LIETUVOS RESPUBLIKOS TEISINGUMO MINISTRO IR
LIETUVOS RESPUBLIKOS ŪKIO MINISTRO
Į S A K Y M A S
DĖL REKOMENDACIJŲ DĖL ĮSTATYMŲ IR KITŲ TEISĖS AKTŲ ATITIKTIES VIEŠOJOJO ADMINISTRAVIMO ĮSTATYMUI PATVIRTINIMO
2010 m. liepos 23 d. Nr. 1R-156/4-555
Vilnius
Vadovaudamiesi Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2010 m. gegužės 4 d. nutarimo Nr. 511 „Dėl institucijų atliekamų priežiūros funkcijų optimizavimo“ (Žin., 2010, Nr. 53-2613) 8.3.1 punktu,
p a t v i r t i n a m e Rekomendacijas dėl įstatymų ir kitų teisės aktų atitikties Viešojo administravimo įstatymui derinimo (pridedama).
PATVIRTINTA
Lietuvos Respublikos
teisingumo ministro
ir ūkio ministro
2010 m. liepos 23 d.
įsakymu Nr. 1R-156/4-555
REKOMENDACIJOS DĖL ĮSTATYMŲ IR KITŲ TEISĖS AKTŲ ATITIKTIES VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO ĮSTATYMUI DERINIMO
I. BENDROSIOS NUOSTATOS
1. Rekomendacijos dėl įstatymų ir kitų teisės aktų atitikties Viešojo administravimo įstatymui derinimo skirtos padėti parengti Lietuvos Respublikos įstatymų ir įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų (toliau – teisės aktai) pakeitimų projektus ir naujų teisės aktų projektus, siekiant užtikrinti, kad teisės aktų nuostatos būtų suderintos su Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 1, 2, 9, 43 straipsnių pakeitimo ir papildymo, įstatymo papildymo nauju ketvirtuoju skirsniu ir 91 straipsnio pripažinimo netekusiu galios įstatymo (Žin., 2010, Nr. 81-4228; toliau – Viešojo administravimo įstatymas) nuostatomis, taip pat siekiant užtikrinti, kad įstatymo įgyvendinamuosiuose teisės aktuose būtų numatyta Viešojo administravimo įstatymo taikymo tvarka ir įgyvendinimo priemonės.
2. Rekomendacijos skirtos ūkio subjektų priežiūrą atliekantiems subjektams ir ministerijoms, kurios atlieka teisės aktų peržiūrą, vertindamos jų atitiktį Viešojo administravimo įstatymo nuostatoms, taip pat atlikusioms teisės aktų peržiūrą ir rengiančioms teisės aktų, neatitinkančių Viešojo administravimo įstatymo nuostatų, pakeitimų projektus, taip pat rengiančioms naujų teisės aktų, reguliuojančių ūkio subjektų veiklos priežiūrą, projektus.
3. Derinant teisės aktų nuostatas su Viešojo administravimo įstatymu, teisės aktų pakeitimai, nesusiję su atitikties Viešojo administravimo įstatymui derinimu, neturi būti atliekami ir teikiami tame pačiame projekte.
4. Šios rekomendacijos prireikus bus pildomos ir (ar) keičiamos, atsižvelgiant į teisės aktų derinimo procese iškilusius papildomus klausimus ar problemas bei įvertinus suinteresuotų institucijų pasiūlymus ar pastebėjimus.
5. Parengti įstatymų ir Vyriausybės nutarimų projektai Vyriausybės teisėkūros taisyklių, patvirtintų Vyriausybės 2009 m. rugsėjo 30 d. nutarimu Nr. 1244 (Žin., 2009, Nr. 121-5212), nustatyta tvarka derinami su Teisingumo ministerija ir Ūkio ministerija. Institucijų vadovų įsakymų ar kitų teisės aktų atitiktį Viešojo administravimo įstatymui turi užtikrinti, vadovaudamiesi šiomis rekomendacijomis, šių institucijų vadovai.
Teisės aktai, kurie turi būti suderinti su Viešojo administravimo įstatymu
6. Su Viešojo administravimo įstatymo nuostatomis turi būti suderinti specialieji įstatymai, kurie reguliuoja ūkio subjektų veiklos priežiūrą. Šių teisės aktų pakeitimo projektai turi būti pateikti Vyriausybei iki 2010 m. rugpjūčio 23 d. (numatant jų įsigaliojimą nuo 2011 m. sausio 1 d.).
Atkreiptinas dėmesys į tai, kad pagal Viešojo administravimo įstatymo 361 straipsnį ūkio subjektų veiklos priežiūra – Viešojo administravimo įstatymo nustatyta tvarka įgaliotų atlikti šio straipsnio 2 dalyje nurodytus veiksmus viešojo administravimo subjektų veikla, skirta teikti metodinę pagalbą ūkio subjektams, prižiūrėti, kaip ūkio subjektai laikosi įstatymuose ir kituose teisės aktuose nustatytų reikalavimų, kontroliuoti, ar tinkamai tuos reikalavimus vykdo, ir įgyvendinti kitas priemones, užtikrinančias tinkamą teisės aktų reikalavimų laikymąsi ir mažinančias galimų pažeidimų skaičių.
Ūkio subjektų veiklos priežiūra apima: 1) ūkio subjektų konsultavimą priežiūrą atliekančio subjekto kompetencijos klausimais ir kitų prevencinių veiksmų, skirtų užkirsti kelią galimiems teisės aktų pažeidimams, atlikimą; 2) ūkio subjektų veiklos patikrinimus; 3) teisės aktų nustatyta tvarka gautos informacijos apie ūkio subjektų veiklą vertinimą; 4) poveikio priemonių ūkio subjektams taikymą įstatymų ir jų pagrindu priimtų kitų teisės aktų nustatyta tvarka.
7. Specialiųjų įstatymų pagrindu priimti žemesnės teisinės galios teisės aktų (įstatymų įgyvendinamieji teisės aktai: Vyriausybės nutarimai, įsakymai), reguliuojančių ūkio subjektų veiklos priežiūrą, pakeitimai derinant su Viešojo administravimo nuostatomis, turi būti parengti nedelsiant po specialiųjų įstatymų pakeitimo projektų parengimo ir pateikimo Lietuvos Respublikos Seimui, numatant jų įsigaliojimą 2011 m. sausio 1 d.
8. Jeigu specialiajame įstatyme nėra nuostatų dėl ūkio subjektų veiklos priežiūros, kurias reikėtų suderinti su Viešojo administravimo įstatymu, o tokias nuostatas įtvirtina tik žemesnės teisinės galios teisės aktai, šie teisės aktai turi būti pakeisti (pvz., institucijos vadovo įsakymas) arba jų pakeitimai (pvz., Vyriausybės nutarimų) parengti ir pateikti Vyriausybei nedelsiant, bet ne vėliau kaip iki 2010 m. rugpjūčio 23 d.
Derinimo principai
9. Siekiant suderinti teisės aktus su Viešojo administravimo įstatymo nuostatomis, būtina įvertinti galiojantį teisinį reguliavimą, taip pat nustatyti, ar egzistuojanti priežiūros ir kontrolės sistema pakankama ir išbaigta, ar atitinka Viešojo administravimo įstatymo nuostatas.
10. Rekomenduojama vadovautis šiais pagrindiniais principais:
10.1. nereikia perkelti iš Viešojo administravimo įstatymo nuostatų, jei specialiajame įstatyme, reguliuojančiame ūkio subjektų veiklos priežiūrą, panašių nuostatų nėra. Pvz., jei specialusis įstatymas nereguliuoja patikrinimų planavimo, analogiškų Viešojo administravimo nuostatų perkelti nereikia;
10.2. jei specialiajame įstatyme ar kitame teisės akte yra nuostatų, reguliuojančių ūkio subjektų veiklos priežiūrą, ir jos neatitinka Viešojo administravimo įstatymo (išskyrus atvejus, kai specialiąją priežiūrą reguliuojantys įstatymai įtvirtina privalomus Europos Sąjungos teisės aktų ar Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių reikalavimus arba įtvirtina ūkio subjektams palankesnį reglamentavimą), šie teisės aktai keičiami naikinant Viešojo administravimo įstatymo neatitinkančias nuostatas ir įrašant naujas nuostatas, suderintas su šio įstatymo normomis, arba pateikiant nuorodą į Viešojo administravimo įstatymą (rekomenduojamas pastarasis teisės aktų keitimo būdas);
10.3. visais atvejais vertinant specialaus įstatymo atitiktį Viešojo administravimo įstatymui ir priimant sprendimą jį keisti arba nekeisti, rekomenduojama įvertinti, ar specialiajame įstatyme negali būti nustatytas teisinis reguliavimas palankesnis ūkio subjektams, negu nustatytas Viešojo administravimo įstatyme, ir jeigu tokia galimybė yra – atitinkamai pakeisti specialųjį įstatymą;
10.4. rekomenduojama suderinti su Viešojo administravimo įstatymo 364 straipsnio nuostatomis, reguliuojančiomis ūkio subjektų veiklos patikrinimus, mokesčių administratoriaus, muitinės ir licencines finansines paslaugas teikiančių įmonių, emitentų, investicinių bendrovių, draudimo, perdraudimo ir draudimo tarpininkavimo veiklos priežiūrą, taip pat konkurencijos priežiūrą atliekančių subjektų veiklą reguliuojančius teisės aktus, nors minėto straipsnio nuostatos jiems taikomos tik kaip rekomendacinės.
II. ATITIKTIS SPECIALIOSIOMS VIEŠOJO ADMINISTRAVIMO ĮSTATYMO NUOSTATOMS
11. Teisės akto projekto rengėjas, prieš rengdamas projektą, turi įvertinti galiojančio teisės akto atitiktį Viešojo administravimo įstatymui ir atsakyti į šiame skyriuje nurodytus pagrindinius klausimus.
12. Ar teisės akte nustatyta administracinių aktų įgyvendinimo priežiūra ir kontrolė atliekama tik pagal priežiūrą ir kontrolę atliekantiems viešojo administravimo subjektams Viešojo administravimo įstatymo nustatyta tvarka suteiktus įgaliojimus? Ar ši priežiūra ir kontrolė atliekama vadovaujantis Viešojo administravimo įstatymu ir kitais priežiūrą ir kontrolę reglamentuojančiais įstatymais ir jų įgyvendinamaisiais teisės aktais, Europos Sąjungos teisės aktų ir Lietuvos Respublikos tarptautinių sutarčių reikalavimais? Jeigu priežiūros ar kontrolės subjektas ir forma nenustatyti įstatymuose ir jų įgyvendinamuosiuose teisės aktuose, Europos Sąjungos teisės aktuose ar Lietuvos Respublikos tarptautinėse sutartyse, priežiūros ar kontrolės subjektą ir formą nustato administracinį aktą išleidęs viešojo administravimo subjektas arba kitas jo įpareigotas ir jam atskaitingas viešojo administravimo subjektas.
13. Ar teisės akte nustatyta ūkio subjektų veiklos priežiūra apima Viešojo administravimo įstatymo 361 straipsnyje nurodytas funkcijas (t. y. ūkio subjektų konsultavimą priežiūrą atliekančio subjekto kompetencijos klausimais ir kitų prevencinių veiksmų, skirtų užkirsti kelią galimiems teisės aktų pažeidimams, atlikimą; ūkio subjektų veiklos patikrinimus; teisės aktų nustatyta tvarka gautos informacijos apie ūkio subjektų veiklą vertinimą; poveikio priemonių ūkio subjektams taikymą įstatymų ir jų pagrindu priimtų kitų teisės aktų nustatyta tvarka)?
14. Ar teisės akte nustatyti ūkio subjektų veiklos priežiūros principai atitinka Viešojo administravimo įstatymo 362 straipsnyje nustatytus minimalios ir proporcingos priežiūros naštos, nediskriminavimo, planavimo, viešumo, metodinės pagalbos teikimo, funkcijų atskyrimo principus? Ar teisės akto nuostatos (jame įtvirtinta ūkio subjektų veiklos priežiūros priemonių sistema ir esamas jų taikymo reglamentavimas) atitinka šiuos principus? Jeigu keičiamame teisės akte nustatomas identiškas principas arba jeigu teisės aktai neatitinka Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintų principų, toks teisinis reguliavimas turi būti suderintas su Viešojo administravimo įstatymo nuostatomis. Jeigu teisės akte principai neįtvirtinti arba jie neprieštarauja Viešojo administravimo įstatymo nuostatoms, jų keisti ar perkelti iš Viešojo administravimo įstatymo nereikia.
15. Ar teisės akte įtvirtinta, kad ūkio subjektų konsultavimas yra neatsiejama ūkio subjektų veiklos priežiūros dalis ir viena svarbiausių ir prioritetinių priemonių?
16. Ar teisės akte nustatyta, kad, jeigu ūkio subjektas vadovaujasi priežiūrą atliekančio subjekto vadovo, jo įgalioto asmens ar kolegialios priežiūrą atliekančio subjekto institucijos patvirtinta rašytine arba viešai paskelbta konsultacija, kuri vėlesne konsultacija, aukštesniojo pagal pavaldumą viešojo administravimo subjekto konsultacija ar kitu individualiu administraciniu aktu arba teismo sprendimu pripažįstama kaip neatitinkanti teisės aktų reikalavimų (klaidinga), ūkio subjektui poveikio priemonės už netinkamą teisės aktų vykdymą, kurį lėmė klaidinga konsultacija, netaikomos? Siekiant įgyvendinti šią nuostatą, būtina sukurti priemonių sistemą, kuri užtikrintų tinkamą ir vienodą teisės aktų nuostatų taikymo aiškinimą. Tokiu būdu tikslinga išanalizuoti teismų praktiką ir remiantis ja formuoti tokio aiškinimo praktiką.
Atkreiptinas dėmesys į tai, kad išlyga dėl klaidingos konsultacijos pasekmių netaikoma Viešojo administravimo įstatymo 363 straipsnio 3 dalyje nurodytais atvejais.
Taip pat pažymėtina, kad „viešai paskelbta konsultacija“ tai nėra konsultacija žodžiu (pvz., atsakymas į klausimą telefonu), o turėtų būti suprantama kaip atitinkamo įgalioto asmens konsultacija, paskelbta atitinkamos institucijos interneto svetainėje ar kitose visuomenės informavimo priemonėse.
17. Ar teisės akte įtvirtinta, kad ūkio subjektų veiklos patikrinimai gali būti planiniai ir neplaniniai? Ar Viešojo administravimo įstatymo 362 straipsnyje nurodyti principai pakankamai atspindėti planuojamų tikrinti ūkio subjektų sąrašų sudarymo kriterijus, planinių patikrinimų atlikimo tvarką ir trukmę įtvirtinančiose taisyklėse? Šiose taisyklėse taip pat rekomenduojama įtvirtinti konkrečias priemones, leisiančias tikrinimus planuoti atsižvelgiant ir į kitų institucijų planus.
Siekiant užtikrinti tinkamą šios nuostatos įgyvendinimą, būtina įvertinti galiojančius teisės aktus ir nustačius, kad esamas reguliavimas nepakankamas, nesukurta reikiamų priemonių sistema, parengti priežiūrą atliekančio subjekto vadovo, jo įgalioto asmens ar kolegialaus priežiūrą atliekančio subjekto atitinkamus teisės aktus.
18. Ar teisės akte įtvirtinta nuostata, jog pirmaisiais metais po ūkio subjekto veiklos, dėl kurios atliekama priežiūra, pradžios šiam subjektui už per pirmąjį planinį patikrinimą nustatytus pažeidimus negali būti taikomos poveikio priemonės, susijusios su ūkio subjekto veiklos ribojimu (sustabdomos ar naikinamos veiklos licencijos, leidimai), o nustačius teisės aktų reikalavimų nesilaikymo, netinkamo taikymo faktą, ūkio subjektui nustatomas protingas (paprastai ne trumpesnis kaip vieno mėnesio) terminas pažeidimams ištaisyti?
Rekomenduojama šią nuostatą ne tik įtvirtinti atitinkamuose teisės aktuose, bet ir sukurti priemones jai įgyvendinti. Svarbu atkreipti dėmesį į tai, kad nustatyta išlyga netaikyti poveikio priemonių ir nustatyti terminą pažeidimams ištaisyti netaikoma, jeigu poveikio priemonės yra būtinos ir neišvengiamos siekiant užkirsti kelią žalos visuomenei ar kitų asmenų interesams arba aplinkai atsiradimui. Žala visuomenei, kitų asmenų interesams ar aplinkai šiame kontekste turi būti reikšminga. Priemonės, ribojančios subjekto veiklą negali būti taikomos pastebėjus bet kokį, net ir menkiausios žalos padarymo faktą, t. y. turi būti proporcingos padarytos žalos dydžiui.
19. Ar teisės aktas užtikrina Viešojo administravimo įstatymo nuostatos, jog licencijas ar leidimus išduodantis priežiūrą atliekantis subjektas po licencijos ar leidimo išdavimo ūkio subjektui šešis mėnesius neatlieka šio subjekto planinių patikrinimų, išskyrus atvejus, kai licencija ar leidimas ūkio subjektui išduotas be patikrinimo (ši nuostata netaikoma, jeigu priežiūrą atliekančio subjekto veiklos tikslams pasiekti būtini dažni planiniai patikrinimai, grindžiami potencialia pažeidimų rizika), įgyvendinimą?
20. Ar teisės aktas užtikrina Viešojo administravimo įstatymo nuostatos, kad vienu metu gali būti atliekami ne daugiau kaip du ūkio subjekto veiklos planiniai patikrinimai, įgyvendinimą? Priežiūrą atliekantys subjektai, kurių priežiūros dalykas ir forma yra tarpusavyje susiję, gali atlikti bendrą dviejų ar daugiau priežiūrą atliekančių subjektų planinį patikrinimą, jeigu taip sumažėja priežiūros našta ūkio subjektui. Kartu atkreiptinas dėmesys į tai, kad ši nuostata nesuponuoja pareigos atlikti planinius patikrinimus kartu su kitais priežiūrą atliekančiais subjektais, o tik pareigą kooperuotis ir bendradarbiauti atliekant patikrinimus bei siekiant mažinti administracinę naštą ūkio subjektui. Patikrinimas turėtų būti atliekamas tik tais atvejais, kai jis yra būtinas, o ne dėl to, kad kitas priežiūrą atliekantis subjektas atlieka ar planuoja atlikti atitinkamą patikrinimą.
21. Ar teisės akte nustatyti neplaninių patikrinimų atlikimo pagrindai atitinka Viešojo administravimo įstatymo nuostatas?
22. Ar teisės aktas užtikrina, kad informacija apie atliekamą patikrinimą visuomenės informavimo priemonėms, kitiems su patikrinimu nesusijusiems asmenims neteikiama tol, kol patikrinimas nėra baigtas, išskyrus atvejus, kai priežiūrą atliekantis subjektas gali teikti informaciją apie atliekamo patikrinimo faktą, kai tai daroma ne priežiūrą atliekančio subjekto iniciatyva?
23. Ar teisės akte įtvirtinta ūkio subjekto teisė įstatymų nustatyta tvarka skųsti priežiūrą atliekančio subjekto sprendimą atlikti neplaninį patikrinimą, kartu numatant, kad sprendimo atlikti neplaninį patikrinimą apskundimas nesustabdo patikrinimo atlikimo?
24. Ar teisės aktas įpareigoja priežiūrą atliekančius subjektus savo interneto svetainėje skelbti Viešojo administravimo įstatyme nustatytą informaciją? Rekomenduojama priežiūrą atliekantiems subjektams patvirtinti taisykles, reguliuojančias tinkamą minėtos informacijos skelbimą.
25. Ar teisės akte įtvirtinta nuostata, kad priežiūrą atliekantis subjektas negali reikalauti ūkio subjekto pateikti konkrečios prašomos formos duomenų ar dokumentų, jeigu jų rengimas nenumatytas teisės aktuose, jeigu tam reikėtų sukurti dokumentus ar informacijos rinkmenas ir tai būtų susiję su neproporcingai didelėmis darbo ir laiko sąnaudomis? Šiai nuostatai įgyvendinti institucijoms rekomenduotina peržiūrėti galiojančius reikalavimus, įtvirtinančius prižiūrimų subjektų pareigas rengti dokumentų rinkinius ar jų formas. Sudaryti ūkio subjektams privalomų rengti (tuo pačiu – ir prižiūrinčios institucijos darbuotojų galimų reikalauti) dokumentų sąrašus.
26. Ar teisės aktas atitinka Viešojo administravimo įstatymo nuostatą, jog priežiūrą atliekančių subjektų ir šių subjektų pareigūnų, kitų valstybės tarnautojų ir darbuotojų veiklos efektyvumo ir rezultatyvumo vertinimo kriterijais negali būti paskirtų nuobaudų skaičius, baudų dydis ar kiti su sankcijų ūkio subjektams taikymu susiję rodikliai? Rekomenduojama sistemiškai iš naujo įvertinti visus atitinkamos institucijos veiklos vertinimo kriterijus.
27. Ar teisės akte nustatyta pareiga priežiūrą atliekantiems subjektams pasibaigus kalendoriniams metams, teisės aktų ar aukštesnių pagal pavaldumą viešojo administravimo subjektų nustatyta tvarka, rengti ir aukštesniems pagal pavaldumą viešojo administravimo subjektams pateikti metines vykdytos veiklos ataskaitas? Šiose ataskaitose turi būti pateikta visa Viešojo administravimo įstatymo 367 straipsnio 2 dalyje nurodyta informacija, ypač atkreipiant dėmesį į siūlomus keisti ar priimti naujus teisės aktus, išskiriant priemones, kuriomis šalinamos teisinio reglamentavimo spragos ar kolizijos, efektyviau organizuojama ūkio subjektų veiklos priežiūra, mažinama priežiūros našta ūkio subjektams.
Taip pat rekomenduojama nustatyti aiškiais priemones, paskatas ir procedūras, kad priežiūrą atliekantys subjektai, nelaukdami ataskaitinio laikotarpio pabaigos, teiktų aukštesniam pagal pavaldumą viešojo administravimo subjektui informaciją, susijusią su ūkio subjektų priežiūra, kai kyla abejonių dėl teisės aktų reikalavimų pagrįstumo.
28. Teisės aktuose turi būti užtikrinta ūkio subjektų teisė kreiptis dėl priežiūrą atliekančių subjektų korupcinio pobūdžio ar kitų teisės aktų reikalavimų neatitinkančių veikų į aukštesnius pagal pavaldumą viešojo administravimo subjektus, Specialiųjų tyrimų tarnybą, kitas institucijas įstatymų nustatyta tvarka. Rekomenduojama numatyti ir atitinkamas priemones, paskatas ir procedūras, kurios skatintų ūkio subjektus naudotis šia teise, o priežiūrą atliekančius subjektus ir kitas institucijas – atitinkamai operatyviai į šiuos skundus reaguoti.