Administracinė byla Nr. I⁵⁰²-12/2012

Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02983-2010-8

Procesinio sprendimo kategorija 17.1.

LIETUVOS VYRIAUSIojo ADMINISTRACINIo TEISMo

S P R E N D I M A S

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2012 m. gegužės 21 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Artūro Drigoto (pranešėjas), Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio ir Virginijos Volskienės,

sekretoriaujant Alinai Dokutovičienei,

dalyvaujant atsakovo Lietuvos Respublikos ūkio ministerijos atstovėms Linai Lukoševičiūtei ir Živilei Genevičiūtei,

viešame teismo posėdyje išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartį pradėti tyrimą dėl Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2006 m. spalio 10 d. įsakymu Nr. 4-377 patvirtintų Bankroto administratorių veiklos kontrolės taisyklių 17 punkto atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintam teisinės valstybės principui ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai.

Išplėstinė teisėjų kolegija

n u s t a t ė:

I.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Įmonių bankroto valdymo departamento prie Lietuvos Respublikos ūkio ministerijos (toliau – ir Departamentas) apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. kovo 10 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo A. Z. skundą atsakovui Departamentui, trečiajam suinteresuotam asmeniui UAB „Vermosa“ dėl įsakymo panaikinimo.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2011 m. spalio 24 d. nutartimi nutarė pradėti tyrimą dėl Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2006 m. spalio 10 d. įsakymu Nr. 4-377 patvirtintų Bankroto administratorių veiklos kontrolės taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 17 punkto, kuris nustato, jog Departamento direktorius už teisės aktų pažeidimus ar kitus administratoriaus veiklos trūkumus, nustatytus atlikus administratoriaus veiklos tikrinimą, atsižvelgęs į jų reikšmingumą, savo sprendimu gali skirti administratoriui (kai administratorius yra fizinis asmuo, nuobauda skiriama šiam administratoriui, kai administratorius yra juridinis asmuo, nuobauda skiriama jo įgaliotam asmeniui, kuris vykdo(-ė) konkrečios įmonės bankroto procedūras, ir (ar) jo vadovui) vieną iš šių nuobaudų: įspėjimą; viešai paskelbiamą įspėjimą, kuris ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo Departamento direktoriaus sprendimo skirti šiame punkte nurodytą nuobaudą priėmimo dienos turi būti paskelbtas Departamento interneto puslapyje, atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijoje (toliau – ir Konstitucija) įtvirtintam teisinės valstybės principui ir Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai, kurioje nustatyta, kad valdžios galias riboja Konstitucija.

Teismas pažymėjo, kad minėtoje įsakymo nuostatoje numatyta įmonių bankroto administratoriaus (toliau – ir administratorius) atsakomybė už teisės aktų pažeidimus ar kitus bankroto administratoriaus veiklos trūkumus. Ši atsakomybė yra nustatyta Lietuvos Respublikos ūkio ministro įsakymu, nesant įstatyminio pagrindo. Dėl šios priežasties teismui kilo abejonių, ar minėta nuostata ta apimtimi, jog poveikio priemonės už teisės aktų pažeidimus ar kitus bankroto administratoriaus veiklos trūkumus yra reglamentuotos įsakymu, neprieštarauja Konstitucijoje įtvirtintam teisinės valstybės principui ir Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai, kurioje nustatyta, kad valdžios galias riboja Konstitucija. Teismas pažymėjo, kad teisėtumo principas reiškia, jog teisinė atsakomybė taikoma tik už įstatyme numatytą veiką ir pagal proceso teisės reglamentuotas procedūras.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas atkreipė dėmesį, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (toliau – ir Konstitucinis Teismas) yra ne kartą konstatavęs, jog pagal Konstituciją riboti asmens teises ir laisves, taip pat ir ūkinės veiklos laisvę galima, jeigu yra laikomasi šių sąlygų: tai daroma įstatymu; ribojimai yra būtini demokratinėje visuomenėje, siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves ir Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, taip pat konstituciškai svarbius tikslus; ribojimais nėra paneigiama teisių ir laisvių prigimtis bei esmė; yra laikomasi konstitucinio proporcingumo principo (inter alia Konstitucinio Teismo 2002 m. kovo 14 d., 2006 m. gegužės 31 d., 2008 m. gruodžio 4 d., 2009 m. balandžio 29 d., 2009 m. spalio 8 d. nutarimai). Konstitucinis Teismas 2006 m. gegužės 31 d. nutarime yra pabrėžęs, kad nustatyti esmines ūkinės veiklos sąlygas, draudimus ir ribojimus, darančius esminį poveikį ūkinei veiklai, taip pat įvairias sankcijas už atitinkamus teisės pažeidimus (inter alia vadinamąsias ekonomines sankcijas, kurios priskirtinos administracinės teisinės atsakomybės institutui ir kuriomis yra sudaromos prielaidos daryti neigiamą poveikį teisinėn atsakomybėn traukiamų ūkio subjektų ekonominei padėčiai (Konstitucinio Teismo 2005 m. lapkričio 3 d. nutarimas)) pagal Konstituciją galima tik įstatymu. Taigi tik įstatymu galima nustatyti ir esminį poveikį ūkinei veiklai galinčias daryti ekonominio poveikio priemones, kurios turi būti taikomos, kai nustatyti įpareigojimai yra nevykdomi arba netinkamai vykdomi (Konstitucinio Teismo 2005 m. lapkričio 3 d., 2008 m. sausio 21 d., 2008 m. kovo 15 d. nutarimai).

Teismas taip pat rėmėsi Konstitucinio Teismo jurisprudencija, kurioje pažymima, kad Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas suponuoja ir teisės aktų hierarchiją, inter alia tai, jog įstatymo įgyvendinamieji teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, kad įstatymo įgyvendinamieji teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais, kad įstatymo įgyvendinamasis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas, nepaisant to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo. Teismas atkreipė dėmesį, kad jeigu Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau – ir Vyriausybė) nutarimuose nustatytas teisinis reguliavimas konkuruotų su nustatytuoju įstatymuose arba nebūtų grindžiamas įstatymais, būtų pažeisti ne tik konstitucinis teisinės valstybės principas ir Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktas, bet ir Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalis, kurioje nustatyta, kad valdžios galias riboja Konstitucija; taip pat galėtų būti pažeistas konstitucinis valdžių padalijimo principas (2006 m. gegužės 31 d., 2007 m. rugpjūčio 13 d., 2009 m. balandžio 29 d., 2009 m. spalio 8 d. nutarimai).

II.

Rengiant norminę administracinę bylą nagrinėti Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme, gautas atsakovo Lietuvos Respublikos ūkio ministerijos (toliau – ir Ūkio ministerija) atsiliepimas (b. l. 11–13).

Atsiliepimas grindžiamas šiais argumentais:

1. Siekiant įgyvendinti Lietuvos Respublikos įmonių bankroto įstatymo (Žin., 2001, Nr. 31-1010, toliau – ir Įmonių bankroto įstatymas) 11 straipsnio 10 dalies nuostatas, pagal kurias administratoriaus veiklą kontroliuoja Vyriausybės įgaliota institucija, Vyriausybė 2001 m. liepos 3 d. nutarimo „Dėl valstybės institucijų įgaliotų asmenų atstovavimo įmonių bankroto ir restruktūrizavimo procesuose tvarkos aprašo, Bankrutuojančios ir bankrutavusios įmonės turto pardavimo iš varžytynių tvarkos aprašo patvirtinimo“ Nr. 831 (toliau – Nutarimas) 3.5 punktu pavedė Ūkio ministerijai patvirtinti bankroto administratorių veiklos kontrolės taisykles. Nutarimo 5.1 punktu Vyriausybė pavedė Departamentui kontroliuoti įmonių bankroto administratorių veiklą. Vadovaujantis Nutarimo 3.5 punktu, buvo priimtos Taisyklės, kurių 17 punkto konstitucingumu ir suabejojo Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas. Ūkio ministerija nurodo, kad Taisyklių 17 punktu siekta Departamento vykdomos administratorių kontrolės efektyvumo, bei pažymi, jog efektyvios administratorių kontrolės vykdymas yra labai svarbus, siekiant užtikrinti tinkamą įmonių bankroto administravimo paslaugų kokybę. Atitinkamų nuobaudų skyrimas bankroto administratoriams už teisės aktų pažeidimus ar kitus administratoriaus veiklos trūkumus yra neatsiejama administratorių kontrolės, numatytos Įmonių bankroto įstatymo 11 straipsnio 10 dalyje, dalis. Atsisakius nuobaudų, būtų paneigtas administratorių atsakomybės principas ir dėl šios priežasties efektyviai kontroliuoti administratorių veiklą būtų praktiškai neįmanoma.

2. Įstatymų leidėjas Įmonių bankroto įstatymo 11 straipsnio 10 dalimi administratoriaus veiklą kontroliuoti pavedė Vyriausybės įgaliotai institucijai, nedetalizuodamas šios kontrolės turinio. Įmonių bankroto įstatymo 11 straipsnio 10 dalimi Vyriausybės įgaliotai institucijai ne tik suteikiama teisė, bet ir nustatoma pareiga kontroliuoti administratorių veiklą. Ūkio ministerijos manymu, nuobaudų administratoriams už veiklos pažeidimus nustatymas yra sudėtinė ir neatskiriama jų veiklos kontrolės dalis. Be to, įstatymų leidėjui visiškai nedetalizavus administratorių kontrolės turinio, kaip prieštaraujanti Konstitucijai gali būti kvestionuojama bet kokia kontrolės forma.

3. Įstatymų įgyvendinamieji teisės aktai, vadovaujantis Konstitucija ir Konstitucinio Teismo išaiškinimais, yra skirti detalizuoti ir konkretizuoti įstatymus. Šiuo atveju įstatymų leidėjas nesureglamentavo kokiu būdu, forma ir priemonėmis turi būti atliekama bankroto administratorių veiklos kontrolė, tuo palikdamas laisvę tai nustatyti Vyriausybės įgaliotai institucijai. Tuo tarpu Vyriausybė pareigą patvirtinti administratorių veiklos kontrolės taisykles nustatė Ūkio ministerijai.

4. Ūkio ministerija, patvirtindama Taisykles ir jų 17 punktu nustatydama nuobaudas, kurios gali būti taikomos administratoriams, vykdė pareigą, numatytą Nutarimo 3.5 punkte, ir jei nebūtų patvirtinusi Taisyklių ir nustačiusi nuobaudų, tai būtų laikoma Įmonių bankroto įstatymo 11 straipsnio 10 dalies ir Nutarimo 3.5 punkto pažeidimu.

5. Ūkio ministerija, siekdama, jog administratorių atsakomybė, įskaitant ir nuobaudų skyrimo tvarką, būtų tiesiogiai reglamentuota įstatyme, dar 2009 m. gruodžio 3 d. parengė ir pateikė Lietuvos Respublikos Seimui Įmonių bankroto įstatymo 11, 12 straipsnių pakeitimo, Įstatymo papildymo 11(1) straipsniu ir trečiuoju (1) skirsniu įstatymo projektą Nr. XIP-1516, kuriuo, be kita ko, siekiama įstatyme įtvirtinti bankroto administratorių atsakomybę reglamentuojančias nuostatas. Įstatyme taip pat siūloma nurodyti ir pačias nuobaudas, kurias administratoriams galėtų skirti Vyriausybės įgaliota institucija, taip pat šių nuobaudų galiojimo terminą bei sprendimo dėl nuobaudos skyrimo apskundimo tvarką. Dėl aukščiau nurodytų priežasčių, Ūkio ministerijos tvirtinimu, neturėtų būti panaikinta galimybė administratoriams skirti nuobaudas už teisės aktų pažeidimus ar kitus administratoriaus veiklos trūkumus Taisyklių nustatyta tvarka, nes tai gali neigiamai paveikti įmonių bankroto administravimo paslaugų kokybę ir kreditorių apsaugą.

Išplėstinė teisėjų kolegija

k o n s t a t u o j a:

III.

Norminėje administracinėje byloje keliamas klausimas dėl Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2006 m. spalio 10 d. įsakymu Nr. 4-377 patvirtintų Bankroto administratorių veiklos kontrolės taisyklių 17 punkto atitikties Konstitucijoje įtvirtintam teisinės valstybės principui ir Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai.

Taisyklių 17 punktas nustatė:

„17. Departamento direktorius už teisės aktų pažeidimus ar kitus administratoriaus veiklos trūkumus, nustatytus atlikus administratoriaus veiklos tikrinimą, atsižvelgęs į jų reikšmingumą, savo sprendimu gali skirti administratoriui (kai administratorius yra fizinis asmuo nuobauda skiriama šiam administratoriui, kai administratorius yra juridinis asmuo nuobauda skiriama jo įgaliotam asmeniui, kuris vykdo(-ė) konkrečios įmonės bankroto procedūras, ir (ar) jo vadovui) vieną iš šių nuobaudų:

17.1. įspėjimą;

17.2. viešai paskelbiamą įspėjimą, kuris ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo Departamento direktoriaus sprendimo skirti šiame punkte nurodytą nuobaudą priėmimo dienos turi būti paskelbtas Departamento interneto puslapyje.“

Kaip matyti iš Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. spalio 24 d. nutarties, abejonės teismui kilo dėl Taisyklių 17 punkto, kuriuo numatyta administratoriaus atsakomybė už teisės aktų pažeidimus ar kitus bankroto administratoriaus veiklos trūkumus, nesant įstatyminio pagrindo.

Išplėstine teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad Lietuvos Respublikos įmonių bankroto įstatymo 1, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 11, 12, 18, 21, 23, 26, 33, 35, 36, 37 straipsnių pakeitimo ir papildymo, Įstatymo papildymo 11(1) straipsniu ir trečiuoju(1) skirsniu įstatymu (Žin., 2012, Nr. 4-112) buvo nustatyta administratoriaus ir administratoriaus padėjėjo atsakomybė už įmonių bankrotą reglamentuojančių teisės aktų reikalavimų, teismo procesinių dokumentų (sprendimų, įsakymų, nutarčių ir nutarimų), kreditorių susirinkimo ir kreditorių komiteto nutarimų nevykdymą ar netinkamą vykdymą arba kitus pažeidimus, nustatytus tikrinant administratoriaus veiklą. Nuo 2012 m. balandžio 6 d. Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2012 m. kovo 30 d. įsakymu Nr. 4-299 „Dėl bankroto administratorių veiklos priežiūros taisyklių patvirtinimo“ Taisyklės pripažintos netekusiomis galios (Žin., 2012, Nr. 41-2012).

Taigi, nuo 2012 m. kovo 1 d. administratorių teisinės atsakomybės klausimai buvo sureguliuoti įstatymu. Atsižvelgiant į tai, jog Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui individualioje administracinėje byloje abejonė dėl Taisyklių 17 punkto teisėtumo kilo dėl teisinių santykių, atsiradusių iki administratorių teisinės atsakomybės sureguliavimo įstatyminiu lygmeniu, konstatuotina, jog išplėstinė teisėjų kolegija privalo išnagrinėti 2011 m. spalio 24 d. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo prašymą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. gegužės 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I¹-1/2006, 2007 m. vasario 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I⁶-2/2007, 2009 m. sausio 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A¹-1/2009). Tokios pačios praktikos aiškinant Konstitucinio Teismo pradėtos teisenos tęsimą laikomasi ir Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 28 d. nutarimą).

Atsižvelgiant į nurodytas aplinkybes bei argumentus, kuriais Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2011 m. spalio 24 d. nutartyje grindžia savo abejones dėl ginčijamo teisinio reguliavimo teisėtumo, darytina išvada, jog būtina įvertinti, ar Ūkio ministerija, kaip Vyriausybės įgaliota institucija, turėjo įgaliojimų nustatyti šioje norminėje administracinėje byloje ginčijamą teisinį reguliavimą.

IV.

Pagal Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalį valdžios galias riboja Konstitucija. Konstitucinis Teismas savo praktikoje yra ne kartą nurodęs, jog Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalies nuostata pažeidžiama tuomet, jei nustatomas toks teisinis reguliavimas, kuriuo konstituciškai nepagrįstai išplečiamos Konstitucijos 5 straipsnio 1 dalyje nurodytos valstybės valdžios arba kitos valdžios institucijos galios (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2004 m. gegužės 13 d., 2005 m. rugpjūčio 23 d. nutarimus).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje taip pat nuosekliai pažymi viešojo administravimo subjektų pareigą veikti aukštesnės galios teisės aktais suteiktos kompetencijos ribose. Viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o atitinkamam teisėkūros subjektui viršijus jam teisės aktais suteiktą kompetenciją ir priėmus norminį administracinį aktą, kurį jis nėra įgaliotas priimti, tuo pačiu būtų pažeistas ir Konstitucijos preambulėje įtvirtintas teisinės valstybės principas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. liepos 28 d. sprendimą byloje Nr. I¹-4/2006, 2007 m. lapkričio 23 d. sprendimą byloje Nr. I⁸-15/2007, 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimą byloje Nr. I⁴⁴⁴-4/2008).

Aiškindamas konstitucinio teisinės valstybės principo turinį, Konstitucinis Teismas savo nutarimuose yra pabrėžęs, kad konstitucinio teisinės valstybės principo esmė – teisės viešpatavimas. Konstitucinis teisės viešpatavimo imperatyvas reiškia, kad valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai, neišskiriant nė teisėkūros subjektų. Visų teisėkūros subjektų diskreciją riboja aukščiausioji teisė – Konstitucija. (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2004 m. gruodžio 29 d. ir kt. nutarimus). Iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų taip pat kyla reikalavimas įstatymų leidėjui bei kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose. Įstatymo įgyvendinamuoju teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, todėl juo negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis, nes taip būtų pažeista Konstitucijoje įtvirtinta įstatymų viršenybė įstatymo įgyvendinamųjų teisės aktų atžvilgiu. (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2002 m. rugpjūčio 21 d., 2003 m. gruodžio 30 d., 2004 m. gruodžio 13 d. ir kt. nutarimus).

Iš Konstitucinio Teismo praktikos analizės taip pat darytina išvada, jog konstitucinis teisinės valstybės principas, be kitų reikalavimų, suponuoja ir tai, kad turi būti užtikrintos žmogaus teisės ir laisvės (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2008 m. gruodžio 24 d. nutarimus). Atkreiptinas dėmesys, kad pagal Konstituciją riboti žmogaus teises ir laisves galima tik laikantis šių sąlygų: tai daroma įstatymu, ribojimai yra būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves ir Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, taip pat konstituciškai svarbius tikslus; ribojimais nėra paneigiama teisių ir laisvių prigimtis bei jų esmė; yra laikomasi konstitucinio proporcingumo principo (žr., pvz., Konstitucinio teismo 2005 m. rugsėjo 29 d., 2006 m. gegužės 31 d., 2008 m. gruodžio 4 d., 2009 m. balandžio 29 d., 2009 m. spalio 8 d. nutarimus). Konstitucinio Teismo 2006 m. gegužės 31 d. nutarime konstatuota, kad nors tam tikri ūkinės veiklos santykiai gali būti reguliuojami tik įstatymais, kiti – Vyriausybės nutarimais, dar kiti – žemesnės galios įstatymo įgyvendinamaisiais teisės aktais, nustatyti esmines ūkinės veiklos sąlygas, draudimus ir ribojimus, darančius esminį poveikį ūkinei veiklai, taip pat įvairias sankcijas už atitinkamus teisės pažeidimus pagal Konstituciją galima tik įstatymu (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2005 m. lapkričio 3 d., 2006 m. gegužės 31 d., 2008 m. sausio 21 d., 2008 m. kovo 15 d. nutarimus). Darytina išvada, jog draudžiama žemesnės galios teisės aktais riboti žmogaus teises ir laisves bei inter alia nustatyti teisinę atsakomybę už atitinkamus teisės pažeidimus.

Nagrinėjamu atveju bylai aktualioje Įmonių bankroto įstatymo 11 straipsnio 10 dalies redakcijoje buvo nurodyta, jog administratoriaus veiklą kontroliuoja <...> Lietuvos Respublikos Vyriausybės įgaliota institucija. Vyriausybė 2001 m. liepos 3 d. nutarimo „Dėl Valstybės institucijų įgaliotų asmenų atstovavimo įmonių bankroto ir restruktūrizavimo procesuose tvarkos aprašo, Bankrutuojančios ir bankrutavusios įmonės turto pardavimo iš varžytynių tvarkos aprašo patvirtinimo“ Nr. 831 3.5 punktu pavedė Ūkio ministerijai patvirtinti Įmonių bankroto administratorių veiklos kontrolės taisykles. Pažymėtina, kad minėta Įmonių bankroto įstatymo 11 straipsnio 10 dalies nuostata Vyriausybės įgaliotai institucijai buvo suteikta teisė įgyvendinti administratorių veiklos kontrolę, o bylai aktuali Įmonių bankroto įstatymo redakcija iki 2012 m. kovo 1 d. (iki minėto įstatymo pakeitimų įsigaliojimo) tiesiogiai nenumatė Vyriausybės įgaliotos institucijos kompetencijos nustatyti ir taikyti poveikio priemones administratoriams dėl jų veikloje atsiradusių teisės aktų pažeidimų.

Išplėstinė teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad teisinės atsakomybės taikymas ir sankcijų skyrimas yra siejami su tam tikrais asmens teisių suvaržymais dėl jo veikimo ar neveikimo, kuriuo pažeidžiamos teisės normos (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. balandžio 6 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I⁵⁷⁵-19/2009). Taisyklių 17 punkte buvo numatyta, kad Departamento direktorius už teisės aktų pažeidimus ar kitus administratoriaus veiklos trūkumus, nustatytus atlikus administratoriaus veiklos tikrinimą, atsižvelgęs į jų reikšmingumą, savo sprendimu gali skirti administratoriui (kai administratorius yra fizinis asmuo, nuobauda skiriama šiam administratoriui, kai administratorius yra juridinis asmuo, nuobauda skiriama jo įgaliotam asmeniui, kuris vykdo(-ė) konkrečios įmonės bankroto procedūras, ir (ar) jo vadovui) vieną iš šių nuobaudų: įspėjimą; viešai paskelbiamą įspėjimą, kuris ne vėliau kaip per 5 darbo dienas nuo Departamento direktoriaus sprendimo skirti šiame punkte nurodytą nuobaudą priėmimo dienos turi būti paskelbtas Departamento interneto puslapyje. Atsižvelgus į minėtą teisinį reguliavimą bei į sąvokos „nuobauda“ lingvistinę reikšmę, darytina išvada, jog Taisyklių 17 punktas įtvirtino administratorių teisinę atsakomybę už teisei priešingą veikimą ar neveikimą.

Išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad Taisyklių 17 punkte įtvirtintos teisinės atsakomybės taikymas gali turėti neigiamos įtakos administratorių ūkinei veiklai bei tokiu būdu riboti jų teises. Atkreiptinas dėmesys, jog bylai aktuali Įmonių bankroto įstatymo 11 straipsnio redakcija numatė, kad skiriamo administratoriaus kandidatūrą teismas Vyriausybės nustatyta tvarka privalo suderinti su šio straipsnio 10 dalyje nurodyta Vyriausybės įgaliota institucija. Taisyklių 4.1 punktu atlikti šias funkcijas pavesta Departamentui. Iš Lietuvos apeliacinio teismo praktikos matyti, kad teismai, nagrinėdami administratoriaus skyrimo klausimą, atsižvelgia į administratoriams paskirtas nuobaudas (žr., pvz., Lietuvos apeliacinio teismo 2010 m. kovo 4 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 2-620/2010, 2011 m. birželio 14 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 2-1707/2011). Taip pat pažymėtina, jog pagal Taisyklių 19 punktą Departamentas, nustatęs reikšmingus ar galiojant nuobaudai pakartotinai padarytus teisės aktų pažeidimus, turi kreiptis į Bankroto ir restruktūrizavimo administratorių atestavimo komisiją dėl bankroto administratoriaus pažymėjimo ir (ar) leidimo teikti bankroto administravimo paslaugas galiojimo panaikinimo. Įvertinus tai, kas išdėstyta, darytina išvada, jog nuobaudų skyrimas administratoriui ne tik gali turėti neigiamos įtakos jo reputacijai ir administruojamų įmonių skaičiui, bet kartu daryti netiesioginę įtaką administratoriaus teisei verstis bankrutuojančių (bankrutavusių) įmonių administravimo veikla. Dėl nurodytų priežasčių išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad Taisyklių 17 punkte įtvirtinta administratorių teisinė atsakomybė bei nuobaudos galėjo būti nustatytos tik įstatymu.

Pažymėtina, jog, priešingai nei nurodo Ūkio ministerija, nagrinėjamu atveju bylai aktualioje Įmonių bankroto įstatymo 11 straipsnio 10 dalies redakcijoje nurodytos administratorių veiklos kontrolės sąvokos negalima aiškinti plečiamai. Tai, jog Įmonių bankroto įstatymas nekonkretizavo, kokiu būdu ir priemonėmis turi būti įgyvendinama administratorių veiklos kontrolė, dar nereiškia, kad Vyriausybės įgaliota institucija – Ūkio ministerija, turėjo absoliučią (nevaržomą) diskrecijos laisvę nustatydama administratorių veiklos kontrolės mechanizmą. Kaip jau buvo minėta, valdžios institucijų galias riboja aukščiausios galios teisės aktas – Konstitucija, bei iš jos išplaukiantis teisinės valstybės principas. Todėl valdžios institucijos, leisdamos teisės aktus, privalo savo veikloje vadovautis ne tik jų veiklą reglamentuojančiais, bet ir kitais aukštesnės teisinės galios aktais. Tai itin svarbu siekiant užtikrinti, jog, įgyvendinant valstybės valdžią, nebūtų pažeidžiami žmogaus teisių ir laisvių apsaugos principai, ypač – susiję su galimais žmogaus teisių ir laisvių suvaržymais.

Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, jog Ūkio ministerija, įstatymo įgyvendinamuoju teisės aktu – Taisyklėmis – nustatydama teisines sankcijas administratoriams, privalėjo atsižvelgti į Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą principą, kuris inter alia suponuoja, jog valdžios institucijos privalo veikti aukštesnės galios teisės aktais suteiktos kompetencijos ribose, bei laikytis tam tikrų reikalavimų, kylančių iš konstitucinio teisinės valstybės principo, inter alia kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais. Išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, jog Ūkio ministerija, ginčijamame Taisyklių 17 punkte nustatydama teisines sankcijas bankroto administratoriams, pažeidė iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančius reikalavimus bei nepaisė Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalyje įtvirtintos nuostatos.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 115 straipsnio 1 dalies 2 punktu, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija

n u s p r e n d ž i a :

Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2006 m. spalio 10 d. įsakymu Nr. 4-377 patvirtintų Bankroto administratorių veiklos kontrolės taisyklių 17 punktas prieštaravo Lietuvos Respublikos Konstitucijoje įtvirtintam teisinės valstybės principui ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 2 daliai.

Sprendimas neskundžiamas.

Sprendimas skelbiamas leidinyje „Valstybės žinios“.

Teisėjai

Audrius Bakaveckas Artūras Drigotas Ričardas Piličiauskas Dainius Raižys Virginija Volskienė

_________________