Administracinė byla Nr. A525-471/2010
Procesinio sprendimo kategorija 17.2
LIETUVOS VYRIAUSIOJO ADMINISTRACINIO TEISMO
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2010 m. kovo 29 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Antano Ablingio, Laimučio Alechnavičiaus (pranešėjas) ir Romano Klišausko (kolegijos pirmininkas),
sekretoriaujant Rasai Kubickienei,
dalyvaujant pareiškėjams Evaldui Jurkevičiui ir Irenai Šiaulienei,
pareiškėjo atstovui advokatui Deividui Poškai,
atsakovo atstovui Gražinai Eimantaitei,
trečiųjų suinteresuotų asmenų atstovams Kristinai Vintilaitei, Daivai Kerekeš, Šarūnui Reikalui, Šarūnui Jonui Tamuliui, advokatui Virgilijui Kaupui,
viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjų Lietuvos Respublikos Seimo narių Irenos Šiaulienės ir Evaldo Jurkevičiaus apeliacinį skundą dėl Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2009 m. balandžio 3 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjų Lietuvos Respublikos Seimo narių Irenos Šiaulienės ir Evaldo Jurkevičiaus pareiškimą atsakovui Klaipėdos miesto savivaldybės tarybai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims uždarajai akcinei bendrovei Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centrui, Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovui Klaipėdos apskrityje, Lietuvos Respublikos Vyriausybei dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
Pareiškėjai Lietuvos Respublikos Seimo nariai Irena Šiaulienė ir Evaldas Jurkevičius patikslintu pareiškimu (t. II, b.l. 74–78) kreipėsi į Klaipėdos apygardos administracinį teismą, prašydami:
1) ištirti, ar Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2008 m. gruodžio 23 d. sprendimas Nr. T2-426 „Dėl Klaipėdos miesto savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą nuostatų patvirtinimo“ (toliau – ir Sprendimas) neprieštarauja Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 daliai, ir nustačius, kad prieštarauja, jį panaikinti;
2) ištirti, ar Sprendimu patvirtintų Klaipėdos miesto savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą nuostatų (toliau – ir Nuostatai) 10 punktas ir Nuostatų 1 priedas „Vietinės rinkliavos dydžiai vietinės rinkliavos mokėtojams“, išskyrus eilutę Nr.15, neprieštarauja Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punktui, Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 11 daliai ir 32 straipsnio 1 daliai, ir nustačius, kad prieštarauja, juos panaikinti;
3) ištirti, ar Nuostatų 10 punktas ir šių nuostatų 1 priedas „Vietinės rinkliavos dydžiai vietinės rinkliavos mokėtojams“, išskyrus eilutę Nr. 15, neprieštarauja Rinkliavų įstatymo 2 straipsniui ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. balandžio 12 d. nutarimu Nr. 519 patvirtinto Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano (nauja redakcija patvirtinta Vyriausybės 2007 m. spalio 31 d. nutarimu Nr. 1224) (toliau – ir Valstybinis strateginis atliekų tvarkymo planas) 96 punktui, ir nustačius, kad prieštarauja, jį panaikinti;
4) ištirti, ar Nuostatų 10 punktas ir šių nuostatų 1 priedas „Vietinės rinkliavos dydžiai vietinės rinkliavos mokėtojams“, išskyrus eilutę Nr. 15, neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 3 punktui, ir nustačius, kad prieštarauja, jį panaikinti;
5) ištirti, ar Nuostatų 28 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. gegužės 23 d. nutarimo Nr. 603 „Dėl Butų ir kitų patalpų savininkų bendrosios nuosavybės administravimo pavyzdinių nuostatų patvirtinimo“ 2.5 punktui ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. liepos 11 d. nutarimo Nr. 876 „Dėl Valstybės ir savivaldybių gyvenamųjų patalpų nuomininkų atsiskaitymo už šaltą ir karštą vandenį, elektros energiją, dujas, šiluminę energiją ir komunalines paslaugas tvarkos aprašo patvirtinimo“ 1 punktu patvirtinto Valstybės ir savivaldybių gyvenamųjų patalpų nuomininkų atsiskaitymo už šaltą ir karštą vandenį, elektros energiją, dujas, šiluminę energiją ir komunalines paslaugas tvarkos aprašo (toliau – ir Tvarkos aprašas) 5 punktui, ir nustačius, kad prieštarauja, jį panaikinti;
6) teismui pripažinus Sprendimą (ar jo dalį) neteisėtu, sustabdyti šio Sprendimo (ar jo dalies) galiojimą iki teismo sprendimo įsigaliojimo dienos.
Nurodė, kad Sprendimas prieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 daliai, nes pagal šią įstatymo nuostatą savivaldybė, nutarusi įvesti vietinę rinkliavą iš atliekų turėtojų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą, turi organizuoti komunalinių atliekų tvarkymo (komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo ir plėtojimo) paslaugų viešojo pirkimo konkursą. Nagrinėjamu atveju teisė vykdyti Klaipėdos miesto savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemos operatoriaus funkcijas bei teikti viešąsias komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas be konkurso (pagal koncesijos sutartį) buvo suteikta UAB Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centrui (toliau – ir Bendrovė). Kadangi komunalinių atliekų tvarkymo (komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo ir plėtojimo) paslaugų teikėją buvo apsispręsta parinkti ne viešojo pirkimo konkurso būdu, savivaldybės taryba privalėjo nustatyti tarifus už atliekų tvarkymo paslaugas, bet ne įvesti vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą bei tvirtinti šios rinkliavos nuostatus. Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punktas įtvirtina savivaldybės tarybos teisę savivaldybės teritorijoje nustatyti vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą. Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnio 1 dalyje yra įtvirtintas atliekų tvarkymo srityje taikomas principas „teršėjas moka“, kuris reiškia, kad atliekų tvarkymo išlaidas turi apmokėti atliekų turėtojas ir (ar) medžiagų bei gaminių, tarp jų – pakuotės, dėl kurių naudojimo susidaro atliekos, gamintojas ar importuotojas. Atliekų turėtojas apibrėžiamas kaip atliekų gamintojas arba asmuo, kuris turi atliekų (Atliekų tvarkymo įstatymo 2 str. 11 d.). Padarė išvadą, kad vietinė rinkliava už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą gali būti nustatyta tik tokiu būdu, kad pareiga mokėti vietinę rinkliavą būtų tiesiogiai siejama su asmeniu, kuris naudojasi šia viešąja paslauga, t. y. atliekų turėtoju. Tuo tarpu Nuostatų 10 punktas ir Nuostatų 1 priedas prievolę mokėti vietinę rinkliavą bei vietinės rinkliavos dydžius sieja su nekilnojamojo turto turėjimu ar naudojimu (išskyrus Nuostatų 1 priedo eilutę Nr.15) ir šio nekilnojamojo turto dydžiu (bendruoju plotu). Tokiu būdu savivaldybės taryba, nustatydama pareigą mokėti vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą pagal fizinio ar juridinio asmens nuosavybės teise ar kitu būdu valdomą naudojamą nekilnojamąjį turtą, o ne pagal iš šių asmenų surinktą atliekų kiekį, pažeidė Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punktą, Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnio 1 dalyje įtvirtintą principą „teršėjas moka“, to paties įstatymo 2 straipsnio 11 dalį. Pagal Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano 96 punktą, viename atliekų tvarkymo regione visiems komunalinių atliekų turėtojams turėtų būti taikoma vienoda tvarkymo kaina už tokį patį tvarkomų atliekų kiekį ir tokią pačią teikiamos paslaugos kokybę. Kadangi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra konstatavęs (byla Nr. Al-933/2004), jog rinkliavai, kaip valstybės ar savivaldybės biudžeto pajamų teisinei formai, būdingas atlygintinumas, rinkliava pagal savo teisinę prigimtį yra atlygintino (kompensacinio), o ne baudinio pobūdžio mokėjimas. Todėl konkretus rinkliavos tarifas turi būti siejamas su teikiamos paslaugos verte, o skirtingi rinkliavos už tą pačią paslaugą tarifai gali būti nustatomi tik esant objektyvioms šį skirtumą pateisinančioms aplinkybėms. Padarė išvadą, kad kiekvienas asmuo už komunalinių atliekų surinkimo ir tvarkymo paslaugą privalo mokėti tiek, kiek kainuoja iš šio asmens surinkto komunalinių atliekų kiekio sutvarkymas. Be to, už to paties atliekų kiekio sutvarkymą ir už tokią pačią paslaugos kokybę kaina (tarifas) privalo būti vienoda. Atsižvelgiant į Nuostatų priede nustatytus vietinės rinkliavos dydžius ir parametrus, pagal kuriuos šie dydžiai skaičiuojami, darytina išvada, jog vietinė rinkliava už komunalinių atliekų surinkimą ir sutvarkymą yra apskaičiuojama nesilaikant Rinkliavų įstatymo 2 straipsnyje ir Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano 96 punkte nustatytų reikalavimų. Pažymėjo, kad, nustatant rinkliavą pagal nekilnojamojo turto bendrąjį plotą, asmuo nebetenka įstatymu jam suteiktos teisės mokėti už komunalinių atliekų surinkimo ir tvarkymo paslaugą tiek, kiek ši paslauga yra verta, tai yra padengti tik tas išlaidas, kurios yra reikalingos iš jo surinktų atliekų kiekiui sutvarkyti. Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 3 punkte įtvirtintas proporcingumo principas reikalauja, kad administracinio sprendimo mastas ir jo įgyvendinimo priemonės atitiktų būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus. Tuo atveju, kai vietinės rinkliavos dydžių nustatymas siejamas su valdomo nekilnojamojo turto kiekiu ar plotu, neišvengiamai pažeidžiamas proporcingumo principas. Be to, Nuostatų 28 punktas prieštarauja Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. gegužės 23 d. nutarimo Nr. 603 „Dėl Butų ir kitų patalpų savininkų bendrosios nuosavybės administravimo pavyzdinių nuostatų patvirtinimo“ (toliau – ir Pavyzdiniai nuostatai) 2.5 punktui ir Tvarkos aprašo 5 punktui. Pagal Tvarkos aprašo 3 punktą šiukšlių išvežimas yra viena iš komunalinių paslaugų. Tuo tarpu pagal Nuostatų 28 punktą vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą asmenys privalo mokėti kas ketvirtį ir atsiskaityti iki einamojo ketvirčio pirmo mėnesio 15 d., išskyrus už pirmą ketvirtį iki vasario 15 d., todėl rinkliavos mokėtojai įpareigojami susimokėti avansu už paslaugą, kurios dar negavo, o ne po paslaugos suteikimo, kaip to reikalauja minėtų Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimų nuostatos.
Atsakovas Taryba atsiliepimais į pareiškimą (t. II, b. l. 92, b. l. 103–113) prašė pareiškimą atmesti.
Nurodė, jog, atsižvelgiant į Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalies konstrukciją, sistemiškai ir teleologiškai aiškinant teisės norminius aktus (Atliekų tvarkymo įstatymo 30 str. 4 d., Lietuvos Respublikos koncesijų įstatymo 2 str. 1 d., 3 str. 2 d. 5 p., Rinkliavų įstatymo 11 str. 1 d. 8 p.) akivaizdu, kad savivaldybė visais atvejais turi teisę komunalinių atliekų tvarkymo sistemą pavesti eksploatuoti savivaldybės įsteigtai bendrovei arba kelių savivaldybių įsteigtai atliekų tvarkymo įmonei ir tik tais atvejais, kai tokio sprendimo nepriima, gali organizuoti operatorių (atliekų tvarkytojų) atrankos konkursą ar turi organizuoti šios paslaugos viešojo pirkimo konkursą. Klaipėdos miesto savivaldybė, siekdama kokybiškai vykdyti visas įstatymais numatytas funkcijas ir pasiūlyti visiems gyventojams ir ūkio subjektams viešąją komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą, užtikrinti, kad paslauga atitiktų aplinkosauginius, techninius-ekonominius ir higienos reikalavimus, ir, vadovaudamasi Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano 57 ir 69 punktais, įsteigė UAB Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centrą. Klaipėdos miesto savivaldybei nuosavybės teise priklauso 92,281 % Bendrovės akcijų. Savivaldybė komunalinių atliekų tvarkymo sistemą visais atvejais galėjo pavesti eksploatuoti savivaldybės įsteigtai Bendrovei. Be to, savivaldybė, siekdama kokybiškai vykdyti visas įstatymais numatytas funkcijas, pasiūlyti visiems gyventojams ir ūkio subjektams viešąją komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą, atsižvelgdama į tai, kad pagal 2002 m. gruodžio 17 d. Europos Komisijos ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės pasirašytą finansinį memorandumą 2001/LT/16/P/PE/010 dėl projekto „Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo sistemos sukūrimas“ Bendrovė yra galutinis ISPA programos paramos gavėjas ir sukurto turto (Dumpių sąvartyno, didžiųjų ir biodegraduojamų atliekų aikštelių) savininkas, 2006 m. gruodžio 28 d. sprendimu Nr. T2-412 ir 2007 m. kovo 29 d. sprendimu Nr. T2-79 pripažino tikslingu Klaipėdos miesto savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemos operatoriaus funkcijų koncesijos suteikimą ir pritarė koncesijos sutarties dėl Klaipėdos miesto savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemos operatoriaus funkcijų perdavimo ir vykdymo su Bendrove projektui. Pagal Koncesijos sutartį Bendrovei pavesta teikti viešąsias komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas ir būti komunalinių atliekų tvarkymo sistemos operatoriumi (Koncesijos sutarties 23 punktas). Tuo tarpu dalį atliekų tvarkymo paslaugų (atliekų surinkimą ir vežimą) teikia viešojo pirkimo būdu parinkti šios paslaugos teikėjai. Nurodė, jog Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 11 dalis, 32 straipsnio 1 dalis, Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punktas nustato tik subjektą, turintį pareigą mokėti už atliekų tvarkymą ir surinkimą. Toks subjektas yra atliekų turėtojas, t. y. tas, kas turi atliekų. Nuostatų 12 punkte taip pat aiškiai apibrėžta, kad rinkliavos mokėtojai yra atliekų turėtojai. Nurodė, kad principo „teršėjas moka“ turinys atskleistas Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano 81 punkte, pagal kurį toks principas taikomas kuriant komunalinių atliekų tvarkymo sistemą, tvarkant gamybos ir kitoje ūkinėje veikloje susidarančias atliekas, organizuojant gamintojo atsakomybės principu pagrįstą gaminių ir pakuočių atliekų, susidarančių komunalinių atliekų sraute, gamyboje ir vykdant kitą ūkinę veiklą, tvarkymą. Pažymėjo, kad rinkliavos už komunalinių atliekų tvarkymą apskaičiavimo būdo parinkimas ir dydžio nustatymas yra savivaldybės kompetencija. Savivaldybės pasirinktas apskaičiavimo už komunalinių atliekų tvarkymą būdas (pagal vietinės rinkliavos mokėtojų turimą ar naudojamą nekilnojamojo turto plotą) nepakeičia teisės norminiais aktais nustatyto mokėtojo už atliekų tvarkymą. Pasirinkus bet kurį rinkliavos už komunalinių atliekų tvarkymą apskaičiavimo būdą, už atliekų tvarkymą moka atliekų turėtojas. Be to, Europos Komisija nėra nustačiusi vieningų įmokų už komunalinių atliekų tvarkymą apskaičiavimo kriterijų, todėl Europos Sąjungos valstybių narių skirtingų savivaldybių teritorijose taikomi skirtingi apmokestinimo už komunalinių atliekų tvarkymą būdai. Rinkliavos Klaipėdos miesto gyventojams dydis nepriklauso nuo atliekų turėtojų nutolimo nuo atliekų tvarkymo vietos, todėl prieinamumo principas yra užtikrintas. Vietinės rinkliavos dydžiai visiems subjektams apskaičiuojami pagal vienodus – 203 Lt vienos tonos surinkimo ir sutvarkymo kaštus. Be to, įmoka už atliekų surinkimą ir tvarkymą turi būti nustatyta tokia, kad gaunamos pajamos padengtų visas atliekų tvarkymo sistemos išlaidas. Nurodė, kad pasirinktas rinkliavos apskaičiavimo būdas pagal vietinės rinkliavos mokėtojų turimą ar naudojamą nekilnojamojo turto plotą užkerta kelią piktnaudžiavimui išvengti rinkliavos mokėjimo, sukuriama tiksli ir stabili įmokų surinkimo ir administravimo duomenų bazė. Nekilnojamojo turto objektų plotas turi įtakos ir atliekų susidarymo kiekiui, nes statybos ir griovimo, elektros ir elektroninės įrangos, žaliųjų atliekų, senų baldų, kitų atliekų kiekio susidarymas buityje susijęs su nekilnojamojo turto remontu, priežiūra, aprūpinimu baldais, elektronine įranga, šildymu, prestižu, sodų ir daržų priežiūra, t. y. ir su nekilnojamojo turto dydžiu. Pabrėžė, jog vietinei rinkliavai, skirtingai nei valstybės rinkliavai, nėra būdingas atlygintinumas. Nurodė, jog pagal Rinkliavų įstatymo 2 straipsnio nuostatas valstybės rinkliavos sąvokos apibrėžime yra įtvirtintas atlygintinumo už teikiamas paslaugas, kurios apibrėžtos straipsnio 2 dalyje, principas, tuo tarpu vietinės rinkliavos apibūdinime to nėra. Todėl padarė išvadą, kad valstybės rinkliavos sąvokos apibūdinimas pagal loginį ryšį yra pateiktas straipsnio 1 ir 2 dalyse, t. y. straipsnio 1 ir 2 dalies nuostatos yra vientisos. Vietinės rinkliavos sąvokos apibrėžimas, pateiktas Rinkliavų įstatymo 2 straipsnio 3 dalyje, nei konstruktyviai, nei savo turiniu nėra susietas su šio straipsnio 1 ir 2 dalių nuostatomis. Vietinės rinkliavos apibrėžime, skirtingai nuo valstybės rinkliavos apibrėžimo, nėra nuorodos į atlyginimą už teikiamas paslaugas. Pagal šį apibrėžimą, Rinkliavų įstatymo 12 straipsnį (kuriame nurodyta savivaldybės tarybos teisė nustatyti vietinę rinkliavą ir tvirtinti vietinės rinkliavos nuostatus), 13 straipsnio 1 dalį (kurioje nurodyta, kad vietinės rinkliavos dydis nustatomas vietinės rinkliavos nuostatuose) bei Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 37 punktą (kuriame nurodyta savivaldybės tarybos teisė nustatyti vietines rinkliavas) galima daryti išvadą, kad vietinės rinkliavos ir jos dydžio nustatymas yra visiška savivaldybės tarybos diskrecija. Vietinės rinkliavos samprata (skirtingai nuo valstybės rinkliavos) nėra kaip nors siejama su atlygiu už teikiamas paslaugas komunalinių ar panašių paslaugų prasme. Konstatavo, kad vietinė rinkliava yra savivaldybės tarybos nustatyta įmoka už Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje nurodytus rinkliavos objektus. Atsižvelgiant į tai, kad Pavyzdiniuose nuostatuose ir Tvarkos apraše reglamentuojami butų ir kitų patalpų savininkų, valstybės ir savivaldybių gyvenamųjų patalpų nuomininkų atsiskaitymai už namo bendrojo naudojimo objektų administravimą, jų techninę priežiūrą, komunalines ir kitas paslaugas, tačiau juose nereglamentuojamas rinkliavų, kaip privalomų įmokų, mokėjimas, rinkimas ar apskaičiavimas, šiems teisės norminiams aktams Nuostatai objektyviai negali prieštarauti. Kadangi vietinės rinkliavos objektas yra komunalinių atliekų surinkimas iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymas, o ne tik atliekų išvežimas, visa atliekų tvarkymo sistema, o įmoka už atliekų surinkimą ir tvarkymą turi būti nustatyta tokia, kad gaunamos pajamos padengtų visas atliekų tvarkymo sistemos išlaidas, vietinės rinkliavos mokėjimas ketvirčiais nustatytas tik dėl vienintelės priežasties – siekiant kuo mažesnių rinkliavos administravimo kaštų.
Trečiasis suinteresuotas asmuo Bendrovė atsiliepimu į pareiškimą (t. II, b.l. 2–6) prašė pareiškimo netenkinti.
Nurodė, kad Lietuvos Respublikos Seimas 1996 m. rugsėjo 25 d. patvirtino Valstybinę atliekų tvarkymo strategiją, kurioje atliekų tvarkymas nurodytas kaip prioritetinė aplinkos apsaugos sritis. Patvirtinus Valstybinį strateginį atliekų tvarkymo planą, nustatytos pagrindinės teisinės, administracinės ir ekonominės priemonės, kurios turėtų būti vykdomos visuose valdymo lygmenyse. Vienas iš svarbiausių nutarimu nustatytų strateginio atliekų tvarkymo plano tikslų – racionalios atliekų tvarkymo sistemos, tenkinančios visuomenės poreikius, užtikrinančios geros aplinkos kokybės ir nepažeidžiančios rinkos ekonomijos principų, sukūrimas, atliekų tvarkymo užduočių, priemonių ir veiksmų, sudarančių sąlygas per artimiausią dešimtmetį įgyvendinti Europos Sąjungos atliekų tvarkymo direktyvas, sukūrimas. Lietuvos Respublikos Vyriausybė, įgyvendindama Valstybinį strateginį atliekų tvarkymo planą, 2005 m. liepos 15 d. nutarimu Nr. 780 „Dėl regioninių atliekų tvarkymo sistemos sukūrimo projektų pripažinimo turinčiais valstybinę svarbą“ pripažino 9 regioninius atliekų tvarkymo sistemos sukūrimo projektus, vykdomus pagal finansinius memorandumus, pasirašytus Lietuvos Respublikos finansų ministerijos ir Europos Bendrijų Komisijos. Šiuo nutarimu Klaipėdos regiono atliekų sistemos sukūrimo projektas pripažintas turinčiu valstybinę svarbą. Europos Bendrijų Komisija ir Lietuvos Respublikos Vyriausybė, turėdamos tikslą Klaipėdos regione įkurti tvirtą ir darnią aplinkosauginiu bei ekonominiu atžvilgiu atliekų tvarkymo sistemą, kuri atitiktų šalies reikalavimus ir galiojančių Europos Bendrijų nuostatų reikalavimus (direktyvos 75/442/EEB, 91/156/EEB ir 1999/31/EC), 2002 m. gruodžio 17 d. pasirašė finansinį memorandumą dėl Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo sistemos plėtros, kuriuo numatė, kad Europos Bendrija šio projekto įgyvendinimui skiria 50 procentų lėšų, 20 procentų lėšų sudarys Lietuvos Respublikos biudžeto lėšos, o 30 procentų lėšų bus skolintos lėšos. Pirmame Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo sistemos kūrimo etape finansinis memorandumas numatė įkurti regioninę atliekų tvarkymo bendrovę, kuri būtų atsakinga už atliekų tvarkymą ir šalinimą, apdorojimą ir teikiančią pagalbą savivaldybėms atliekų tvarkymo srityje. Pagal 2005 m. gegužės 31 d. regiono savivaldybių susitarimą Klaipėdos regiono komunalinių atliekų tvarkymo sistema turi įgyvendinti Atliekų tvarkymo įstatyme bei kituose teisės aktuose nustatytus komunalinių atliekų tvarkymo sistemos reikalavimus, o visos Klaipėdos regiono komunalinių atliekų tvarkymo sistemos finansavimo pagrindas – principo „teršėja moka“ įgyvendinimas, kuris realizuojamas regiono savivaldybėms įvedant vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir jų tvarkymą. Savivaldybės susitarė, kad visi Klaipėdos regiono atliekų turėtojai apmoka tik atliekų transportavimo kaštų nuo atskiros savivaldybės iki regiono sąvartyno skirtumą, įvedant skirtingus „sąvartyno vartų“ mokesčius atliekoms, atvežtoms iš skirtingų savivaldybių, o vietinės rinkliavos už atliekų tvarkymą rinkimą organizuoja savivaldybės. 2006 m. liepos 4 d. regiono savivaldybės pasirašė ketinimų protokolą, kuriuo susitarė pritarti, kad savivaldybės su Bendrove sudarytų koncesijos sutartis, kuriomis savivaldybės perduos komunalinių atliekų tvarkymo sistemos operatoriaus funkcijas Bendrovei ir inicijuos savivaldybių tarybų sprendimus. Siekdamos užtikrinti principą „teršėjas moka“, savivaldybės įpareigotos nustatyti tokią įmoką už atliekų surinkimą ir tvarkymą, kad gaunamos pajamos padengtų visas atliekų tvarkymo sistemos išlaidas, o įmokos dydis už teikiamą komunalinių atliekų tvarkymo paslaugą būtų pagrįstas, atitiktų teisingumo ir protingumo principus. Klaipėdos miesto savivaldybė pasirinko vietinės rinkliavos (fiksuotos įmokos) apmokestinimo pagal būsto plotą sistemą, nes toks būdas atitinka Klaipėdos miesto specifiką, kai itin daug asmenų, turinčių įtakos atliekų susidarymui, nėra deklaravę gyvenamosios vietos Klaipėdoje, todėl tik toks būdas leidžia Klaipėdos mieste iš nustatytos įmokos už atliekų surinkimą ir tvarkymą padengti visas atliekų tvarkymo sistemos išlaidas.
Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovas Klaipėdos apskrityje atsiliepimu į pareiškimą (t. II, b. l. 114–115) su pareiškimu sutiko.
Nurodė, jog, įgyvendinant Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymu Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovui suteiktus įgaliojimus, Tarybai buvo pateiktas Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo 2009 m. sausio 7 d. motyvuotas teikimas Nr. (5.1)- TR-2 „Dėl Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2008-12-23 sprendimu Nr. T2-426 patvirtintų Klaipėdos miesto savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą nuostatų pakeitimo“, kuriuo buvo pasiūlyta ištaisyti nustatytus teisės aktų pažeidimus.
Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos Vyriausybė atsiliepime į pareiškimą (t. II, b. l. 227–229) nurodė, jog rinkliava pagal nekilnojamąjį plotą mažiausiai atitinka Atliekų tvarkymo įstatyme taikomą atliekų tvarkymo principą, tačiau labiausiai atitinka Valstybiniame strateginiame atliekų tvarkymo plane suformuluotą atliekų tvarkymo paslaugos visuotinumą. Nė vienas rinkliavos būdas nesudaro galimybių tiksliai apskaičiuoti įmokos (vietinės rinkliavos) už komunalinių atliekų tvarkymą pagal kiekvieno asmens turimą atliekų kiekį. Teisingiausias būdas būtų skaičiuoti mokestį pagal atliekų kiekį, kuris iš esmės gali būti pritaikytas ir yra taikomas daugiau nei pusėje Lietuvos savivaldybių asmenims, gyvenantiems individualiuose namuose, tačiau iš esmės nesudaro galimybių jo taikyti daugiabučiuose namuose. Pažymėjo, kad nei Klaipėdos miesto savivaldybė, nei Bendrovė nepateikė konkrečių skaičiavimų, kiek kainuotų administruoti komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą, taikant kitus, nei šiuo metu taikomą būdą už plotą, ir kodėl kiti būdai neleistų užtikrinti pelningos regioninės atliekų tvarkymo sistemos veiklos.
II.
Klaipėdos apygardos administracinis teismas 2009 m. balandžio 3 d. sprendimu (t. III, b.l. 115–126) patikslintą pareiškimą atmetė kaip nepagrįstą.
Atsižvelgė į Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 2 straipsnio 13 dalį, jog prašomu ištirti Sprendimu buvo patvirtinti Klaipėdos miesto savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą nuostatai, kuriais reglamentuotas vietinės rinkliavos mokėtojų registro sudarymas, vietinės rinkliavos apskaičiavimas, vietinės rinkliavos mokėjimas, išieškojimas bei apskaita, ir nurodė, jog prašomas ištirti savivaldybės aktas turi teisės aktui būtiną imperatyvumo požymį, yra savivaldybės administravimo subjekto priimtas norminio pobūdžio teisės aktas individualiai neapibrėžtai subjektų grupei, jis laikytinas norminiu. Nustatė, jog toks aktas yra paskelbtas viešai vietinėje spaudoje ir yra galiojantis. Pabrėžė, jog nevertina tiriamo akto politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar aktas neprieštarauja tikslams bei uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo atitinkamus įgaliojimus (ABTĮ 3 str. 2 d.).
Rėmėsi Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalimi, komunalinių atliekų tvarkymo sistemos (2 str. 21 p.) ir atliekų tvarkymo (2 str. 12 p.) apibrėžimais, 25 straipsniu, pagal kurį komunalinių atliekų tvarkymo sistemas, būtinas jų teritorijose susidarančioms komunalinėms atliekoms tvarkyti, organizuoja savivaldybių institucijos, Lietuvos Respublikos savivaldos įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 20 punktu ir nurodė, jog komunalinių atliekų tvarkymo sistemų diegimo, antrinių žaliavų surinkimo bei perdirbimo organizavimo ir sąvartynų įrengimo bei eksploatavimo funkcija yra priskirtoji savivaldybės funkcija, todėl, vykdydama šią funkciją, savivaldybė nėra absoliučiai savarankiška ir privalo laikytis įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimų. Pagal Vietos savivaldos įstatymo 10 straipsnio 1 dalį savivaldybė yra atsakinga už viešųjų paslaugų teikimą gyventojams. Viešąsias paslaugas teikia savivaldybių įsteigti paslaugų teikėjai arba pagal su savivaldybėmis sudarytas sutartis kiti fiziniai bei juridiniai asmenys, pasirenkami viešai (Vietos savivaldos įstatymo 5 str. 2 d.). Nustatė, jog Klaipėdos miesto, Klaipėdos rajono, Kretingos rajono, Neringos, Palangos miesto, Skuodo rajono ir Šilutės rajono savivaldybės, atsižvelgdamos į tai, kad Europos Komisija ir Lietuvos Respublikos Vyriausybė 2002 m. gruodžio 17 d. pasirašė finansinį memorandumą 2001/LT/16/P/PE/010 dėl projekto „Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo sistemos sukūrimas“, kuriame numatė Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo sistemos sukūrimo ir plėtros etapus, reikalavimus regiono atliekų tvarkymui regione ir projekto finansavimo sąlygas, 2005 m. gegužės 31 d. pasirašė UAB Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centro akcininkų sutartį, kurioje išdėstė pagrindinius Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo sistemos principus. Minėtos sutarties 2.6 punkte pažymėta, kad, Klaipėdos regiono savivaldybėms pageidaujant, su Bendrove bus sudaromos koncesijos sutartys, kuriomis savivaldybės perduos komunalinių atliekų tvarkymo sistemos operatoriaus funkcijas Bendrovei. Taip pat nurodyta, kad operatorius – juridinis asmuo, kuriam savivaldybė koncesijos sutarties pagrindu paveda organizuoti, eksploatuoti ir plėtoti atliekų tvarkymo sistemą. Pagal Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo 12 straipsnio 11 dalį pirkimus, kuriuos atliekant tiekėjui suteikiama koncesija, reglamentuoja Lietuvos Respublikos koncesijų įstatymas. Koncesijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalis numato, kad koncesija yra vadovaujantis koncesijos sutartimi ir joje nustatytomis sąlygomis suteikiančiosios institucijos koncesininkui suteikiamas leidimas vykdyti ūkinę komercinę veiklą, tame tarpe teikti viešąsias paslaugas. Vadovaujantis koncesijos sutartimi, koncesininkui gali būti suteikiamas leidimas teikti viešąsias paslaugas atliekų naudojimo, perdirbimo ir tvarkymo, kaip numatyta Atliekų tvarkymo įstatyme, srityje (Koncesijų įstatymo 3 str. 2 d. 5 p.). Taip pat reglamentuotos aplinkybės, kada koncesija suteikiama be konkurso (Koncesijų įstatymo 17 str.). Nustatė, jog, vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnio 39 punktu bei Koncesijų įstatymo 17 straipsnio 6 ir 7 punktais, 2006 m. gruodžio 28 d. buvo priimtas Tarybos sprendimas „Dėl savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemos operatoriaus funkcijų koncesijos suteikimo tikslingumo“, kuriuo Klaipėdos miesto savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemos operatoriaus funkcijų koncesijos suteikimas pripažintas tikslingu ir pritarta Klaipėdos miesto savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemos operatoriaus funkcijų koncesijos be konkurso suteikimui Bendrovei. Pagal 2007 m. liepos 9 d. koncesijos sutartį, sudarytą tarp Klaipėdos miesto savivaldybės administracijos ir UAB Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centro, Bendrovei buvo suteiktas leidimas Klaipėdos miesto savivaldybėje teikti viešąsias komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas ir būti Klaipėdos miesto savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemos operatoriumi. Pabrėžė, jog kadangi byloje netiriama minėtos koncesijos sutarties atitiktis Atliekų tvarkymo įstatymo nuostatoms, laikytina, jog, Klaipėdos regiono savivaldybėms pavedus eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą jų įsteigtai įmonei, suteikdama leidimą Klaipėdos miesto savivaldybėje Bendrovei teikti viešąsias komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas ir būti Klaipėdos miesto savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemos operatoriumi, Klaipėdos miesto savivaldybė neturėjo organizuoti komunalinių atliekų tvarkymo (komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo ir plėtojimo) paslaugų viešojo pirkimo konkurso. Konstatavo, jog Sprendimas neprieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 daliai.
Nurodė, jog savivaldybės tarybos įgaliojimai vietinės rinkliavos nustatymo srityje nustatyti Rinkliavų įstatymo 11–13 straipsniuose. Vadovaujantis minėto įstatymo 12 straipsniu, savivaldybės tarybai suteikiama teisė nustatyti vietinę rinkliavą, tvirtinti vietinės rinkliavos nuostatus, nustatyti lengvatas vietinių rinkliavų mokėtojams bei vietinės rinkliavos grąžinimo atvejus. Rinkliavų įstatymo 2 straipsnio 1 dalis valstybės rinkliavą apibrėžia kaip privalomą įmoką už valstybės ir vietos savivaldos institucijų teikiamas paslaugas. Tuo tarpu vietinė rinkliava – savivaldybės tarybos sprendimu nustatyta privaloma įmoka, galiojanti savivaldybės teritorijoje (Rinkliavų įstatymo 2 str. 3 d.). Vietinės rinkliavos yra privalomi mokėjimai į savivaldybės biudžetą (Rinkliavų įstatymo 16 str. 2 d.), o savivaldybės taryba turi teisę savivaldybės teritorijoje nustatyti vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą (Rinkliavų įstatymo 11 str. 1 d. 8 p.). Pažymėjo, jog atliekų turėtojas – atliekų gamintojas arba asmuo, kuris turi atliekų (Atliekų tvarkymo įstatymo 2 str. 11 d.). Atliekų tvarkymo srityje taikomas principas „teršėjas moka“, kuris reiškia, kad atliekų tvarkymo išlaidas turi apmokėti atliekų turėtojas ir (ar) medžiagų bei gaminių, tarp jų – pakuotės, dėl kurių naudojimo susidaro atliekos, gamintojas ar importuotojas (Atliekų tvarkymo įstatymo 32 str.). Pabrėžė, jog nors Nuostatų 10 punkte nenurodoma, kas yra vietinės rinkliavos mokėtojas, pagal Nuostatų 6 punktą vietinės rinkliavos mokėtojai yra komunalinių atliekų turėtojai Klaipėdos miesto savivaldybės teritorijoje, išskyrus Lietuvos banką bei įmones, turinčias taršos integruotos prevencijos ir kontrolės leidimus, rengiamus ir išduodamus Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos nustatyta tvarka. Pagal Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano 77 dalį pagrindiniai atliekų tvarkymo principai yra artimumo ir pakankamumo, visuotinumo principas ir principas „teršėjas moka“. Konstatavo, jog, kadangi Nuostatais nustatyta vietinė rinkliava atitinka atliekų tvarkymo srityje taikomą principą „teršėjas moka“, Nuostatų 10 punktas ir Nuostatų 1 priedas „Vietinės rinkliavos dydžiai vietinės rinkliavos mokėtojams“, išskyrus eilutę Nr.15, nelaikytini prieštaraujančiais Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punktui, Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 11 daliai ir 32 straipsnio 1 daliai.
Pažymėjo, jog Rinkliavų įstatymo 2 straipsnio 3 dalyje nurodyta, kad vietinė rinkliava – savivaldybės tarybos sprendimu nustatyta privaloma įmoka, galiojanti tos savivaldybės teritorijoje. Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano 96 punktas numatė, kad, siekiant užtikrinti viešosios komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos visuotinumą ir prieinamumą, šios paslaugos kaina komunalinių atliekų turėtojui neturi priklausyti nuo atliekų turėtojo nutolimo nuo regioninių atliekų tvarkymo infrastruktūros objektų. Viename atliekų tvarkymo regione visiems komunalinių atliekų turėtojams turėtų būti taikoma vienoda atliekų tvarkymo kaina už tokį patį tvarkomų atliekų kiekį ir tokią pačią teikiamos paslaugos kokybę. Pabrėžė, jog, kadangi Rinkliavų įstatymo 2 straipsnyje, reglamentuojančiame vietinės rinkliavos sąvoką, nėra įtvirtintas atlygintinumo už teikiamas paslaugas principas, laikytina, jog vietinės rinkliavos dydžio nustatymas yra visiška savivaldybės tarybos diskrecija. Nuostatų 18 punkte nurodyta, kad vietinė rinkliava atskiroms vietinės rinkliavos mokėtojų grupėms skaičiuojama pagal vienodas – 203 litus sudarančias – vienos tonos surinkimo ir sutvarkymo sąnaudas. Kadangi pripažinta, jog vietinės rinkliavos dydžio nustatymas yra visiška savivaldybės tarybos diskrecija, laikytina, jog Nuostatų 10 punktas ir šių nuostatų 1 priedas „Vietinės rinkliavos dydžiai vietinės rinkliavos mokėtojams“, išskyrus eilutę Nr. 15, neprieštarauja Rinkliavų įstatymo 2 straipsniui. Esant nustatytai aplinkybei, jog rinkliavos dydis Klaipėdos miesto vietinės rinkliavos mokėtojams nepriklauso nuo jų nutolimo nuo atliekų tvarkymo vietos, prieinamumo principas yra užtikrintas ir tai neprieštarauja Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano 96 punktui.
Remdamasis Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 3 punktu, nurodė, jog bet koks piliečių teisių apribojimas ne tik turi atitikti įstatymų leidėjo nurodytą tikslą, jis taip pat turi būti būtinas tuo požiūriu, kad tikslas negali būti pasiektas kitomis priemonėmis, mažiau ribojančiomis privačias teises ir interesus. Privačiam asmeniui tekę apsunkinimai turi būti protingai susiję su ta nauda, kurią jis ir visa visuomenė gaus iš administracinio akto. Pažymėjo, jog tiek pareiškėjai, teigiantys, kad pasirinktu rinkliavos apskaičiavimo būdu pažeidžiamas Viešojo administravimo įstatyme reglamentuotas proporcingumo principas, tiek atsakovo atstovės, tvirtinančios, kad pasirenkant konkretų rinkliavos apskaičiavimo būdą buvo svarstoma, kuris būdas priimtinesnis ir jo įgyvendinimo priemonės maksimaliausiai atitiktų būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus, nepateikė konkrečių rašytinių įrodymų tokiems savo teiginiams pagrįsti. Kadangi teismas nevertina tiriamo administracinio teisės akto ekonominio tikslingumo požiūriu, esant išdėstytoms aplinkybėms, konstatavo, jog neturi pagrindo manyti, kad Nuostatų 10 punktas ir Nuostatų 1 priedas „Vietinės rinkliavos dydžiai vietinės rinkliavos mokėtojams“, išskyrus eilutę Nr. 15, prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 3 punktui.
Rinkliavas, jų dydį, rinkliavų lengvatas ir rinkliavų grąžinimo atvejus nustato savivaldybės taryba, tvirtindama vietinės rinkliavos nuostatus (Rinkliavų įstatymo 12,13 str.). Pabrėžė, jog rinkliava nėra sutartinio pobūdžio mokėjimas, todėl ji reglamentuojama viešosios, o ne privatinės teisės normomis. Kadangi Nuostatų 28 punkte reglamentuojami privalomi, o Pavyzdiniuose nuostatuose ir Tvarkos apraše – sutartinio pobūdžio mokėjimai, laikytina, jog šie teisės aktai reglamentuoja skirtingus teisinius santykius, todėl tarp jų negali būti prieštaravimo.
III.
Pareiškėjai pateikė apeliacinį skundą (t. III, b.l. 128–137), kuriuo prašo panaikinti Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2009 m. balandžio 3 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą. Apeliacinis skundas iš dalies grindžiamas tokiais pačiais argumentais kaip ir pareiškimas pirmosios instancijos teismui, papildomai pateikiami tokie pagrindiniai apeliacinio skundo argumentai:
1. Pirmosios instancijos teismas, darydamas išvadą, jog Sprendimas neprieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 daliai, taikė ne tas materialinės teisės normas, netinkamai aiškino teisės normas, nepateikė argumentų, kodėl atmetė byloje esančius įrodymus dėl viešojo pirkimo konkurso privalomumo. Teismo nurodytos normos reglamentuoja savivaldybės institucijų kompetenciją atliekų tvarkymo srityje, tačiau nesuteikia teisinio pagrindo išvadai, kad vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą įvedimas, neorganizuojant viešojo pirkimo konkurso tokios paslaugos teikėjui parinkti, atitinka Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalį. Taip pat teismas nepagrįstai rėmėsi Viešųjų pirkimų įstatymo ir Koncesijų įstatymo nuostatomis, nes jos nesusijusios su minėtomis Atliekų tvarkymo įstatymo normomis. Nagrinėjamu atveju teismas nenurodė jokių teisės normų ar įrodymų, kuriais remiantis būtų pagrindas konstatuoti, kad ši pareiškimo dalis yra nepagrįsta.
2. Pareiškėjai neprašė įvertinti 2007 m. liepos 9 d. koncesijos sutarties teisėtumo, tačiau pats teismas, nurodęs, kad byloje tokios sutarties atitiktis Atliekų tvarkymo įstatymo nuostatoms netiriama, analizavo visas aplinkybes ir teisės normas, kurios turėtų pagrįsti tokios koncesijos sutarties sudarymo galimybes.
3. Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalis įtvirtina imperatyvų reikalavimą organizuoti komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų viešojo pirkimo konkursą tuo atveju, kai nutariama įvesti vietinę rinkliavą. Daro išvadą, jog nagrinėjamu atveju savivaldybė galėjo pavesti Bendrovei eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą tik laikinai iki nustatytos vietinės rinkliavos įsigaliojimo datos (2008-07-01), o, įsigaliojus vietinei rinkliavai, komunalinių atliekų tvarkymo paslaugas Klaipėdos mieste turėjo pradėti teikti viešojo pirkimo konkurso būdu parinktas paslaugos teikėjas.
4. Nurodo, jog neginčijo savivaldybės teisės nustatyti vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą, nekėlė klausimo dėl principo „teršėjas moka“. Prašydami ištirti Nuostatų 10 punkto ir Nuostatų 1 priedo atitikimą Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punktui, Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 11 daliai ir 32 straipsnio 1 daliai, pareiškėjai prašė nustatyti, ar atliekų turėtojas ir kartu rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą mokėtojas gali būti apmokestinimas rinkliava, kurios dydis siejamas su jam priklausančio nekilnojamojo turto dydžiu, o ne jo sukaupiamomis atliekomis. Pabrėžia, jog neprašė ištirti Nuostatų 6 punkto atitikimo minėtų teisės aktų nuostatoms, tačiau tokio punkto nuostata, jog vietinės rinkliavos mokėtojai yra komunalinių atliekų turėtojai, nesuteikė Teismui pagrindo netirti Nuostatų 10 punkto ir Nuostatų 1 priedo atitikties teisės aktams. Be to, tokia sprendimo dalis neatitinka ABTĮ 87 straipsnio 4 dalies 2 ir 4 punktų reikalavimų, kadangi teismas nenurodė, kokie įrodymai ir kokios teisės aktų nuostatos buvo pagrindas išvadai, jog prašomos ištirti Nuostatų normos atitinka teisės aktų reikalavimus.
5. Teismas netinkamai aiškino Rinkliavų įstatymo 2 straipsnio ir 3 straipsnio 3 dalies teisės normas, todėl padarė klaidingas išvadas dėl visiškos tarybos diskrecijos nustatant vietinės rinkliavos dydį ir atlygintinumo už teikiamas paslaugas principo netaikymo. Nurodo, jog, skirtingai nuo kitų Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje nustatytų vietinių rinkliavų, vietinė rinkliava už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą yra ne įmoka už leidimo, teisės atlikti tam tikrus veiksmus įsigijimą, bet mokėjimas už suteiktą viešąją komunalinę paslaugą. Remiantis Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 1999 m. liepos 14 d. įsakymu Nr. 217 patvirtintų Atliekų tvarkymo taisyklių 63 punktu, ši rinkliava yra atlygintino pobūdžio. Atsižvelgia į Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 13 d. bei 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimus ir pažymi, jog teismas, prieš konstatuodamas visišką savivaldybės tarybos diskreciją nustatant vietinę rinkliavą bei paneigdamas atlygintinumo už teikiamas paslaugas principą, privalėjo įvertinti visas teisės normas, reglamentuojančias atsiskaitymą už komunalinių atliekų surinkimo ir tvarkymo paslaugas, bei sistemiškai šias teisės normas aiškinti. Teismas nagrinėjamu atveju nevertino Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punkto, Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnio 1 dalies, 2 straipsnio 11 dalies, Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano 96 punkto nuostatų. Taip pat pabrėžė, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra konstatavęs (byla Nr. Al-933/2004), kad konkretus rinkliavos tarifas turi būti siejamas su teikiamos paslaugos verte.
6. Nurodo, kad Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano 96 punktas viešosios komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos kainai nustato du atskirus privalomus reikalavimus – paslaugos kaina komunalinių atliekų turėtojui neturi priklausyti nuo atliekų turėtojo nutolimo nuo regioninių atliekų tvarkymo infrastruktūros objektų bei viename atliekų tvarkymo regione visiems komunalinių atliekų turėtojams turėtų būti taikoma vienoda atliekų tvarkymo kaina už tokį patį tvarkomų atliekų kiekį ir tokią pačią teikiamos paslaugos kokybę. Pabrėžia, jog nekelia klausimo dėl vietinės rinkliavos nagrinėjamu atveju atitikimo pirmajam reikalavimui, tačiau abejonių kyla dėl atitikimo būtent antrajam reikalavimui. Pirmosios instancijos teismas neteisingai aiškino Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano 96 punktą, iš esmės konstatuodamas, jog jame įtvirtintas tik vienas reikalavimas dėl paslaugos kainos nepriklausomumo nuo atliekų turėtojo nutolimo nuo regioninių atliekų tvarkymo infrastruktūros objektų, o antrasis reikalavimas būtų tik pirmojo pasekmė, todėl pakanka užtikrinti pirmąjį reikalavimą ir atliekų turėtojai automatiškai mokės vienodą atliekų tvarkymo kainą už tokį patį tvarkomų atliekų kiekį ir tokią pačią teikiamos paslaugos kokybę.
7. Teismas nepagrįstai vertino pareiškėjų prašymo dalį dėl Nuostatų 10 punkto bei Nuostatų 1 priedo „Vietinės rinkliavos dydžiai vietinės rinkliavos mokėtojams“ atitikimo Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 3 punktui kaip susijusią su ekonominio tikslingumo vertinimu. Nurodo, jog neprašo įvertinti, kuris vietinės rinkliavos nustatymo būdas geriausias, ar išsiaiškinti Nuostatų 18 punkte nustatytų vienos tonos atliekų surinkimo ir sutvarkymo sąnaudų dydžio (203 Lt) pagrįstumą. Nagrinėjamu atveju prašoma ištirti, ar vietinės rinkliavos nustatymas atskiroms subjektų grupėms būdas pagal turimą nekilnojamąjį turtą ar jo bendrąjį plotą nepažeidžia proporcingumo principo, ar atliekų turėtojas, už komunalinių atliekų surinkimo ir tvarkymo paslaugą, atsiskaitydamas pagal turimą nekilnojamąjį turtą ar jo plotą, tikrai moka proporcingai jo sukauptam atliekų kiekiui, tai yra turi padengti tik tas sąnaudas, kurios reikalingos būtent jo sukauptam atliekų kiekiui sutvarkyti. Be to, remiantis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (byla Nr. A556-189/2008), tyrimas, ar pagal bendrąjį (naudingąjį) plotą nustatyti tarifai už namui priskirtos teritorijos priežiūrą yra teisėti, neprilyginamas akto vertinimui ekonominio tikslingumo požiūriu.
8. Pirmosios instancijos teismas, konstatuodamas, jog atitinkamos Nuostatų normos neprieštarauja Tvarkos aprašui ir Pavyzdiniams nuostatams, nepagrįstai netaikė CK 6.584 straipsnio 1 dalies, pagal kurią komunalinės paslaugos yra šiukšlių išvežimas, liftas, bendrojo naudojimo patalpų ir teritorijų valymas ir kita. Taip pat nebuvo taikytos Tvarkos aprašo 3 punkto nuostatos, remiantis kuriomis šiukšlių išvežimas yra viena iš komunalinių paslaugų. Kadangi teismas neišsiaiškino ir nenustatė, jog komunalinių atliekų surinkimas ir tvarkymas yra komunalinė paslauga, todėl padarė nepagrįstą išvadą, kad atsiskaitymui už šią paslaugą neturi būti taikoma įprastiniai atsiskaitymo už komunalines paslaugas tvarka ir terminai.
Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovas Klaipėdos apskrityje atsiliepimu į apeliacinį skundą (t. III, b.l. 143–144) su apeliaciniu skundu ir jame pateiktais argumentais sutiko.
Atsakovas Taryba atsiliepimu į apeliacinį skundą (t. III, b.l. 145–154) prašo apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą, o Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2009 m. balandžio 3 d. sprendimą palikti nepakeistą. Atsiliepimas į apeliacinį skundą grindžiamas iš dalies tokiais pačiais argumentais kaip ir atsiliepimas į pareiškimą pirmosios instancijos teisme, papildomai pateikiami tokie nesutikimo su apeliaciniu skundu argumentai:
1. Pabrėžia, jog, skirtingai nei nurodoma apeliaciniame skunde, Rinkliavų įstatymo 2 straipsnis bei Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano 96 punktas neįtvirtina, kad kiekvienas asmuo turi mokėti tiek, kiek kainuoja konkrečiai iš tokio asmens surinkto komunalinių atliekų kiekio sutvarkymas, apimantis atliekų surinkimą vežimą, apdorojimą, atliekų tvarkymo veiklos priežiūrą, senųjų sąvartynų uždarymą ir jų priežiūrą po uždarymo.
2. Pažymi, jog visuotinumo principas laikomas užtikrintu, kai viešoji komunalinių atliekų tvarkymo paslauga teikiama ne mažiau kaip 95 procentams savivaldybės teritorijos asmenų, kuriems toje teritorijoje nuosavybės teise priklauso nekilnojamojo turto objektai (išskyrus žemės sklypus be pastatų) ar kurie kitu pagrindu teisėtai valdo ar naudoja šiuos objektus (Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano 98.1 p.), todėl būtent tik tokiu vietinės rinkliavos apskaičiavimo būdu, koks yra nustatytas tiriamu norminiu administraciniu aktu, yra užtikrinamas visuotinumo principas. Rinkliavos dydis Klaipėdos miesto gyventojams nepriklauso nuo atliekų turėtojų nutolimo nuo atliekų tvarkymo vietos. Vietinės rinkliavos dydžiai visiems subjektams apskaičiuojami pagal vienodus – 203 Lt – vienos tonos surinkimo ir sutvarkymo kaštus, todėl prieinamumo principas taip pat yra užtikrintas.
3. Atsižvelgdamas į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką (bylos Nr. A11-1574/2005, A556-1333/2008), nurodo, jog, priešingai nei teigia pareiškėjai, vietinei rinkliavai, skirtingai nei valstybės rinkliavai, nėra būdingas atlygintinumas ir kompensacinis pobūdis.
4. Nesutinka su apeliacinio skundo argumentu, jog vietinės rinkliavos atlygintinumą pagrindžia CK 6.584 straipsnio nuostatos, kadangi minėtas straipsnis reguliuoja nuomininkų ir nuomotojų, kai nuomotojas yra valstybė ar savivaldybė, teisinius santykius. Be to, prie komunalinių paslaugų priskirtas šiukšlių išvežimas, o vietinė rinkliava nustatyta už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą. Teigia, jog tokia rinkliava Rinkliavų įstatymo prasme vertintina kaip privaloma įmoka už naudojimąsi visa atliekų tvarkymo sistema.
5. Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 3 punkte įtvirtintas proporcingumo principas aiškintinas kaip viešojo administravimo subjekto pareiga priimti tokius administracinius sprendimus (administracinius aktus), kuriais nustatytas reguliavimas ir jų įgyvendinimo priemonės būtų adekvačios, proporcingos, ekonomiškos, racionalios nustatytu reguliavimu siekiamiems tikslams. Nagrinėjamu atveju galiojantis rinkliavos apskaičiavimo būdas yra labiau pagrįstas ir ekonomiškai, ir socialiniu požiūriu.
6. Pareiškėjų nurodyta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. vasario 7 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A556-l89/2008 šioje byloje neturi teisinės reikšmės, nes teismas minėtoje byloje analizavo apmokėjimą už konkrečiai, konkrečia apimtimi suteiktas paslaugas, tuo tarpu nagrinėjamoje byloje vertinamas privalomos įmokos – vietinės rinkliavos apskaičiavimo būdas.
7. Nurodo, jog, atsižvelgiant į tai, kad vietinės rinkliavos objektas – komunalinių atliekų surinkimas iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymas, t. y. ne tik šiukšlių išvežimas, o visa atliekų tvarkymo sistema, o įmoka už atliekų surinkimą ir tvarkymą turi būti nustatyta tokia, kad gaunamos pajamos padengtų visas atliekų tvarkymo sistemos išlaidas, vietinės rinkliavos mokėjimas ketvirčiais nustatytas tik dėl vienintelės priežasties – siekiant kuo mažesnių rinkliavos administravimo kaštų ir kartu kuo mažesnio rinkliavos dydžio.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
Nagrinėjamoje norminėje administracinėje byloje pareiškėjai Lietuvos Respublikos Seimo nariai Irena Šiaulienė ir Evaldas Jurkevičius iš esmės prašo ištirti Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2008 m. gruodžio 23 d. sprendimo Nr. T2-426 „Dėl Klaipėdos miesto savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą nuostatų patvirtinimo“ (toliau – ir Tarybos sprendimas) teisėtumą.
V.
Savo abejonę dėl aptariamo norminio teisės akto teisėtumo pareiškėjai pirmiausia sieja su jo galimu neatitikimu Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo (2008 m. liepos 3 d. įstatymo Nr. X-1674 redakcija) (toliau – ir Atliekų tvarkymo įstatymas) 30 straipsnio 4 dalyje nustatytiems reikalavimams.
Pastaroji įstatymo nuostata nustato, jog eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą savivaldybės gali pavesti (kaip privalomą užduotį) savivaldybės įsteigtai bendrovei arba kelių savivaldybių įsteigtai atliekų tvarkymo įstaigai, įmonei ar organizacijai. Savivaldybės gali organizuoti ir komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo ir plėtojimo paslaugų operatorių (atliekų tvarkytojų) atrankos konkursą arba, nutarusios įvesti vietinę rinkliavą iš atliekų turėtojų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą, turi organizuoti komunalinių atliekų tvarkymo (komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo ir plėtojimo) paslaugų viešojo pirkimo konkursą.
Tarybos sprendimu patvirtintų Klaipėdos miesto savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą nuostatų (toliau – ir Nuostatai) 7 punkte uždaroji akcinė bendrovė Klaipėdos regiono atliekų tvarkymo centras (toliau – ir Centras, KRATC) yra įvardintas, kaip pagal koncesijos sutartį atliekų tvarkymo organizavimo funkcijas atliekanti įmonė. Iš bylos medžiagos matyti, jog Centrui Klaipėdos miesto savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemos operatoriaus funkcijos be konkurso buvo perduotos 2007 m. liepos 9 d. koncesijos sutartimi (I t., b. l. 30–43, 183–194). Taigi, nėra ginčo, jog Tarybos sprendimo įsigaliojimo metu Centras komunalinių atliekų tvarkymo sistemos organizatoriumi buvo paskirtas neorganizuojant paslaugų viešo pirkimo konkurso.
Konstitucinis teismas ne kartą yra pažymėjęs, jog teisėkūros subjektai įstatymo viršenybės principo turi paisyti ne tik nustatydami atitinkamo norminio teisės akto turinį, bet ir laikydamiesi imperatyvių teisėkūros procedūrinių reikalavimų (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d. nutarimai).
Šiuo aspektu pirmiausia pastebėtina, jog Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalis, ta apimtimi, kuria numatytas reikalavimas organizuoti paslaugų viešo pirkimo konkursą, vertintina, kaip viena iš sąlygų įsigalioti sprendimui dėl vietinių rinkliavų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą įstatyme numatytais atvejais. Tai savo ruožtu lemia, jog šios nuostatos pažeidimas iš esmės sąlygoja norminio administracinio akto priėmimo tvarkos, kuri apima ir teisinius santykius, susijusius su teisės akto įsigaliojimu, pažeidimą.
Šiomis aplinkybėmis, siekiant išsiaiškinti, ar nebuvo pažeista privaloma Tarybos sprendimo dėl vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą priėmimo (įsigaliojimo) tvarka, būtina nustatyti, ar aptariamu atveju privalėjo būti organizuojamas komunalinių atliekų tvarkymo (komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo ir plėtojimo) paslaugų viešojo pirkimo konkursas.
Savivaldybių institucijos organizuoja komunalinių atliekų tvarkymo sistemas, būtinas jų teritorijose susidarančioms komunalinėms atliekoms tvarkyti, organizuoja atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris nebeegzistuoja, tvarkymą (Atliekų tvarkymo įstatymo 25 str., 30 str. 1 d.). Vadovaujantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas) 6 straipsnio 31 punktu, komunalinių atliekų tvarkymo sistemos diegimas, antrinių žaliavų surinkimo ir perdirbimo organizavimas, sąvartynų įrengimas ir eksploatavimas priskirtinas savarankiškoms savivaldybių funkcijoms. Pati komunalinių atliekų tvarkymo sistema yra apibrėžiama kaip organizacinių, techninių ir teisinių priemonių visuma, susijusi su savivaldybių funkcijų įgyvendinimu atliekų tvarkymo srityje (Atliekų tvarkymo įstatymo 2 str. 21 d.).
Taigi, komunalinių atliekų tvarkymo sistemos organizavimas yra priskirtas savivaldybių kompetencijai ir atsakomybei. Pastarosios šią sistemą turi organizuoti taip, kad būtų užtikrinami teisės aktų reikalavimai, inter alia nustatyti Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 1–3 dalyse.
Šiuo atžvilgiu pirmiausia pažymėtina, kad sisteminė aptariamų įstatyminių nuostatų analizė neleidžia daryti išvados, jog Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalis, kiek ji yra susijusi su paslaugų viešo konkurso organizavimu, taikytina visais atvejais, kai yra nustatoma vietinė rinkliava iš atliekų turėtojų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą. Priešingai, aptartas pareigų priskyrimas bei atsakomybės nustatymas, Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos vertinimu, leidžia konstatuoti, kad Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalyje numatyta teisė perduoti dalį funkcijų aptariamoje srityje yra laikytina tik kaip viena iš savivaldybės pareigos užtikrinti tinkamą komunalinių atliekų tvarkymo sistemos funkcionavimą įgyvendinimo priemonių, o jos taikymas yra savivaldybių teisė, bet ne pareiga.
Tačiau, tuo atveju, kai savivaldybė nusprendžia pasinaudoti įstatymų leidėjo suteikta galimybe perduoti su komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimu ir plėtojimu susijusias pareigas kitiems subjektams, Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 dalyje nustatytos šios teisės realizavimo sąlygos vietos savivaldos institucijoms yra privalomos.
Pastarąją įstatymo nuostatą analizuojant lingvistiniu ir loginiu teisės aiškinimo metodais, matyti, jog, skirtingai nei teigia pareiškėjai, įstatymų leidėjas nustatė du alternatyvius aptariamos savivaldybės teisės įgyvendinimo būdus:
– pavesti (kaip privalomą užduotį) savivaldybės įsteigtai bendrovei arba kelių savivaldybių įsteigtai atliekų tvarkymo įstaigai, įmonei ar organizacijai eksploatuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemą;
– organizuoti komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo ir plėtojimo paslaugų operatorių (atliekų tvarkytojų) atrankos konkursą, o tais atvejais, kai yra įvedama vietinė rinkliava iš atliekų turėtojų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą, – organizuoti komunalinių atliekų tvarkymo (komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo ir plėtojimo) paslaugų viešojo pirkimo konkursą.
Šios alternatyvos, Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos vertinimu, yra savarankiškos, todėl reikalavimas organizuoti paslaugų viešojo pirkimo konkursą, kai įvedama minėta vietinė rinkliava, nėra taikomas atvejams, kai savivaldybė pasinaudoja galimybe aptariamas funkcijas pavesti (kaip privalomą užduotį) savivaldybės įsteigtai bendrovei arba kelių savivaldybių įsteigtai atliekų tvarkymo įstaigai, įmonei ar organizacijai.
Pastebėtina, jog pastarosios išvados nepaneigia ir negali paneigti pareiškėjų apeliaciniame skunde nurodomas Lietuvos Respublikos teisingumo ministerijos 2009 m. kovo 5 d. raštas Nr. (1.12.)-7R-1771, kuriame pateikiamas teisės aiškinimas teismui nėra privalomas (Administracinių bylų teisenos įstatymo 7 str. 1 d.), ar pateikiami žemesnės instancijos teismų sprendimai, kuriuose suformuotos teisės aiškinimo taisyklės Vyriausiojo administracinio teismo nesaisto (Administracinių bylų teisenos įstatymo 13 str. 1 d.).
Atsižvelgiant į tai, kad Centrui, kaip Klaipėdos, Palangos miestų, Klaipėdos, Kretingos, Skuodo, Šilutės rajonų bei Neringos savivaldybių bendrai įsteigtai ir kontroliuojamai atliekų tvarkymo bendrovei, koncesijos sutartimi buvo pavesta eksploatuoti Klaipėdos miesto komunalinių atliekų tvarkymo sistemą, konstatuotina, jog aptariamu atveju paslaugų viešojo pirkimo konkursas neturėjo būti organizuojamas.
Esant šioms aplinkybėmis, Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija konstatuoja, jog pirmosios instancijos teismas pagrįstai pripažino, kad ginčijamas Tarybos sprendimas pagal savo priėmimo tvarką neprieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 4 daliai, todėl pareiškėjų apeliacinio skundo argumentai šioje dalyje atmestini kaip nepagrįsti.
VI.
Pareiškėjai prašo ištirti Nuostatų 10 punkto bei Nuostatų 1 priedo „Vietinės rinkliavos dydžiai vietinės rinkliavos mokėtojams“ (toliau – ir Priedas) atitiktį Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymo (2008 m. lapkričio 13 d. įstatymo Nr. X-1811 redakcija) (toliau – ir Rinkliavų įstatymas) 2 straipsniui, 11 straipsnio 1 dalies 8 punktui, Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 11 punktui ir 32 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (2006 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. X-736 redakcija) (toliau – ir Viešojo administravimo įstatymas) 3 straipsnio 1 dalies 3 punktui, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. balandžio 12 d. nutarimu Nr. 519 patvirtintų Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano (2007 m. spalio 31 d. nutarimo Nr. 1224) (toliau – ir Valstybinis strateginis atliekų tvarkymo planas) 96 punktui.
Kaip matyti iš pirmosios instancijos teismui pateiktų prašymų bei apeliacinio skundo argumentų, pareiškėjai Nuostatų 10 punkto ir Priedo, išskyrus 15-ą eilutę, atitiktimi minėtų įstatymų ir Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano nuostatoms iš esmės abejoja tuo aspektu, jog prievolė mokėti vietinę rinkliavą ir vietinės rinkliavos dydžiai yra siejami ne su atliekų turėtoju ir jo surinktu atliekų kiekiu, bet su nekilnojamojo turto turėjimu ar naudojimu ir šio nekilnojamojo turto dydžiu (bendruoju plotu).
Ginčijamas Nuostatų 10 punktas reguliuoja teisinius santykius, susijusius su Centro atliekamu vietinės rinkliavos mokėtojų registro duomenų tvarkymu. Vadovaujantis šia nuostata, pastarajame registre, be kita ko, registruojamas nekilnojamojo turto savininkas ar naudotojas (10.1 p.), nekilnojamojo turto aprašymas (10.3 p.), unikalus numeris (10.4 p.), adresas (10.5 p.), pagrindinė naudojimo paskirtis (10.6 p.), bendras plotas (10.7 p.). Priede, išskyrus 15-ą eilutę, yra pateikiami vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir tvarkymą dydžiai, kurie priklauso nuo: 1) nekilnojamojo turto objekto tipo (statinys, žemės sklypas), 2) nekilnojamojo turto pagrindinės tikslinės naudojimo paskirties, 3) pagal nekilnojamojo turto tipą ir pagrindinę tikslinę jo naudojimo paskirtį apskaičiuotos galinčių susikaupti metinės atliekų normos bei 4) nekilnojamojo turto vieneto (namas, kotedžas, sodo sklypas, garažas) arba bendrojo statinio ploto.
Atsižvelgiant į tai, jog pareiškėjai Nuostatų 10 punkto ir Priedo, išskyrus 15-ą eilutę, atitikimą aukštesnės galios teisės aktams kvestionuoja tiek, kiek vietinės rinkliavos dydis yra siejamas su nekilnojamuoju turtu bei jo paskirtimi, aptariamų nuostatų teisėtumas šioje norminėje byloje bus vertinamas būtent šiuo aspektu.
Konstitucijos 121 straipsnio 2 dalis nustato, jog savivaldybių tarybos turi teisę įstatymo numatytose ribose ir tvarka nustatyti vietines rinkliavas, savo biudžeto sąskaita savivaldybių tarybos gali nustatyti mokesčių bei rinkliavų lengvatas. Rinkliavų nustatymą, rinkimą ir kontrolę reglamentuoja Rinkliavų įstatymas, kurio 2 straipsnio 3 dalis vietinę rinkliavą apibrėžia kaip savivaldybės tarybos sprendimu nustatytą privalomą įmoką, galiojančią tos savivaldybės teritorijoje. Sisteminė Rinkliavų įstatymo nuostatų analizė leidžia daryti išvadą, jog įstatymų leidėjas valstybės rinkliavą ir vietinę rinkliavą yra apibrėžęs kaip skirtingas ir iš esmės savarankiškas teisines kategorijas – skiriasi jų sąvokos, objektai, nustatymo, dydžio apskaičiavimo tvarka, valstybės ir savivaldybių kompetencija, pagrindiniai teisiniai santykiai, susiję su valstybės ir vietine rinkliava, reglamentuoti atskiruose įstatymo skyriuose. Taigi, valstybės rinkliavą reguliuojančios Rinkliavų įstatymo nuostatos nėra taikomos vietinei rinkliavai, todėl, nagrinėjamu atveju, bus vertinama Nuostatų 10 punkto ir Priedo, išskyrus 15-ą eilutę, atitiktis ne visam Rinkliavų įstatymo 2 straipsniui, bet šio straipsnio 3 daliai.
Savivaldybės tarybos teisė nustatyti vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą expressis verbis yra nustatyta Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punkte. Pastebėtina, jog šioje nuostatoje vartojamų sąvokų reikšmių įstatymų leidėjas Rinkliavų įstatyme nepateikia, todėl, atsižvelgiant į tai, kad aptariamas vietinės rinkliavos objektas apima santykius, susijusius su komunalinių atliekų surinkimu bei tvarkymu, siekiant atskleisti aptariamos nuostatos turinį, būtina vadovautis šiuos teisinius santykius reguliuojančiomis teisės aktų nuostatomis.
Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 11 dalis atliekų turėtoją apibrėžia kaip atliekų gamintoją arba asmenį, kuris turi atliekų. Komunalinės atliekos – buitinės (buityje susidarančios) ir kitokios atliekos, kurios savo pobūdžiu ar sudėtimi yra panašios į buitines atliekas (Atliekų tvarkymo įstatymo 2 str. 20 d.). Savo ruožtu atliekų surinkimas – atliekų paėmimas, rūšiavimas ir (arba) maišymas norint jas pervežti (Atliekų tvarkymo įstatymo 2 str. 8 d.), vadovaujantis to paties įstatymo 2 straipsnio 12 dalimi, atliekų tvarkymas – atliekų surinkimo, vežimo ir apdorojimo veikla, taip pat atliekų tvarkymo veiklos priežiūra ir atliekų šalinimo vietos priežiūra po jos uždarymo.
Taigi aptariamos vietinės rinkliavos objektas apima ne tik komunalinių atliekų surinkimą, bet ir šių atliekų apdorojimą Atliekų tvarkymo įstatyme ir jį įgyvendinančiuose poįstatyminiuose teisės aktuose nustatytais būdais bei tvarka, atliekų tvarkymo veiklos priežiūrą bei atliekų šalinimo vietos priežiūrą po jos uždarymo. Tokia aptariamos vietinės rinkliavos objekto apibrėžtis, atsižvelgiant į pareiškėjų keliamus klausimus bei argumentus, suponuoja būtinybę įvertinti, ar toks aptariamos vietinės rinkliavos objektas laikytinas kaip savivaldybės teikiama paslauga, o pats rinkliavos mokėjimas – mokėjimas už paslaugą.
Šiuo atžvilgiu pirmiausia pažymėtina, kad, skirtingai nuo Rinkliavų įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje pateikiamos valstybinės rinkliavos, kuri, be kita ko, apima privalomas įmokas už vietos savivaldos institucijų, įstaigų, tarnybų ar organizacijų teikiamas paslaugas, apibrėžimo, vietinės rinkliavos įstatymų leidėjas expressis verbis nesieja su atitinkamomis paslaugomis.
Kaip matyti iš Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje pateikiamo sąrašo, vietinės rinkliavos objektas iš esmės yra siejamas su atitinkamos teisės vietinės rinkliavos mokėtojui suteikimu, t. y. asmuo, norėdamas įgyti (naudotis) atitinkamą teisę, o ne gauti atitinkamas paslaugas, privalo sumokėti atitinkamą vietinę rinkliavą. Įstatymų leidėjas vietinės rinkliavos dydžio nesieja su vietos savivaldos patiriamomis ekonominėmis sąnaudomis, nenustato, kam turi būti panaudojama vietinė rinkliava. Tai savo ruožtu leidžia teigti, jog vietinė rinkliava nėra siekiama atlyginti vietos savivaldos institucijų patirtas išlaidas. Pastebėtina ir tai, jog Rinkliavų įstatymas vietinės rinkliavos dydžio niekaip nesieja su vietinės rinkliavos objekto verte ir jį nustatyti paveda savivaldybių taryboms (Rinkliavų įstatymo 13 str.).
Vis dėlto pastebėtina, jog Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje pateikiami vietinės rinkliavos objektai iš esmės patenka į atitinkamų teisinių santykių reguliavimo sritį, pagal Konstituciją, Vietos savivaldos įstatymą ir (ar) kitus teisės aktus priskirtą savivaldybių kompetencijai. Todėl, kaip minėta, siekiant atskleisti atitinkamos rinkliavos paskirtį, būtina atsižvelgti ir į atitinkamus teisinius santykius reguliuojančius norminius aktus.
Atliekų tvarkymo įstatymo 4 straipsnio 1 dalis nustato, jog atliekų turėtojas šio įstatymo ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka turi tvarkyti atliekas pats arba perduoti jas atliekų tvarkytojui, išskyrus atvejus, kai nepavojingos atliekos sunaudojamos žemės ūkyje, energijai gauti ar kitoms reikmėms aplinkai ir žmonių sveikatai saugiu būdu. Taigi, įstatymų leidėjas imperatyviai įpareigoja atliekų turėtoją pačiam tvarkyti atliekas teisės aktų nustatyta tvarka arba perduoti jas atliekų tvarkytojui. Paminėtinas ir atliekų tvarkymo srityje taikomas principas „teršėjas moka“, reiškiantis, kad atliekų tvarkymo išlaidas turi apmokėti atliekų turėtojas ir (ar) medžiagų bei gaminių, tarp jų – pakuotės, dėl kurių naudojimo susidaro atliekos, gamintojas ar importuotojas (Atliekų tvarkymo įstatymo 32 str. 1 d.).
Iš šių nuostatų matyti, jog atliekų turėtojas tais atvejais, kai perduoda atliekas atliekų tvarkytojui, privalo padengti visas su jo perduotų atliekų tvarkymu susijusias išlaidas, kitaip tariant, jis privalo kompensuoti jo aplinkai daromą žalą bei atlyginti komunalinių atliekų sistemos organizatoriaus išlaidas, susijusias su jo atliekų tvarkymu, t. y. jis privalo mokėti už tai, kad „teršia“. Pastarąją išvadą pagrindžia ir Atliekų tvarkymo įstatyme apibrėžtas komunalinių atliekų tvarkymo sistemos teisinis reguliavimas, pagal kurį šios sistemos tikslas yra ne paslaugų atliekų turėtojams teikimas, bet bendrai atliekų surinkimo, vežimo, apdorojimo, atliekų šalinimo vietų steigimo, priežiūros (įskaitant priežiūrą po jų uždarymo) veikla, siekiant užtikrinti, jog atliekos nekeltų pavojaus žmonių sveikatai ir aplinkai (Atliekų tvarkymo įstatymo 1 str. 1 d., 2 str. 12, 21 d., 5, 25, 28 ir 30 str.).
Pateiktas atliekų įstatymo nuostatų aiškinimas suponuoja, jog vietinė rinkliava už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą vertintina kaip atliekų turėtojo privaloma įmoka už atliekas, kurios tvarkomos savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemoje. Tai, savo ruožtu, leidžia daryti išvadą, kad aptariama vietinė rinkliava ir jos dydis nėra siejama su konkrečios paslaugos suteikimu.
Akcentuotina ir tai, jog vietinės rinkliavos privalomasis pobūdis (Rinkliavų įstatymo 2 str. 3 d.) ir aptarta paskirtis lemia, kad rinkliava nėra sutartinio pobūdžio mokėjimas ir ji reglamentuojama viešosios, o ne privatinės teisės normomis. Todėl, skirtingai nei teigia pareiškėjai, aptariamos vietinės rinkliavos objektas negali būti laikomas komunaline paslauga (šiukšlių išvežimu) Civilinio kodekso 6.584 straipsnio 1 dalies prasme.
Pastebėtina, jog toks vietinės rinkliavos aiškinimas iš esmės atitinka ir formuojamą Vyriausiojo administracinio teismo praktiką (pvz., 2005 m. spalio 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A11–1574/2005; 2008 m. liepos 18 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A556–1333/2008, Administracinių teismų praktika Nr. 15, 2008 m.).
Atsižvelgiant į išdėstytą, konstatuotina, jog Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punkte nustatyta rinkliava nėra siejama su atlygiu už teikiamas paslaugas ir ji negali būti vertinama kaip mokėjimas už komunalinę paslaugą privatinės teisės prasme. Tai, savo ruožtu, lemia, jog pareiškėjų nurodomas atlygintinumo už suteiktas paslaugas principas nagrinėjamu atveju netaikytinas ir nevertintinas.
Vis dėlto iš Konstitucijos 121 straipsnio 2 dalies kylantis imperatyvas vietinę rinkliavą nustatyti įstatymo nustatytose ribose sąlygoja, jog aptariama vietinė rinkliava turi atitikti ne tik įstatyme įtvirtintą rinkliavos objektą, bet ir kitus šio privalomo mokėjimo elementams (vietinės rinkliavos mokėtojui, vietinės rinkliavos dydžiui bei kt.) keliamus reikalavimus.
Nagrinėjamu atveju atsakovas aptariamos vietinės rinkliavos mokėtoju nustatė komunalinių atliekų turėtojus, išskyrus Lietuvos banką bei įmones, turinčias Taršos integruotos prevencijos ir kontrolės leidimus (Nuostatų 6 p.). Pastebėtina, jog toks vietinės rinkliavos mokėtojo pasirinkimas iš esmės atitinka minėtą principą „teršėjas moka“.
Kaip matyti iš pareiškėjo apeliacinio skundo argumentų, jis principą „teršėjas moka“ iš esmės sieja su reikalavimu atliekų turėtojui apmokėti jo faktiškai turimų atliekų tvarkymo išlaidas, t. y. jis abejoja, ar šiam principui neprieštarauja aplinkybė, jog aptariamos vietinės rinkliavos dydis konkrečiam mokėtojui yra siejamas ne su atliekų turėtojo faktiškai sukauptomis atliekomis, bet su jo turimu nekilnojamuoju turtu, jo dydžiu ir naudojimo paskirtimi.
Vertinant šiuos argumentus, primiausia pastebėtina, jog Atliekų tvarkymo įstatymas expressis verbis nenustato reikalavimo, jog atliekų turėtojas atliekų tvarkymo išlaidas apmokėtų tik pagal faktiškai sukauptų komunalinių atliekų kiekį. Vis dėlto remiantis tuo, jog Atliekų tvarkymo įstatymas, be kita ko, yra skirtas užtikrinti Europos Sąjungos teisės aktų inter alia 2006 m. balandžio 5 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/12/EB dėl atliekų (toliau – ir Direktyva 2006/12/EB) taikymą (Atliekų tvarkymo įstatymo 1 str. 4 d.), siekiant įvertinti paminėtų pareiškėjų argumentų pagrįstumą, nacionalinės teisės nuostatos turi būti aiškinamos atsižvelgiant į Europos Sąjungos teisę.
Ši kompetentingų institucijų ir teismų pareiga aiškinti nacionalinę teisę atsižvelgiant į direktyvų nuostatas pagrįsta tuo, kad valstybės narės įpareigotos pasiekti direktyvoje numatytą tikslą, o pagal Europos Bendrijų steigimo sutarties 10 straipsnį – imtis visų tinkamų priemonių, šių pareigų vykdymą privalo užtikrinti visos šių valstybių narių valdžios institucijos, įskaitant ir teismus, jei tai priklauso jų jurisdikcijai (Teisingumo Teismo 1984 balandžio 10 d. prejudicinis sprendimas byloje von Colson ir Kamann (14/83), 26 p.). Nacionalinis teismas, taikydamas nacionalinę teisę, nesvarbu, ar nuostatos priimtos prieš įsigaliojant direktyvai, ar po to, turi ją aiškinti kuo labiau atsižvelgdamas į direktyvos tekstą ir tikslą, kad būtų pasiektas direktyvoje numatytas rezultatas ir taip būtų laikomasi Europos Bendrijų steigimo sutarties 249 straipsnio trečiosios pastraipos (Teisingumo Teismo 1990 m. lapkričio 13 d. prejudicinis sprendimas byloje Marleasing (C-106/89), 8 p.; 2008 m. birželio 24 d. prejudicinis sprendimas byloje Commune de Mesquer (C-188/07), 84 p.). Reikalavimas aiškinti nacionalinę teisę atitinkant Bendrijos teisę išplaukia iš pačios Sutarties sistemos, kadangi ji leidžia bylą nagrinėjančiam nacionaliniam teismui pagal savo kompetenciją užtikrinti visišką Bendrijos teisės veiksmingumą (Teisingumo Teismo 2003 m. gegužės 15 d. prejudicinis sprendimas byloje Mau (C-160/01), 34 p.).
Direktyvos 2006/12/EB 15 straipsnyje įtvirtintas principas „teršėjas moka“, pagal kurį „atliekų šalinimo išlaidas privalo padengti [atliekų] turėtojas, kurio atliekas tvarko atliekų surinkėjas arba įmonė, <...> ir (arba) ankstesni [atliekų] turėtojai arba produkto, iš kurio atliekos atsirado, gamintojai“. Pastebėtina, jog Atliekų tvarkymo įstatyme vartojamos sąvokos atitinka Direktyvos 2006/12/EB 1 straipsnio pateikiamas sąvokų inter alia atliekų gamintojo, turėtojo, atliekų tvarkymo bei atliekų surinkimo reikšmes.
Teisingumo Teismas, aiškindamas minėtą principą, yra nusprendęs, jog kalbant apie komunalinių atliekų tvarkymo ir šalinimo išlaidų padengimą, kiek tai susiję su paslauga, kuri kolektyviai teikiama visiems atliekų turėtojams, valstybės narės, remdamosis Direktyvos 2006/12/EB 15 straipsnio a punktu, turi užtikrinti, kad iš principo visi šios paslaugos vartotojai, kaip atliekų turėtojai tos pačios direktyvos 1 straipsnio prasme, kolektyviai padengtų visas minėtų atliekų šalinimo išlaidas (Teisingumo Teismo 2009 m. liepos 16 d. prejudicinis sprendimas byloje Futura Immobiliare srl Hotel Futura ir kt. (C-254/08), 46 p.), o valstybės narės finansinės atsakomybės už išlaidas, susijusias su atliekų šalinimu, atžvilgiu turi teisę pasirinkti formą ir būdus šiam rezultatui pasiekti (Teisingumo Teismo 2008 m. birželio 24 d. Didžiosios kolegijos prejudicinis sprendimas byloje Commune de Mesquer (C-188/07), 80 p.). Šiuo metu galiojančioje Europos Sąjungos teisėje nėra teisės akto, kuris numatytų valstybėms narėms privalomą konkretų komunalinių atliekų šalinimo išlaidų padengimo metodą, todėl šis padengimas atitinkamos valstybės narės pasirinkimu gali būti užtikrinamas mokesčiais arba bet kuriuo kitu būdu. Kadangi, kaip yra pažymėjęs Teisingumo Teismas, dažnai yra sunku arba brangu nustatyti tikslų komunalinių atliekų, kiekvieno atliekų turėtojo perduotų tvarkyti, kiekį, rėmimasis kriterijais, kurie grindžiami dėl atliekų turėtojų veiklos galinčių susidaryti atliekų kiekiu, apskaičiuojamu pagal jų užimamų patalpų plotą bei paskirtį ir (arba) susidariusių atliekų rūšį, gali leisti apskaičiuoti šių atliekų šalinimo išlaidas ir jas paskirstyti skirtingiems atliekų turėtojams, nes šie du parametrai daro tiesioginę įtaką minėtų išlaidų sumai. Šiuo požiūriu Teisingumo Teismas nusprendė, jog nacionalinės teisės nuostata, komunalinių atliekų tvarkymo ir šalinimo finansavimo tikslais numatanti mokestį, apskaičiuojamą remiantis galinčių susidaryti atliekų kiekio įvertinimu, o ne faktiškai susidariusių ir perduotų tvarkyti atliekų kiekiu, neturi būti laikoma prieštaraujančia Direktyvos 2006/12/EB 15 straipsnio a punktui (Teisingumo Teismo 2009 m. liepos 16 d. sprendimas Futura byloje Immobiliare srl Hotel Futura ir kt. (C-254/08), 48–50 p.).
Atsižvelgiant į paminėta, Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija konstatuoja, jog Atliekų tvarkymo įstatyme numatytas principas „teršėjas moka“, kuris į nacionalinę teisės sistemą buvo perkeltas įgyvendinant Europos Sąjungos teisės aktus, bei sąvoka „atliekų turėtojas“, kuri visose valstybėse narėse aiškintina vienodai (Direktyvos 2006/12/EB preambulės 3 p., 1 str. 1 d. c p.), savaime nedraudžia nustatyti vietinę rinkliavą, kurios dydis apskaičiuojamas ne pagal faktiškai susidariusį ir perduotą tvarkyti atliekų kiekį, bet byloje aptariamu būdu.
Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos vertinimu, atsakovo nustatyta vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžio apskaičiavimo tvarka neprieštarauja ir pareiškėjo nurodomam Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano 96 punkte nustatytam reikalavimui, jog viename atliekų tvarkymo regione visiems komunalinių atliekų turėtojams turėtų būti vienoda atliekų tvarkymo kaina už tokį patį tvarkomų atliekų kiekį ir tokią pačią teikiamos paslaugos kokybę.
Šiuo klausimu pirmiausia pabrėžtina, jog visiems komunalinių atliekų turėtojams Klaipėdos miesto savivaldybės teritorijoje yra nustatytas vienodas vietinės rinkliavos už vieną komunalinių atliekų toną dydis – 203 Lt (Nuostatų 18 p.). Akcentuotina, jog nagrinėjamu atveju pastarojo dydžio pareiškėjai neginčija, nėra keliamas klausimas, ar šis dydis vienodas visose regiono savivaldybėse. Konkreti atliekų turėtojui – nekilnojamojo turto savininkui ar naudotojui – tenkanti rinkliavos suma apskaičiuojama atsižvelgiant į nustatytą metinę atliekų susikaupimo normą, susijusią su atitinkamo nekilnojamojo turto objekto pagrindine tiksline naudojimo paskirtimi. Kadangi pastaroji norma, išreikšta atitinkamu galinčiu susidaryti atliekų kiekiu per metus, atitinkamo nekilnojamojo turto, naudojamo pagal atitinkamą pagrindinę tikslinę naudojimo paskirtį, savininkams ar naudotojams yra vienoda, o visiems Klaipėdos miesto komunalinių atliekų turėtojams taikomas vienodas vietinės rinkliavos už šių atliekų toną dydis, nagrinėjamu atveju nėra pagrindo išvadai, jog atsakovas už tokį patį tvarkomų atliekų kiekį nustatė skirtingą vietinės rinkliavos dydį.
Šiame baigiamajame teismo akte jau buvo konstatuota, jog tiek Europos Sąjungos, tiek nacionalinės teisės nuostatos nedraudžia komunalinių atliekų turėtoju pripažinti nekilnojamojo turto savininkus ar naudotojus, o principo „teršėjas moka“ įgyvendinimą sieti ne su faktiškai susidariusiu, bet dėl atitinkamo nekilnojamojo turto naudojimo atitinkamu būdu galinčiu susidaryti atliekų kiekiu. Todėl pareiškėjų apeliaciniame skunde pateikiami vienam gyventojui tenkančių komunalinių atliekų kiekio ir jo tvarkymo kainos skaičiavimai nepaneigia, jog Klaipėdos miesto komunalinių atliekų turėtojai – nekilnojamojo turto savininkai ar naudotojai – moka vienodą rinkliavą už tokį patį atliekų kiekį ir tokią pačią teikiamos paslaugos kokybę.
Esant išdėstytoms aplinkybėms, Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija konstatuoja, jog pirmosios instancijos teismas pagrįstai Nuostatų 10 punktą ir Priedą, išskyrus 15 eilutę, ta apimtimi, kuria vietinės rinkliavos dydis vietinės rinkliavos mokėtojui nustatomas byloje aptariamu būdu, neprieštarauja Rinkliavų įstatymo 2 straipsnio 3 daliai, 11 straipsnio 1 dalies 8 punktui, Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 11 daliai ir 32 straipsnio 1 daliai, Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano 96 punktui.
VII.
Pareiškėjai taip pat prašo įvertinti Nuostatų 10 punkto ir Priedo, išskyrus 15-ą eilutę, atitiktį Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 3 punkte įtvirtintam proporcingumo principui. Šis principas minėtoje nuostatoje įstatymų leidėjo yra apibrėžiamas kaip reiškiantis, kad administracinio sprendimo mastas ir jo įgyvendinimo priemonės turi atitikti būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus.
Kaip minėta, principas „teršėjas moka“ imperatyviai įpareigoja valstybinės valdžios bei vietos savivaldos institucijas užtikrinti, jog atliekų tvarkymo išlaidas apmokėtų būtent atliekų turėtojas. Sisteminė Atliekų tvarkymo įstatymo nuostatų analizė, atsižvelgiant į minėto principo paskirtį, leidžia daryti išvadą, jog šio įstatymo 32 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto principo pagrindu surinktos lėšos iš atliekų turėtojų turi padengti visas komunalinių atliekų tvarkymo sistemos išlaidas. Tuo tarpu kiti atliekų tvarkymo finansavimo šaltiniai (savivaldybių biudžetai, įvairių programų lėšos, tiksliniai įnašai) Atliekų tvarkymo įstatymo 33 straipsnyje yra expressis verbis įvardyti kaip papildomi. Taigi, iš atliekų turėtojų surinktos lėšos turi padengti visas atliekų tvarkymo sistemos išlaidas bei būti pakankamos užtikrinti komunalinių atliekų sistemai keliamus reikalavimus, be kita ko, numatytus Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 1–3 dalyse.
Atsižvelgiant į tai, akcentuotina, jog savivaldybės tarybos nustatytas vietinės rinkliavos dydis bei jos apskaičiavimo atliekų turėtojams tvarka, pirmiausia, neturi viršyti to, kas yra būtina siekiant minėto finansavimo tikslų.
Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos vertinimu, atsakovo pasirinktas vietinės rinkliavos apskaičiavimo būdas iš esmės sudaro galimybę administruoti šią rinkliavą nedideliais kaštais, pakankamai tiksliai apskaičiuoti atliekų tvarkymo išlaidas, planuoti papildomų lėšų poreikį, užtikrina galimybes komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo ir plėtojimo sistemos organizatoriui tiksliai prognozuoti pajamas, kas savo ruožtu leidžia planuoti šių pajamų paskirstymą bei efektyviau organizuoti patį komunalinių atliekų tvarkymą. Jis taip pat užtikrina tikslią vietinės rinkliavos mokėtojų apskaitą, efektyvią jų kontrolę, skolų administravimą. Toks pasirinktas vietinės rinkliavos apskaičiavimo būdas iš esmės yra tinkamas aukščiau paminėtam tikslui pasiekti. Be to, Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos vertinimu, jis neperžengia ir to, kas yra būtina komunalinių atliekų tvarkymo sistemos eksploatavimo ir plėtros finansavimui užtikrinti.
Vis dėlto pabrėžtina, jog proporcingumo principas principo „teršėjas moka“ kontekste taip pat reikalauja, kad nustatyta vietinė rinkliava už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą nelemtų, kad tam tikri atliekų turėtojai turės padengti išlaidas akivaizdžiai neproporcingas dėl jų nekilnojamojo turto ir jo naudojimo paskirties galinčiam susidaryti atliekų kiekiui. Pastebėtina, jog toks reikalavimas iš esmės atitinka ir Teisingumo Teismo praktiką (pagal analogiją žr., Teisingumo Teismo 2009 m. liepos 16 d. prejudicinį sprendimą byloje Futura Immobiliare srl Hotel Futura ir kt. (C-254/08), 56 p.; 1999 m. balandžio 29 d. prejudicinį sprendimą byloje H. A. Standley ir kt. (C-293/97), 51, 52 p.).
Kaip jau buvo minėta, paprastai būna labai sunku ir (ar) brangu nustatyti tikslų atliekų turėtojo perduotų tvarkyti komunalinių atliekų kiekį, todėl nėra draudžiama mokestį taikyti atsižvelgiant į dėl atliekų turėtojo veiklos galimą susidaryti atliekų kiekį, atsižvelgiant į jų užimamą nekilnojamojo turto plotą bei paskirtį. Aptariamu atveju konkretaus atliekų turėtojo mokėtinas rinkliavos dydis priklauso nuo: 1) nekilnojamojo turto objekto tipo (statinys, žemės sklypas), 2) nekilnojamojo turto pagrindinės tikslinės naudojimo paskirties, 3) pagal nekilnojamojo turto tipą ir pagrindinę tikslinę jo naudojimo paskirtį apskaičiuotos galinčių susikaupti metinės atliekų normos bei 4) nekilnojamojo turto vieneto (namas, kotedžas, sodo sklypas, garažas) arba bendrojo statinio ploto.
Remiantis tuo, kad aptariamas vietinės rinkliavos dydis atliekų turėtojams yra diferencijuojamas, atsižvelgiant būtent į jų turimo ar naudojamo nekilnojamojo turto pagrindinę tikslinę naudojimo paskirtį ir dėl šios veiklos galinčiu susidaryti atliekų kiekiu, Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos vertinimu, toks atsakovo pasirinktas vietinės rinkliavos dydžio apskaičiavimo modelis iš esmės yra tinkamas siekiamam tikslui – principui „teršėjas moka“ užtikrinimui – įgyvendinti.
Šiuo atveju akcentuotina, jog metinės atliekų susikaupimo normos pagal atitinkamą nekilnojamojo turto objektą ir jo naudojimo paskirtį nustatymas iš esmės yra susijęs su ekonominio pobūdžio duomenų tyrimu ir ekonomine analize, atitinkamų rodiklių prognozavimu, t. y. kompleksine ir sudėtinga tiriamąja, analitine ir vertinamojo pobūdžio veikla. Todėl, atsižvelgiant į Administracinių bylų teisenos įstatymo 3 straipsnio 2 dalį, be kita ko, nustatančią, jog administracinis teismas nevertina ginčijamo administracinio akto bei veiksmų (ar neveikimo) politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, nagrinėjamu atveju minėtų normų dydžių teisingumas nėra vertintinas. Pastebėtina ir tai, kad minėtos normos apskaičiavimo ir nustatymo tvarkos Lietuvos Respublikoje galiojantys teisės aktai nereguliuoja, be to, byloje esanti medžiaga neleidžia daryti išvados, jog atitinkama metinė komunalinių atliekų susikaupimo norma nebuvo apskaičiuota remiantis objektyviais kriterijais.
Atsižvelgiant į tai, darytina išvada, kad atsakovo pasirinktas vietinės rinkliavos apskaičiavimo būdas yra tinkamas minėtiems tikslams pasiekti.
Pastarosios išvados nepaneigia ir pareiškėjų pateikiami argumentai. Šiuo atžvilgiu pirmiausia pastebėtina, jog ginčijamas Priedas, išskyrus 15-ą eilutę, vietinės rinkliavos dydžius nustato ne tik gyvenamųjų patalpų (namų, butų), bet ir ūkinės (gamybinės), komercinės, viešosios ir kitos paskirties statinių (patalpų) savininkams ar naudotojams. Tačiau pareiškėjai nepateikia jokių argumentų, kodėl pastarojo nekilnojamojo turto savininkams ar naudotojams mokėtinos vietinės rinkliavos apskaičiavimo būdas yra neproporcingas dėl šių subjektų veiklos galinčiam susidaryti atliekų kiekiui. Ginčydami atsakovo gyvenamųjų patalpų savininkams (naudotojams) nustatyto vietinės rinkliavos apskaičiavimo būdo atitiktį proporcingumo principui, pareiškėjai kaip alternatyvą nurodo galimybę minėtos rinkliavos dydį apskaičiuoti atsižvelgiant į bute (name) gyvenančių asmenų skaičių, pateikia atitinkamus skaičiavimus konkretiems (individualiems) atvejams. Atsakovas su šiais argumentais nesutinka, be kita ko, nurodydamas, jog pareiškėjų pateikti skaičiavimai yra neteisingi, nes remtasi dydžiais, kurie apskaičiuoti taikant byloje aptariamą vietinės rinkliavos mokėjimo būdą.
Šiuo atveju pirmiausia pastebėtina, jog tiriant norminio administracinio akto teisėtumą nėra sprendžiamas pažeistų subjektinių teisių gynimo klausimas, o tik siekiama išsiaiškinti, ar norminis administracinis aktas neprieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Taigi bylų dėl norminių administracinių aktų nagrinėjimo proceso paskirtis yra ne pažeistų subjektinių teisių apsauga, o abstrakti viešojo administravimo subjektų veiklos, priimant norminius administracinius aktus, teisėtumo kontrolė. Savo ruožtu tokios ginčo dėl norminio administracinio akto teisėtumo ribos lemia, jog administracinis teismas norminio akto teisėtumo inter alia jo atitikties proporcingumo principui nevertina konkrečių (individualių) situacijų, galinčių susiklostyti (susiklosčiusių) taikant ginčijamas nuostatas, atžvilgiu.
Pastebėtina ir tai, jog tiek atsakovo nustatytas, tiek pareiškėjo nurodomas vietinės rinkliavos gyvenamųjų patalpų savininkams ar naudotojams apskaičiavimo būdas nėra numatytas įstatymuose ar Vyriausybės nutarimuose, Europos Bendrijos teisės aktuose. Komunalinių atliekų tvarkymo sistemų organizavimas ir plėtojimas yra pavestas savivaldybėms, kurios, atsižvelgdamos į atitinkamus komunalinių atliekų tvarkymo ypatumus savivaldybės teritorijoje, teisės aktuose nustatytose ribose, pačios sprendžia dėl tinkamiausio šios sistemos organizavimo modelio. Todėl, Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos vertinimu, tais atvejais, kai teisės aktuose nėra nustatytas atitinkamas atsiskaitymo už komunalinių atliekų tvarkymą būdas, konkrečios savivaldybės pasirinkto vietinės rinkliavos dydžio apskaičiavimo būdo konkrečiam atliekų turėtojui vertinimas kitose savivaldybėse taikomo būdo atžvilgiu laikytinas norminio akto politinio ir ekonominio pagristumo vertinimu, kuris, kaip minėta, nepriskirtinas administracinių teismų kompetencijai.
Atsižvelgiant į tai, pareiškėjo argumentai šioje dalyje nevertintini.
Vis dėlto, vertinant ginčijamų Tarybos sprendimo nuostatų atitiktį būtinumo reikalavimui, akcentuotina, jog nors, kaip jau buvo minėta, tiek nacionalinėje, tiek Europos Sąjungoje įtvirtintas principas „teršėjas moka“ nedraudžia mokėtinos vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų tvarkymą dydį apskaičiuoti pagal galintį susidaryti atliekų kiekį, šis principas minėtą atlyginimą sieja su faktiškai perduotu tvarkyti komunalinių atlieku kiekiu. Todėl tais atvejais, kai yra įmanoma nepatiriant didelių ekonominių sąnaudų nustatyti konkretų atliekų turėtojo perduodamų tvarkyti komunalinių atliekų kiekį, pastarajam tenkanti mokėtina suma turėtų būti apskaičiuojama būtent pagal minėtą atliekų kiekį. Priešingu atveju, t. y. mokėtinos vietinės rinkliavos dydį apskaičiuojant pagal galinčių susidaryti atliekų kiekį, kai yra objektyvi galimybė nustatyti konkretų atliekų kiekį, būtų peržengiama tai, kas yra būtina principui „teršėjas moka“ įgyvendinti.
Šiuo atveju pažymėtina, jog Priedo 15-oje eilutėje yra nustatyta, kad nekilnojamojo turto savininkai ar naudotojai, kurie teikia komercinės paskirties ir (ar) viešąsias paslaugas ir deklaruoja komunalinių atliekų kiekį, vietinę rinkliavą moka pagal atliekų kiekį.
Taigi, atsakovas iš esmės numatė galimybę tam tikriems vietinės rinkliavos mokėtojams vietinę rinkliavą mokėti ne pagal metinę komunalinių atliekų susikaupimo normą ir nekilnojamojo turto vienetą ar bendrąjį plotą, bet pagal deklaruojamų atliekų kiekį. Tačiau ši galimybė yra suteikiama tik nekilnojamojo turto savininkams ar naudotojams, kurie teikia komercinės paskirties ir (ar) viešąsias paslaugas, t. y. galimybę vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį yra siejama su vykdoma veikla. Pastaroji aplinkybė, Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos vertinimu, laikytina peržengiančia tai, kas yra būtina aptariamam tikslui pasiekti. Tokia išvada darytina atsižvelgiant į tai, jog į minėtų subjektų kategoriją nepatenkantys vietinės rinkliavos mokėtojai (pvz., individualių namų savininkai, daugiabučių, individualių namų, sodų, garažų bendrijos ir kt.) iš esmės komunalines atliekas taip pat gali kaupti ne viešose erdvėse, deklaruoti komunalinių atliekų kiekį. Vien tai, jog šie subjektai nevykdo komercinės veiklos ar neteikia viešųjų paslaugų, savaime nepadaro komunalinių atliekų kiekio deklaravimo sudėtingesnio ar brangesnio.
Atsižvelgiant į tai, konstatuotina, jog Priedas, išskyrus 15 eilutę, ta apimtimi, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, kai objektyviai ir be didelių ekonominių sąnaudų įmanoma nustatyti atliekų turėtojo perduodamų tvarkyti atliekų kiekį, prieštarauja proporcingumo principui.
VIII.
Pareiškėjai pirmosios instancijos teismo taip pat prašė ištirti, ar Nuostatų 28 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. gegužės 23 d. nutarimo Nr. 603 „Dėl butų ir kitų patalpų savininkų bendrosios nuosavybės administravimo pavyzdinių nuostatų patvirtinimo“ 2.5 punkto ir Valstybės ir savivaldybių gyvenamųjų patalpų nuomininkų atsiskaitymo už šaltą ir karštą vandenį, elektros energiją, dujas, šiluminę energiją ir komunalines paslaugas tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. liepos 11 d. nutarimu Nr. 876, 5 punktui.
Nuostatų 28 punktas nustato, jog vietinė rinkliava mokama kas ketvirtį (išskyrus Pardavėjus / paslaugų tiekėjus) lygiomis dalimis į pranešime nurodytą sąskaitą: už pirmą ketvirtį – iki vasario 15 d., už kitus ketvirčius – iki einamojo ketvirčio pirmojo mėnesio 15 d. Pardavėjai / paslaugų teikėjai vietinę rinkliavą sumoka prieš įsigydami leidimą prekiauti arba teikti paslaugas Klaipėdos miesto tarybos savivaldybės nustatytose miesto viešosiose vietose. Pardavėjų / paslaugų teikėjų vietinės rinkliavos minimalus mokestinis laikotarpis yra mėnuo.
Šiuo metu galiojančio Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. gegužės 23 d. nutarimo Nr. 603 (2010 m. kovo 10 d. nutarimo Nr. 235 redakcija) 2.5 punktas nustato, kad kas mėnesį, ne vėliau kaip iki kito mėnesio paskutinės kalendorinės dienos, jeigu šalių susitarimu nenustatyta kitaip, patalpų savininkai turi sumokėti mokesčius už daugiabučio namo bendrosios nuosavybės administravimą, daugiabučio namo bendrojo naudojimo objektų nuolatinę techninę priežiūrą (eksploatavimą), daugiabučio namo bendrojo naudojimo objektų atnaujinimą, komunalines ir kitas paslaugas. Ginčijamo Tarybos sprendimo priėmimo metu galiojusiame šio Vyriausybės nutarimo (2004 m. sausio 5 d. nutarimo Nr. 3 redakcija) 2.5 punkte buvo nustatyta, jog butų ir kitų patalpų savininkai mokesčius už namo bendrojo naudojimo objektų administravimą, jų techninę priežiūrą, komunalines ir kitas paslaugas turi sumokėti kas mėnesį ne vėliau kaip iki kito mėnesio dvidešimtosios kalendorinės dienos (pensininkai – iki trisdešimtosios dienos), jeigu šalių susitarimu nenustatyta kitaip.
Valstybės ir savivaldybių gyvenamųjų patalpų nuomininkų atsiskaitymo už šaltą ir karštą vandenį, elektros energiją, dujas, šiluminę energiją ir komunalines paslaugas tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. liepos 11 d.nutarimu Nr. 876 (2008 m. sausio 16 d. nutarimo Nr. 33 redakcija), 5 punktas nustato, jog valstybės ir savivaldybių gyvenamųjų patalpų nuomininkai už sunaudotą šaltą ir karštą vandenį, elektros energiją, dujas, šiluminę energiją ir suteiktas komunalines paslaugas atsiskaito pasirinktu mokėjimo būdu (bankuose, kitose įmokas priimančiose įstaigose ir įmonėse, internetu, tiesioginiu debetu, pagal bendrąją atsiskaitomąją knygelę, kitus dokumentus, jų elektroninius atitikmenis) kas mėnesį, ne vėliau kaip iki kito (po praėjusio) mėnesio 20 kalendorinės dienos, jeigu šalių susitarimu nenustatyta kitaip. Informacija apie mokėjimo būdus, kuriais valstybės ir savivaldybių gyvenamųjų patalpų nuomininkai gali atsiskaityti už sunaudotą šaltą ir karštą vandenį, elektros energiją, dujas, šiluminę energiją ir suteiktas komunalines paslaugas, skelbiama šios energijos tiekėjų, administratoriaus ar komunalinių paslaugų teikėjų pateikiamuose valstybės ir savivaldybių gyvenamųjų patalpų nuomininkams sąskaitose, mokestiniuose pranešimuose ir kituose dokumentuose arba kita energijos pirkimo–pardavimo ar komunalinių paslaugų teikimo sutartyse nustatyta tvarka.
Pareiškėjai Nuostatų 28 punkto neatitikimą aukštesnės teisinės galios teisės aktų nuostatoms sieja su aplinkybe, jog pagal atsakovo nustatytus vietinės rinkliavos nuostatus ji turi būti mokama iš anksto, tuo tarpu paminėtos Vyriausybės nutarimo nuostatos neįpareigoja asmenų už komunalines paslaugas atsiskaityti iki šių paslaugų gavimo.
Vertinant šiuos pareiškėjų argumentus, pirmiausia akcentuotina, jog šiame baigiamajame teismo akte jau buvo pripažinta, jog vietinė rinkliava už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojo ir atliekų tvarkymą (Rinkliavų įstatymo 11 str. 1 d. 8 p.) nėra siejama su paslaugų teikimu ir ši rinkliava nėra prilyginama iš sutartinių teisinių santykių kylančiam mokėjimui už komunalines paslaugas. Tuo tarpu paminėti Vyriausybės nutarimai yra priimti vykdant įstatymų leidėjo Civilinio kodekso 6.584 straipsnyje įtvirtintą pavedimą ir, kaip matyti iš jų turinio, yra skirti reguliuoti būtent iš privatinės teisės kylančius teisinius santykius. Be to, Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos vertinimu, ir Konstitucijos 121 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta savivaldybių tarybų teisė nustatyti vietines rinkliavas, inter alia šios rinkliavos mokėjimo tvarką, negali būti ribojama kitaip, kaip tik įstatymu.
Išdėstytų aplinkybių atžvilgiu konstatuotina, jog pirmosios instancijos teismas pagrįstai nurodė, kad minėti Vyriausybės nutarimai netaikytini nustatant vietinės rinkliavos mokėjimo tvarką, todėl nėra pagrindo Nuostatų 28 punktą pripažinti prieštaraujančiu Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. gegužės 23 d. nutarimo Nr. 603 „Dėl butų ir kitų patalpų savininkų bendrosios nuosavybės administravimo pavyzdinių nuostatų patvirtinimo“ 2.5 punktui ir Valstybės ir savivaldybių gyvenamųjų patalpų nuomininkų atsiskaitymo už šaltą ir karštą vandenį, elektros energiją, dujas, šiluminę energiją ir komunalines paslaugas tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001 m. liepos 11 d.nutarimu Nr. 876, 5 punktui.
Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 3 punktu, 114 straipsnio 1 dalimi, 117 straipsnio 1 dalimi, Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija
n u t a r i a:
Klaipėdos apygardos administracinio teismo 2009 m. balandžio 3 d. sprendimą pakeisti.
Pripažinti, kad Klaipėdos miesto savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą nuostatų, patvirtintų Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2008 m. gruodžio 23 d. sprendimu Nr. T2-426 „Dėl Klaipėdos miesto savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą nuostatų patvirtinimo“, 1 priedas „Vietinės rinkliavos dydžiai vietinės rinkliavos mokėtojams“, išskyrus 15-ą eilutę, ta apimtimi, kuria nenumato galimybės kitiems, nei teikiantiems komercinės paskirties ir (ar) viešąsias paslaugas, atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (2006 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. X-736 redakcija) 3 straipsnio 1 dalies 3 punktui.
Likusioje dalyje pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą.
Paskelbti šią nutartį „Valstybės žiniose“ bei dienraštyje „Vakarų ekspresas“.
Nutartis neskundžiama.
| Teisėjai |
Antanas Ablingis Laimutis Alechnavičius Romanas Klišauskas |