LIETUVOS VYRIAUSIOJO ADMINISTRACINIO TEISMO TEISĖJŲ KOLEGIJOS
2001 M. BALANDŽIO 25 D. SPRENDIMAS LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
(ADM. BYLA Nr. I-5/2001)
kolegijos pirmininko G. Kryževičiaus,
kolegijos teisėjų: S. Gudyno ir R. Piličiausko,
sekretoriaujant R. Marčiulionienei,
dalyvaujant suinteresuotam asmeniui A. Likui
viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą dėl vidaus reikalų ministro 1994 m. balandžio 20 d. įsakymu Nr. 332 patvirtintos instrukcijos „Dėl priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarkos“ 43 punkto atitikimo LR darbo sutarties įstatymo 29 str. 4d. ir LR įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 10 str. reikalavimams.
Kolegija, išnagrinėjusi bylą,
nustatė:
Pareiškėjas A. Likas kreipėsi į Aukštesnįjį administracinį teismą prašydamas pripažinti atleidimą iš darbo neteisėtu ir įpareigoti Vidaus reikalų ministeriją:
grąžinti jį į ankstesnes pareigas laikinojo nedarbingumo laikotarpiu;
mokėti laikinojo nedarbingumo laikotarpiu jam priklausantį dvigubą darbo užmokestį;
perskaičiuoti ištarnautą laiką išeitinei pašalpai išmokėti ir nustatyti jį 27 metus 9 mėnesius 24 dienas;
perskaičiuoti kompensaciją už nepanaudotas 2000 metų atostogas, įskaitant laikinojo nedarbingumo laikotarpį;
išmokėti jam nesumokėtą 4 mėnesių darbo užmokesčio dydžio išeitinę pašalpą.
Prašyme nurodė, kad vidaus reikalų ministro 2000 m. sausio 17 d. įsakymu Nr. 20 TE nuo 2000 m. sausio 17 d. buvo atleistas iš tarnybos vidaus reikalų sistemoje pagal Statuto 43.2 punktą (suėjus nustatytam amžiui).
Pareiškėjo manymu, atleidžiant jį iš tarnybos, turėjo būti taikomas LR vidaus reikalų ministerijos 1994 m. balandžio 20 d. įsakymu Nr. 332 patvirtintos instrukcijos „Dėl priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarkos“ 43 p., o ne LR darbo sutarties įstatymo 29 str. 4 d.
Vidaus reikalų ministerijos atstovas nagrinėjant individualią bylą paaiškino, kad Darbo sutarties įstatymas draudžia darbdavio iniciatyva atleisti darbuotoją jo laikinojo nedarbingumo metu. Ta pati nuostata pakartota ir LR vidaus reikalų ministerijos 1994 m. balandžio 20 d. įsakymu Nr. 332 patvirtintos instrukcijos „Dėl priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarkos“ 43 punkte.
Aukštesnysis administracinis teismas, nagrinėdamas A. Liko prašymą, konstatavo, jog kyla abejonių dėl byloje taikytino teisės akto – LR vidaus reikalų ministerijos 1994 m. balandžio 20 d. įsakymu Nr. 332 patvirtintos instrukcijos „Dėl priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarkos“ 43 p. teisėtumo, t. y. ar šiame punkte įtvirtinta nuostata, jog neleidžiama pareigūnų atleisti iš tarnybos jų laikinojo nedarbingumo laikotarpiu, neprieštarauja LR darbo sutarties įstatymo 29 str. 4 d., nustatančiai, kad neleidžiama darbuotojų atleisti iš darbo jų laikinojo nedarbingumo laikotarpiu tuo atveju, kai jis atleidžiamas darbdavio iniciatyva. Taip pat teismui kilo abejonių, ar LR vidaus reikalų ministro 1994 m. balandžio 20 d. įsakymu Nr. 332 patvirtinta instrukcija „Dėl priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarkos“ yra teisėtas viešojo administravimo subjekto priimtas norminis aktas, kadangi ji nebuvo skelbta LR Seimo leidinyje „Valstybės žinios“, o tai prieštarauja LR įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 10 str.
Todėl Aukštesnysis administracinis teismas 2000 m. birželio 5 d. nutartimi, remdamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo (1999 m. sausio 14 d. įstatymo Nr. VIII-1029 redakcija) 29 str. 2 d., sustabdė individualios bylos nagrinėjimą ir ėmėsi spręsti norminio administracinio akto teisėtumo klausimą.
2000 m. rugsėjo 19 d. buvo priimti: Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo pakeitimo įstatymas, kuriuo patvirtinta nauja Administracinių bylų teisenos įstatymo redakcija, Lietuvos Respublikos administracinių teismų įsteigimo įstatymo 2, 3, 4, 5, 6 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymas bei Lietuvos Respublikos administracinių teismų įsteigimo įstatymo 2, 3, 4, 5, 6 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymo įgyvendinimo įstatymas, – įsigalioję nuo 2001 m. sausio 1 d. (Žin., 2000, Nr. 85-2566, 2567, 2568).
Šių įstatymų pagrindu vienintele ir galutine instancija byloms dėl norminių administracinių aktų, kuriuos priėmė centriniai valstybinio administravimo subjektai, teisėtumo tapo Vyriausiasis administracinis teismas (ABTĮ 20 str. 1 d.), todėl byla dėl Vidaus reikalų ministerijos 1994 m. balandžio 20 d. įsakymu Nr. 332 patvirtintos instrukcijos „Dėl priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarkos“ 43 p. teisėtumo nagrinėjama Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos.
Vidaus reikalų ministerija atsiliepime Vyriausiajam administraciniam teismui pateikė šiuos argumentus:
1. Vidaus reikalų ministerijos 1994 m. balandžio 20 d įsakymu Nr. 332 patvirtintoje instrukcijoje „Dėl priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarkos“ (toliau – Instrukcija) išdėstytų teisės normų vieta tarnybos vidaus reikalų organuose santykių reguliavimui skirtų teisės normų sistemoje apibrėžiama skyriuje „Bendrieji nuostatai“: priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarką bei sąlygas nustato Tarnybos Lietuvos Respublikos vidaus reikalų sistemoje statutas, Lietuvos Respublikos darbo įstatymų kodeksas, Lietuvos Respublikos darbo sutarties įstatymas ir kiti norminiai aktai, reguliuojantys darbo teisinius santykius;
2. Dauguma instrukcijos nuostatų buvo perkelta iš minėtų teisės aktų, jas, taip pat ir nurodytas 43 p., derinant su Darbo sutarties įstatymu.
3. Teismų praktikoje (Lietuvos apeliacinio teismo Administracinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos sprendimas administracinėje byloje Nr. 3A-l33/2000; Aukštesniojo administracinio teismo teisėjų kolegijos sprendimas administracinėje byloje Nr. l-5-245/2000) apibūdinus kriterijus, kuriais remiantis viešojo administravimo institucijų aktai pripažįstami norminiais bei skelbiami „Valstybės žiniose“, buvo nagrinėjamas Vidaus reikalų ministerijos 1994 m. balandžio 20 d įsakymo Nr. 332 teisėtumo klausimas. Vidaus reikalų ministro 2001 m. vasario 15 d. įsakymu Nr. 66 „Dėl įsakymų pripažinimo netekusiais galios“ šis įsakymas su vėlesniais jo pakeitimais pripažintas negaliojančiu.
Albinas Likas atsiliepime Vyriausiajam administraciniam teismui nurodo, kad Vidaus reikalų ministro įsakymais yra konkretizuojamos vidaus reikalų sistemos veiklos nuostatos (instrukcijų forma) tam, kad norintys dirbti ar dirbantys vidaus reikalų sistemoje pareigūnai žinotų tvarką, kurios privalo laikytis. Įstatymų pagrindu yra parengiami vidiniai norminiai dokumentai, kuriuos pasirašo ministras. Tai yra poįstatyminiai norminiai aktai, nustatantys dirbančių ar norinčių dirbti vidaus reikalų sistemoje pareigūnų veiklą, padedantys jiems orientuotis gausybėje galiojančių įstatymų ir kitų teisės aktų. Jei nebūtų tokių instrukcijų, atsirastų spraga VRM vidinėje norminėje teisės aktų bazėje ir tai galėtų tapti viena iš priežasčių, trukdančių pareigūnams vykdyti įstatymus. VRM 1994 04 20 įsakymu Nr. 332 patvirtinta instrukcija pašalina teisinio reguliavimo spragas.
Ministro įsakymus pareigūnai privalo vykdyti, o dėl jų paskelbimo „Valstybės žiniose“ atsako ministerijos teisininkai. 1994 04 20 VRM įsakymu Nr. 332 patvirtinta instrukcija nepaskelbta „Valstybės žiniose“ dėl pastarųjų aplaidumo.
VRM 1993 03 31 įsakymo Nr. 201 „Dėl LR VRM darbo reglamento patvirtinimo“, įsigaliojusio nuo 1993 04 01, 5.9 punkte nustatyta, kad VRM Juridinis skyrius (dabar – VRM Teisės departamentas) privalo patikrinti parengtų pasirašyti ministerijos vadovybei norminio pobūdžio dokumentų projektus, jų atitikimą galiojantiems įstatymams. 5.11 punkte nurodoma, jog tuo atveju, jei bus nustatyta, kad dokumento projektas prieštarauja galiojantiems įstatymams ar netinkamai įformintas, taip pat jei jame nėra reikiamų vizų ir priedų, toks projektas grąžinamas atsakingam už jo paruošimą pareigūnui nurodytiems trūkumams pašalinti.
Vidaus reikalų ministras 2001 02 15 įsakymu Nr. 66 panaikino LR vidaus reikalų ministerijos 1994 04 20 įsakymą Nr. 332 „Dėl priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarkos“, nenurodydamas jokių motyvų. Tokiu žingsniu norima užkirsti galimybę priimti sprendimą dėl norminio akto teisėtumo, tačiau jo atleidimo metu (atleidimo data – 2000 01 17) šis įsakymas galiojo ir juo reikėjo vadovautis.
Vidaus reikalų ministerijos 1994 04 20 įsakymu Nr. 332 patvirtintos instrukcijos „Dėl priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarkos“ 43 p. neprieštarauja LR darbo sutarties įstatymo 29 str. 4 dalies nuostatai, nes atleisti pareigūną iš tarnybos gali tik ministras įsakymu, o tai yra tapatu darbdavio iniciatyvai (1991 m. balandžio 12 d. LR Vyriausybės nutarimo Nr. 127 „Dėl socialinių garantijų vidaus reikalų įstaigų pareigūnams“ 21 p., galiojęs iki jo pakeitimo 2000 07 12). VRM 1994 04 20 įsakymu Nr. 332 patvirtinta instrukcija nebuvo paskelbta „Valstybės žiniose“ tik dėl Vidaus reikalų ministerijos aplaidumo.
Teismo posėdyje A. Likas paaiškino, kad jo argumentai, svarbūs šioje byloje, yra išdėstyti atsiliepime, pateiktame Vyriausiajam administraciniam teismui. Papildomų argumentų jis neturi.
Kolegija
konstatuoja:
Pripažįstama, jog Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos 1994 m. balandžio 20 d. įsakymu Nr. 332 patvirtintos instrukcijos „Dėl priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarkos“ 43 p. nuostatos: neleidžiama pareigūnų atleisti iš tarnybos jų laikinojo nedarbingumo laikotarpiu, kai nėra darbuotojų kaltės, ir, jeigu ši nuostata pažeidžiama, už laiką nuo atleidimo dienos pareigūnui mokamas dvigubas darbo užmokestis, – prieštaravo įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“, priimto 1993 m. balandžio 6 d., Nr. I-119, 10 str. ir nustatoma, kad jos netaikomos nuo Vidaus reikalų ministerijos įsakymo priėmimo dienos, t. y. 1994 m. balandžio 20 d. (ABTĮ 115 str., 116 str.).
Dėl bylos nagrinėjimo ribų.
Atsižvelgdama į tai, kad teismas, nagrinėjantis individualią bylą, nurodė, jog sprendžiant ginčą taikytinos tik LR vidaus reikalų ministerijos 1994 m. balandžio 20 d. įsakymu Nr. 332 patvirtintos instrukcijos „Dėl priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarkos“ 43 p. įtvirtintos normos: 1) neleidžiama pareigūnų atleisti iš tarnybos jų laikinojo nedarbingumo laikotarpiu, kai nėra darbuotojų kalės; 2) jei ši nuostata pažeidžiama, už laiką nuo atleidimo dienos pareigūnui mokamas dvigubas darbo užmokestis, – kolegija vertina tik jų atitikimą LR darbo sutarties įstatymo 29 str. 4 d., nustatančiai, kad neleidžiama darbuotojų atleisti iš darbo jų laikinojo nedarbingumo laikotarpiu tuo atveju, kai jis atleidžiamas darbdavio iniciatyva, ir LR įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 10 str. reikalavimams.
Dėl kriterijų, kurių pagrindu konstatuojamas akto norminis pobūdis.
Byloje yra svarbus LR vidaus reikalų ministerijos 1994 m. balandžio 20 d. įsakymu Nr. 332 patvirtintos instrukcijos „Dėl priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarkos“ 43 p. (toliau – Instrukcijos) įtvirtintų normų kaip tam tikrų privalomų elgesio taisyklių, vietos teisės aktų sistemoje įvertinimas tuo aspektu, ar šios privalomos elgesio taisyklės skirtos individualiai neapibrėžtai subjektų grupei, ar tai vidinio administravimo veiklai skirtas nenorminis teisės aktas.
Kaip matyti iš Instrukcijos I dalies „Bendrieji nuostatai“, ji Tarnybos Lietuvos Respublikos vidaus reikalų sistemoje statuto, Darbo įstatymų kodekso, Darbo sutarties įstatymo ir kitų norminių aktų pagrindu nustatė policijos ir vidaus tarnybos pareigūnų priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarką.
Pagal ABTĮ 2 str. administraciniai aktai yra dviejų rūšių: individualūs ir norminiai teisės aktai. Individualus teisės aktas yra vienkartinis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam asmeniui ar individualiais požymiais apibrėžtų subjektų grupei. Instrukcija nėra skirta konkrečiam asmeniui. Ji neatitinka ir antrosios šios rūšies aktų požymių grupės reikalavimų – taikymo ribojimo individualiais požymiais apibrėžtiems subjektams. Naudojama sąvoka „individualūs požymiai“, remiantis lingvistinio aiškinimo metodu, suprantama kaip savybės, priklausančios individualiam asmeniui (Dabartinės lietuvių kalbos žodynas. Vilnius, 1993). Tuo tarpu aktas, kuriame įtvirtintos elgesio taisyklės, skirtos individualiai neapibrėžtai subjektų grupei, pagal ABTĮ yra norminis teisės aktas. LR vidaus reikalų ministerijos 1994 m. balandžio 20 d. įsakymu Nr. 332 patvirtinta instrukcija „Dėl priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarkos“ nustatė privalomas elgesio taisykles, taikomas visiems policijos ir vidaus tarnybos pareigūnams, todėl ji yra centrinio valstybinio administravimo subjekto priimtas norminio pobūdžio teisės aktas.
Dėl Instrukcijos 43 p. teisėtumo vertinimo.
Lietuvos Respublikos 1993 m. balandžio 6 d. įstatymo Nr. I-119 „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 10 str., galiojusiame LR vidaus reikalų ministerijos 1994 m. balandžio 20 d. įsakymo Nr. 332 priėmimo metu, buvo nustatyta, kad ministerijų, departamentų ir Vyriausybės įstaigų bei kitų valstybės valdymo institucijų teisės aktai, kuriuose nustatomos, keičiamos ar pripažįstamos netekusiomis galios teisės normos, įsigalioja kitą dieną po jų paskelbimo „Valstybės žiniose“, jeigu pačiuose teisės aktuose nenustatoma vėlesnė jų įsigaliojimo diena. Šiame straipsnyje nurodytų valstybės institucijų priimti teisės aktai negalioja, kol jie nepaskelbti „Valstybės žiniose“.
Kadangi dėl anksčiau paminėtų argumentų kolegija konstatavo, jog Instrukcijoje įtvirtintos elgesio taisyklės savo turiniu atitinka teisės normos sampratą, tačiau šis aktas įstatymo nustatyta tvarka nebuvo paskelbtas „Valstybės žiniose“, jį ištinka teisinės pasekmės, numatytos Lietuvos Respublikos 1993 m. balandžio 6 d. įstatymo Nr. I-119 „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 10 str. 2 d., – norminis aktas yra negaliojantis. Todėl kolegija pripažįsta, jog Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos 1994 m. balandžio 20d. įsakymu Nr. 332 patvirtintos instrukcijos „Dėl priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarkos“ 43 p. nuostatos: neleidžiama pareigūnų atleisti iš tarnybos jų laikinojo nedarbingumo laikotarpiu, kai nėra darbuotojų kaltės, ir, jeigu ši nuostata pažeidžiama, už laiką nuo atleidimo dienos pareigūnui mokamas dvigubas darbo užmokestis, – prieštaravo įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“, priimto 1993 m. balandžio 6 d., Nr. I-119, 10 str. ir nustato, kad jos netaikomos nuo Vidaus reikalų ministerijos įsakymo priėmimo dienos, t. y. 1994 m. balandžio 20 d.
Kadangi Instrukcija dėl aukščiau nurodytų argumentų yra negaliojantis teisės aktas, nėra teisinio pagrindo vertinti 43 p. atitikimo LR darbo sutarties įstatymo 29 str. 4d. įtvirtintoms normoms.
Vidaus reikalų ministro 2001 m. vasario 15 d. įsakymu Nr. 66 1994 m. balandžio 20 d. įsakymas Nr. 332 pripažintas netekusiu galios. Tačiau tai neužkerta kelio šios bylos nagrinėjimui, nes Albino Liko tarnybos santykių pasibaigimo metu Instrukcija nebuvo panaikinta ir jo reikalavimai grindžiami netinkamu teisės normų taikymu: nurodoma, jog turėjo būti taikomas Instrukcijos 43p., o ne Darbo sutarties įstatymo 29 str. 4 d. Todėl jos teisėtumo vertinimas sudaro teisines prielaidas padaryti išvadas, ar Instrukcija reguliavo A. Liko tarnybos santykius ir turėjo būti taikoma, ar dėl neatitikimo įstatymų reikalavimams yra niekinis, nesukeliantis teisinių pasekmių aktas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos ABTĮ 20 str. 1 d. 3 p., 87 str., 114 str., 115str., 116 str., kolegija
nusprendė:
Pripažinti, jog Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos 1994 m. balandžio 20d. įsakymu Nr. 332 patvirtintos instrukcijos „Dėl priėmimo į tarnybą, paskyrimo į pareigas, perkėlimo į kitas pareigas ir atleidimo iš tarnybos tvarkos“ 43 p. nuostatos: neleidžiama pareigūnų atleisti iš tarnybos jų laikinojo nedarbingumo laikotarpiu, kai nėra darbuotojų kaltės, ir, jeigu ši nuostata pažeidžiama, už laiką nuo atleidimo dienos pareigūnui mokamas dvigubas darbo užmokestis, – prieštaravo įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“, priimto 1993 m. balandžio 6 d., Nr. I-119, 10 str. ir nustatyti, kad jos netaikomos nuo Vidaus reikalų ministerijos įsakymo priėmimo dienos, t. y. 1994 m. balandžio 20 d.
Sprendimas galutinis.