KAUNO APYGARDOS ADMINISTRACINIO TEISMO KOLEGIJOS 2003 M.
SAUSIO 21 D. SPRENDIMAS ADMINISTRACINĖJE BYLOJE Nr. I(6K)- 5/2003 M.
pirmininkės J. Medvedevienė,
kolegijos teisėju G. Čekanausko, D. Raižio,
sekretoriaujant G. Aleksynienei,
dalyvaujant pareiškėjos – Vyriausybės atstovei Kauno apskrityje R. Maslauskienei, atsakovės – Jonavos rajono savivaldybės tarybos atstovei O. Gabrilaitienei,
viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal Vyriausybės atstovės Kauno apskrityje prašymą dėl Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2002 08 29 sprendimo Nr. 148 „Dėl įgaliojimų suteikimo merui“ teisėtumo ištyrimo,
nustatė:
Pareiškėja – Vyriausybės atstovė Kauno apskričiai – prašė ištirti, ar norminis aktas – Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2002 08 29 sprendimas Nr. 148 „Dėl įgaliojimų suteikimo merui“, neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 11 straipsniui bei Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnio 23 punktui ir 21 straipsniui.
Pareiškėja savo abejones dėl minėto norminio akto teisėtumo grindė šiais argumentais: savivaldybės tarybos, jei ji yra viena viešosios įstaigos steigėja, sprendimai prilygsta viešųjų įstaigų aukščiausiojo valdymo organo – visuotinio susirinkimo nutarimams, tai reiškia, kad savivaldybės taryba turi teisę atlikti viešosios įstaigos steigėjo funkcijas, numatytas Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 11 str. 3 dalyje. Savivaldybės mero kompetencija yra įtvirtinta Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 21 str. Minėto straipsnio l dalies 8 punkte yra įtvirtinta teisės norma, suteikianti teisę savivaldybės, kaip viešojo administravimo sistemos subjektui, būti darbo teisinių santykių subjektu, priimant ir atleidžiant iš darbo Valstybės tarnybos įstatymo nustatyta tvarka tik politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojus. Analogiška teisės norma yra įtvirtinta ir Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo 10 straipsnio 3 dalies 6 punkte. Kauno apygardos administracinis teismas 2001 07 02 sprendime (adm. b. Nr. I-7k-311/2001, VŽ, 2001, Nr. 101-3606) nurodė, kad savivaldybės institucijos privalo veikti bei vykdyti funkcijas griežtai pagal įstatymais apibrėžtą kompetenciją. Savivaldybės taryba turi teisę pavesti savivaldybės institucijoms spręsti savivaldybės tarybos kompetencijai priskirtus klausimus tik tuomet, kai tai tiesiogiai nurodyta įstatymo. Lietuvos Respublikos vyriausiasis administracinis teismas 2001 11 27 nutartyje konstatavo, kad administracinė teisė yra viešoji, o ne privatinė teisė. Tiek savivaldybės valdyba, tiek ir meras yra viešosios teisės reguliuojamų santykių subjektai, o valdingi administracinių teisinių santykių subjektai turi teisę veikti tik neperžengdami įstatymų ar kitų teisės aktų jiems nustatytu ribų, vienas subjektas neturi teisės perduoti jam teisės aktais suteiktų įgalinimų kitam subjektui, jeigu tokio perdavimo galimybės nenumato galiojantys teisės aktai, t. y. viešoji teisė draudžia įgalioti valdingą subjektą atlikti jo kompetencijai nepriskirtas funkcijas.
Pareiškėjos atsakovė R. Maslauskienė prašė išnagrinėti prašymą, jame nurodytų minėtų argumentų pagrindu bei paaiškino, kad šiuo atveju svarbu atriboti savivaldybės institucijų, t. y. atstovaujamosios – savivaldybės tarybos, ir vykdomosios – savivaldybės mero – kompetenciją, vykdant šioms institucijoms priskirtas įstatymų apibrėžtas funkcijas.
Atsakovė savo atsiliepime į pareiškėjos prašymą ištirti norminio akto teisėtumą nurodė, kad Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2002 08 29 sprendimas Nr. 148 „Dėl įgaliojimų suteikimo merui“ neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo“ 11 straipsniui bei Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnio 23 punktui ir 21 straipsniui bei yra teisėtas.
Atsakovė nurodė šiuos argumentus: savivaldybės tarybos, kaip viešosios įstaigos steigėjo, funkcijos įtvirtintos Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatyme, Lietuvos Respublikos sveikatos priežiūros įstaigų įstatyme. Kadangi tarp darbdavio ir darbuotojo atsiranda darbo santykiai, darbdavys už darbo drausmės pažeidimus turi teisę darbuotojui taikyti drausminę atsakomybę bei šią teisę gali perduoti įgaliotam asmeniui. Savivaldos institucijų (savivaldybės tarybos, savivaldybės valdybos ir savivaldybės mero) įgaliojimus, funkcijas, jų sudarymo, organizavimo ir veiklos tvarką bei formas, vietos savivaldos pagrindinius principus nustato Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymas, kuris iš esmės ir reglamentuoja visus vietos savivaldos ir valdymo klausimus. Minėto įstatymo 17 straipsnio 23 punkte numatyta, kad savivaldybės taryba priima sprendimus dėl biudžetinių įstaigų, savivaldybės įmonių steigimo, dėl viešųjų įstaigų bei akcinių bendrovių steigimo ar dalyvavimo jas steigiant, dalies steigėjo funkcijų perdavimo kitoms savivaldybės institucijoms, dėl šių įstaigų ir įmonių reorganizavimo ir likvidavimo ar dalyvavimo jas reorganizuojant ir likviduojant. Todėl savivaldybės taryba, būdama viešosios įstaigos steigėja, gali įgalioti kitas savivaldybės institucijas vykdyti steigėjui priskirtas funkcijas.
Atsakovės atstovė O. Gabrilaitienė teigė, kad Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2002 08 29 sprendimas Nr. 148 „Dėl įgaliojimų suteikimo merui“ neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 11 straipsniui bei Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnio 23 punktui ir 21 straipsniui, bei šio norminio akto teisėtumą grindė minėtais argumentais, išdėstytais atsakovės atsiliepime.
Kolegija, vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 2 straipsnio nuostatomis, nustatė, kad Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2002 08 29 sprendimas Nr. 148 „Dėl įgaliojimu suteikimo merui“, kuriuo Jonavos rajono savivaldybės meras įgaliotas skirti drausmines nuobaudas viešųjų įstaigų vadovams, yra norminis aktas, atitinkantis visus kriterijus, būdingus norminiam aktui. Visų pirma, šiame akte yra nustatyta elgesio taisyklė – mero, kaip vykdomosios savivaldybės institucijos, teisė skirti drausmines nuobaudas viešųjų įstaigų vadovams, kuri nėra įtvirtinta Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 21 straipsnio nuostatuose, apibrėžiančiuose mero, kaip savivaldybės vykdomosios institucijos, kompetenciją. Pagal savo paskirti minėtas aktas taikytinas ne tik mero kompetencijai įtvirtinti, bet ir asmenų grupei – viešųjų įstaigų vadovams, – kurių atžvilgiu taikant šį aktą atsiranda tam tikros pasekmės, susijusios su teisiniais santykiais, skiriant jiems drausmines nuobaudas. Šiame akte įstaigų vadovai apibūdinti grupiniais, bet ne individualiais požymiais kaip ir meras, veikiantis kaip savivaldybės institucija, nėra individualizuotas kaip konkretus asmuo, turintis asmenines savybes. Be to, šio norminio akto taikymas nėra vienkartinio pobūdžio, nes skirtas mero – vykdomosios savivaldybės institucijos – kompetencijai skirti drausmines nuobaudas viešųjų įstaigų vadovams, įtvirtinti ir šią teisę taikyti tų teisinių santykių grupei, kuri susijusi su viešųjų įstaigų vadovų drausmės pažeidimais. Šis norminis aktas neabejotinai priimtas institucijos – savivaldybės tarybos, vykdančios viešo administravimo funkcijas.
Ištyrus bylos aplinkybes, konstatuotina, kad norminis aktas – Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2002 08 29 sprendimas Nr. 148 „Dėl įgaliojimų suteikimo merui“, prieštarauja Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 11 straipsniui bei Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnio 23 punktui ir 21 straipsniui dėl šių argumentų.
Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 11 straipsnyje apibrėžti viešųjų įstaigų valdymo organai bei jų kompetencija. Šio straipsnio 3 dalyje įtvirtinta aukščiausio viešosios įstaigos valdymo organo – visuotinio susirinkimo – kompetencija. Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 11 straipsnio 3 dalyje 4 punkte įtvirtinta visuotinio susirinkimo teisė – skirti ir atleisti iš pareigų viešosios įstaigos administracijos vadovą bei nustatyti jo atlyginimą. Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 11 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta nuostata, kad jeigu viešosios įstaigos steigėjas yra vienas asmuo, tai jo raštiški sprendimai prilygsta viešosios įstaigos visuotinio susirinkimo nutarimams.
Kadangi viešųjų įstaigų darbuotojams netaikomos Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo nuostatos, tai, paskiriant į pareigas viešosios įstaigos vadovą, tarp įgalioto asmens priimti į pareigas ir paskirto asmens eiti pareigas neabejotinai susiklosto darbo teisiniai santykiai, kurių viena šalis yra darbdavys, o kita – darbuotojas, ir šiems santykiams spręsti taikomos Lietuvos Respublikos darbo kodekso bei Darbo sutarties įstatymo normos. Esant darbo teisiniams santykiams, darbdavys įgyja teisę skirti darbuotojui drausmines nuobaudas už darbo drausmės pažeidimus. Taigi teisė skirti ir atleisti iš pareigų viešosios įstaigos administracijos vadovą yra susijusi ir su teise skirti drausmines nuobaudas už darbo drausmės pažeidimus.
Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnyje apibrėžta savivaldybės tarybos, kaip atstovaujamosios institucijos, kompetencija ir šio įstatymo 17 straipsnio 23 punkte įtvirtinta tarybos teisė priimti sprendimus, steigti viešąsias įstaigas bei dalį steigėjo funkcijų perduoti kitoms savivaldybės institucijoms.
Vertinant akto turinį bei Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo nuostatas, darytina išvada, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnio 23 punkte įtvirtinta tarybos teisė priimti sprendimus, steigti viešąsias įstaigas ir dalį steigėjo funkcijų perduoti kitoms savivaldybės institucijoms, nesusijusi su teise skirti drausmines nuobaudas, nes tai nėra steigėjui būdinga funkcija. Viešųjų įstaigų steigėjo funkcijos apibrėžtos Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 5, 6, 7 ir 8 straipsnių nuostatose. Šių straipsnių nuostatos leidžia teigti, kad viešosios įstaigos steigėjo funkcijos pasibaigia padarius steigimo sutartyje nustatytus įnašus, kuomet steigėjas tampa viešosios įmonės dalininku ar savininku. Teisė skirti drausmines nuobaudas priskirta ne steigėjo, bet viešosios įstaigos valdymo organų, būtent visuotinio susirinkimo, kompetencijai. Pagal Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 11 straipsnio 2 dalies nuostatas, tais atvejais, kai viešosios įstaigos steigėjas yra vienas asmuo, jo priimti sprendimai atitinka viešosios įstaigos valdymo organo – visuotinio susirinkimo – nutarimus, tačiau ši teisė nėra susijusi su steigėjo funkcijų realizavimu, steigiant viešąsias įstaigas nustatyta Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo tvarka. Taigi Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2002 08 29 sprendimas suteikti merui įgaliojimus skirti drausmines nuobaudas viešųjų įstaigų vadovams prieštarauja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo l 7 straipsnio 23 punkte įtvirtintai tarybos kompetencijai bei Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 11 straipsnio prasmei.
Pažymėtina, kad viešųjų įstaigų steigėjais gali būti ne tik juridiniai asmenys, bet ir fiziniai, tiek Lietuvos Respublikos, tiek užsienio valstybių, todėl savivaldybės taryba nebūtinai gali būti vienintelė šių įstaigų steigėja. Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2002 08 29 sprendimo Nr. 148 „Dėl įgaliojimų suteikimo merui“ turinio formuluotė: „... įgalioti rajono savivaldybes merą skirti drausmines nuobaudas viešųjų įstaigų vadovams įstatymų nustatyta tvarka“ riboja viešosios įstaigos, kurios steigėju gali būti ne tik savivaldybės taryba, bet ir kiti subjektai – tiek fiziniai, tiek juridiniai asmenys, visuotinio susirinkimo teisę skirti drausmines nuobaudas šių įstaigų vadovams. Todėl minėtas norminis aktas prieštarauja Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 11 straipsnio bei Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnio 23 punkto nuostatoms, kurių nesilaikydama savivaldybės taryba viršijo savo kompetenciją, apibrėžtą minėtuose straipsniuose.
Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 21 straipsnyje nustatyti mero įgaliojimai. Šio straipsnio nuostatose nėra įtvirtintos mero teisės skirti drausmines nuobaudas viešųjų įstaigų vadovams. Meras, kaip savivaldybės vykdomoji institucija, yra viešo administravimo subjektas, veikiantis įstatymų nustatyta tvarka bei apibrėžtos kompetencijos ribose. Savivaldos institucijų įgaliojimai, funkcijos bei kitos vietos savivaldos veiklos ir valdymo formos įtvirtintos Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme. Savivaldybės institucijos, kaip viešo administravimo subjektai, privalo veikti bei vykdyti pavestas funkcijas įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka pagal apibrėžtą kompetenciją. Todėl Jonavos rajono savivaldybės taryba 2002 08 29 sprendimu Nr. 148 „Dėl įgaliojimų suteikimo merui“ nepagrįstai išplėtė mero kompetenciją, pavesdama merui atlikti veiksmus, kurie nėra reglamentuoti įstatymų ar kitų teisės aktų, ir tai prieštarauja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnio 23 punktui bei 21 straipsniui, taip pat Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 11 straipsnio nuostatoms, kuriose nėra numatytos galimybės įgalioti merą skirti drausmines nuobaudas viešųjų įstaigų vadovams.
Esant minėtiems argumentams, teigtina, kad Jonavos rajono savivaldybės taryba nepagrįstai įgaliojo merą skirti drausmines nuobaudas viešųjų įstaigų vadovams, ir Jonavos rajono savivaldybes tarybos 2002 08 29 sprendimas Nr. 148 „Dėl įgaliojimų suteikimo merui“ pripažintinas prieštaraujančiu Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 11 straipsnio nuostatoms, kurios įtvirtina viešųjų įstaigų valdymo organų kompetenciją, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnio 23 punktui, kuriame įtvirtinta savivaldybės tarybos teisė dalį steigėjo funkcijų perduoti kitoms savivaldybės institucijoms, bei 21 straipsniui, apibrėžiančiam mero įgaliojimus, todėl Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2002 08 29 sprendimas Nr. 148 „Dėl įgaliojimų suteikimo merui“ panaikintinas. Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 85 str., 88 str. I d.2p., 115 str. I d. 2 d., kolegija
nusprendė:
Pripažinti, kad Jonavos rajono savivaldybės tarybos 2002 08 29 sprendimas Nr. 148 „Dėl įgaliojimų suteikimo merui“ prieštarauja Lietuvos Respublikos viešųjų įstaigų įstatymo 11 straipsniui, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnio 23 punktui ir 21 straipsniui, bei jį laikyti panaikintu.
Sprendimas per 14 dienų nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas apeliacine tvarka Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, paduodant skundą tiesiog šiam teismui arba per Kauno apygardos administracinį teismą.
Kolegijos pirmininkė J. Medvedevienė
Teisėjai: G. Čekanauskas
D. Raižys