LIETUVOS VYRIAUSIOJO ADMINISTRACINIO TEISMO 2003 M. GEGUŽĖS 29
D. SPRENDIMAS ADMINISTRACINĖJE BYLOJE Nr. I-5-04/2003
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (pranešėjo), Birutės Janavičiūtės, Romano Klišausko, Gintaro Kryževičiaus (kolegijos pirmininko) ir Algirdo Taminsko,
teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2003 m. vasario 14 d. nutartį pradėti tyrimą dėl socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymo Nr. 149 1.1 punkto ir juo patvirtintos Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje tvarkos, taip pat socialinės apsaugos ir darbo ministro 2002 m. gegužės 22 d. įsakymo Nr. 64 „Dėl socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymo Nr. 149 „Dėl licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarkos patvirtinimo“ dalinio pakeitimo“ teisėtumo.
Teisėjų kolegija
nustatė:
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėdamas administracinę bylą Nr. A-5-122-03 pagal pareiškėjų A. Statkevičiaus, L. Šarkienės, Doros-Kultūros sąjungos, UAB „Litairija“ apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2002 m. gruodžio 6 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjų A. Statkevičiaus, L. Šarkienės, Doros-Kultūros sąjungos, UAB „Litairija“ skundą atsakovams socialinės apsaugos ir darbo ministrui ir Socialinės apsaugos ir darbo ministerijai dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti viešojo administravimo veiksmus, 2003 m. vasario 14 d. nutartimi nusprendė pradėti tyrimą dėl norminių administracinių aktų – socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymo Nr. 149 1.1 punkto, juo patvirtintos Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarkos, socialinės apsaugos ir darbo ministro 2002 m. gegužės 22 d. įsakymo Nr. 64 „Dėl socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymo Nr. 149 „Dėl licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarkos patvirtinimo“ dalinio pakeitimo“ – teisėtumo. Teismui kilo abejonė, ar šie norminiai administraciniai aktai atitinka Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalį, Civilinio kodekso 2.78 straipsnio 1 dalį, 2.80 straipsnio 1 dalį, Įmonių įstatymo 13 straipsnio 4 dalį ir Bedarbių rėmimo įstatymo 4 straipsnio 4 dalį, taip pat Vyriausybės 1996 m. vasario 6 d. nutarimo Nr. 193 „Dėl Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklių patvirtinimo“ 2 punktą ir šio nutarimo 1 punktu patvirtintas Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisykles.
Teismas abejonę dėl minėtų socialinės apsaugos ir darbo ministro norminių administracinių aktų grindė tokiais teisiniais argumentais.
Pagal Civilinio kodekso (toliau – CK) 2.77 straipsnį įstatymų nustatytais atvejais juridiniai asmenys gali imtis tam tikros rūšies veiklos tik gavę įstatymų nustatyta tvarka išduotą licenciją, o CK 2.78 straipsnio 1 dalis numato, kad kiekvienai įstatymų nustatytai licencijuojamai veiklos rūšiai Vyriausybė tvirtina licencijavimo taisykles, jeigu kiti įstatymai nenustato ko kita. Įmonių įstatymo 12 straipsnio 1 dalis numato, kad komercinės-ūkinės veiklos, kuria verstis reikalinga licencija, sritis, licencijas išduodančias institucijas bei licencijų išdavimo tvarką nustato šis ir kiti įstatymai. Įmonių įstatymo 13 straipsnio 4 dalyje taip pat įtvirtinta, kad kiekvienai įstatymo nustatytai licencijuojamai komercinės-ūkinės veiklos sričiai Lietuvos Respublikos Vyriausybės tvirtina licencijavimo taisykles, jeigu kiti įstatymai nenustato ko kita.
Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalyje įtvirtintas principas, kad norminius administracinius aktus turi teisę priimti tik viešojo administravimo subjektai, turintys įstatymų numatytus įgaliojimus pagal nustatytą kompetenciją.
Įdarbinimo santykius reglamentuojančio Darbo kodekso 90 straipsnis numato, kad tarpininkauti dėl piliečių darbo užsienyje – išimtinė valstybės teisė, kurią įgyvendina Lietuvos darbo birža. Kitos įmonės, įstaigos ir organizacijos gali tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje tik turėdamos Vyriausybės įgaliotos institucijos išduotas licencijas. Bedarbių rėmimo įstatymo 4 straipsnis taip pat numato, kad tarpininkauti dėl piliečių darbo užsienyje – išimtinė valstybės teisė, kurią įgyvendina Lietuvos darbo birža. Kitos organizacijos pagal įstatymą gali tarpininkauti dėl piliečių įsidarbinimo užsienyje tik turėdamos įgaliojimus (licencijas), kurias išduoda Socialinės apsaugos ir darbo ministerija.
1991 m. gegužės 7 d. Socialinės apsaugos ministerijos įsakymu Nr. 57 patvirtinta Įgaliojimų įmonėms, įstaigoms, organizacijoms tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarka iki 2001 m. lapkričio 29 d. reglamentavo įgaliojimų (licencijų) tarpininkauti dėl piliečių įsidarbinimo užsienyje išdavimo tvarką. Šią tvarką pakeitė socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymu Nr. 149 patvirtinta ir 2002 m. gegužės 22 d. įsakymu Nr. 64 iš dalies pakeista Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje tvarka (toliau – Tvarka). Ši Tvarka priimta remiantis Bedarbių rėmimo įstatymo 4 straipsniu ir reglamentuoja licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje tvarką, nustato licencijuojamos veiklos sąlygas, prie prašymo išduoti licenciją reikalaujamus pridėti dokumentus, jų reikalavimus, mokesčio už licenciją sumokėjimo tvarką, išduodamų licencijų registravimo tvarką, atsisakymo išduoti licenciją atvejus, licencijos galiojimo sustabdymo ar panaikinimo atvejus, todėl teismas padarė išvadą, kad Tvarka pagal teisinių santykių reguliavimo turinį laikytina licencijavimo taisyklėmis.
1995 m. liepos 5 d. įstatymas „Dėl Įmonių įstatymo pakeitimo ir papildymo“ įtvirtino, kad be Vyriausybės nustatyta tvarka išduotos licencijos (leidimo) draudžiama užsiimti įdarbinimo tarpininkavimo paslaugomis. Šios nuostatos pagrindu 1996 m. vasario 6 d. Vyriausybės nutarimu Nr. 193 patvirtintos Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklės, kurių 20 punktas numato, kad įdarbinimo tarpininkavimo paslaugos – mokamos arba nemokamos paslaugos (informacija apie laisvas darbo vietas, galimybę įsidarbinti, profesinis konsultavimas, orientavimas bei kitos su gyventojų įdarbinimu susijusios paslaugos) asmenims, norintiems susirasti atitinkantį jų poreikius darbą, taip pat paslaugos juridiniams ir fiziniams asmenims (darbdaviams), norintiems susirasti reikiamą darbuotoją. Nors Įmonių įstatyme nuo 1997 m. spalio 24 d. nuostata dėl įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo panaikinta, minėtos Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklės galioja iki šiol.
Teismo manymu, tarpininkavimas dėl piliečių įdarbinimo užsienyje yra viena iš įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų rūšių, todėl minėtos Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklės taip pat reglamentuoja piliečių įdarbinimo užsienyje paslaugų licencijavimą. 1996 m. vasario 6 d. Vyriausybės nutarimo Nr. 193, kuriuo patvirtintos Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklės, 2 punktas paveda Socialinės apsaugos ir darbo ministerijai išduoti licencijas teikti įdarbinimo tarpininkavimo paslaugas, atlikti šios licencijuojamos veiklos sąlygų laikymosi priežiūrą, taip pat sustabdyti ir panaikinti nurodytųjų licencijų galiojimą. Taisyklių 5, 12, 13 ir 34 punktai paveda Socialinės apsaugos ir darbo ministerijai nustatyti paraiškos formą, licencijas registruoti licencijų registre, apie licencijų išdavimą, jų galiojimo sustabdymą ar panaikinimą skelbti „Valstybės žiniose“. Tačiau jokie kiti įgaliojimai Socialinės apsaugos ir darbo ministerijai nenustatyti. Įgaliojimai reglamentuoti tarpininkavimo dėl piliečių įdarbinimo užsienyje licencijavimo teisinius santykius Socialinės apsaugos ir darbo ministerijai nenustatyti nei CK, nei Įmonių įstatyme, nei Bedarbių rėmimo įstatymo 4 straipsnyje, kuriuo remiantis patvirtinta Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarka, todėl teismui kilo abejonė, ar Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarką patvirtino viešojo administravimo subjektas, pagal nustatytą kompetenciją turintis įstatymų numatytus įgaliojimus tai atlikti.
Socialinės apsaugos ir darbo ministerija atsiliepimu dėl norminio teisės akto teisėtumo nurodė, kad savo argumentus dėl socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymo Nr. 149 „Dėl Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje tvarkos patvirtinimo“ teisėtumo išdėstė atsiliepime į skundą ir šios nuomonės laikosi toliau. Atsiliepime atkreipiamas dėmesys, kad Seimas 2003 m. kovo 13 d. įstatymu Nr. IX-1366 priėmė Bedarbių rėmimo įstatymo 4, 5, 7, 11, 12, 14, 15, 16, 16-1, 21, 24 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymą, kuriuo pakeitė 4 straipsnį, įtvirtindamas nuostatą, kad Licencijų tarpininkauti dėl Lietuvos Respublikos piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarką tvirtina Vyriausybė ar jos įgaliota institucija. Ministerija nurodo, kad šiuo metu jau yra parengtas Vyriausybės nutarimo projektas, kuriuo ministerija yra įgaliota patvirtinti šią tvarką.
Administracinėje byloje pagal pareiškėjų A. Statkevičiaus, L. Šarkienės, Doros-Kultūros sąjungos, UAB „Litairija“ skundą atsakovams socialinės apsaugos ir darbo ministrei ir Socialinės apsaugos ir darbo ministerijai dėl sprendimo panaikinimo ir įpareigojimo atlikti viešojo administravimo veiksmus esančiame atsakovo Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos atsiliepime į skundą teisiniai argumentai dėl Tvarkos teisėtumo nenurodyti.
Teisėjų kolegija
konstatuoja:
Lietuvos ūkis grindžiamas asmens ūkinės veiklos laisve ir iniciatyva (Konstitucijos 46 straipsnio 1 dalis). Ūkinės veiklos laisvė ir iniciatyva yra Konstitucijos garantuojama vertybė, be kita ko, reiškianti tai, kad valstybės ar vietos savivaldos institucijoms draudžiama įstatymuose nenumatytais metodais reglamentuoti ūkinę veiklą, tvarkyti įmonių reikalus. Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalis numato, kad valstybė reguliuoja ūkinę veiklą taip, kad ji tarnautų bendrai tautos gerovei.
Juridinių asmenų veiklos licencijavimas sietinas su ūkinės veiklos laisvės ribojimu, siekiant užtikrinti bendrą tautos gerovę arba tam tikrus visuomenės interesus: pagal Įmonių įstatymo 13 straipsnio 3 dalį, licencijuojamos tos komercinės- ūkinės veiklos sritys, kurios yra susijusios su padidėjusiu pavojumi žmogaus gyvybei, sveikatai, aplinkai, ginkluotės gamyba ir įsigijimu, taip pat prekėmis ir paslaugomis, kurioms įstatymai gali nustatyti specialią prekių pardavimo ar paslaugų teikimo tvarką. Pagal CK 2.77 straipsnį įstatymų nustatytais atvejais juridiniai asmenys gali imtis tam tikros rūšies veiklos tik gavę įstatymų nustatyta tvarka išduotą licenciją.
Dar 1990 m. Bedarbių rėmimo įstatymo 4 straipsnis numatė, kad tarpininkauti dėl piliečių darbo užsienyje – išimtinė valstybės teisė, kurią įgyvendina Lietuvos darbo birža. Kitos organizacijos pagal įstatymą gali tarpininkauti dėl piliečių įsidarbinimo užsienyje tik turėdamos atitinkamus įgaliojimus (licencijas), kurias išduoda Socialinės apsaugos ministerija. Ši nuostata įstatyme išliko ir galiojo Tvarkos patvirtinimo ir dalinio pakeitimo metu, patikslinus, kad įgaliojimus (licencijas) išduoda Socialinės apsaugos ir darbo ministerija. Be to, Darbo kodekso 90 straipsnis taip pat nustato, kad tarpininkauti dėl piliečių darbo užsienyje – išimtinė valstybės teisė, kurią įgyvendina Lietuvos darbo birža. Kitos įmonės, įstaigos ir organizacijos gali tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje tik turėdamos Vyriausybės įgaliotos institucijos išduotas licencijas.
CK 2.78 straipsnio 1 dalis numato, kad kiekvienai įstatymų nustatytai licencijuojamai veiklos rūšiai Vyriausybė tvirtina licencijavimo taisykles, jeigu kiti įstatymai nenustato ko kita. Įmonių įstatymo 12 straipsnio 1 dalis (2001 m. balandžio 17 d. įstatymo Nr. IX-253 redakcija) numato, kad komercinės-ūkinės veiklos, kuria verstis reikalinga licencija, sritis, licencijas išduodančias institucijas bei licencijų išdavimo tvarką nustato šis ir kiti įstatymai. Įmonių įstatymo 13 straipsnio 4 dalyje (2000 m. kovo 16 d. įstatymo Nr. VIII-1566) įtvirtinta, kad kiekvienai įstatymo nustatytai licencijuojamai komercinės-ūkinės veiklos sričiai Lietuvos Respublikos Vyriausybė tvirtina licencijavimo taisykles, jeigu kiti įstatymai nenustato ko kita.
Pagal CK 2.78 straipsnio 2 dalį licencijavimo taisyklėse nurodoma: licencijuojama veikla, licenciją išduodanti institucija ir jos įgaliojimai, licencijai gauti reikalingi dokumentai, pateiktų dokumentų nagrinėjimo tvarka ir terminai, licencijų rūšys ir išdavimo sąlygos, pakartotinis licencijos išdavimas, licencijos formos, išduodamų licencijų registravimo tvarka, atsisakymo išduoti licencijas atvejai, licencijuojamos veiklos sąlygos, įskaitant licencijos turėtojų teises ir pareigas, licencijos sąlygų laikymosi priežiūros tvarka, licencijos galiojimo sustabdymo bei panaikinimo atvejai ir tvarka. Pagal CK 2.78 straipsnio 3 dalį licencijavimo taisyklėse gali būti nurodyti ir kiti reikalavimai bei sąlygos.
Pagal Įmonių įstatymo 13 straipsnio 5 dalį licencijavimo taisyklėse nurodoma: licencijuojama komercinės-ūkinės veiklos sritis, licencijų rūšys, licenciją išduodanti institucija ir jos įgaliojimai, dokumentai, reikalingi licencijai gauti, dokumentų nagrinėjimo tvarka ir terminai; licencijos rekvizitai, išduodamų licencijų ir jose nurodytų pasikeitusių duomenų registravimo tvarka, licencijuojamos komercinės-ūkinės veiklos sąlygos, licencijos turėtojų teisės ir pareigos, pranešimų apie pasikeitusius licencijos duomenis tvarka, licencijuojamos komercinės-ūkinės veiklos sąlygų laikymosi priežiūros tvarka, licencijos galiojimo sustabdymo ir panaikinimo atvejai ir tvarka, licencijos pakeitimo atvejai ir tvarka, atsisakymo išduoti licenciją pagrindai.
Taigi minėti teisiniai santykiai, susiję su veiklos licencijavimu, pagal CK ir Įmonių įstatymo nuostatas turi būti kompleksiškai reglamentuojami viename teisės akte – licencijavimo taisyklėse, kurias tvirtina Vyriausybė, jeigu įstatymai nenustato ko kita.
1991 m. gegužės 7 d. Socialinės apsaugos ministerijos įsakymu Nr. 57 patvirtinta Įgaliojimų įmonėms, įstaigoms, organizacijoms tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarka iki 2001 m. lapkričio 29 d. reglamentavo įgaliojimų (licencijų) tarpininkauti dėl piliečių įsidarbinimo užsienyje išdavimo tvarką. Šią tvarką pakeitė socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymu Nr. 149 patvirtinta ir 2002 m. gegužės 22 d. įsakymu Nr. 64 iš dalies pakeista Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje tvarka. Tvarka priimta remiantis Bedarbių rėmimo įstatymo 4 straipsniu ir nustato:
1) licencijuojamos veiklos sąlygas – nustato, kad įmonės, norinčios tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje, pasirašo bendradarbiavimo sutartis tiesiogiai su įdarbinančios šalies įdarbinimo tarpininkavimo agentūra arba įdarbinančios šalies darbdaviu, numato tokiai sutarčiai keliamus reikalavimus (Tvarkos 6 punktas); nurodo, kad įmonės privalo turėti reikiamos kvalifikacijos darbuotojus bei atitinkamai įrengtas žmonių priėmimo patalpas (Tvarkos 7 punktas); reikalauja, kad licencijas turinčios įmonės su ieškančiais darbo asmenimis privalo pasirašyti paslaugų sutartis, nustato joms keliamus reikalavimus (Tvarkos 8 punktas) ir kitas licencijuojamos veiklos sąlygas (Tvarkos 9, 10, 11 punktai);
3) licencijai gauti reikalingus dokumentus – įmonė, norinti gauti licenciją, pateikia: prašymą, įmonės registravimo pažymėjimo kopiją, bendradarbiavimo sutartį su įdarbinančios šalies įdarbinimo tarpininkavimo agentūra, licencijos, išduotos įdarbinančios šalies įdarbinimo tarpininkavimo įmonei, kopiją, veiklos aprašymą ir kitus dokumentus pagal Tvarkos 15, 16, 17 ir 26 punktus); licencijos išduodamos įmonėms, kurių steigimo dokumentuose ar įstatuose pagal Ekonominės veiklos rūšių klasifikatorių yra nurodyta veikla „Naujo personalo atranka ir tarnybos parūpinimas“;
4) pateiktų dokumentų nagrinėjimo tvarką ir terminus – prašymus priima ir nagrinėja Socialinės apsaugos ir darbo ministerijos Darbo rinkos ir lygių galimybių skyrius, o sprendimą išduoti licenciją, atsisakyti išduoti licenciją priima ministro įgaliotas ministerijos valstybės sekretorius (Tvarkos 18 punktas); prašymas nagrinėjamas ne ilgiau kaip 30 kalendorinių dienų nuo dokumentų pateikimo dienos (Tvarkos 19 punktas);
7) išduodamų licencijų registravimo tvarką – licencijos registruojamos licencijų registravimo knygoje, kurioje nurodomi atitinkami rekvizitai (Tvarkos 28 punktas);
8) atsisakymo išduoti licencijas atvejus – kai nepateikti reikalaujami dokumentai, pateikiami dokumentai su klaidinga informacija, įmonė yra pažeidusi ankstesnės licencijuojamos veiklos sąlygas (Tvarkos 30 punktas);
9) licencijos sąlygų laikymosi priežiūros tvarką – licencijos savininkas Lietuvos darbo biržai kartą per mėnesį teikia informaciją apie vykdomą įdarbinimo tarpininkavimo veiklą (Tvarkos 11 punktas);
10) licencijos galiojimo sustabdymo bei panaikinimo atvejus ir tvarką – licencijos galiojimas gali būti sustabdytas, jei paaiškėja, kad licencijai gauti buvo pateikta klaidinga informacija arba jei pažeidžiamos licencijuojamos veiklos sąlygos (Tvarkos 32 punktas); licencijos galiojimas gali būti panaikinamas, jei licencijos savininkas pateikė paraišką panaikinti licencijos galiojimą, jei sustabdžius licencijos galiojimą, licencijos savininkas per nustatytą laiką neatstatė pažeistų sąlygų ir kt. (Tvarkos 34 punktas).
Iš Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje tvarkoje įtvirtintų nuostatų matyti, kad Tvarka iš esmės reglamentuoja teisinius santykius, kurie pagal CK ir Įmonių įstatymą reglamentuotini licencijavimo taisyklėmis.
Socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymu Nr. 149 patvirtinta ir 2002 m. gegužės 22 d. įsakymu Nr. 64 iš dalies pakeista Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarka priimta remiantis Bedarbių rėmimo įstatymo 4 straipsniu. Bedarbių rėmimo įstatymo 4 straipsnio (1996 m. vasario 1 d. įstatymo Nr. I-1191 redakcija) 3 ir 4 dalys numatė, kad tarpininkauti dėl piliečių darbo užsienyje – išimtinė valstybės teisė, kurią įgyvendina Lietuvos darbo birža. Kitos organizacijos pagal įstatymą gali tarpininkauti dėl piliečių įsidarbinimo užsienyje tik turėdamos atitinkamus įgaliojimus (licencijas), kurias išduoda Socialinės apsaugos ir darbo ministerija. Taigi Tvarkos tvirtinimo ir dalinio pakeitimo metu Socialinės apsaugos ir darbo ministerijai pagal šias nuostatas buvo suteikta teisė tik išduoti licencijas, bet ne reglamentuoti teisinius santykius, kurie pagal CK ir Įmonių įstatymą reglamentuotini licencijavimo taisyklėmis, todėl darytina išvada, kad Bedarbių rėmimo įstatymo 4 straipsnio (1996 m. vasario 1 d. įstatymo Nr. I-1191 redakcija) nuostatomis socialinės apsaugos ir darbo ministrui tvirtinti ir keisti Tvarką kompetencija nebuvo suteikta. Teisėjų kolegija vertina, ar Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarką patvirtino ir pakeitė viešojo administravimo subjektas, Tvarkos patvirtinimo ir jos pakeitimo metu turėjęs įstatymų numatytus įgaliojimus tai atlikti, todėl atsakovo argumentai, kad Seimas 2003 m. kovo 13 d. įstatymu Nr. IX-1366 priėmė Bedarbių rėmimo įstatymo 4, 5, 7, 11, 12, 14, 15, 16, 16- 1, 21, 24 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymą, kuriuo pakeitė 4 straipsnį, įtvirtindamas nuostatą, kad Licencijų tarpininkauti dėl Lietuvos Respublikos piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarką tvirtina Vyriausybė ar jos įgaliota institucija, nekeičia teismo padarytos išvados. Įmonių įstatymo 13 straipsnio 6 dalis, nustatanti, kad Vyriausybės pavedimu licencijas išduoda, licencijuojamos komercinės-ūkinės veiklos srities sąlygų laikymosi priežiūrą atlieka, taip pat licencijų galiojimą sustabdo ir panaikina Vyriausybės įgaliotos institucijos, jeigu kiti įstatymai nenustato ko kita, taip pat nesuteikė teisės socialinės apsaugos ir darbo ministrui tvirtinti licencijavimo taisyklių. Taigi pripažintina, kad socialinės apsaugos ir darbo ministras, 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymu Nr. 149 tvirtindamas ir 2002 m. gegužės 22 d. įsakymu Nr. 64 iš dalies keisdamas Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarką veikė neturėdamas tam įgaliojimų pagal nustatytą kompetenciją (ultra vires).
Viešojo administravimo įstatymo 4 straipsnis įtvirtina bendruosius viešojo administravimo principus, vienas iš kurių – įstatymo viršenybės, inter alia reiškiantis, kad vykdant administravimo funkcijas administravimo subjekto priimti teisės aktai (administraciniai aktai), susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarka neabejotinai susijusi su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, nes ja ribojama konstitucinė asmenų ūkinės veiklos laisvė ir iniciatyva. Tvarkoje tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai, kurie nukreipiami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų, todėl Tvarkai, kaip norminiam administraciniam aktui, taikytinas reikalavimas, numatytas Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalyje – norminius administracinius aktus turi teisę priimti tik viešojo administravimo subjektai, turintys įstatymų numatytus įgaliojimus pagal nustatytą kompetenciją. CK 2.80 straipsnis draudžia valstybės ar vietos savivaldos institucijoms įstatymuose nenumatytais administraciniais metodais reglamentuoti juridinių asmenų veiklą, todėl socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymo Nr. 149 1.1 punktas, juo patvirtinta Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarka, socialinės apsaugos ir darbo ministro 2002 m. gegužės 22 d. įsakymas Nr. 64 „Dėl socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymo Nr. 149 „Dėl licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarkos patvirtinimo“ dalinio pakeitimo“ prieštarauja:
2) Civilinio kodekso, patvirtinto 2000 m. liepos 18 d. įstatymu Nr. VIII-1864, 2.78 straipsnio 1 daliai ir 2.80 straipsnio 1 daliai;
4) 1996 m. vasario 1 d. įstatymo Nr. I-1191 redakcijos Bedarbių rėmimo įstatymo 4 straipsnio 4 daliai.
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2003 m. vasario 14 d. nutartyje iškėlė abejonę dėl Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarkos atitikties Vyriausybės 1996 m. vasario 6 d. nutarimo Nr. 193 „Dėl Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklių patvirtinimo“ 2 punktui ir šio nutarimo 1 punktu patvirtintoms Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklėms ir nurodė, kad tarpininkavimas dėl piliečių įdarbinimo užsienyje yra viena iš įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų rūšių, todėl minėtos Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklės taip pat reglamentuoja piliečių įdarbinimo užsienyje paslaugų licencijavimą.
Teisėjų kolegijos nuomone, tarpininkavimas dėl piliečių įdarbinimo užsienyje, atsižvelgiant į Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarkos 5 punkte ir Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklių 20 punkte įtvirtintą sąvoką, laikytinas viena iš įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų rūšių, tačiau vien tai neįgalina daryti išvados, kad Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarka ir Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklės reglamentuoja tuos pačius teisinius santykius. 1995 m. liepos 5 d. įstatymas „Dėl Įmonių įstatymo pakeitimo ir papildymo“ įtvirtino, kad be Vyriausybės nustatyta tvarka išduotos licencijos (leidimo) draudžiama užsiimti įdarbinimo tarpininkavimo paslaugomis. Būtent Įmonių įstatymo pagrindu 1996 m. vasario 6 d. Vyriausybės nutarimu Nr. 193 patvirtintos minėtos Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklės. Įmonių įstatyme nuo 1997 m. spalio 24 d. nuostata dėl įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo panaikinta, ir nors Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklės galioja iki šiol, tačiau jose reglamentuojama licencijuojamos veiklos rūšis šiuo metu nėra nustatyta jokiame įstatyme, kaip to reikalauja CK 2.78 straipsnio 1 dalis ir Įmonių įstatymo 12 straipsnio 1 dalis. Darbo kodekso 88 straipsnio 2 dalis numato, kad tarpininkauti dėl įdarbinimo gali įmonės, įstaigos, organizacijos, kurių įstatuose ar steigimo dokumentuose nurodyta ši veikla, todėl akivaizdu, kad tarpininkavimo dėl įdarbinimo veikla (išskyrus tarpininkavimo dėl piliečių darbo užsienyje) nėra licencijuojama. Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje nurodoma, kad Vyriausybei tenka pareiga pakeisti bei papildyti savo anksčiau priimtus aktus, kad jie atitiktų vėliau priimtą įstatymą, arba panaikinti savo anksčiau priimtus aktus, jeigu juose nustatytos teisės normos prieštarauja įstatymo normoms (pavyzdžiui, Konstitucinio Teismo 2000 m. balandžio 5 d. nutarimas). Atsižvelgiant į tai, darytina išvada, kad Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarka ir Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklės nereglamentuoja tų pačių teisinių santykių, dėl to neįžvelgtinas socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymo Nr. 149 1.1 punkto, juo patvirtintos Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarkos, socialinės apsaugos ir darbo ministro 2002 m. gegužės 22 d. įsakymo „Dėl socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymo Nr. 149 „Dėl licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarkos patvirtinimo“ dalinio pakeitimo“ prieštaravimas Vyriausybės 1996 m. vasario 6 d. nutarimo Nr. 193 „Dėl Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklių patvirtinimo“ 2 punktui ir šio nutarimo 1 punktu patvirtintoms Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklėms.
Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 114 straipsniu, 115 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 117 ir 145 straipsniu, teisėjų kolegija
nusprendžia:
Pripažinti, kad socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymo Nr. 149 1.1 punktas, juo patvirtinta Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarka, socialinės apsaugos ir darbo ministro 2002 m. gegužės 22 d. įsakymas „Dėl socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymo Nr. 149 „Dėl licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarkos patvirtinimo“ dalinio pakeitimo“ prieštarauja 1999 m. birželio 17 d. Viešojo administravimo įstatymo Nr. VIII-1234 6 straipsnio 2 daliai, Civilinio kodekso, patvirtinto 2000 m. liepos 18 d. įstatymu Nr. VIII-1864, 2.78 straipsnio 1 daliai ir 2.80 straipsnio 1 daliai, 2000 m. kovo 16 d. įstatymo Nr. VIII-1566 redakcijos Įmonių įstatymo 13 straipsnio 4 daliai ir 1996 m. vasario 1 d. įstatymo Nr. I-1191 redakcijos Bedarbių rėmimo įstatymo 4 straipsnio 4 daliai.
Pripažinti, kad socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymo Nr. 149 1.1 punktas, juo patvirtinta Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarka, socialinės apsaugos ir darbo ministro 2002 m. gegužės 22 d. įsakymas „Dėl socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymo Nr. 149 „Dėl licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarkos patvirtinimo“ dalinio pakeitimo“ neprieštarauja Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1996 m. vasario 6 d. nutarimo Nr. 193 „Dėl Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklių patvirtinimo“ 2 punktui ir šio nutarimo 1 punktu patvirtintoms Įdarbinimo tarpininkavimo paslaugų licencijavimo taisyklėms.
Socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymo Nr. 149 1.1 punktą, juo patvirtintą Licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarką, socialinės apsaugos ir darbo ministro 2002 m. gegužės 22 d. įsakymą „Dėl socialinės apsaugos ir darbo ministro 2001 m. lapkričio 12 d. įsakymo Nr. 149 „Dėl licencijų tarpininkauti dėl piliečių įdarbinimo užsienyje išdavimo tvarkos patvirtinimo“ dalinio pakeitimo“ laikyti panaikintais.
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimas yra galutinis ir neskundžiamas.
Sprendimas skelbiamas „Valstybės žiniose“.
Teisėjai Artūras Drigotas
Birutė Janavičiūtė
Romanas Klišauskas
Gintaras Kryževičius
Algirdas Taminskas