LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIS TEISMAS
N U T A R I M A S
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS VALDININKŲ ĮSTATYMO 20 STRAIPSNIO TREČIOSIOS DALIES ATITIKIMO LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCIJAI
1998 m. kovo 10 d.
Vilnius
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, susidedantis iš Konstitucinio Teismo teisėjų Egidijaus Jarašiūno, Kęstučio Lapinsko, Zigmo Levickio, Augustino Normanto, Vlado Pavilonio, Jono Prapiesčio, Prano Vytauto Rasimavičiaus, Teodoros Staugaitienės ir Juozo Žilio,
sekretoriaujant Daivai Pitrėnaitei,
dalyvaujant suinteresuoto asmens – Lietuvos Respublikos Seimo atstovei Seimo Valdymo reformų ir savivaldybių komiteto patarėjai Genovaitei Rokickienei,
remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102 straipsnio pirmąja dalimi ir Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1 straipsnio pirmąja dalimi, viešame Teismo posėdyje 1998 m. vasario 20 d. išnagrinėjo bylą Nr. 14/97 pagal pareiškėjo – Alytaus rajono apylinkės teismo prašymą ištirti, ar Lietuvos Respublikos valdininkų įstatymo 20 straipsnio trečiosios dalies norma atitinka Lietuvos Respublikos Konstitucijos 25 straipsnio pirmąją bei antrąją dalis ir 33 straipsnio antrąją dalį.
Konstitucinis Teismas
nustatė:
I
Pareiškėjas – Alytaus rajono apylinkės teismas 1997 m. rugsėjo 8 d. nagrinėjo civilinę bylą pagal J. Krasnicko ieškinį Alytaus apskrities viršininko administracijai dėl grąžinimo į darbą. Teismas nutartimi bylos nagrinėjimą sustabdė ir kreipėsi į Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti, ar Lietuvos Respublikos valdininkų įstatymo (Žin., 1995, Nr. 33-759) 20 straipsnio trečiosios dalies norma neprieštarauja Konstitucijos 25 straipsnio pirmajai bei antrajai dalims ir 33 straipsnio antrajai daliai.
II
Pareiškėjas prašymą grindžia šiais argumentais.
Valdininkų įstatymo 20 straipsnio trečiojoje dalyje nustatyta, kad „B“ lygio valdininkai, pareiškę apie savo nesutikimą su Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika, sprendimais ar veiksmais per visuomenės informavimo priemones, politinius ir kitus visuomeninius renginius (išskyrus atvejus, kai tokie pareiškimai padaromi vykstant Seimo, Respublikos Prezidento ar savivaldybių tarybų rinkimų agitacijai), privalo ne vėliau kaip per 14 dienų atsistatydinti. Atsisakiusieji atsistatydinti atleidžiami iš darbo įstatymų nustatyta tvarka ir laikomi atleistais iš valstybės valdymo tarnybos.
Valdininkų įstatymo 20 straipsnio trečiosios dalies norma neatitinka Konstitucijos 25 straipsnio pirmosios ir antrosios dalių, kuriose įtvirtinta, kad žmogus turi teisę turėti savo įsitikinimus ir juos laisvai reikšti, taip pat kad žmogui neturi būti kliudoma ieškoti, gauti ir skleisti informaciją bei idėjas. Pareiškėjo nuomone, ginčijama Valdininkų įstatymo norma taip pat prieštarauja Konstitucijos 33 straipsnio antrajai daliai, kurioje nustatyta: „Piliečiams laiduojama teisė kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą, apskųsti jų sprendimus. Draudžiama persekioti už kritiką.“
III
Rengiant bylą teisminiam nagrinėjimui suinteresuoto asmens atstovė, nesutikdama su pareiškėju, pateikė šiuos kontrargumentus.
Konstitucijos skirsnyje „Žmogus ir valstybė“ yra nustatytos žmogaus kaip civilinio teisinio subjekto pagrindinės teisės, kurias jam turi garantuoti valstybė. Naudodamasis šiomis teisėmis žmogus yra civiliniame teisiniame santykyje su valstybe. Lietuvos Respublikos pilietis turi pasirinkimo laisvę, įtvirtintą Konstitucijos 33 straipsnio pirmojoje dalyje, kurioje nustatyta: „Piliečiai turi teisę dalyvauti valdant savo šalį tiek tiesiogiai, tiek per demokratiškai išrinktus atstovus, taip pat teisę lygiomis sąlygomis stoti į Lietuvos Respublikos valstybinę tarnybą.“
Suinteresuoto asmens atstovė teigė, kad pilietis, įstojęs į valstybinę tarnybą, iš civilinio teisinio santykio su valstybe pereina į administracinius santykius. Atstovaudamas valstybei jis įgyja valdininko statusą. Būdamas administraciniuose teisiniuose santykiuose su valstybe valdininkas privalo vadovautis administracinės teisės normomis. Administraciniai teisiniai santykiai yra valdžios ir pavaldumo santykiai. Dėl to keičiasi jo, kaip piliečio, teisių įgyvendinimo pobūdis, nes atsiranda atitinkamos pareigos. Jis pats turi prisiimti dalį atsakomybės už demokratinės valstybės funkcionavimą ir būti lojalus piliečių mandatus gavusiai valstybės valdžiai. Kai valdininkas, užuot atlikęs savo pareigas, viešai pareiškia nesutinkąs su valstybės valdžios (Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės) vykdoma politika, jis savo valia pereina iš valstybės pusės į piliečio pusę ir de facto vėl atsiduria civiliniame teisiniame santykyje su valstybe. Įstatymų leidėjas, garantuodamas Konstitucijos suteiktą pasirinkimo teisę, leidžia jam įforminti šį teisinių santykių pasikeitimą – pačiam atsistatydinti. Kai jis atsisako tai padaryti, įstatymas šią pareigą suteikia administracijai. Jeigu pilietis mano, kad ne jo paties valia tai atsitiko ir atleidimas iš valstybės tarnybos yra ne faktinių santykių pasikeitimo įforminimas, o administracinė ar drausminė bausmė, jis turi teisę kreiptis į teismą.
IV
Konstitucinio Teismo posėdyje suinteresuoto asmens atstovė iš esmės patvirtino raštu pateiktus savo kontrargumentus. Be to, suinteresuoto asmens atstovė paaiškino, kad žodis kritika pagal „Lietuvių kalbos žodyną“ reiškia kurio nors darbo vertinimą, nagrinėjimą, neigiamumo iškėlimą. Tai yra pozityvu, nes kol kritikuojama, išlieka tikėjimas, kad kas nors gali pasikeisti į gera. Pilietis naudojasi visomis Konstitucijos ir Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos suteiktomis teisėmis ir turi neribojamą laisvę kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą. Valdininkui teisė kritikuoti yra labiau varžoma nei kitiems piliečiams. Įstojęs į valstybės tarnybą jis pereina į kitą statusą ir sutinka su jo pilietinių teisių suvaržymu. Valdininko statusas jam kaip atlygį atitinkamai suteikia garantijas.
Valdininkas turi teisę kritikuoti. Jis privalo kritiką pareikšti taip, kaip reglamentuoja Valdininkų įstatymas, t. y. pagal instancijas pavaldumo tvarka. Pareigūnui įstatymas nedraudžia pasisakyti ir viešai, bet tik tiek, kiek tai yra kritikavimas, o ne visiškas nesutikimas su vykdoma valdžios institucijų politika, nes turi išlikti lojalumas teisėtai išrinktai valdžiai. Tuo tarpu valdininkas, pareiškęs nesutikimą su valstybės valdžios vykdoma politika, praranda pasitikėjimą. Nesutikimas yra tolygus visiškam atsisakymui vykdyti pareigas ir nenorui likti administraciniame teisiniame santykyje.
Suinteresuoto asmens atstovės nuomone, kai valdininkas pats dalyvauja rinkiminėje kovoje norėdamas gauti piliečių mandatą, jis gali kritikuoti valstybės valdžios vykdomą politiką tiek, kiek Konstitucija ir Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencija leidžia piliečiui, nes šiuo atveju jis neatlieka pareigų kaip valdininkas. Valdininkas taip pat turi teisę rinkimų kampanijos metu išeiti atostogų ir dalyvauti rinkimų kampanijoje, kai nori palaikyti kitą kandidatą. Tada jis naudojasi atitinkamomis pilietinėmis teisėmis ir išlaiko valdininko statusą.
Konstitucinis Teismas
konstatuoja:
Valdininkų įstatymo 20 straipsnio trečiojoje dalyje nustatyta: „B“ lygio valdininkai – nesutikdami su Seimo, Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika, sprendimais ar veiksmais, jei jų veiksmų kritika, pateikta pagal instancijas darbo tvarka, nedavė teigiamų rezultatų – gali atsistatydinti. Kai šie valdininkai apie tokį savo nesutikimą pareiškia per visuomenės informavimo priemones, politinius ir kitus visuomeninius renginius (išskyrus, kai tokie pareiškimai padaromi vykstant Seimo, Prezidento ar savivaldybių tarybų rinkimų agitacijai), taip pat šio įstatymo 17 straipsnyje numatytais valdininko neatestavimo atvejais, jie ne vėliau kaip per 14 dienų privalo atsistatydinti. Jeigu atsistatydinti atsisako, jie atleidžiami iš darbo įstatymų nustatyta tvarka ir laikomi atleistais iš valstybės valdymo tarnybos.“
Pareiškėjui kilo abejonė, ar šio įstatymo 20 straipsnio trečiosios dalies norma, pagal kurią „B“ lygio valdininkai, per visuomenės informavimo priemones, politinius ir kitus visuomeninius renginius pareiškę nesutinką su Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika, jų sprendimais ar veiksmais, ne vėliau kaip per 14 dienų privalo atsistatydinti, neprieštarauja Konstitucijos 25 straipsnio pirmajai ir antrajai dalims, 33 straipsnio antrajai daliai.
1. Konstitucijos 25 straipsnio pirmojoje ir antrojoje dalyse įtvirtinta:
Šiuolaikinė žmogaus teisių koncepcija įsitikinimų bei informacijos laisvei skiria ypatingą vietą tarp kitų pagrindinių žmogaus teisių ir laisvių. Žmogaus įsitikinimų, informacijos laisvė – tai vienas iš demokratinės tvarkos pagrindų, kitų žmogaus teisių ir laisvių įgyvendinimo prielaida. Antai piliečių teisė laisvai vienytis į bendrijas, politines partijas ar asociacijas, teisė rinktis į taikius susirinkimus, teisė laisvai praktikuoti religiją arba tikėjimą, rinkimų laisvė, teisė kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą negalėtų būti įgyvendintos, jeigu nebūtų garantuotos šių teisių ir laisvių ištakose glūdinčios žmogaus teisė turėti savo įsitikinimus ir juos laisvai reikšti, teisė nekliudomai ieškoti, gauti ir skleisti informaciją bei idėjas.
Demokratinėje visuomenėje žmogui laiduojama teisė laisvai formuoti savo nuomonę apie visuomeninius reikalus, laisvai juos aptarinėti. Bendriausias viešų diskusijų visuomenės gyvenimo klausimais tikslas – ieškoti visuomenei rūpimos tiesos. Per diskusijas įvairios informacijos pagrindu besiformuojanti žmonių politinė valia užtikrina atstovaujamosios demokratijos funkcionavimą.
Tai, kad šalies Konstitucijoje yra įtvirtinta įsitikinimų bei informacijos laisvė, reiškia, jog valstybė įpareigojama garantuoti ir saugoti žmogaus teisę turėti ir laisvai reikšti įsitikinimus, teisę nekliudomai ieškoti, gauti ir skleisti informaciją, o kartu yra atvirtinamos ir atviros visuomenės, pliuralistinės demokratijos garantijos.
2. Konstitucijos 33 straipsnio antrojoje dalyje nustatyta: „Piliečiams laiduojama teisė kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą, apskųsti jų sprendimus. Draudžiama persekioti už kritiką.“
Tarp šių normų ir jau minėtų Konstitucijos 25 straipsnio normų esama sąsajos tuo atžvilgiu, kad 25 straipsnyje garantuojama žmogaus įsitikinimų laisvė, taip pat informacijos laisvė 33 straipsnio antrojoje dalyje įgyja sukonkretintą išraišką, būtent: piliečiams laiduojama teisė reikšti kritinę nuomonę ar požiūrį, skleisti kritinę informaciją apie valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą. Konstitucijoje nustatytas draudimas persekioti už kritiką – tvirta šios konstitucinės teisės įgyvendinimo garantija. Beje, už piliečių persekiojimą už kritiką yra numatyta pareigūnų baudžiamoji atsakomybė.
Pažymėtina, kad Konstitucijos 33 straipsnio antrosios dalies normų funkcija neapsiriboja subjektinės piliečio teisės kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą užtikrinimu. Minėtosios konstitucinės normos siejasi ir su Konstitucijos skirsnyje „Lietuvos valstybė“ įtvirtintos principinės nuostatos, kad valdžios įstaigos tarnauja žmonėms, įgyvendinimu.
3. Įsitikinimų išraiškos laisvė, informacijos laisvė nėra absoliučios. Atitinkamai Konstitucijos 25 straipsnio trečiojoje dalyje nustatyta, kad laisvė reikšti įsitikinimus, gauti ir skleisti informaciją negali būti ribojama kitaip, kaip tik įstatymu, jei tai būtina apsaugoti žmogaus sveikatai, garbei ir orumui, privačiam gyvenimui, dorovei ar ginti konstitucinei santvarkai.
Taigi šioje Konstitucijos normoje įtvirtinta, kad įsitikinimų išraiškos, informacijos laisvės ribojimas visada turi būti suvokiamas kaip išimtinio pobūdžio priemonė. Ribojimo išimtinumas reiškia, kad Konstitucijoje nustatytų galimų ribojimo pagrindų negalima aiškinti jų išplečiant. Čia įtvirtintas būtinumo kriterijus suponuoja tai, kad kiekvienu atveju ribojimo pobūdis, apimtis turi atitikti siekiamą tikslą (vadinamasis pusiausvyros reikalavimas).
Pagal Konstitucijos 25 straipsnio ketvirtąją dalį laisvė reikšti įsitikinimus ir skleisti informaciją nesuderinama su nusikalstamais veiksmais – tautinės, rasinės, religinės ar socialinės neapykantos, prievartos bei diskriminacijos kurstymu, šmeižtu ir dezinformacija.
Konstitucijoje piliečiams laiduojama teisė kritikuoti valstybės įstaigų ar pareigūnų darbą – tai sukonkretinta įsitikinimų ir informacijos laisvės forma. Todėl darytina išvada, kad ši konstitucinė piliečio teisė galėtų būti ribojama iš esmės laikantis aukščiau aptartų Konstitucijos 25 straipsnyje nustatytų sąlygų. Kartu negalima nepastebėti Konstitucijos 33 straipsnio antrosios dalies normos ypatumų: pirma, specialus šioje normoje laiduojamos teisės subjektas – pilietis; antra, savitas yra ir šios subjektinės teisės pobūdis – kritika; trečia, apibrėžtas kritikos adresatas ir dalykas – valstybės įstaigų ar pareigūnų darbas. Suprantama, kad visa tai sąlygoja tam tikrus teisinio reguliavimo savitumus, konkrečiai – nustatant valdininko teisinį statusą, apibrėžiant, kokia apimtimi ir tvarka jis gali įgyvendinti pilietinę teisę kritikuoti.
4. Aptariamosios konstitucinės normos susišaukia su tarptautinės teisės aktų nuostatomis dėl žmogaus įsitikinimų išraiškos, informacijos laisvės apsaugos. Antai Seimo ratifikuotos Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių apsaugos konvencijos 10 straipsnyje skelbiama:
„1. Kiekvienas turi teisę laisvai reikšti savo mintis ir įsitikinimus. Ši teisė apima laisvę laikytis savo nuomonės, gauti bei skleisti informaciją ir idėjas, valdžios pareigūnų netrukdomam ir nepaisant valstybės sienų. Šis straipsnis neturi trukdyti valstybėms kelti reikalavimą licenzuoti radijo, televizijos ar kino įstaigas.
2. Naudojimasis šiomis laisvėmis, kadangi tai susiję su pareigomis bei atsakomybe, gali būti sąlygojamas tokių formalumų, sąlygų, apribojimų ar bausmių, kurias numato įstatymas ir kurios demokratinėje visuomenėje būtinos valstybės saugumo, teritorinio vientisumo ar viešosios tvarkos interesams, siekiant užkirsti kelią teisės pažeidimams ir nusikaltimams, žmonių sveikatai bei moralei, taip pat kitų asmenų orumui ar teisėms apsaugoti, užkirsti kelią konfidencialios informacijos atskleidimui ar teisminės valdžios autoritetui ir nešališkumui garantuoti.“
Europos žmogaus teisių komisijos ir Europos žmogaus teisių teismo praktikoje dėl Konvencijos 10 straipsnio taikymo pabrėžiama ypatinga žmogaus teisės laisvai reikšti savo mintis ir įsitikinimus svarba demokratijai. Kartu atkreipiamas dėmesys į tai, kad šiame straipsnyje valstybėms suteikiama didesnė veiksmų laisvė nei kituose Konvencijos straipsniuose, nes jame pabrėžiama, jog naudojimasis šiomis laisvėmis yra susijęs su pareigomis ir atsakomybe, todėl gali priklausyti nuo valstybės kontrolės formų įvairovės. Beje, minėtųjų institucijų išnagrinėtose bylose, kuriose valstybės tarnautojai skundėsi, kad Konvencijos 10 straipsnyje įtvirtintos jų teisės buvo pažeistos dėl ypatingos pareiškėjų tarnybinės padėties, pažymima, jog valstybė gali apriboti valstybės tarnautojų teisę laisvai reikšti savo mintis ir įsitikinimus, kiek tai yra susiję su jų tarnybinėmis pareigomis ir funkcijomis.
Valstybės tarnyba demokratinėse valstybėse turi pamatinio pobūdžio bendrybių, atitinkančių demokratinės valstybės prigimtį. Kartu, suprantama, valstybės tarnybos teisinis sureguliavimas įvairiose valstybėse daugeliu atvejų skiriasi. Lyginamojoje administracinėje teisėje, atsižvelgiant tiek į bendrybes, tiek į skirtumus, demokratinių valstybių tarnybų teisinis sureguliavimas klasifikuojamas įvairiais aspektais. Antai pateikiamas pagrindinių valdininko pareigų skirstymas į tokias kategorijas: 1) pareiga traktuoti darbą valstybės įstaigoje kaip viešąją tarnybą, atliekamą paisant konstitucinių vertybių ir įstatymų; 2) pareiga garantuoti, kad valstybės tarnyba bus apolitiška ar neutrali; 3) pareiga veikti bešališkai, suprantama kaip objektyvus ir deramas užduočių vykdymas; 4) pareiga administracines užduotis atlikti profesionaliai.
Demokratinėse valstybėse tarnautojų politinio neutralumo siekiama paprastai įstatymuose nustatant tokius apribojimus: draudimą vadovautis savo politiniais požiūriais sprendžiant profesinius klausimus (visose demokratinėse šalyse), draudimą dalyvauti streikuose (Italijoje, Prancūzijoje, Šveicarijoje, Vokietijoje), draudimą dalyvauti politinėse manifestacijose (Anglijoje, Italijoje, Vokietijoje), draudimą skelbti politines pažiūras atliekant tarnybines pareigas (Anglijoje, Italijoje, JAV, Prancūzijoje, Šveicarijoje, Vokietijoje).
Siekiant, kad būtų užtikrintas visokeriopas pareigų vykdymas, ribojamos ir kai kurios kitos pareigūnų pilietinės teisės (pvz., susivienijimų teisė, teisė užimti pareigas ir vykdyti funkcijas politinėse partijose), nustatoma pareiga tam tikromis aplinkybėmis elgtis pasiaukojamai.
5. Mūsų šalyje valstybės valdymo pagrindus lemia pamatinė Konstitucijos nuostata, kad Lietuvos valstybė yra nepriklausoma demokratinė valstybė. Iš Konstitucijos, kuri yra vientisas aktas, kyla pagrindiniai demokratinėms valstybėms būdingi valstybės tarnybos principai.
Valstybės valdymo tarnybos santykius reguliuoja Valdininkų įstatymas. Jame apibrėžta, kas yra valstybės valdymo tarnyba, nustatytas teisinis valdininkų statusas: priėmimo į valstybės valdymo tarnybą tvarka, valdininkų teisės, pareigos, garantijos, atsakomybė, šios tarnybos santykių pasibaigimo pagrindai.
Valdininkų įstatyme nustatyta, kad valstybės valdymo tarnyba yra pareigų atlikimas Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės, kitose valstybės institucijose bei savivaldybių struktūriniuose padaliniuose pagal valstybės valdymo tarnybos pareigybių sąrašą. Valstybės valdymo tarnybos tarnautojai sudaro profesinį valdininkų korpusą. Valdininkai nėra politikai. Iš kitų tarnautojų valdininkai išsiskiria tuo, kad jų darbas turi įtakos atitinkamos institucijos veiklai pagal šios institucijos kompetenciją. Valdininkai pagal tai, kokio lygio viešosios valdžios institucijose atlieka pareigas, skirstomi į valstybės ir savivaldybių valdininkus, o šie atitinkamai į „A“ ir „B“ lygius.
Nagrinėjamos bylos kontekste pažymėtina, kad „B“ lygio valstybės valdininkai yra tarnautojai, paskirti Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės, jų struktūrinių padalinių, ministerijų, Vyriausybės įstaigų (departamentų, tarnybų, inspekcijų), prie ministerijų įsteigtų departamentų, tarnybų, inspekcijų, kitų valstybės valdymo institucijų, taip pat kiti pareigybių sąraše nurodyti tarnautojai. „B“ lygio savivaldybių valdininkai yra Vietos savivaldos įstatymo nustatyta tvarka skiriami, taip pat kiti pareigybių sąraše nurodyti tarnautojai. „B“ lygio valdininkai į valstybės valdymo tarnybą priimami darbo ir kitų įstatymų nustatyta tvarka, bet kartu šiuos valdininkus galima priimti tik viešo konkurso būdu arba išlaikius kvalifikacinius egzaminus.
Valstybės valdymo tarnybos paskirtis, jai keliamų uždavinių visuomeninė svarba sąlygoja atitinkamas valdininkų pareigas. Pagal įstatymą valdininkai privalo: laikytis Konstitucijos ir įstatymų; vykdyti Vyriausybės nutarimus, kitus teisės aktus, reglamentuojančius valdininkų funkcijas, jiems duotas vadovų užduotis ir pavedimus; priimti sprendimus, numatytus jų kompetenciją nustatančiuose įstatymuose bei tarnybiniuose nuostatuose, ir reikalauti, kad tie sprendimai būtų laiku ir tiksliai įvykdyti; laikytis tarnybos etikos; nepriekaištingai ir kultūringai atlikti savo pareigas; kelti savo kvalifikaciją Vyriausybės (savivaldybių valdininkai – suderinus su Lietuvos savivaldybių asociacija) nustatyta tvarka; saugoti norminių aktų nustatytą valstybinę ir tarnybinę paslaptį; garantuoti savo darbo viešumą, įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka teikti piliečiams informaciją apie savo darbą; ginti teisėtus valstybės ir savivaldybių interesus; deklaruoti įstatymo nustatyta tvarka savo turtą ir pajamas; pranešti vadovui ir, gavę jo sutikimą, nevykdyti užduoties, jeigu asmeniniai, turtiniai interesai susikerta su šia užduotimi arba turima argumentų, jog asmeninės, privataus pobūdžio aplinkybės gali pakenkti valstybės valdymo tarnybos prestižui. Pažymėtina, kad įstatyme įsakmiai nustatyta, jog „B“ lygio valdininkai privalo neužsiiminėti visuomenine ir politine veikla darbo vietoje ir darbo metu.
Be to, siekiant užtikrinti veiksmingą, nešališką pareigų vykdymą, valdininkams yra nustatyti ir kai kurie su tarnybos atlikimu tiesiogiai nesusiję draudimai, kaip antai: dirbti kitose įmonėse, įstaigose ir organizacijose, būti jų valdymo organų nariais (jeigu įstatymai nenumato kitaip), patarėjais, ekspertais ar konsultantais, eiti renkamas, skiriamas ar turimas pareigas, išskyrus mokslininkų ir pedagogų pareigas valstybinėse mokslo ir studijų institucijose, švietimo ir kultūros įstaigose bei gydytojų pareigas valstybinėse gydymo įstaigose; taip pat gauti kitą atlyginimą, išskyrus atlyginimą už kūrybinę veiklą. Valdininkui taip pat draudžiama: valdyti pagal įgaliojimą daugiau kaip 10 procentų vienos įmonės vertybinių popierių; atstovauti kitų šalies ir užsienio valstybių įmonių, įstaigų ir organizacijų interesams ir vykti į užsienį jų kvietimu; streikuoti; naudotis ne tarnybos reikalams darbovietės turtu; naudoti darbo laiką ir tarnybos teikiamas galimybes ne tarnybos tikslams; gauti dovanas už tarnybos pareigų vykdymą, jeigu to nenumato tarptautinis protokolas. Valdininkų korpusui taip pat taikytini Lietuvos Respublikos viešųjų ir privačių interesų derinimo valstybinėje tarnyboje įstatymo reikalavimai bei apribojimai. Įstatymuose yra numatyta atitinkama valdininkų atsakomybė.
Taigi valdininkas yra atitinkamų valstybės arba savivaldybės institucijų kompetencijos įgyvendinimo dalyvis. Atsižvelgiant į valdininko teisinio statuso ypatumus yra galimi tam tikri jo pilietinių teisių ribojimai. Teisės požiūriu reikšminga yra tai, kad asmuo, tapdamas valdininku, įsipareigoja deramai atlikti pareigas, sutinka su įstatyme numatytais jo teisių ir laisvių apribojimais. Šiuo atveju svarbos turi tai, kad didelius reikalavimus valdininkams ir jiems taikomus apribojimus paprastai atsveria įstatymų jiems garantuojamos atitinkamos teisės, paskatinimų ir apdovanojimų sistema, darbo užmokesčio bei kitos socialinės garantijos.
Konstitucinis Teismas, apibendrindamas išdėstytus argumentus, pažymi, kad sprendžiant ginčijamos normos atitikimo Konstitucijai klausimą turi būti atsižvelgiama tiek į bendruosius žmogaus įsitikinimų bei informacijos laisvės apsaugos reikalavimus, piliečių teisės kritikuoti valdžios įstaigų ar pareigūnų darbą konstitucines garantijas, tiek į Valdininkų įstatymo reguliuojamų santykių ypatumus.
6. Kaip minėta, Valdininkų įstatymo 20 straipsnio trečiojoje dalyje nustatyta, kad „B“ lygio valdininkai, nesutikdami su Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika, sprendimais ar veiksmais, jei jų veiksmų kritika, pateikta per instancijas darbo tvarka, nedavė teigiamų rezultatų, gali atsistatydinti. Kai šie valdininkai apie tokį savo nesutikimą pareiškia per visuomenės informavimo priemones, politinius ir kitus visuomeninius renginius (išskyrus atvejus, kai tokie pareiškimai padaromi vykstant Seimo, Respublikos Prezidento ar savivaldybių tarybų rinkimų agitacijai), taip pat šio įstatymo 17 straipsnyje numatytais valdininko neatestavimo atvejais, jie ne vėliau kaip per 14 dienų privalo atsistatydinti. Jeigu atsistatydinti atsisako, jie atleidžiami iš darbo įstatymų nustatyta tvarka ir laikomi atleistais iš valstybės valdymo tarnybos.
6.1. Aiškinantis šių įstatymo normų turinį pažymėtina, kad valstybės valdžios institucijos – Seimas, Respublikos Prezidentas, Vyriausybė – veikia pagal kiekvienai jų Konstitucijoje nustatytą ir įstatymuose sukonkretintą kompetenciją. Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika – tai šių valstybės valdžios institucijų kompetentinga veikla, skirta atitinkamiems socialiniu atžvilgiu reikšmingiems tikslams pasiekti ar uždaviniams spręsti. Šiame politinės valdžios lygmenyje priimtų sprendimų sėkmę sąlygoja įvairūs veiksniai, bet visais atvejais ypač svarbus vaidmuo tenka būtent valdininkų korpusui. Todėl valdininkams taikomi jų veiksmų teisėtumo, profesinės kompetencijos, tarnybos etikos reikalavimai.
Valdininkų įstatyme įtvirtintas hierarchinio pavaldumo valstybės valdymo tarnyboje principas. Pagal Valdininkų įstatymo 15 straipsnį valdininkas turi teisę atsisakyti vykdyti užduotį ar pavedimą tik tuo atveju, jeigu, jo nuomone, užduotis ar pavedimas prieštarauja įstatymui. Tai valdininkas praneša savo institucijos vadovui ir užduotį ar pavedimą vykdo tik tuomet, kai institucijos vadovas to reikalauja raštu, išskyrus atvejį, kai užduoties ar pavedimo vykdymas reikštų baudžiamąją veiką ar administracinį pažeidimą. Ne vėliau kaip kitą darbo dieną valdininkas privalo pateikti aukštesniajam vadovui motyvuotą pranešimą, kad jis nesutinkąs su užduotimi ar pavedimu. Sugretinus įstatymo 15 straipsnį su 20 straipsnio trečiąja dalimi matyti, kad pastaroji neapima „B“ lygio valdininko nesutikimo vykdyti tarnybinę užduotį ar pavedimą, nes tokio pobūdžio tarnybiniai santykiai sureguliuoti būtent 15 straipsnyje. Todėl darytina išvada, kad 20 straipsnio trečiojoje dalyje reguliuojami santykiai, kai „B“ lygio valdininkas atlieka savo tarnybines pareigas bei skirtus pavedimus, bet pareiškia nesutinkąs su valdžios institucijų – Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės – vykdoma politika, sprendimais ar veiksmais. Tai yra svarbus aptariamojo teisinio sureguliavimo aspektas.
6.2. Iš hierarchinio pavaldumo principo paprastai išvedamas reikalavimas valdininkui susilaikyti nuo viešos aukštesnių valdžios įstaigų kritikos. Demokratinėse valstybėse šio pobūdžio santykius įprasta apibrėžti ir vertinti pagal tarnybos etikos normas. Reikalavimas laikytis tarnybos etikos kartu su kitomis valdininkų pareigomis nustatytas Valdininkų įstatymo 14 straipsnio 4 punkte. Tačiau Lietuvoje tarnybos etikos taisyklės nėra susistemintos ir minėtosios įstatymo normos turinys nėra konkrečiai apibrėžtas. Dėl to Valdininkų įstatyme nėra reikiamo aiškumo, ar 14 straipsnio norma apima tam tikrus santykius, susijusius su aukštesnių valdžios įstaigų ar pareigūnų darbo kritika, ar tokie santykiai reguliuojami atskirai – būtent 20 straipsnio trečiojoje dalyje.
Pažymėtina, kad Valdininkų įstatymo 20 straipsnio trečiojoje dalyje esama keleto tarpusavyje susijusių, bet iš esmės savarankiškų normų. Antai vienoje jų yra įtvirtinta, kad „B“ lygio valdininkai, nesutikdami su Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika, sprendimais ar veiksmais, jei jų veiksmų kritika, pateikta per instancijas darbo tvarka, nedavė teigiamų rezultatų, gali atsistatydinti. Iš šios normos turinio būtų galima daryti išvadą, kad „B“ lygio valdininkams leidžiama kritikuoti aukštesnių įstaigų ar pareigūnų darbą. Tiktai čia paminėtų trijų valdžios institucijų – Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės – darbo kritikos atvejais yra nustatyta speciali tvarka: savo nesutikimą su Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika, sprendimais ar veiksmais jie gali pareikšti pagal instancijas darbo tvarka. Atsižvelgiant į valdininko teisinį statusą tokia įstatyme numatyta kritikos pateikimo tvarka nėra nesuderinama su Konstitucija. Pagal šią įstatymo normą valdininkui už tokią kritiką sankcijos netaikomos.
Tuo tarpu kitoje, ginčijamojoje, normoje įtvirtinta, kad „B“ lygio valdininkai netenka tarnybos, kai apie savo nesutikimą su Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika, sprendimais ar veiksmais (jų veiksmų kritiką) pareiškia per visuomenės informavimo priemones, politinius ir kitus visuomeninius renginius. Taigi pagal šią normą „B“ lygio valdininko tarnyba yra nesuderinama su vieša minėtųjų valdžios institucijų kritika.
6.3. Iš Valdininkų įstatymo 20 straipsnio trečiosios dalies normų išdėstymo galima daryti išvadą, kad sąvokos nesutikimas ir kritika čia yra vartojamos kaip tapačios. Tačiau aiškinantis šių normų turinį to vienareikšmiškai teigti negalima.
Pažymėtina, kad ir „Dabartinės lietuvių kalbos žodyne“ sąvokos kritika ir nesutikimas aiškinamos gana skirtingai. Antai kritika – tai nagrinėjimas, vertinimas ir ypač trūkumų iškėlimas. Taigi kritika gali būti negatyvi ir pozityvi. Kai valdininkas viešai pareiškia pozityvią atitinkamų aukštesnių valdžios institucijų ar pareigūnų darbo kritiką, tai iš esmės liudija jo pritarimą šių valdžios institucijų vykdomai politikai, siekį aptarimo, diskusijos būdu padėti rasti pozityvų, geresnį sprendimą. Visuomenei rūpimų tikslų gali būti siekiama ir negatyvia kritika, nurodant valdžios institucijų ar pareigūnų darbo trūkumus. Tačiau valdininko viešai pareikšta negatyvi kritika gali labiau pakenkti valstybės valdžios institucijų prestižui, priklausomai nuo aplinkybių gali reikšti nesutikimą su Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika, sprendimais ar veiksmais.
Nesutikimas – tai nesutarimas, nesantaika. Todėl atsižvelgiant į Konstitucijos 25 straipsnio trečiosios dalies normos turinį darytina išvada, jog būtų netoleruotinas ir su valstybės tarnyba tam tikrais atvejais nesuderinamas toks viešas nesutikimas su Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika, sprendimais ar veiksmais, kai jį pareiškus peržengiama lojalumo Konstitucijai riba.
Tiriant įstatymo 20 straipsnio trečiąją dalį pažymėtinas tam tikras neapibrėžtumas formuluojant nesutikimo dalyką kaip nesutikimą su Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika, sprendimais ar veiksmais. Kaip šiame nutarime jau buvo minėta, Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika – tai visa šių valdžios institucijų veikla pagal Konstitucijoje ir įstatymuose apibrėžtą jų kompetenciją. Šių valdžios institucijų kompetentingi sprendimai ir veiksmai yra jų vykdomos politikos sudedamoji dalis. Bet 20 straipsnio trečiojoje dalyje nurodžius juos kaip savarankiškus nesutikimo dalykus išeitų, kad čia numatytos sankcijos taikytinos ne tik tuomet, kai „B“ lygio valdininkas viešai pareiškia nesutinkąs su Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika ir sprendimais, bet ir apskritai su bet kokiais (pvz., buitinio pobūdžio) jų veiksmais.
Taigi įstatymų leidėjas, ginčijamojoje normoje „B“ lygio valdininkams nustatydamas pilietinės teisės kritikuoti valdžios įstaigų ar pareigūnų darbą apribojimus, neatsižvelgė į čia vartojamų sąvokų nesutikimas ir kritika skirtybes, reikiamai neapibrėžė nesutikimo dalyko ir visiems atvejams numatė vienodus teisinius padarinius. Tai neatitinka pusiausvyros ribojant žmogaus ir piliečio konstitucines teises reikalavimo ir yra esminė ginčijamos įstatymo normos yda.
6.4. Konstitucinis Teismas taip pat pažymi aptariamojo įstatyminio reguliavimo neapibrėžtumus, susijusius tiek su subjektais, kurių atžvilgiu reiškiama kritika ar nesutikimas, tiek su subjektais, kuriems yra taikoma ginčijamoji įstatymo norma.
Antai įstatyme kalbama apie nesutikimą su Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika, sprendimais ir veiksmais. Seimas ir Vyriausybė, kaip žinoma, yra kolektyvinės valdžios institucijos, jos vykdo politiką priimdamos įvairius sprendimus. Tuo tarpu teisės kalbos požiūriu nėra aišku, kas yra kolektyvinių valdžios institucijų veiksmai. Dėl to atsiranda būtinybė aiškinti šią įstatymo normą. Šiuo atveju būtų logiška kalbėti apie konkrečių asmenų – Seimo narių, Vyriausybės narių veiksmus. Tačiau toks aiškinimas būtų akivaizdžiai plečiamasis įstatymo normos, ribojančios pilietinę valdininko teisę, interpretavimas. Jis sudarytų pagrindą šią normą taikyti ir tais atvejais, kai „B“ lygio valdininkas viešai kritikuoja atskirų Seimo narių, ministrų veiksmus arba pareiškia nesutinkąs su jais.
Ginčijamojoje įstatymo normoje nustatyta, kad joje numatyti teisiniai padariniai atsiranda, kai „B“ lygio valdininkai nesutikimą su Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika, sprendimais ar veiksmais pareiškia per visuomenės informavimo priemones, politinius ir kitus visuomeninius renginius, išskyrus atvejus, kai tokie pareiškimai padaromi vykstant Seimo, Respublikos Prezidento ar savivaldybių tarybų rinkimų agitacijai. Pastarosios išlygos įstatyme detaliau nesureguliavus, nesuderinus su minėtųjų institucijų rinkimus reguliuojančių įstatymų normomis, kuriose nustatyti draudimai vykdyti rinkimų agitaciją naudojantis tarnybine padėtimi, tampa neaiškios ginčijamosios įstatymo normos galiojimo ribos tiek subjektų, kuriems taikoma išlyga, tiek jų veiksmų atžvilgiu.
6.5. Apibendrinant nutarime išdėstytus argumentus darytina išvada, kad Valdininkų įstatymo 20 straipsnio trečiojoje dalyje vartojamoms teisinėms sąvokoms akivaizdžiai trūksta aiškumo. Remiantis lingvistiniu, loginiu, sisteminiu įstatymo normų aiškinimu negalima vienareikšmiškai suvokti ginčijamos normos dispozicijos. Toks netikslus įstatyminis sureguliavimas sudaro prielaidas tam, kad pati administracija, taikydama įstatymą, nusistato normos turinį. Kita vertus, esant tokiam normos dispozicijos neapibrėžtumui normoje yra numatyta imperatyvi sankcija: valdininkas privalo atsistatydinti, o jeigu atsistatydinti atsisako, jis atleidžiamas iš darbo.
Dėl tokio įstatyminio sureguliavimo neapibrėžtumo, normos dispozicijos ir sankcijos tarpusavio nesuderinimo valstybės tarnyboje atsiranda teisinis neaiškumas ir netikrumas, nėra garantuojama valdininko teisių apsauga. Toks ydingas sureguliavimas neatitinka šiuo atveju siekiamų tikslų – valstybės valdymo teisėtumo, stabilumo, patikimumo, efektyvumo. Jis taip pat nesiderina su konstituciniais žmogaus teisių apsaugos principais, iš jų ir tuo, kad ribojimai gali būti nustatomi tik įstatymu, nepažeidžiant pusiausvyros tarp siekiamo tikslo ir teisės apribojimo.
Atsižvelgiant į išdėstytus motyvus darytina išvada, kad ginčijama Valdininkų įstatymo 20 straipsnio trečiosios dalies norma prieštarauja Konstitucijai.
Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102 straipsniu, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 53, 54, 55 ir 56 straipsniais,
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas
nutaria:
Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos valdininkų įstatymo 20 straipsnio trečiosios dalies norma ta dalimi, kurioje nustatyta, kad „B“ lygio valdininkai, per visuomenės informavimo priemones, politinius ir kitus visuomeninius renginius (išskyrus, kai tokie pareiškimai padaromi vykstant Seimo, Respublikos Prezidento ar savivaldybių tarybų rinkimų agitacijai) pareiškę apie savo nesutikimą su Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės vykdoma politika, sprendimais ar veiksmais, privalo ne vėliau kaip per 14 dienų atsistatydinti, o jeigu atsistatydinti atsisako, jie atleidžiami iš darbo įstatymų nustatyta tvarka ir laikomi atleistais iš valstybės valdymo tarnybos, prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 25 straipsnio pirmajai bei antrajai dalims ir 33 straipsnio antrajai daliai.
Šis Konstitucinio Teismo nutarimas yra galutinis ir neskundžiamas.
Nutarimas skelbiamas Lietuvos Respublikos vardu.
Konstitucinio Teismo teisėjai: Egidijus Jarašiūnas
Kęstutis Lapinskas
Zigmas Levickis
Augustinas Normantas
Vladas Pavilonis
Jonas Prapiestis
Pranas Vytautas Rasimavičius
Teodora Staugaitienė
Juozas Žilys