Administracinė byla Nr. A502-2418/2013
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01384-2012-4
Procesinio sprendimo kategorijos: 17.2; 35.2
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
S P R E N D I M A S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2013 m. lapkričio 21 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (pranešėjas), Arūno Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas) ir Virginijos Volskienės, apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. birželio 11 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto dalies teisėtumo ištyrimo.
n u s t a t ė:
I.
Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir Vyriausybės atstovas) kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2008 m. gegužės 28 d. sprendimo Nr. 1-495 „Dėl licencijuojamos kelių transporto vežėjų veiklos reglamentavimo Vilniaus mieste“ 1.1 punktu patvirtinto Reikalavimų keleivių vežimui lengvaisiais automobiliais taksi ir autobusais Vilniaus mieste aprašo (toliau – ir Aprašas) 18.2 punkto nuostata „5 dienas“ (tai, kad terminas skaičiuojamas kalendorinėmis, o ne darbo dienomis) atitinka Lietuvos Respublikos kelių transporto kodekso (toliau – ir Kelių transporto kodeksas) 4 straipsnio 2 dalies, 16 straipsnio 3 dalies ir 18 straipsnio 1 dalies nuostatas, įstatymo viršenybės bei teisėtumo principą, o pripažinus šią nuostatą prieštaraujančia – laikyti ją panaikinta.
Pareiškėjas paaiškino (I t., b. l. 194–196), kad Vilniaus miesto savivaldybė, be kita ko, savo veikloje privalo vadovautis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas) 4 straipsnio 6 punkte įtvirtintu teisėtumo principu. Remiantis Kelių transporto kodekso 4 straipsnio 2 dalimi, 18 straipsnio 1 ir 12 dalimi, 16 straipsnio 3 dalimi, savivaldybių institucijos, reglamentuodamos keleivių vežimą lengvaisiais automobiliais taksi, nėra savarankiškos. Minėtose Kelių transporto kodekso nuostatose expressis verbis nurodyta, kad keleivių vežimą lengvaisiais automobiliais taksi reglamentuoja pagal teisės aktų hierarchiją aukštesnės teisinės galios teisės aktai, t. y. susisiekimo ministro priimti teisės aktai, kurie yra privalomi savivaldybėms. Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2012 m. sausio 27 d. įsakymu Nr. 3-80 patvirtintų Keleivių vežimo lengvaisiais automobiliais taksi taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 27 punkte įtvirtinta, jog nustatyti tarifai pradedami taikyti po 5 darbo dienų, kai savivaldybės institucija arba jos įgaliota įstaiga yra apie juos informuojama. Aprašo 18.2 punkte tarifų taikymo pradžios terminas, priešingai, nei nurodyta Taisyklių 27 punkte, skaičiuojamas kalendorinėmis dienomis. Taigi Aprašo 18.2 punkto nuostata prieštarauja tiek Taisyklių 27 punktui, tiek Kelių transporto kodekso 4 straipsnio 1 daliai, 16 straipsnio 3 daliai, 18 straipsnio 1 daliai, tiek ir įstatymo viršenybės bei teisėtumo principams.
Atsakovas Taryba su pareiškėjo skundu nesutiko ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.
Atsiliepime (II t., b. l. 2–4) paaiškino, kad Kelių transporto kodekso nuostata, jog kelių transporto valstybinį valdymą vykdo Susisiekimo ministerija ir savivaldybių institucijos savivaldybės įgaliotos valdyti ir organizuoti bei reguliuoti kelių transporto valdymą, turėtų būti vertinama pagal bendrą valstybės ir savivaldybės santykių reglamentavimą, kadangi tik įvertinus šios normos vietą teisinėje sistemoje bei jos ryšius su kitomis teisės normomis galima padaryti teisingą išvadą apie jos tikrąją reikšmę ir prasmę. Kelių transporto kodekse nustatyta, kad savivaldybių kelių transporto valstybinį valdymą vykdo Susisiekimo ministerija ir savivaldybių institucijos, savivaldybių institucijos arba jų įgaliotos įstaigos valdo ir organizuoja keleivių vežimą vietinio susisiekimo maršrutais ir lengvaisiais automobiliais taksi. Savivaldybių institucijos pagal savo kompetenciją leidžia vežėjams privalomus teisės aktus. Vietos savivaldos įstatyme nustatyta, jog įgyvendindamos savarankiškąsias funkcijas, savivaldybės turi Konstitucijos ir įstatymų nustatytą sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo ir įgyvendinimo laisvę ir yra atsakingos už savarankiškųjų funkcijų atlikimą. Tai reiškia, jog Vilniaus miesto savivaldybės taryba turi diskrecijos teisę spręsti, kokiu būdu ir kaip bus organizuojamas ir kontroliuojamas kelių vežėjų veiklos ir jų procedūrų organizavimo būdas. Pareiškėjas nepagrįstai remiasi Taisyklėmis, kurios buvo patvirtintos 2012 m., o ginčijamos Aprašo nuostatos – 2008 m. Pasak atsakovo, Taisyklių 27 punkto ir Aprašo 18.2 punkto nuostatos reglamentuoja skirtingą teisinį santykį ir nekonkuruoja bei neprieštarauja viena kitai, todėl pareiškėjo teiginys, kad Taryba, priimdama ginčijamą Aprašą, pažeidė įstatymo viršenybės ir teisėtumo principus, yra neteisingas.
II.
Vilniaus apygardos administracinis teismas 2013 m. birželio 11 d. sprendimu pareiškėjo Vyriausybės atstovo pareiškimą tenkino – pripažino Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2008 m. gegužės 28 d. sprendimo Nr. 1-495 „Dėl licencijuojamos kelių transporto vežėjų veiklos reglamentavimo Vilniaus mieste“ 1.1 punktu patvirtinto Reikalavimų keleivių vežimui lengvaisiais automobiliais taksi bei autobusais Vilniaus mieste aprašo 18.2 punkto nuostatą „5 dienas“ (tai, kad terminas skaičiuojamas kalendorinėmis, o ne darbo dienomis) prieštaraujančia Kelių transporto kodekso 4 straipsnio 2 dalies, 16 straipsnio 3 dalies ir 18 straipsnio 1 dalies nuostatoms bei įstatymo viršenybės ir teisėtumo principams, ir laikė ją panaikinta (II t., b. l. 13–18).
Teismas, įvertinęs Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 119 straipsnį, 120 straipsnio 2 dalį, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnį, 5 straipsnio 1 dalies 1 punktą, 6 straipsnio 33 punktą, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau – ir Konstitucinis Teismas) jurisprudenciją, nurodė, kad savivaldybė įgyvendina savarankiškąsias savivaldybių funkcijas pagal Konstitucijos ir / ar įstatymų jai suteiktą kompetenciją, laikydamasi visų Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnyje įtvirtintų pagrindinių vietos savivaldos principų, tačiau nė viena iš funkcijų nereiškia absoliutaus savivaldybių savarankiškumo atitinkamoje srityje, o priimami sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus. Iš Kelių transporto kodekso 4 straipsnio 2 dalyje, 16 straipsnio 3 dalyje ir 18 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų nuostatų matyti, kad Taryba, įgyvendindama savarankiškąją keleivių vežimo vietiniais maršrutais organizavimo funkciją, yra saistoma šio kodekso nuostatų bei Susisiekimo ministerijos Taisyklėse įtvirtinto teisinio reglamentavimo, būtent šiuo metu galiojančių Taisyklių nuostatų. Taigi Taryba negali nepaisyti aukštesnės galios teisės aktuose nustatyto teisinio reglamentavimo ir priimti tokių nuostatų, kurios jas pažeistų. Taisyklių 27 punkte nustatyta, kad: „keleivių vežimo taksi tarifus, kurie turi būti nurodyti taksi vairuotojo kortelėje, nustato vežėjas ir apie juos informuoja savivaldybės instituciją arba jos įgaliotą įstaigą. Nustatyti tarifai pradedami taikyti po 5 darbo dienų, kai savivaldybės institucija arba jos įgaliota įstaiga yra apie juos informuojama.“ Įvertinus šią Taisyklių nuostatą matyti, kad joje įtvirtintas „5 darbo dienų terminas“ vežėjo nustatytiems keleivių vežimo taksi tarifams, kurie pradedami taikyti, kai savivaldybė apie juos informuojama. Aprašo 18.2 punkte nustatyta, kad: „vežėjas raštu informuoja Miesto ūkio departamento Eismo organizavimo skyrių apie numatomus keisti taksi paslaugų tarifus ne vėliau kaip prieš 5 dienas iki naujų tarifų taikymo dienos.“ Taigi tiek Apraše, tiek ir Taisyklėse įtvirtintas terminas skirtas apibrėžti iš esmės tam pačiam įvykiui, t. y. pranešimui dėl nustatytų keleivių vežimo taksi tarifų taikymo. Įvertinus bendrąsias terminų skaičiavimo taisykles, terminų „5 dienos“ ir „5 darbo dienos“ sutapatinti negalima, todėl padaryta išvada, kad atsakovas nepagrįstai vežėjams nustatė 5 dienų terminą, kuris neatitinka Taisyklių 27 punkto nuostatų. Teismas atmetė atsakovo argumentus, kad Aprašo 18.2 punkto ginčijama nuostata ir Taisyklių 27 punktas reglamentuoja skirtingus santykius.
III.
Taryba padavė apeliacinį skundą, kuriame prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. birželio 11 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo pareiškimą atmesti.
Apeliacinis skundas (II t., b. l. 23–25) grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais:
1. Pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvuojamoji dalis neatitinka įstatyme numatytų reikalavimų – joje nėra pakankamų ir aiškių argumentų, kodėl teismas atmetė ir visiškai nevertino atsakovo atsikirtimų, bei motyvų, kuriais remiantis buvo padaryta vienokia ar kitokia išvada.
2. Išaiškinęs Kelių transporto kodekso normos turinį, kad kelių transporto valstybinį valdymą vykdo Susisiekimo ministerija ir savivaldybių institucijos savivaldybės įgaliotos valdyti ir organizuoti bei reguliuoti kelių transporto valdymą, teismas turėjo vertinti normą bendrame valstybės ir savivaldybės santykių reglamentavimo kontekste, kadangi tik įvertinus šios normos vietą teisinėje sistemoje bei jos ryšius su kitomis teisės normomis, galima padaryti teisingą išvadą apie šios normos tikrąją reikšmę ir prasmę.
3. Savivaldybė turi diskrecijos teisę spręsti, kokiu būdu ir kaip bus organizuojamas bei kontroliuojamas kelių vežėjų veiklos ir jų procedūrų organizavimo būdas.
4. Taisyklės buvo priimtos 2012 m., o Vilniaus miesto savivaldybės tarybos sprendimas Nr. 1-495 priimtas 2008 metais, taigi teismas turėjo įvertinti, jog pareiškėjas apskritai nepagrįstai kėlė klausimą dėl Aprašo 18.2 punkto atitikties Taisyklėms.
5. Taisyklių 27 punktas reglamentuoja tarifų įsigaliojimą per 5 darbo dienas nuo to, kai savivaldybės institucija arba jos įgaliota įstaiga apie nustatytus tarifus informuojama, o Aprašo 18.2 punkto nuostata reglamentuoja informacijos apie numatomų tarifų pakeitimą pateikimą Miesto ūkio departamento Eismo organizavimo skyriui.
Pareiškėjas prašo atsakovo apeliacinį skundą atmesti ir Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimą palikti nepakeistą.
Atsiliepime (II t., b. l. 34–37) pažymi, kad tiek Taisyklės, tiek Aprašas reglamentuoja informacijos apie naujų tarifų taikymą pateikimą bei šių tarifų taikymo pradžios momentą, tačiau nustato skirtingas terminų skaičiavimo taisykles: vienur – darbo dienomis, kitur – kalendorinėmis dienomis. Žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose, žemesnės galios teisės aktu negalima pakeisti aukštesnės galios teisės akto. Pasikeitus teisiniam reglamentavimui savivaldybių institucijos privalo derinti savo priimtus teisės aktus su aukštesnės galios teisės aktų nuostatomis.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
Apeliacinis skundas tenkintinas iš dalies.
Vyriausybės atstovas, abejodamas, ar Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2008 m. gegužės 28 d. sprendimu Nr. 1-495 patvirtinto Reikalavimų keleivių vežimui lengvaisiais automobiliais taksi ir autobusais Vilniaus mieste aprašo 18.2 punktas atitinka Kelių transporto kodekso 4 straipsnio 2 dalies, 16 straipsnio 3 dalies ir 18 straipsnio 1 dalies nuostatas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalimi ir Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 110 straipsniu, kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti atsakovo priimto norminio administracinio akto dalies teisėtumą.
ABTĮ 136 straipsnio 2 dalis numato, kad apeliacine tvarka nagrinėjant bylą teismo nesaisto apeliacinio skundo argumentai ir jis privalo patikrinti visą bylą. Pažymėtina, jog pirmosios instancijos teismas, nagrinėdamas Aprašo 18.2 punkto atitikties aukštesnės galios teisės aktams klausimą, norminio administracinio akto teisėtumą vertino tik tiek, kiek pareiškėjas kėlė ginčą dėl Aprašo 18.2 punkte nustatyto termino, per kurį savivaldybės administravimo subjektas turi būti įspėtas apie vežėjo numatomus keisti taksi paslaugų tarifus, skaičiavimo. Teisėjų kolegija, nesutikdama su atlikto tyrimo apimtimi, naikina Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. birželio 11 d. sprendimą ir priima naują sprendimą.
Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinį teisinės valstybės principą, ne kartą konstatavo, jog šis principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams: teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų <...> (2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2009 m. kovo 2 d. nutarimai). Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas suponuoja ir teisės aktų hierarchiją, inter alia tai, kad poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, kad poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais, kad poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas, nepaisant to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo (2007 m. rugsėjo 6 d., 2009 m. balandžio 29 d., 2009 m. spalio 8 d., 2011 m. birželio 9 d. nutarimai). Konstitucinis teisinės valstybės principas neleidžia poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti santykių, kurie gali būti reguliuojami tik įstatymu, taip pat poįstatyminiais teisės aktais nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme, nebūtų grindžiamas įstatymais (2006 m. kovo 14 d., 2009 m. birželio 22 d. nutarimai).
Konstitucinis Teismas 2006 m. gegužės 31 d. nutarime nurodė, kad teisinės valstybės principo turi būti laikomasi ir reguliuojant ūkinę veiklą: teisiškai reguliuojant ūkinę veiklą būtina paisyti konstitucinio valdžių padalijimo principo, iš Konstitucijos kylančios visų teisės aktų hierarchijos, suponuojančios, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose. Nors tam tikri ūkinės veiklos santykiai gali būti reguliuojami tik įstatymais, kiti – Vyriausybės nutarimais, dar kiti – žemesnės galios poįstatyminiais teisės aktais, nustatyti esmines ūkinės veiklos sąlygas, draudimus ir ribojimus, darančius esminį poveikį ūkinei veiklai, taip pat įvairias sankcijas už atitinkamus teisės pažeidimus pagal Konstituciją galima tik įstatymu.
Kelių transporto kodekso 16 straipsnio 3 dalis (2009 m. gruodžio 17 d. įstatymo Nr. XI-573 redakcija), kurios atžvilgiu vertintina Aprašo 18.2 punkto atitiktis, expressis verbis nustato, kad keleivių vežimo lengvaisiais automobiliais taksi tarifus nustato vežėjas, apie nustatytus tarifus informuoja savivaldybių institucijas arba jų įgaliotas įstaigas ir juos skelbia Susisiekimo ministerijos tvirtinamose Keleivių vežimo lengvaisiais automobiliais taksi taisyklėse nustatyta tvarka. Iš šios įstatymo normos matyti, kad įstatymų leidėjas, reglamentuodamas keleivių vežimo lengvaisiais automobiliais taksi tarifų klausimus, apibrėžė Kelių transporto kodekso 7 straipsnio 2 dalyje nurodytų subjektų pareigas tiek, kiek jos yra susijusios su reikalavimu ex post facto informuoti savivaldybių institucijas arba jų įgaliotas įstaigas apie nustatytus tarifus ir šiuos tarifus paskelbti vadovaujantis Keleivių vežimo lengvaisiais automobiliais taksi taisyklėmis. Kita vertus, byloje tiriamo Aprašo 18.2 punkte įtvirtinta sąlyga, pagal kurią vežėjas privalo raštu informuoti Miesto ūkio departamento Eismo organizavimo skyrių apie numatomus keisti taksi paslaugų tarifus ne vėliau kaip prieš 5 dienas iki naujų tarifų taikymo dienos. Taigi nurodyta abstraktaus pobūdžio elgesio taisykle yra iš esmės pakeistas įstatyme numatytos vežėjų pareigos informuoti savivaldybių institucijas arba jų įgaliotas įstaigas apie nustatytus tarifus (įvykusius įvykius) turinys, įpareigojant ūkio subjektus iš anksto (prieš 5 dienas) paskelbti apie savo ketinimus nustatyti kitus keleivių vežimo lengvaisiais automobiliais taksi tarifus, t. y. atskleisti savo planus kainodaros srityje.
Atsižvelgdama į išdėstytus motyvus, teisėjų kolegija daro išvadą, jog Taryba, veikdama kaip teisėkūros subjektas ir Aprašo 18.2 punkte nustatydama, kad: „vežėjas raštu informuoja Miesto ūkio departamento Eismo organizavimo skyrių apie numatomus keisti taksi paslaugų tarifus ne vėliau kaip prieš 5 dienas iki naujų tarifų taikymo dienos“ viršijo jai teisės aktais suteiktą kompetenciją, t. y. priimtu norminiu administraciniu aktu nustatė teisės normą, konkuruojančią su įstatyme įtvirtintu teisiniu reglamentavimu, todėl Aprašo 18.2 punkto nuostata yra neteisėta ir prieštarauja Kelių transporto kodekso 16 straipsnio 3 daliai.
Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką, tais atvejais, kai keliamas klausimas dėl norminio administracinio akto atitikties keliems aukštesnės teisinės galios teisės aktams (jų dalims) ar kelioms to paties teisės akto nuostatoms, norminio administracinio akto teisėtumo bylą nagrinėjantis administracinis teismas, konstatavęs norminio administracinio akto prieštaravimą vienai aukštesnės galios teisės akto nuostatai, nebeprivalo tirti norminio administracinio akto teisėtumo kitų aukštesnės teisinės galios teisės aktų nuostatų atžvilgiu (pvz.: administracinės bylos Nr. I1-4/2005, Nr. I1-2/2006, Nr. I444-6/2009, Nr. I552-23/2012). Taigi konstatavusi ginčijamo teisinio reguliavimo prieštaravimą Kelių transporto kodekso 16 straipsnio 3 daliai, teisėjų kolegija šioje nutartyje nepasisakys dėl Aprašo 18.2 punkto atitikties Kelių transporto kodekso 4 straipsnio 2 daliai ir 18 straipsnio 1 daliai.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 114 straipsnio 1 dalimi, 115 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 140 straipsnio 1 dalies 2 punktu teisėjų kolegija
n u s p r e n d ž i a:
Atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės tarybos apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2013 m. birželio 11 d. sprendimą panaikinti.
Pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą tenkinti.
Pripažinti, kad Vilniaus miesto savivaldybės tarybos 2008 m. gegužės 28 d. sprendimu Nr. 1-495 patvirtinto Reikalavimų keleivių vežimui lengvaisiais automobiliais taksi ir autobusais Vilniaus mieste aprašo 18.2 punkto nuostata, kad vežėjas raštu informuoja Miesto ūkio departamento Eismo organizavimo skyrių apie numatomus keisti taksi paslaugų tarifus ne vėliau kaip prieš 5 dienas iki naujų tarifų taikymo dienos, prieštarauja Lietuvos Respublikos kelių transporto kodekso 16 straipsnio 3 daliai (2009 m. gruodžio 17 d. įstatymo Nr. XI-573 redakcija).
Sprendimą paskelbti leidinyje „Valstybės žinios“ bei dienraščio „Lietuvos rytas“ priede „Sostinė“.
Sprendimas neskundžiamas.
| Teisėjai |
Artūras Drigotas Arūnas Sutkevičius Virginija Volskienė |