LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIS TEISMAS
S P R E N D I M A S
DĖL BYLOS „DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS PREZIDENTO RINKIMŲ ĮSTATYMO 10 IR 11 STRAIPSNIŲ ATITIKIMO LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCIJAI“ NUTRAUKIMO
1994 m. liepos 11 d.
Vilnius
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, susidedantis iš Konstitucinio Teismo teisėjų Algirdo Gailiūno, Kęstučio Lapinsko, Zigmo Levickio, Vlado Pavilonio, Prano Vytauto Rasimavičiaus, Stasio Stačioko, Teodoros Staugaitienės, Stasio Šedbaro ir Juozo Žilio,
sekretoriaujant Sigutei Brusovienei,
dalyvaujant pareiškėjo – Seimo narių grupės atstovui Seimo nariui Andriui Kubiliui,
suinteresuoto asmens – Seimo atstovams Seimo nariui Albinui Lozuraičiui ir advokatui Grigorijui Fišui,
remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102 straipsnio pirmąja dalimi ir Konstitucinio Teismo įstatymo 1 straipsnio pirmąja dalimi, viešame Teismo posėdyje 1994 m. liepos 8 d. išnagrinėjo bylą Nr. 5/94 pagal pareiškėjo – Seimo narių grupės prašymą ištirti, ar 1992 m. gruodžio 22 d. Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų įstatymo 10 ir 11 straipsniai atitinka Lietuvos Respublikos Konstitucijos 67 straipsnio 13 punkto nuostatą.
Konstitucinis Teismas
nustatė:
Lietuvos Respublikos Seimas 1992 m. gruodžio 22 d. priėmė Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų įstatymą (Žin., 1993, Nr. 2-29, Nr. 3-52, Nr. 4-78). Šio įstatymo 10 straipsnyje nustatyta, kad Respublikos Prezidento rinkimus organizuoja ir vykdo: 1) Respublikos Prezidento rinkimų komisija, 2) miesto, rajono rinkimų komisijos, 3) apylinkių rinkimų komisijos, o 11 straipsnio pirmojoje ir antrojoje dalyse nustatyta, kad „Respublikos Prezidento rinkimų komisija yra aukščiausia Respublikos Prezidento rinkimų organizavimo institucija. Respublikos Prezidento rinkimų komisiją, iki rinkimų dienos likus ne mažiau kaip 45 dienoms, sudaro Seimas“.
Pareiškėjas – Seimo narių grupė prašo Konstitucinį Teismą ištirti, ar Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų įstatymo 10 ir 11 straipsnių nuostatos dėl Respublikos Prezidento rinkimų komisijos atitinka Lietuvos Respublikos Konstitucijos 67 straipsnio 13 punkto nuostatą.
Savo prašymą pareiškėjas grindžia šiais argumentais.
Lietuvos Respublikos Aukščiausioji Taryba 1992 m. liepos 9 d. priėmė Lietuvos Respublikos Seimo rinkimų įstatymą, kurio 12 straipsnyje sakoma: „Vyriausioji rinkimų komisija yra aukščiausia rinkimų organizavimo institucija.“ Tų pačių metų liepos 23 d. buvo sudaryta Vyriausioji rinkimų komisija.
Konstitucijos 5 straipsnyje nustatyta: „Valstybės valdžią Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė, Teismas. Valdžios galias riboja Konstitucija.“ Iš to daroma išvada, jog „Lietuvos Respublikos Seimas turi tik tokius įgaliojimus, kokie yra numatyti Lietuvos Respublikos Konstitucijos 67 straipsnyje“.
Pareiškėjas teigia, jog „Lietuvos Respublikos Konstitucijos 67 straipsnio 13 punkte yra sakoma, kad Lietuvos Respublikos Seimas sudaro Vyriausiąją rinkimų komisiją ir keičia jos sudėtį. Ši konstitucinė nuostata aiškiai nurodo, kad Lietuvos Respublikoje gali būti tik viena aukščiausia bet kokių rinkimų organizavimo institucija ir ją sudaro Lietuvos Respublikos Seimas. Kaip buvo minėta, tokia Vyriausioji rinkimų komisija buvo sudaryta 1992 m. liepos 23 d. ir veikė tuo metu, kai Seimas priėmė Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų įstatymą, kurio 10 ir 11 straipsniuose yra nustatyta, kad Seimas sudaro ir Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų komisiją. Tokia komisija Seimo nutarimu (1992 12 29) buvo sudaryta“.
Remdamasis šiais motyvais, pareiškėjas prašo Konstitucinį Teismą pripažinti Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų įstatymo 10 ir 11 straipsnius neatitinkančiais Konstitucijos 67 straipsnio 13 punkto nuostatos.
Rengiant bylą teismo posėdžiui suinteresuoto asmens atstovas paaiškino, kad, jo nuomone, Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų įstatymo 10 ir 11 straipsniai neprieštarauja Konstitucijos 67 straipsnio 13 punkto nuostatai, ir pateikė tokius argumentus.
1. Pareiškėjų nuomonė, jog konstitucinė nuostata dėl Vyriausiosios rinkimų komisijos aiškiai nurodo, kad Lietuvos Respublikoje gali būti tik viena aukščiausia bet kokių rinkimų organizavimo institucija, nėra pagrįsta. Pasak pareiškėjų, išeitų, kad Vyriausioji rinkimų komisija turėtų organizuoti ir Seimo pirmininko, jo pavaduotojų, Seimo kanclerio, savivaldybių tarybų pirmininkų ir visų kitų renkamų pareigūnų rinkimus. Vyriausioji rinkimų komisija tikrai nėra aukščiausia bet kokių rinkimų organizavimo institucija.
2. „Respublikos Prezidento rinkimų įstatyme Respublikos Prezidento rinkimus organizuoti ir vykdyti pavesta (10 straipsnis) Respublikos Prezidento rinkimų komisijai ir jos sudaromoms miesto, rajono rinkimų komisijoms bei apylinkių rinkimų komisijoms. Nepavedus rinkimus organizuoti ir vykdyti pagal joms suteikiamus įgaliojimus žemesnės grandies rinkimų komisijoms, viena visai šaliai rinkimų komisija, rinkimų organizuoti ir vykdyti – išduoti rinkėjams biuletenius, suskaičiuoti balsus ir kita, – nepajėgtų.“
3. Konstitucijoje taip pat nenurodoma, jog Vyriausioji rinkimų komisija turi vykdyti Respublikos Prezidento rinkimus. Konstitucinė nuoroda dėl Seimo teisės sudaryti ir keisti Vyriausiosios rinkimų komisijos sudėtį Konstitucijoje yra skirsnyje „Seimas“. „Tai įrodo, kad Vyriausioji rinkimų komisija neabejotinai yra aukščiausia institucija organizuojant Seimo rinkimus“.
4. Suinteresuoto asmens atstovo nuomone, sudaryti atskirą Respublikos Prezidento rinkimų komisiją Seimui buvo reikalinga dar ir dėl šių aplinkybių:
„1) Vyriausioji rinkimų komisija buvo sudaryta Lietuvos Respublikos Aukščiausiosios Tarybos dar iki Lietuvos Respublikos Konstitucijos įsigaliojimo. Taigi ji nebuvo sudaryta Lietuvos Respublikos Seimo, kaip to reikalauja Konstitucija;
2) Lietuvos Respublikos Seimas pripažino būtinu sudaryti aukščiausiąją Respublikos Prezidento rinkimus organizuojančią instituciją pagal kitus nuostatus, kaip tai buvo padariusi Lietuvos Respublikos Aukščiausioji Taryba sudarydama Vyriausiąją rinkimų komisiją;
3) Pakeisti Lietuvos Respublikos Aukščiausiosios Tarybos sudarytos Vyriausiosios rinkimų komisijos sudėtį, Lietuvos Respublikos Seimas tuo metu negalėjo. Priimant Respublikos Prezidento rinkimų įstatymą, Vyriausioji rinkimų komisija dalyvavo suinteresuotu asmeniu nagrinėjant Lietuvos Aukščiausiajame Teisme bylas dėl Seimo rinkimų rezultatų nustatymo. Vyriausiosios rinkimų komisijos sudėties keitimas, nebaigus Aukščiausiajam Teismui nagrinėti šių bylų, neatitiktų Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio nuostatų, būtų Seimo kišimasis į teismo veiklą.“
5. „Lietuvos Respublikos Konstitucija įtvirtina tik tai, kad yra sudaroma Vyriausioji rinkimų komisija, tačiau nereglamentuoja jos įgaliojimų. Vyriausiosios rinkimų komisijos kompetenciją nustato Seimo rinkimų įstatymas. Jame nenumatyta, kad Vyriausioji rinkimų komisija vykdytų ir Respublikos Prezidento rinkimus. Konstitucija suteikia Seimui teisę leisti įstatymus. Įstatymuose Seimas gali nustatyti normas, kurios neprieštarauja Konstitucijai. Taigi Konstitucija nedraudžia Seimui pavesti organizuoti Respublikos Prezidento rinkimus kitai komisijai. Todėl Seimas, paskyręs Respublikos Prezidento rinkimus, jiems organizuoti ir vykdyti sudarė atskirą instituciją – Respublikos Prezidento rinkimų komisiją. Šią Seimo teisę numato Konstitucijos 67 straipsnio 2, 4, 5 punktai.“
Remdamasis šiais argumentais, suinteresuoto asmens atstovas prašo Konstitucinį Teismą pripažinti, kad Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų įstatymo 10 ir 11 straipsniai neprieštarauja Konstitucijos 67 straipsnio 13 punkto nuostatai.
Konstitucinis Teismas
konstatuoja:
1. Aukščiausią suverenią galią tauta vykdo tiesiogiai per dvi pagrindines organizacines formas: bendranacionalinius rinkimus ir referendumą. Jų organizavimo principai ir svarbiausios sąlygos yra įtvirtintos konstitucinėse normose, o vykdymo tvarką reglamentuoja atitinkami įstatymai. Minėtų demokratijos formų teisinį pagrindą sudaro Konstitucijos 2 ir 4 straipsniai, taip pat piliečių rinkimų teisė (Konstitucijos 33 ir 34 straipsniai).
1992 m. Konstitucijoje yra numatyti trijų rūšių bendranacionaliniai rinkimai: Seimo, Respublikos Prezidento ir savivaldybių tarybų.
Konstitucijos V skirsnyje yra nustatyti Seimo rinkimų principai, reikalavimai kandidatams į Seimo narius, rinkimų vykdymo laikas, pirmalaikių Seimo rinkimų rengimo atvejai bei tvarka (55–58 straipsniai). Čia taip pat yra norma, kad Seimo narių rinkimo tvarką nustato įstatymas.
Konstitucijos VI skirsnyje yra įtvirtinti pagrindiniai Respublikos Prezidento rinkimų principai, reikalavimai kandidatams, jų kėlimo tvarka, rinkimų vykdymo laikas bei rinkimų rezultatų nustatymo svarbiausios taisyklės (78–81 straipsniai), taip pat pirmalaikių Respublikos Prezidento rinkimų atvejai (87 ir 88 straipsniai) ir Respublikos Prezidento naujų rinkimų skyrimo tvarka (89 straipsnis).
Pagaliau Konstitucijos X skirsnyje yra įtvirtinti ir savivaldybių tarybų rinkimų demokratiniai principai, apibrėžtas jų įgaliojimų laikas (119 straipsnis).
Tiesioginės demokratijos formos – referendumo pagrindinės nuostatos yra suformuluotos Konstitucijos 9 straipsnyje, kuriame nustatyta, kad „svarbiausi Valstybės bei Tautos gyvenimo klausimai sprendžiami referendumu“. Referendumo skelbimo ir vykdymo tvarką nustato įstatymas.
Šios nuostatos dar papildytos konstitucinėmis normomis, reglamentuojančiomis įstatymų leidybą. Konstitucijos 69 straipsnyje nustatyta, kad „Lietuvos Respublikos įstatymų nuostatos gali būti priimamos ir referendumu“. Konstitucijos XIV skirsnyje yra nurodytos konstitucinės nuostatos, kurios gali būti keičiamos tik referendumu (148 straipsnis).
Minėtos konstitucinės normos, įtvirtinančios demokratijos institutus ir jų funkcionavimo principus, detalizuojamos įstatymais. Įstatymų leidyba – išskirtinė Seimo prerogatyva, kurią riboja tik konstitucinės normos. Todėl Seimą, kai jis įstatymiškai reguliuoja demokratijos institutų funkcionavimo tvarką, dar saisto ir šios konstitucinės normos:
a) 67 straipsnyje įtvirtinti šie Seimo įgaliojimai:
2. Lietuvos Respublikos Aukščiausioji Taryba 1992 m. liepos 9 d. priėmė Lietuvos Respublikos Seimo rinkimų įstatymą. Šio įstatymo 10 straipsnyje nustatyta: „Rinkimus į Seimą organizuoja ir vykdo: 1) Vyriausioji rinkimų komisija; 2) apygardų rinkimų komisijos; 3) apylinkių rinkimų komisijos.“ Apie minėtų komisijų sudarymo tvarką bei svarbiausius uždavinius kalbama kituose straipsniuose – 12, 13 ir 14. Antai 12 straipsnyje buvo nustatyta, kad „Vyriausioji rinkimų komisija yra aukščiausia rinkimų organizavimo institucija“, kuri „... prižiūri, kaip vykdomas šis įstatymas, užtikrina vienodą jo taikymą...“
Atskiras įstatymas (1989 m. gruodžio 7 d.) reguliavo ir vietinių (savivaldybių) tarybų rinkimų organizavimo bei vykdymo tvarką. Šio įstatymo 18 straipsnyje buvo nustatyta:
„Vietinių Liaudies deputatų tarybų deputatų rinkimams organizuoti ir vykdyti sudaromos rinkiminės komisijos:
Respublikos rinkiminė komisija vietinių Liaudies deputatų tarybų deputatų rinkimams;
rajonų rinkiminės komisijos rajonų Liaudies deputatų tarybų deputatų rinkimams;
miestų rinkiminės komisijos miestų Liaudies deputatų tarybų deputatų rinkimams;
gyvenviečių rinkiminės komisijos gyvenviečių Liaudies deputatų tarybų deputatų rinkimams;
apylinkių rinkiminės komisijos apylinkių Liaudies deputatų tarybų deputatų rinkimams;
rinkiminių apylinkių rinkiminės komisijos.“
1989 m. Referendumo įstatymo 14 straipsnyje nustatyta, kad referendumui Respublikoje organizuoti ir vykdyti iš Lietuvos Respublikos piliečių sudaromos šios komisijos:
„1) Respublikos referendumo komisija;
2) rajonų, miestų referendumo komisijos;
3) apylinkių referendumo komisijos.“
Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų įstatymo turiniui bei modeliui įtaką darė valstybės atkūrimo laikotarpiu buvusi teisinio reguliavimo tradicija, kai atskirų valstybės institucijų rinkimų tvarką reguliavo atskiri tarpusavyje tiesiogiai nesusiję įstatymai. Negalima nepripažinti, jog įtakos minėto įstatymo turiniui turėjo ir tai, kad Respublikos Prezidento rinkimai turėjo būti organizuoti per gana trumpą laiką, nes jau galiojo Konstitucijos 89 straipsnis, numatantis, kad Respublikos Prezidento rinkimai „turi būti surengti ne vėliau kaip per du mėnesius“, bei įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos Konstitucijos įsigaliojimo tvarkos“ 6 straipsnis, suteikiantis Seimui teisę pratęsti minėtą terminą, „bet ne ilgiau kaip keturiems mėnesiams“.
Taigi Seimas 1992 m. gruodžio 22 d. priėmė Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų įstatymą. Jo 10 straipsnyje nustatyta, kad Respublikos Prezidento rinkimus organizuoja ir vykdo: 1) Respublikos Prezidento rinkimų komisija, 2) miesto, rajono rinkimų komisijos, 3) apylinkių rinkimų komisijos, o 11 straipsnyje nustatyta, kad „Respublikos Prezidento rinkimų komisija yra aukščiausia Respublikos Prezidento rinkimų organizavimo institucija. Respublikos Prezidento rinkimų komisiją, iki rinkimų dienos likus ne mažiau kaip 45 dienoms, sudaro Seimas“.
3. Bendranacionalinių rinkimų būdu formuojamų įvairių valstybės institucijų rinkimai iki šiol vyko pagal atskirus, t. y. konkrečiai institucijai suformuoti skirtus rinkimų įstatymus, numatančius, kad rinkimams organizuoti ir vykdyti turi būti sudaromos atskiros, konkrečiai institucijai formuoti skirtos rinkimų komisijos. Tokia praktika nevisiškai atitinka Konstitucijos nuostatą, kad Seimas „sudaro Vyriausiąją rinkimų komisiją ir keičia jos sudėtį“. Atsižvelgiant į tai, kad ši nuostata suformuluota Konstitucijos 67 straipsnyje, kuriame yra apibrėžti svarbiausi Seimo įgaliojimai, taip pat į tai, kad čia minima tik viena konkreti rinkimų organizavimo institucija, darytina išvada, jog pagal šią nuostatą Lietuvoje turi būti suformuota vieninga ir universali rinkimus organizuojanti institucija – Vyriausioji rinkimų komisija. Tačiau iki šiol minėta konstitucinė nuostata yra nerealizuota. Nors pagal pavadinimą į tokią komisiją galėtų pretenduoti Seimo rinkimams sudaryta Vyriausioji rinkimų komisija, tačiau faktiškai ji negali būti laikoma tokia, nes: 1) neturi universaliai komisijai būtinų įgaliojimų; 2) ji buvo sudaryta ne Konstitucijoje numatyta tvarka (1992 m. ją sudarė ne Seimas, bet Aukščiausioji Taryba; net ir 1993 m. kovo 25 d. Seimo sudaryta Vyriausioji rinkimų komisija netapo universali, nes jai nebuvo suteiktos tokios komisijos funkcijos, o ji ir toliau liko speciali Seimo rinkimų komisija). Dėl minėtų aplinkybių tokios Vyriausiosios rinkimų komisijos statuso negali turėti ir kitų valstybės institucijų rinkimams vykdyti sudarytos komisijos, juo labiau kad kai kurios iš jų, pavyzdžiui, Respublikos Prezidento rinkimų komisija, po įvykusių rinkimų nustojo funkcionavusios.
Konstitucinė nuostata dėl vieningos Vyriausiosios rinkimų komisijos turi būti realizuota tik įstatymiškai įtvirtinant jos paskirtį pagal konstitucines nuostatas, sudarymo principus bei kompetenciją, suderinus su šiomis nuostatomis kitus rinkimų įstatymus ir nustatyta tvarka sudarant tokią universalią Vyriausiąją rinkimų komisiją. Kol tai nepadaryta, reikia atsižvelgti į tai, jog galioja įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos Konstitucijos įsigaliojimo tvarkos“ 3 straipsnio norma, kad „Lietuvos Respublikos įstatymų nuostatos, reglamentuojančios Lietuvos Respublikos aukščiausiųjų valstybinės valdžios ir valdymo institucijų, deputatų, savivaldybių tarybų statusus, galioja tol, kol išrinktas Seimas nenuspręs ko kita“.
Tačiau esama teisinė situacija yra vertintina kaip dviprasmiška, nes jai esant tarp minėtų rinkimų įstatymų išlieka kolizinė situacija, kurią sąlygoja ta aplinkybė, kad iki šiol nėra sudaryta vieninga aukščiausioji rinkimų institucija ir sureguliuotas jos statusas. Kadangi ši kolizija negali būti išspręsta be specialaus įstatyminio reguliavimo, ši teisinė situacija vertintina kaip teisės spraga.
Konstitucinis Teismas nesprendžia klausimų dėl teisės spragų. Tai yra įstatymų leidėjo prerogatyva. Todėl Konstitucinis Teismas konstatuoja, kad ši byla yra nutrauktina.
Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 69 straipsnio pirmosios dalies 2 punktu bei šio straipsnio trečiąja dalimi,
Konstitucinis Teismas
nusprendė:
Pradėtą bylą „Dėl Lietuvos Respublikos Prezidento rinkimų įstatymo 10 ir 11 straipsnių atitikimo Lietuvos Respublikos Konstitucijai“ nutraukti.
Konstitucinio Teismo teisėjai: Algirdas Gailiūnas
Kęstutis Lapinskas
Zigmas Levickis
Vladas Pavilonis
Pranas Vytautas Rasimavičius
Stasys Stačiokas
Teodora Staugaitienė
Stasys Šedbaras
Juozas Žilys