Administracinė byla Nr. I-1986-95/2012
(Proceso Nr. 3-61-3-00198-2012-6)
Procesinio sprendimo kategorija 1.2; 17.2, 74
VILNIAUS APYGARDOS ADMINISTRACINIS TEISMAS
SPRENDIMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2012 m. balandžio 12 d.
Vilnius
Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Liudos Arlauskienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), Raimondo Blauzdžiaus ir Halinos Zaikauskaitės, sekretoriaujant Tatjanai Baškir, dalyvaujant pareiškėjo atstovei V. V., atsakovės atstovei I. M., viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą atsakovei Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.
n u s t a t ė :
pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į teismą su pareiškimu (b. l. 1–3) ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir atsakovė, Taryba, savivaldybės taryba) 2011-12-28 sprendimo Nr. 1-374 „Dėl privačios nuosavybės – kultūros paveldo statinių išorės ir jų aplinkos tvarkybos darbų išlaidų kompensavimo taisyklių tvirtinimo“ (toliau – ir Sprendimas) 1 p. patvirtintos Privačios nuosavybės – kultūros paveldo statinių išorės ir jų aplinkos tvarkybos darbų išlaidų kompensavimo taisyklės (toliau – ir Taisyklės) ta apimtimi, kurioje ši tvarka yra nustatyta ir taikoma ne tik savivaldybės teritorijoje paskelbtų saugomais kultūros paveldo objektų, o visų kultūros paveldo objektų, tvarkybos darbų kompensavimui, atitinka Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 28 str. 2 d. bei Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 d. 1 p. ir 6 str. 2 d. nuostatoms.
Pareiškime nurodė, kad, pareiškėjo nuomone, Tarybos patvirtinta tvarka dalyje, kurioje numatyta kompensacija ir nepaskelbtų saugomais privačios nuosavybės – kultūros paveldo statinių valdytojams, neatitinka Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 28 str. 2 d. bei Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 d. 1 p. ir 6 str. 2 d. nuostatų. Pabrėžė, kad atsakovė yra viešojo administravimo subjektas, taip pat kartu yra ir viešojo administravimo institucija, todėl jai yra taikomas tiek įstatymo viršenybės principas, tiek ir norminių teisės aktų leidybos teisę reglamentuojančios teisės normos. Mano, kad Taryba, išplėsdama įstatymo leidėjo nustatytas ribas ir priimdama tvarką visų kultūros paveldo objektų, o ne tik jos teritorijoje paskelbtų saugomais kultūros paveldo objektų, tvarkybos darbams kompensuoti, viršijo savo įstatyminės kompetencijos ribas, pažeidė minėtas Viešojo administravimo įstatymo nuostatas. Akcentavo, kad Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 28 str. nuostatos nenustato savivaldybės teisės kompensuoti kitų, nei jos teritorijoje esančių paskelbtų saugomais, kultūros paveldo objektų tvarkybos darbus, todėl savivaldybės taryba neturėjo pareigos (nei teisės) priimti tokias elgesio normas, kurios nebuvo būtinos įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti. Tokiu būdu savivaldybės taryba pažeidė Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 d. 1 p. bei 6 str. 2 d. nuostatas. Pažymėjo, kad Konstitucinis Teismas ne vienoje byloje yra konstatavęs, kad Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas suponuoja teisės aktų hierarchiją bei draudžia žemesnės galios teisės aktais nustatyti tokį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios, inter alia pačioje Konstitucijoje (Konstitucinio Teismo 1997 m. birželio 17 d. nutarimas; Konstitucinio Teismo 2000 m. vasario 23 d. nutarimas; Konstitucinio Teismo 2001 m. liepos 12 d. nutarimas; Konstitucinio Teismo 2003 m. spalio 29 d. nutarimas). Su šiuo principu yra glaudžiai susijęs ir konstitucinis įstatymų viršenybės poįstatyminių aktų atžvilgiu principas, kuris yra užtikrinamas tik tuomet, kai poįstatyminiu teisės aktu realizuojamos įstatymo normos savo galia nekonkuruoja su įstatymo normomis, nes poįstatyminis teisės aktas negali pakeisti paties įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų (Konstitucinio Teismo 1997 m. gruodžio 3 d. nutarimas). Atsižvelgiant į tai, būtina įvertinti, kokia apimtimi savivaldybės tarybai buvo pavesta reguliuoti teisinius santykius, susijusius su kultūros paveldo statinių išorės ir jų aplinkos tvarkybos darbų išlaidų kompensavimu, bei būtina įvertinti, ar savivaldybės taryba turėjo įgaliojimus ginčijamą tvarką ta apimtimi, kuria įstatymai nenumatė. Būtinybę laikytis įstatymų viršenybės principo savo jurisprudencijoje ne sykį yra akcentavęs ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimai administracinėse bylose Nr. I (1)-04/2005; Nr. I(1)-02/2006; Nr. A-442-664/2009 ir kt.). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas taip pat yra pažymėjęs, kad įstatymo viršenybės principo turi būti paisoma ne tik nustatant norminio administracinio teisės akto turinį, bet ir tokių teisės aktų priėmimo procedūroje. Teismų praktikoje nurodoma, kad galimas norminio administracinio akto priėmimas įgaliojimų neturinčio subjekto reiškia, jog toks norminis administracinis aktas apskritai negalėjo būti priimtas (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimas administracinėje byloje Nr. I (1)-04/2005). Vietos savivaldos 4 str. 1 d. 6 p. nustato, kad vietos savivalda yra grindžiama savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumu, t. y. savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla bei visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus. Taigi, laiko, kad šiuo atveju savivaldybės taryba pažeidė ne tik viešojo administravimo įstatymo viršenybės principą, bet ir vietos savivaldos vieną iš pagrindinių – teisėtumo principą.
Teismo posėdyje pareiškėjo atstovė patvirtino pareiškime išdėstytus motyvus, pareiškimą palaikė ir prašė jį tenkinti visiškai (žr. teismo posėdžio protokolą).
Atsakovė Vilniaus miesto savivaldybės taryba su pareiškimu nesutiko ir prašė pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą atmesti kaip nepagrįstą.
Atsiliepime į pareiškimą (b. l. 35–38) nurodė, kad Sprendimo pagrindas yra nurodytas jo preambulėje, t. y. Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymas, tačiau ne konkretus minėto įstatymo straipsnis. Pažymėjo, kad Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 14 str. 1 d. įtvirtintos nekilnojamojo kultūros paveldo objektų valdytojų teisės. Minėto straipsnio 2 p. nustatyta, kad valdytojas turi teisę gauti metodinę, techninę, finansinę ir (ar) kitokią paramą kultūros paveldo objekto priežiūrai ir tvarkybai. Taigi, Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymas aiškiai numato, kad finansinę paramą (kompensaciją) turi teisę gauti ne tik saugomų, tačiau visų nekilnojamojo kultūros paveldo objektų valdytojai. Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 27 str. 4 d. nustato, kad savivaldybių tarybos tvirtina iš savivaldybių biudžetų lėšų finansuojamas nekilnojamojo kultūros paveldo pažinimo sklaidos ir atgaivinimo programas. Taigi, minėtas įstatymas numato galimą savivaldybių biudžeto lėšų skyrimą ne tik paskelbtų saugomais, tačiau visų nekilnojamojo kultūros paveldo objektų tvarkybai, atgaivinimui. Pažymėjo, kad Konstitucinis teismas 2000 m. vasario 23 d., 2001 m. liepos 12 d., 2002 m. lapkričio 25 d., 2003 m. sausio 24 d., 2003 m. kovo 4 d. nutarimuose konstatavo, jog neužtikrinus asmens teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio tikrumo ir teisinio saugumo, nebūtų užtikrintas asmens pasitikėjimas valstybe ir teise. Konstitucinis teisinės valstybės principas yra neatsiejamas ir nuo teisingumo principo. Konstitucinis Teismas 1995 m. gruodžio 22 d. nutarime išaiškino, kad teisingumas yra vienas iš pagrindinių teisės, kaip socialinio gyvenimo reguliavimo priemonės, tikslų. Jis yra vienas svarbiausių moralinių vertybių ir teisinės valstybės pagrindų. Jis gali būti įgyvendintas užtikrinant tam tikrą interesų pusiausvyrą, išvengiant atsitiktinumų ir savivalės, socialinio gyvenimo nestabilumo, interesų priešpriešos. Taigi, Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas yra neatsiejamas nuo teisingumo imperatyvo ir atvirkščiai. Būtent šiame kontekste turėtų būti vertinamas ginčijamų, Sprendimu patvirtintų, Taisyklių nuostatų teisėtumas. Nekilnojamojo kultūros paveldo įstatyme įtvirtinus valdytojų teisę gauti finansinę paramą nekilnojamojo kultūros paveldo objektų tvarkybai (ne tik paskelbtų saugomais, o visų), numatant visų nekilnojamojo kultūros paveldo objektų atgaivinimo programų finansavimą, šios nuostatos negali būti deklaratyvios; nenumatant įtvirtintos teisės realizavimo būdų, būtų pažeidžiamas nekilnojamojo kultūros paveldo objektų valdytojų teisėtų lūkesčių principas, taip pat tai prieštarautų teisinės valstybės, teisingumo principams. Todėl, atsakovės nuomone, Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 28 str. 2 d. įtvirtinta nuostata, jog savivaldybė gali kompensuoti iš savo biudžeto lėšų ne savivaldybei nuosavybės teise priklausančio, bet jos teritorijoje esančio paskelbto saugomu kultūros paveldo objekto tvarkybos darbus, turėtų būti aiškinama sistemiškai kartu su kitomis įstatymo nuostatomis, vertinant bendrą teisinio reglamentavimo kontekstą. Konkreti Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 28 str. 2 dalies norma nelaikytina imperatyvia, draudžiančia savivaldybėms numatyti finansinę paramą – kompensaciją, nepaskelbtų saugomais nekilnojamojo kultūros paveldo objektų tvarkybai. Mano, kad pareiškėjo dėstomi argumentai dėl Taisyklių atitikties įstatymų nuostatoms yra formalūs, prieštaraujantys Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo esmei bei tikslams, nes šio įstatymo kituose straipsniuose įtvirtintos teisės normos numato finansavimą, skiriamą tiek iš valstybės, tiek iš savivaldybių biudžetų, ne tik saugomiems, o visiems nekilnojamojo kultūros paveldo objektams tvarkyti. Pabrėžė ir tai, kad Vietos savivaldos įstatymo 6 str. 26 p. nekilnojamųjų kultūros vertybių tvarkymas ir apsauga nurodyta kaip savarankiškoji savivaldybių funkcija. Vietos savivaldos įstatymo 5 str. 1 d. įtvirtinta, kad, įgyvendindamos savarankiškąsias funkcijas, savivaldybės turi Konstitucijos ir įstatymų nustatytą sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo įgyvendinimo laisvę ir yra atsakingos už savarankiškųjų funkcijų atlikimą. Pagal Konstitucijos 1 str. 2 d. bei Vietos savivaldos įstatymo 4 str. 2 p. vienas iš principų, kuriais grindžiama vietos savivalda, yra savivaldos institucijų veiklos laisvė ir savarankiškumas, kai jos, įgyvendindamos įstatymus, kitus teisės aktus ir įsipareigojimus bendruomenei, priima sprendimus. Taigi, savivaldybė pagal Konstituciją ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai. Konstitucinis teismas yra konstatavęs, jog Vietos savivaldos organizavimo ir veiklos pagrindiniai principai yra įtvirtinti Konstitucijoje. Konstitucijoje vietos savivalda įtvirtinama kaip savaveiksmiškumo pagrindais veikianti vietinė viešojo administravimo sistema, kuri tiesiogiai nėra pavaldi valstybės valdžios institucijoms. Konstitucinių normų analizė leidžia išskirti šiuos konstitucinius vietos savivaldos principus: atstovaujamosios demokratijos, vykdomųjų institucijų atskaitingumo atstovybei, savivaldybės veiklos laisvės ir savarankiškumo pagal įstatymo apibrėžtas ribas ir valstybės interesų derinimo (Konstitucinio teismo 1998 m. vasario 18 d. nutarimas). Skirstant valstybės teritoriją į administracinius vienetus siekiama sukurti reikiamas prielaidas optimaliai organizuoti valdymą, geriau aptarnauti gyventojus ir tenkinti jų administracinius poreikius (Konstitucinio teismo 1996 m. spalio 22 d. nutarimas). Europos vietos savivaldos chartijos 3 str. 1 d. vietos savivalda yra apibūdinta kaip vietinės valdžios institucijų teisė ir gebėjimas neperžengiant įstatymų nustatytų ribų tvarkyti ir valdyti pagrindinę viešųjų reikalų dalį. Pagal minėtos chartijos 4 str. 2 d. vietinės valdžios institucijos, neperžengdamos įstatymų nustatytų ribų, turi visišką laisvę vykdyti veiklą, susijusią su klausimais, kurie nėra išbraukti iš jų kompetencijos ar priskirti kitiems valdymo organams; jos 4 str. 5 d. nustatyta, kad jei įgaliojimus deleguoja centrinės ar regioninės valdžios organas, vietinės valdžios institucijos turi teisę įgyvendinti juos savo nuožiūra, kaip galima labiau atsižvelgdamos į vietos sąlygas ir visuomenės poreikius. Be to, Konstitucinis Teismas savo nutarimuose ne kartą yra konstatavęs, kad Konstitucijos 120 str. 2 d. nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, yra vietos bendruomenių dalyvavimo valdant atitinkamas teritorijas garantija. Taigi, laiko, kad Taryba neviršijo įstatymų nustatytos kompetencijos ribų. Taisyklės atitinka Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 14 str. 1 d. 2 p., 27 str. 4 d., taip pat ir 28 str. 2 d. nuostatas. Be kita ko, nurodė ir tai, kad pareiškėjas kategoriškai teigdamas, kad viešojo administravimo subjektams „draudžiama viskas išskyrus tai, kas tiesiogiai leidžiama“ ignoruoja tiek Europos vietos savivaldos chartijos, tiek Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo nuostatas, kad savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai įstatymų apibrėžtose ribose. Įstatymų leidėjas, kad būtų užtikrinta garantuojama Konstitucijos ir įstatymų savivaldybių teisė įstatymų apibrėžtos kompetencijos ribose veikti laisvai ir savarankiškai, Vietos savivaldos įstatyme vienu atveju numato siauresnę, kitu – platesnę viešojo administravimo diskreciją. Nekilnojamojo kultūros paveldo objektų apsauga ir tvarkyba aiškiai apibrėžta kaip savarankiška savivaldybės funkcija. Teisės aktai nedraudžia savivaldos institucijai priimti tokio pobūdžio dokumentų, o atsižvelgiant į vietos savivaldos teisės turinį bei Vietos savivaldos įstatyme numatytus pagrindinius (savarankiškumo ir veiklos laisve ir kt.) principus (4 str.), savivaldybė, įgyvendindama įstatymus ir kitus teisės aktus, turi teisę priimti lokalinius teisės aktus, užtikrinančius efektyvų teisės aktų nuostatų įgyvendinimą nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos srityje. Būtent Sprendimas ir juo patvirtintos Taisyklės užtikrina Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo nuostatų realų įgyvendinimą ir nekonkuruoja su šiame įstatyme įtvirtintu teisiniu reglamentavimu. Formalus principų išvardijimas ir jų turinio išaiškinimas nereiškia, kad yra pagrindas, kuriuo remiantis Sprendimu patvirtintos Taisyklės turėtų būti panaikintos. Atsakovės nuomone, kad nėra draudžiama savivaldos institucijai, veikiančiai laisvai ir savarankiškai pagal įstatymus, įgyvendinančiai jai priskirtą savarankišką funkciją, priimti taisykles ta apimtimi, kuria nustatyta kompensacija už visų nekilnojamojo kultūros paveldo objektų tvarkybos darbus.
Teismo posėdyje atsakovės atstovė patvirtino atsiliepime išdėstytus argumentus, su pareiškimu nesutiko ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą (žr. teismo posėdžio protokolą).
Pareiškimas tenkintinas.
Vilniaus miesto savivaldybės taryba 2011-12-28 sprendimo Nr. 1-374 „Dėl privačios nuosavybės – kultūros paveldo statinių išorės ir jų aplinkos tvarkybos darbų išlaidų kompensavimo taisyklių patvirtinimo“ 1 p., vadovaudamasi Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymu, nusprendė patvirtinti Privačios nuosavybės – kultūros paveldo statinių išorės ir jų aplinkos tvarkybos darbų išlaidų kompensavimo taisykles (b. l. 4, 40).
Administracinių bylų teisenos įstatymo 110 str. 2 d. nustatyta, kad dėl savivaldybių administravimo subjektų priimtų norminių administracinių aktų atitikties įstatymams ar Vyriausybės norminiams aktams su pareiškimu į administracinį teismą turi teisę kreiptis savivaldybių veiklą prižiūrintys Vyriausybės atstovai. Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 18 str. 2 d. 1 p. apygardų administraciniai teismai nagrinėja bylas dėl norminių administracinių aktų, kuriuos priėmė teritoriniai ar savivaldybių administravimo subjektai, teisėtumo.
Pareiškėjas teismo prašo ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir atsakovė, Taryba, savivaldybės taryba) 2011-12-28 sprendimo Nr. 1-374 „Dėl privačios nuosavybės – kultūros paveldo statinių išorės ir jų aplinkos tvarkybos darbų išlaidų kompensavimo taisyklių tvirtinimo“ (toliau – ir Sprendimas) 1 p. patvirtintos Privačios nuosavybės – kultūros paveldo statinių išorės ir jų aplinkos tvarkybos darbų išlaidų kompensavimo taisyklės (toliau – ir Taisyklės) ta apimtimi, kurioje ši tvarka yra nustatyta ir taikoma ne tik savivaldybės teritorijoje paskelbtų saugomais kultūros paveldo objektų, o visų kultūros paveldo objektų, tvarkybos darbų kompensavimui, atitinka Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 28 str. 2 d. bei Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 d. 1 p. ir 6 str. 2 d. nuostatoms.
Taisyklių 1 p. nustatyta, kad šios taisyklės nustato privačios nuosavybės – pastatų išorės ir jų aplinkos tvarkybos darbų išlaidų kompensavimo tvarką ir dydį (b. l. 5–7, 41–43).
Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 27 str. 1–4 d. reglamentuojama, kad valstybinės nekilnojamojo kultūros paveldo apskaitos, paveldotvarkos ir kontrolės programos finansuojamos iš valstybės biudžeto lėšų. Nekilnojamosios kultūros vertybės atskleidžiamos ir objektai skelbiami saugomais valstybės ir savivaldybių biudžetų paveldosaugai skirtomis lėšomis. Tokios vertybės atskleidimą turi teisę savo lėšomis atlikti religinės bendruomenės, bendrijos ir centrai, taip pat paveldosaugos visuomeninės organizacijos. Saugomo objekto priežiūros darbai atliekami valdytojų lėšomis, tvarkybos darbai – valdytojų lėšomis, jei yra galimybių – iš dalies valstybės ar savivaldybių biudžetų lėšomis, skirtomis paveldotvarkai, tarptautinių fondų ir programų ar kitų finansavimo šaltinių lėšomis. Valdytojams taikomos įstatymų nustatytos mokesčių lengvatos. Kultūros ministras tvirtina iš valstybės biudžeto lėšų, o savivaldybių tarybos tvirtina iš savivaldybių biudžetų lėšų finansuojamas nekilnojamojo kultūros paveldo pažinimo sklaidos ir atgaivinimo programas, taip pat tokių projektų rėmimo biudžetų lėšomis tvarką. Remiantis šio įstatymo 28 str. 2 d., savivaldybės tarybos sprendimu savivaldybė gali kompensuoti iš savo biudžeto lėšų ne savivaldybei nuosavybės teise priklausančio, bet jos teritorijoje esančio paskelbto saugomu kultūros paveldo objekto tvarkybos darbus.
Taigi, sisteminė nurodytų teisės normų analizė suponuoja, kad savivaldybės taryba, vadovaudamasi anksčiau aptartomis Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo normomis, gali nustatyti tik paskelbto saugomu kultūros paveldo objekto tvarkybos darbus. Teisėjų kolegijos nuomone, įstatymų leidėjas expressis verbis nustatęs, kad savivaldybės taryba gali nustatyti kompensavimo tvarką ne bet kokių darbų, o tik paskelbto saugomu kultūros paveldo objekto tvarkybos darbų. Teisėjų kolegija pažymi, kad Vietos savivaldos įstatymo 6 str. 26 p. nekilnojamųjų kultūros vertybių tvarkymas ir apsauga yra priskirtina prie savarankiškų savivaldybės funkcijų, o šio įstatymo 5 str. 1 d. įtvirtinta, kad, įgyvendindamos savarankiškąsias funkcijas, savivaldybės turi Konstitucijos ir įstatymų nustatytą sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo įgyvendinimo laisvę ir yra atsakingos už savarankiškųjų funkcijų atlikimą, tačiau teisėjų kolegija akcentuoja, kad atsakovė, įgyvendindama jai teisės aktais nustatytą kompetenciją, neturi neribotos teisės veikti savo nuožiūra. Veikdama ir priimdama atitinkamus aktus Taryba privalo laikytis įstatymų ir kitų teisės aktų nustatytų elgesio taisyklių. Teisėjų kolegija sutinka su pareiškėjo pozicija, kad Taisyklės patvirtintos ir skirtos visų privačios nuosavybės – kultūros paveldo statinių valdytojams, o tai neatitinka Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 28 str. 2 d. nuostatos.
Kaip matyti iš Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Miesto plėtros departamento 2012-01-25 rašto Nr. A51-4826 „Dėl informacijos pateikimo“, Vilniaus miesto savivaldybėje nėra nustatyta prašymų priėmimo, nagrinėjimo ir kompensacijos išmokėjimo už veiklos apribojimus savivaldybės skelbiamų saugomais nekilnojamojo kultūros paveldo objektų valdytojams tvarka ir savivaldybė kultūros paveldo objektų nėra paskelbusi saugomais (b. l. 78).
Be kita ko, teisėjų kolegija akcentuoja, kad Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinio teisinės valstybės principo įgyvendinimą teisėkūros procese, yra pabrėžęs, kad „konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams: teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų“ (Konstitucinio Teismo 2004-12-13 nutarimas, 2006-01-16 nutarimas).
Būtinybę laikytis įstatymų viršenybės principo savo jurisprudencijoje ne kartą yra akcentavęs ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartys administracinėse bylose Nr. I1-04/2006, I1‑02/2006).
Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 p. įtvirtintas įstatymo viršenybės principas, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti įstatymuose, o veikla atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Šio įstatymo 6 str. 2 d. reglamentuojama, kad norminius administracinius aktus turi teisę leisti tik viešojo administravimo institucijos, turinčios įstatymų nustatytus įgaliojimus. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. I1-02/2006, yra pažymėjęs, kad „turintys įstatymų numatytus įgaliojimus“ suponuoja draudimą viešojo administravimo subjektui priimti norminio pobūdžio teisės aktus, jeigu tokia teisė jam nesuteikta įstatymu, bei pareigą priimant norminio pobūdžio aktus laikytis apibrėžtų akto priėmimo procedūrų. Viešojo administravimo subjektų, skirtingai nei privačių asmenų, veikloje taikomas principas – „Viskas, kas aiškiai nėra leista, yra draudžiama“. Taigi, viešojo administravimo subjekto atlikti viešojo administravimo veiksmai, viršijant jam suteiktus įgaliojimus, taip pat ir norminių administracinių aktų leidimas, viršijant suteiktą kompetenciją, yra neteisėti.
Apibendrinusi tai, kas pasakyta anksčiau, teisėjų kolegija prieina prie išvados, kad Taryba Sprendimo 1 p. nenurodydama, kad ji tvirtina būtent „paskelbto saugomu“ privačios nuosavybės kultūros paveldo statinių išorės ir jų aplinkos tvarkybos darbų išlaidų kompensavimo taisykles, negali kompensuoti ir tai nustatyti taisyklėse. Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 27 str. 4 d. reglamentuojamas visiškai kitoks finansavimas, o ne kompensavimas, todėl atsakovės atsiliepime išdėstyti argumentai atmestini kaip nepagrįsti. Teisėjų kolegijos vertinimu kaip nepagrįsti atmestini ir tie atsakovės argumentai, kad pareiškėjas formaliai aiškina teisės normas. Tai, kad kompensuojamas finansavimas nepaskelbtiems saugomais kultūros paveldo objektams – nėra formalus dalykas.
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija sprendžia, kad 2011-12-28 Vilniaus miesto savivaldybės tarybos sprendimo Nr. 1-374 1 p. patvirtintos Privačios nuosavybės – kultūros paveldo statinių išorės ir jų aplinkos tvarkybos darbų išlaidų kompensavimo taisyklės ta apimtimi, kurioje ši tvarka yra nustatyta ir taikoma ne tik savivaldybės teritorijoje paskelbtų saugomais kultūros paveldo objektų, o visų kultūros paveldo objektų, tvarkybos darbų kompensavimui, prieštarauja Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 28 str. 2 d., taip pat Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 d. 1 p. ir 6 str. 2 d. nuostatoms.
Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 85–87 str., 115 str. 1 d. 2 p., 127 str. ir 129 str.,
n u s p r e n d ė:
pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą patenkinti.
Pripažinti, kad 2011-12-28 Vilniaus miesto savivaldybės tarybos sprendimo Nr. 1-374 1 p. patvirtintos Privačios nuosavybės – kultūros paveldo statinių išorės ir jų aplinkos tvarkybos darbų išlaidų kompensavimo taisyklės ta apimtimi, kurioje ši tvarka yra nustatyta ir taikoma ne tik savivaldybės teritorijoje paskelbtų saugomais kultūros paveldo objektų, o visų kultūros paveldo objektų, tvarkybos darbų kompensavimui, prieštarauja Nekilnojamojo kultūros paveldo apsaugos įstatymo 28 str. 2 d., taip pat Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 d. 1 p. ir 6 str. 2 d. nuostatoms.
Įsigaliojus šiam teismo sprendimui, įpareigoti Vilniaus miesto savivaldybės tarybą jį paskelbti „Valstybės žiniose“, vietinėje spaudoje laikraštyje „Vilniaus diena“ ir Vilniaus miesto savivaldybės interneto svetainėje.
Šis sprendimas per 14 dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas apeliacine tvarka, paduodant apeliacinį skundą tiesiogiai Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.
| Teisėjai |
Liuda Arlauskienė Raimondas Blauzdžius Halina Zaikauskaitė |