Administracinė byla Nr. I-444-16/2010

Procesinio sprendimo kategorija 17.1

LIETUVOS VYRIAUSIOJO ADMINISTRACINIO TEISMO

S P R E N D I M A S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2011 m. sausio 10 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Romos Sabinos Alimienės (kolegijos pirmininkė), Virgilijaus Valančiaus (pranešėjas) ir Skirgailės Žalimienės,

sekretoriaujant Aušrai Dzičkanecienei,

dalyvaujant atsakovo Lietuvos auditorių rūmų atstovui Vidmantui Satkui,

viešame teismo posėdyje išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal pareiškėjo Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą ištirti, ar Lietuvos auditorių rūmų prezidiumo 2007 m. gegužės 24 d. nutarimu Nr. 5.10.3 patvirtintos Kandidato į auditorius supažindinimo su jo kvalifikacinio auditoriaus egzamino darbo įvertinimu tvarkos 7 punktas neprieštaravo konstituciniam teisinės valstybės principui (jo aspektui – viešojo administravimo institucijų skaidrumo principui) ir Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies nuostatai.

Teisėjų kolegija

n u s t a t ė :

I.

Vilniaus apygardos administracinis teismas nagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo K. A. skundą atsakovui Lietuvos auditorių rūmams ir viešajai įstaigai Audito ir apskaitos tarnybai dėl sprendimų panaikinimo ir įpareigojimo atlikti veiksmus.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2010 m. balandžio 1 d. nutartimi nutarė kreiptis į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą su prašymu ištirti, ar Lietuvos auditorių rūmų 2007 m. gegužės 24 d. nutarimu Nr. 5.10.3 patvirtintos Kandidato į auditorius supažindinimo su jo kvalifikacinio auditoriaus egzamino darbo įvertinimu tvarkos (toliau – ir Tvarka) 7 punktas neprieštaravo konstituciniam teisinės valstybės principui (jo aspektui – viešojo administravimo institucijų skaidrumo principui), Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies nuostatai, kad teisės aktas turi atitikti Lietuvos Respublikos Konstituciją (toliau – ir Konstitucija), ir sustabdė minėtą administracinę bylą, kol Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas išnagrinės šį prašymą.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2010 m. balandžio 1 d. nutartyje nurodė, jog sprendžiant, ar dalis prašymų yra pagrįsti ir teisėti, būtina taikyti Lietuvos auditorių rūmų 2007 m. gegužės 24 d. nutarimu Nr. 5.10.3 patvirtintos Kandidato į auditorius supažindinimo su jo kvalifikacinio auditoriaus egzamino darbo įvertinimu tvarkos 7 punktą, tuo tarpu teismui kyla abejonių dėl šios nuostatos, kurioje buvo nustatyta, kad kandidato į auditorius susipažinimui su jo egzamino darbo įvertinimu skiriama 30 minučių, teisėtumo ir konstitucingumo. Teismas pabrėžė, kad Lietuvos auditorių rūmai pagal Lietuvos Respublikos audito įstatymo (2008 m. liepos 3 d. redakcija) 2 straipsnio 17 dalį yra kompetentinga institucija, kuriai pavesta atlikti auditorių ir audito įmonių viešąją priežiūrą arba atlikti su auditorių ir audito įmonių audito veikla susijusias funkcijas, pagal 11 straipsnį rengia auditoriaus egzaminus (ne rečiau kaip vieną kartą per kalendorinius metus), suderinę raštu su Audito ir apskaitos tarnyba tvirtina kvalifikacinių auditoriaus egzaminų laikymo tvarką, nustato mokesčio už kvalifikacinius auditoriaus egzaminus dydį, tuo tarpu, kaip pažymėjo teismas, kvalifikacinių auditoriaus egzaminų laikymo tvarkos loginė tąsa ir yra Kandidato į auditorius supažindinimo su jo kvalifikacinio auditoriaus egzamino darbo įvertinimu tvarka. Lietuvos auditorių rūmai, kaip visus Lietuvos auditorius vienijanti asociacija, atlieka viešojo administravimo funkcijas (Specialiosios teisėjų kolegijos 2010 m. sausio 7 d. nutartis), taigi Lietuvos auditorių rūmų vykdoma auditorių viešoji priežiūra turi būti laikoma valstybės funkcija.

Vilniaus apygardos administracinis teismas nurodė, jog jam kyla abejonės dėl ginčijamos nuostatos atitikties Konstitucijoje įtvirtintam viešojo administravimo institucijų skaidrumo principui, kylančiam iš Konstitucijos preambulėje įtvirtinto teisinės valstybės principo ir suformuluotam Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2008 m. sausio 22 d. nutarime bei plačiai žinomam Europos Sąjungos teisėje (juolab kad skaidrumo principas buvo deklaruotas ir Tvarkos 2 punkte), dėl to – ir Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies nuostatai, kad teisės aktas turi atitikti Lietuvos Respublikos Konstituciją, kadangi, teismo nuomone, minėtas reguliavimas užkirto kelią pareiškėjui individualioje byloje skaidriai susipažinti su jo egzamino rezultatais.

II.

Rengiant norminę bylą nagrinėti Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme, gautas atsakovo Lietuvos auditorių rūmų atsiliepimas, kuriame nurodoma, jog, atsakovo nuomone, ginčijamas Tvarkos 7 punktas neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui (jo aspektui – viešojo administravimo institucijų skaidrumo principui) ir Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies nustatai. Atsiliepimas grindžiamas šiais argumentais:

1. Pareiškėjo Vilniaus apygardos administracinio teismo nurodytame Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2008 m. sausio 22 d. nutarime analizuota ir atskleista skaidrumo principo esmė valstybės tarnybos kontekste – buvo sprendžiamas klausimas, ar Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. birželio 24 d. nutarimu Nr. 966 patvirtinta Priėmimo į valstybės tarnautojo pareigas tvarka bei Konkursų į valstybės tarnautojo pareigas organizavimo tvarkos aprašas ta apimtimi, kuria nebuvo nustatytas reikalavimas fiksuoti egzamino žodžiu priimant į karjeros valstybės tarnautojo pareigas eigą – pretendentų į valstybės tarnautojo pareigas konkurso komisijos narių klausimus ir pretendentų atsakymus – neprieštaravo Konstitucijos 30 straipsnio 1 daliai, 109 straipsnio 1 daliai, Valstybės tarnybos įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam valstybės tarnybos skaidrumo principui. Todėl abejotina, ar Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje suformuluotas valstybės tarnybos skaidrumo principo išaiškinimas gali būti be jokių išlygų taikomas šioje administracinėje byloje, ar šis (valstybės tarnybos skaidrumo) principas yra tapatus viešojo administravimo institucijų skaidrumo principui bei ar viešojo administravimo institucijų skaidrumo principas egzistuoja kaip atskiras teisės principas ir jis gali būti kildinamas iš Lietuvos Respublikos Konstitucijos preambulėje įtvirtinto teisinės valstybės principo.

2. Pareiškėjo Vilniaus apygardos administracinio teismo iškeltos abejonės dėl ginčijamos nuostatos atitikties konstituciniam teisinės valstybės principui bei Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies nuostatai turi būti nagrinėjamos konkrečios administracinės bylos kontekste – vienas iš svarbiausių šios bylos aspektų bei pareiškėjo argumentų buvo susijęs su pareiškėjo teisės į gynybą principo realizavimu, t. y. kad ginčijama Tvarkos nuostata galimai sąlygojo pareiškėjo teisės į gynybą pažeidimą. Pareiškėjas individualioje administarcinėje byloje skunde nurodė, jog būtent ribotas laikas, skirtas susipažinti su kvalifikacinio auditoriaus egzamino darbo įvertinimu, lėmė tai, jog jis negalėjo pateikti pakankamai išsamių ir motyvuotų apeliacijų Kvalifikacinių auditoriaus egzaminų komisijai. Atsakovas atkreipė dėmesį, kad pareiškėjas individualioje byloje du kartus tikslino savo procesinius dokumentus teismams, tačiau, nors ir turėdamas visiškai neribotą galimybę susipažinti su visa kvalifikacinių auditoriaus egzaminų įvertinimo medžiaga, nė viename iš savo patikslintų procesinių dokumentų nenurodė jokių kitų galimų pažeidimų, dėl ko darytina išvada, jog ribotas susipažinimo su kvalifikacinio auditoriaus egzamino darbo įvertinimu laikas faktiškai neapribojo pareiškėjo teisės į gynybą.

3. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje ne kartą buvo pažymėta, kad viešojo administravimo subjekto priimto administracinio akto teisėtumo klausimas turi būti sprendžiamas taikant įgalinimų ribų kriterijų – viešojoje teisėje veikiantys įstatymo viršenybės ir teisinio apibrėžtumo principai lemia tai, kad visi viešojo administravimo subjektai turi tik tokius įgalinimus, kurie jiems yra suteikti konkrečiomis teisės aktų nuostatomis, ir plečiamas valdymo institucijų kompetencijos aiškinimas yra negalimas; administracinis aktas, priimtas viešojo administravimo (valstybės valdymo) subjektui viršijus savo įstatyminės kompetencijos ribas (ultra vires), yra besąlygiškai neteisėtas ir naikintinas. Lietuvos auditorių rūmai Tvarką priėmė vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos finansų ministro 2007 m. vasario 15 d. įsakymo Nr. 1K-054 26 punktu, kuris nustatė, kad Egzaminų administravimo ir kandidatų supažindinimo su jų įvertintais darbais procedūras nustato Auditorių rūmų prezidiumas. Lietuvos auditorių rūmai, nustatydami susipažinimo su įvertintais darbais laiką, minėtu įsakymu nebuvo ribojami jokiomis sąlygomis, todėl darytina išvada, jog ginčijama Tvarka visiškai atitiko nustatytą teisėtumo reikalavimą.

Teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a :

III.

Pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas prašo ištirti Lietuvos auditorių rūmų prezidiumo 2007 m. gegužės 24 d. nutarimu Nr. 5.10.3 patvirtintos Kandidato į auditorius supažindinimo su jo kvalifikacinio auditoriaus egzamino darbo įvertinimu tvarkos 7 punkto atitiktį konstituciniam teisinės valstybės principui (jo aspektui – viešojo administravimo institucijų skaidrumo principui) ir Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies nuostatai, kad teisės aktas turi atitikti Lietuvos Respublikos Konstituciją.

Tvarkos 7 punktas nustato:

„Kandidato į auditorius susipažinimui su jo Egzamino darbo įvertinimu skiriama 30 minučių.“

Teisėjų kolegija pažymi, jog Lietuvos auditorių rūmų prezidiumo 2009 m. sausio 26 d. nutarimu Nr. 2.4 pakeitus Kandidato į auditorius supažindinimo su jo kvalifikacinio auditoriaus egzamino darbo įvertinimu tvarką, šioje norminėje administracinėje byloje ginčijama nuostata buvo pakeista – pagal šiuo metu galiojančią 7 punkto redakciją kandidato į auditorius susipažinimui su jo Egzamino darbo įvertinimu skiriama iki 2 akademinių valandų, bet ne ilgiau kaip 30 proc. laikyto egzamino trukmės. Tačiau atsižvelgiant į tai, kad nagrinėjama norminė administracinė byla yra pagal teismo, kuriam kilo abejonės dėl individualioje administracinėje byloje taikytino norminio administracinio akto nuostatos teisėtumo, prašymą, konstatuotina, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas privalo išnagrinėti šį prašymą neatsižvelgiant į tai, jog ginčijama nuostata yra pakeista (nebegaliojanti) (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. gegužės 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I¹-1/2006, 2007 m. vasario 19 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I⁶-2/2007, 2009 m. sausio 30 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A¹-1/2009).

IV.

Lietuvos Respublikos audito įstatymo 8 straipsnio 2 dalis (2004 m. balandžio 8 d. įstatymo Nr. IX-2105 redakcija) nustatė, kad disciplinas, iš kurių laikomi kvalifikaciniai auditoriaus egzaminai, egzaminų laikymo taisykles ir mokesčio už juos dydį Auditorių rūmų teikimu tvirtina finansų ministras. Lietuvos Respublikos finansų ministro 2004 m. birželio 30 d. įsakymo Nr. 1K-257 (2007 m. vasario 15 d. įsakymo Nr. 1K-054 redakcija, galiojusi Tvarkos priėmimo metu) patvirtintų Egzaminų laikymo taisyklių ir mokesčio už juos dydžio 25 punktas nustatė, kad pretendentai turi teisę susipažinti su įvertintais darbais, kiek toks susipažinimas susijęs su vertinimo skaidrumo užtikrinimu, o 26 punktas nustatė, kad egzaminų administravimo ir pretendentų supažindinimo su jų įvertintais darbais procedūras nustato Auditorių rūmų prezidiumas. Taigi konstatuotina, jog Lietuvos Respublikos finansų ministras minėtu teisės aktu pavedė Lietuvos auditorių rūmų prezidiumui nustatyti procesines (procedūrines) pretendentų į auditorius teisės susipažinti su įvertintais darbais, kiek tai susiję su vertinimo skaidrumo užtikrinimu, nuostatas, t. y. nustatyti šios teisės realizavimo tvarką.

Konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams: teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų; <...> įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytas teisinis reguliavimas turi būti aiškus, suprantamas, neprieštaringas, <...> turi būti užtikrinami teisės sistemos nuoseklumas ir vidinė darna; <...> nustatant teisinius apribojimus bei atsakomybę už teisinius pažeidimus, privalu paisyti protingumo reikalavimo, taip pat proporcingumo principo, pagal kurį nustatytos teisinės priemonės turi būti būtinos demokratinėje visuomenėje ir tinkamos siekiamiems teisėtiems bei visuotinai svarbiems tikslams (tarp tikslų ir priemonių turi būti pusiausvyra) (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d. nutarimai). Taip pat Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas yra ne kartą pažymėjęs, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2005 m. sausio 19 d. nutarimai).

Atsižvelgiant į tai, teisėjų kolegija pažymi, jog, kaip minėta, Lietuvos Respublikos finansų ministrui pavedus nustatyti pretendentų į auditorius supažindinimo su egzaminų darbų įvertinimu tvarką Lietuvos auditorių rūmų prezidiumui, šios teisės realizavimo tvarka galėjo būti nustatyta tik laikantis tam tikrų reikalavimų, kylančių iš konstitucinio teisinės valstybės principo, inter alia tai, kad žemesnės galios teisės aktais negali būti nustatomas toks teisinis reguliavimas, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose, tarp kita ko ir tai, kad nustatytos susipažinimo su įvertintais darbais tvarkos nuostatos bet kokiu atveju neturi sudaryti prielaidų nepagrįstai apsunkinti asmeniui garantuotos teisės įgyvendinimo ar apskritai paneigti tokią teisę.

V.

Ginčijama Tvarkos nuostata kandidato į auditorius susipažinimui su jo egzamino darbo įvertinimu skiriama 30 minučių. Kaip matyti iš pareiškėjo prašymo turinio, abejonės dėl šios nuostatos teisėtumo grindžiamos tuo aspektu, jog tokiu reguliavimu pareiškėjui individualioje byloje buvo užkirstas kelias skaidriai susipažinti su jo egzamino darbo įvertinimu. Vertinant tokios abejonės pagrįstumą, pirmiausia būtina atsižvelgti ir į kitas Tvarkos nuostatas – inter alia į Tvarkos 9.2 punktą, nustatantį, jog kandidatui į auditorius draudžiama daryti savo egzamino darbo kopijas bei užduočių nuorašus, bei į 11 punktą, nustatantį, jog kandidatas į auditorius su savo egzamino darbo įvertinimu gali susipažinti tik vieną kartą. Taigi vertinant ginčijamą teisinį reguliavimą sistemiškai su minėtomis nuostatomis, darytina išvada, jog iš esmės Tvarkos 7 punkte yra nustatytas pretendentų į auditorius teisės susipažinti su egzamino darbo įvertinimu apribojimas. Teisėjų kolegija pažymi, jog pats susipažinimo su egzamino darbo įvertinimu apribojimas nustatant susipažinimo terminą tam tikrais atvejais ir siekiant tam tikrų tikslų galėtų būti laikomas pagrįstu ir patenkančiu į minėtos teisės realizavimo tvarkos (t. y. procedūrinių nuostatų) nustatymo sritį, tačiau bet kokiu atveju būtina atsižvelgti, ar konkrečiu atveju toks apribojimas gali būti laikomas protingu bei proporcingu siekiant tam tikro tikslo bei ar nurodytu apribojimu nėra nepagrįstai apsunkinama asmens galimybė realizuoti jam garantuotą teisę.

Teisėjų kolegijos vertinimu, ginčijama nuostata, kuria imperatyviai nustatytas maksimalus galimas susipažinimo su darbo įvertinimu laiko tarpas – 30 minučių – neatsižvelgiant į jokias kitas aplinkybes, tokias kaip egzamino trukmė, sudėtingumas, jo pobūdis ir pan., nelaikytinas protingu ir proporcingu, kadangi toks teisinis reguliavimas tam tikrais atvejais iš esmės gali lemti pretendentų į auditorius teisės susipažinti su įvertintais darbais, įtvirtintos Lietuvos Respublikos finansų ministro 2004 m. birželio 30 d. įsakymu Nr. 1K-257 (2007 m. vasario 15 d. įsakymo Nr. 1K-054 redakcija) patvirtintų Egzaminų laikymo taisyklių ir mokesčio už juos dydžio 25 punkte, realizavimo nepagrįstą apsunkinimą. Tuo labiau, kad minėtame Egzaminų laikymo taisyklių ir mokesčio už juos dydžio 25 punkte įtvirtinta teisė susipažinti su darbo įvertinimu yra siejama su tikslu – užtikrinti vertinimo skaidrumą, tuo tarpu ginčijamas teisinis reguliavimas gali lemti, kad šis tikslas nebus pasiektas. Atsižvelgiant į tai, teisėjų kolegija sprendžia, jog Lietuvos auditorių rūmų prezidiumo 2007 m. gegužės 24 d. nutarimu Nr. 5.10.3 patvirtintos Kandidato į auditorius supažindinimo su jo kvalifikacinio auditoriaus egzamino darbo įvertinimu tvarkos 7 punktas prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui bei Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies nuostatai, jog teisės aktas turi atitikti Lietuvos Respublikos Konstituciją.

Teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad nors atsakovas atsiliepime nurodo, jog klausimas dėl ginčijamo Tvarkos 7 punkto teisėtumo turi būti nagrinėjamos konkrečios individualios bylos kontekste (t. y. kiek ginčijamu reguliavimu nustatytas ribotas susipažinimo su egzamino darbo įvertinimu laikas faktiškai apribojo pareiškėjo teisę į gynybą), tačiau aplinkybės, ar taikant šioje norminėje administracinėje byloje neteisėta pripažintą Lietuvos auditorių rūmų prezidiumo 2007 m. gegužės 24 d. nutarimu Nr. 5.10.3 patvirtintos Kandidato į auditorius supažindinimo su jo kvalifikacinio auditoriaus egzamino darbo įvertinimu tvarkos 7 punkto nuostatą buvo realiai pažeistos pareiškėjo individualioje byloje teisės bei interesai, nagrinėjimas priklauso individualią bylą nagrinėjančio teismo kompetencijai, todėl nevertintinos.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 115 straipsnio 1 dalies 2 punktu, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija

n u s p r e n d ž i a :

Pripažinti, kad Lietuvos auditorių rūmų prezidiumo 2007 m. gegužės 24 d. nutarimu Nr. 5.10.3 patvirtintos Kandidato į auditorius supažindinimo su jo kvalifikacinio auditoriaus egzamino darbo įvertinimu tvarkos 7 punktas prieštaravo konstituciniam teisinės valstybės principui ir Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies nuostatai, kad teisės aktas turi atitikti Lietuvos Respublikos Konstituciją.

Sprendimas neskundžiamas.

Sprendimas skelbiamas leidinyje „Valstybės žinios“.

Teisėjai

Roma Sabina Alimienė Virgilijus Valančius Skirgailė Žalimienė

_________________