ž i a :
1. Sudaryti išplėstinę darbo grupę dėl UNESCO Pasaulio kultūros ir gamtos paveldo apsaugos konvencijos įgyvendinimo, Lietuvos Respublikos įstatymų suderinimo su Konvencija ir reikalingų įstatymų bei įstatymų pakeitimų projektų parengimo.
2. Siūlyti Lietuvos Respublikos Vyriausybei skubiai:
2.1. parengti ir Lietuvos Respublikos Seimui pateikti Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo papildymą, nustatant, jog saugomiems objektams ir vietovėms, turinčioms tarptautinės svarbos saugomo objekto ar vietovės statusą ir (ar) įrašytoms į UNESCO Pasaulio paveldo sąrašą, taikomi UNESCO Pasaulio kultūros ir gamtos paveldo apsaugos konvencijoje nustatyti reikalavimai;
2.2. parengti ir Lietuvos Respublikos Seimui pateikti Saugomų teritorijų ir Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymų papildymus:
2.2.1. nustatant, jog UNESCO Pasaulio paveldo komiteto patvirtinti išskirtinės visuotinės vertės aprašai, įskaitant apibrėžtą vietovių autentiškumą ir vientisumą, pasaulio paveldo vietovėse taikomi kaip pirmenybiniai nacionaliniu lygmeniu nustatytų kultūros paveldo vertybių vertinimo ir pan. teisės aktų atžvilgiu;
2.2.2. įteisinant pasaulio paveldo vietovių valdymo planus kaip specifinę priemonę šių vietovių apsaugai, tvarkymui, puoselėjimui ir naudojimui nustatyti;
2.3. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu patvirtinti, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. gegužės 19 d. nutarimu Nr. 544 „Dėl institucijų, atsakingų už UNESCO Pasaulio paveldo sąraše esančių objektų apsaugą Lietuvoje, paskyrimo“ paskirtos valdžios institucijos yra nacionaliniai koordinatoriai ir įpareigoti jas skirti jų kompetencijai priskirtų pasaulio vietovių vietos valdytojus, atsakingus už šių UNESCO pasaulio paveldo vertybių apsaugą, bei patvirtinti nacionalinių koordinatorių ir vietos valdytojų veiklos nuostatus.