LIETUVOS VYRIAUSIOJO ADMINISTRACINIO TEISMO 2006 M. LIEPOS 28 D.

SPRENDIMAS (ADMINISTRACINĖ BYLA Nr. I¹-04/2006. PROCESINIO SPRENDIMO KATEGORIJA 17.1)

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Anatolijaus Baranovo, Birutės Janavičiūtės, Nijolės Piškinaitės, Algirdo Taminsko ir Virgilijaus Valančiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas),

sekretoriaujant Rūtai Šipkauskienei,

dalyvaujant atsakovo Konkurencijos tarybos atstovėms Justinai Paulauskaitei ir Elenai Navickaitei,

viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal Vilniaus apygardos administracinio teismo 2005 m. spalio 15 d. prašymą ištirti, ar Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2002 m. lapkričio 14 d. nutarimu Nr. 129 patvirtinto Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos darbo reglamento 36 ir 96 punktai neprieštarauja Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 20 straipsnio 6 daliai ir 26 straipsnio 4 daliai.

Teisėjų kolegija

nustatė:

I

Vilniaus apygardos administracinis teismas nagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo AB „Mažeikių nafta“ skundą atsakovui Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybai dėl 2005 m. kovo 7 d. Konkurencijos tarybos nutarimo panaikinimo. Šiuo nutarimu Konkurencijos taryba nutarė papildyti jos AB „Mažeikių nafta“ atžvilgiu pradėtą tyrimą dalimi dėl AB „Mažeikių nafta“ veiksmų atitikties Europos Bendrijos steigimo sutarties 82 straipsniui ir laikyti šį nutarimą konfidencialiu, iki bus atlikti bendri tyrimo veiksmai su Latvijos ir Estijos konkurencijos institucijomis.

2005 m. spalio 12 d. nutartimi Vilniaus apygardos administracinis teismas sustabdė administracinę bylą ir kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2002 m. lapkričio 14 d. nutarimu Nr. 129 patvirtinto Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos darbo reglamento 36 ir 96 punktai neprieštarauja Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 20 straipsnio 6 daliai ir 26 straipsnio 4 daliai.

Prašymą ištirti norminio administracinio akto atitiktį įstatymams Vilniaus apygardos administracinis teismas grindžia šiais argumentais:

1. Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2002 m. lapkričio 14 d. nutarimu Nr. 129 patvirtinto Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos darbo reglamento (toliau – ir Darbo reglamentas) 36 punkte nustatyta, kad apie priimtą nutarimą pradėti tyrimą įgaliotas pareigūnas praneša įtariamam ūkio subjektui ir pareiškėjui, išskyrus atvejus, kai nutarimo paskelbimas gali pakenkti tyrimo eigai ir turi būti laikomas konfidencialiu. Darbo reglamento 96 punkte numatyta, kad Konkurencijos taryba, spręsdama jos kompetencijai priskirtus klausimus, priima nutarimus. Visi Konkurencijos tarybos nutarimai yra vieši, išskyrus tuos atvejus, kai nutarimo viešas paskelbimas gali pakenkti Konkurencijos taryboje atliekamo tyrimo eigai. Tokiu atveju jis gali būti laikoma konfidencialiu tol, kol išnyks grėsmė tyrimo eigai. Darbo reglamento 36 ir 96 punktuose išdėstytos nuostatos suteikia teisę Konkurencijos tarybai priimti nutarimus, su kuriais tam tikrą laiką tiriamas ūkio subjektas gali būti nesupažindinamas.

2. Darbo reglamento nuostatos, leidžiančios Konkurencijos tarybai priimtą nutarimą tam tikrą laiką laikyti konfidencialiu ir su juo nesupažindinti įtariamo ūkio subjekto, gali prieštarauti Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 20 straipsnio 6 daliai ir 26 straipsnio 4 daliai. Konkurencijos įstatymo 20 straipsnio 6 dalyje nustatyta, kad Konkurencijos taryba, spręsdama jos kompetencijai priskirtus klausimus, priima nutarimus. Įstatymo 26 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad Konkurencijos tarybos įgalioti pareigūnai, prieš atlikdami šiame straipsnyje nurodytus veiksmus, turi pateikti Konkurencijos tarybos išduotą dokumentą, patvirtinantį <... > tyrimo tikslus. Įstatymo nuostatos nenumato galimybės Konkurencijos tarybai priimti konfidencialius nutarimus jokiais atvejais.

3. Įstatymo 20 straipsnio 6 dalies ir 26 straipsnio 4 dalies nuostatos skirtos užtikrinti visų asmenų, įskaitant ir ūkio subjektus, kurių veikla tiriama dėl Įstatymo nuostatų pažeidimų, teises, taip pat teisę į teisingą procesą, teisę į gynybą, teisę neduoti parodymų prieš save, taip pat Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 1 ir 4 punktuose įtvirtintus principus – įstatymų viršenybės, proporcingumo bei nepiktnaudžiavimo valdžia. Konkurencijos tarybos turima galimybė priimti konfidencialius (nors ir tam tikrą laiką) nutarimus bei atlikti tyrimo veiksmus, iš viso neinformavus apie tai įtariamų ūkio subjektų, gali pažeisti visas minėtas asmenų teises bei viešojo administravimo principus. Tokia Konkurencijos tarybos teisė suteikia galimybę piktnaudžiauti savo teise, suteikia jai nepagrįstą pranašumą.

II

Rengiant bylą nagrinėti teisme, gautas atsakovo – Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos – rašytinis atsiliepimas. Atsakovas nurodo, kad ginčijami Darbo reglamento 36 ir 96 punktai neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 20 straipsnio 6 daliai ir 26 straipsnio 4 daliai. Atsiliepimas grindžiamas šiais argumentais:

1. Konkurencijos įstatymo 20 straipsnio 6 dalis nustato, kad Konkurencijos taryba, spręsdama jos kompetencijai priskirtus klausimus, priima nutarimus. Si bendro pobūdžio norma nustato Konkurencijos tarybos sprendimų įforminimą. Imperatyvus reikalavimas dėl nutarimų viešumo bei jų paskelbimo būdo yra nustatytas tik Konkurencijos tarybos nutarimų, priimtų išnagrinėjus bylą viešajame Konkurencijos tarybos bylų nagrinėjimo posėdyje, atžvilgiu (Konkurencijos įstatymo 37 straipsnis). Tuo tarpu kitų nutarimų, kuriuos Konkurencijos taryba priima, spręsdama jos kompetencijai priskirtus klausimus (pvz., nutarimai dėl tyrimo pradėjimo, jo pratęsimo, nutraukimo ir kt.), viešumo ar paskelbimo būdo Konkurencijos įstatymas nenustato, palikdamas tai poįstatyminiam reglamentavimui.

2. Darbo reglamento 36 punktas nustato, kad apie priimtą nutarimą pradėti tyrimą įgaliotas pareigūnas praneša įtariamam ūkio subjektui ir pareiškėjui, išskyrus atvejus, kai nutarimo paskelbimas gali pakenkti tyrimo eigai ir turi būti laikomas konfidencialiu. Darbo reglamento 96 punktas taip pat numato išimtį, kad visi tarybos nutarimai yra vieši, išskyrus atvejus, kai nutarimo viešas paskelbimas gali pakenkti Konkurencijos taryboje atliekamo tyrimo eigai; tokiu atveju jis gali būti laikomas konfidencialiu tol, kol išnyks grėsmė tyrimo eigai. Kadangi Konkurencijos įstatymo 26 straipsnio 4 dalis įpareigoja Konkurencijos tarybos pareigūnus, prieš atliekant šiame straipsnyje nurodytus veiksmus, pateikti Konkurencijos tarybos išduotą dokumentą, patvirtinantį jų įgaliojimus, tyrimo tikslus ir terminus (t. y. Konkurencijos tarybos nutarimą dėl tyrimo pradėjimo), pagal nurodytas Darbo reglamento nuostatas Konkurencijos tarybos nutarimas gali būti laikomas konfidencialiu ne apskritai tam tikrą laiko tarpą, o iki pirmųjų tyrimo veiksmų atlikimo.

3. Tyrimo veiksmams, nurodytiems Konkurencijos įstatymo 26 straipsnio 1 dalies 1 ir 2 punktuose, atlikti reikalinga teismo sankcija (Konkurencijos įstatymo 26 straipsnio 2 dalis). Todėl tarp Konkurencijos tarybos nutarimo pradėti tyrimą priėmimo ir pirmųjų tyrimo veiksmų atlikimo neišvengiamai yra laikotarpis, kurio metu ir gali būti nutarimas dėl tyrimo pradėjimo laikomas konfidencialiu, vadovaujantis Darbo reglamento 36 ir 96 punktais. Atvykus į ūkio subjekto patalpas ar teritoriją atlikti tyrimo veiksmus, grėsmė tyrimo eigai, t. y. galimybė ūkio subjektui sunaikinti galimus pažeidimo įrodymus, išnyksta. Taip pat atvykus į ūkio subjekto naudojamas patalpas, prieš pradedant tyrimo veiksmus, kaip to reikalauja Konkurencijos įstatymo 26 straipsnio 2 bei 4 dalys, įgalioti Konkurencijos tarybos pareigūnai pateikia ūkio subjekto darbuotojams ir atsakovams Konkurencijos tarybos nutarimo dėl tyrimo pradėjimo bei teismo sankcijos kopijas, įgaliotų pareigūnų valstybės tarnautojų pažymėjimus. Tai užfiksuojama patikrinimo protokole. Tokiu būdu ūkio subjektas yra informuojamas apie pradėtą Konkurencijos tarybos tyrimą. Tik pateikus aukščiau nurodytus dokumentus, patvirtinančius įgaliotų pareigūnų įgaliojimus, tyrimo tikslus ir terminus, yra atliekami tyrimo veiksmai, kaip tai numatyta Konkurencijos įstatymo 26 straipsnio 2 ir 4 dalyse.

4. Konkurencijos įstatymo 26 straipsnio 4 dalies tikslas – užtikrinti, kad nebūtų atliekami tyrimo veiksmai, ūkio subjekto nesupažindinus su tyrimo atlikimo pagrindu, tikslais ir terminu. Tokiu būdu yra užtikrinamos ūkio subjekto teisės į teisingą procesą bei teisė į gynybą, taip pat įgyvendinami Viešojo administravimo įstatymo 4 straipsnio 1, 3 ir 4 punktuose įtvirtinti įstatymų viršenybės, proporcingumo bei nepiktnaudžiavimo valdžia principai. Darbo reglamento 36 ir 96 punktų nuostatomis siekiama apsaugoti įtariamo pažeidimo įrodymus nuo galimo sunaikinimo, kol bus atlikti tam tikri tyrimo veiksmai, konkrečiai, Konkurencijos įstatymo 26 straipsnio 1 dalies 1 ir 2 punktuose nurodyti veiksmai. Priešingu atveju, jei Konkurencijos taryba neturėtų teisės laikyti nutarimų dėl tyrimo pradėjimo tam tikrą laiką konfidencialiais, Konkurencijos tarybos atliekami tyrimai, ypač dėl pačių sunkiausių konkurencijos pažeidimų – draudžiamų susitarimų (Konkurencijos įstatymo 5 straipsnis) ir piktnaudžiavimo dominuojančia padėtimi (Konkurencijos įstatymo 9 straipsnis) – būtų visiškai neefektyvūs įrodymų surinkimo prasme, kadangi pagrindiniai šių pažeidimų įrodymai laikomi ūkio subjekto naudojamose patalpose, ir kuriuos, iš anksto sužinojus apie pradėtą tyrimą, labai paprasta sunaikinti (pvz., elektroniniu paštu vykdomas susirašinėjimas). Laikant nutarimą dėl tyrimo pradėjimo konfidencialiu, vadovaujantis Konkurencijos įstatymo 26 straipsnio 4 dalimi, pažeidimu įtariamas asmuo su juo supažindinamas prieš įgaliotiems tyrimo pareigūnams atliekant aukščiau minėtus tyrimo veiksmus. Todėl nagrinėjamos Darbo reglamento nuostatos nei praplečia Konkurencijos įstatymo 26 straipsnio 4 dalies, nei jai prieštarauja.

5. Konkurencijos įstatymo 29 straipsnio 8 dalyje numatyta, kad „teismai, nagrinėdami prašymus ir skundus dėl tyrimo veiksmų <... > sankcionavimo, privalo užtikrinti pateiktos informacijos ir planuojamų veiksmų slaptumą“. Šia nuostata siekiama užtikrinti, kad Konkurencijos tarybos planuojami veiksmai, sprendimai dėl tokių tyrimų veiksmų atlikimo nebūtų atskleisti, nes tai neabejotinai pakenktų tyrimo eigai (iškiltų grėsmė įrodymams, atsirastų galimybė suderinti su kitais pažeidimo dalyviais žodinius paaiškinimus ar kitaip slėpti pažeidimą). Priešingu atveju nebūtų tikslo įtvirtinti Konkurencijos įstatyme reikalavimo teismams užtikrinti planuojamų veiksmų slaptumą. Konkurencijos taryba nagrinėjamomis Darbo reglamento nuostatomis taip pat siekė analogiško tikslo.

6. Reikalavimas atskleisti informaciją apie planuojamus tyrimo veiksmus (pateikti pažeidimu įtariamam ūkio subjektui nutarimą apie pradėtą tyrimą iš anksto prieš tyrimo veiksmų atlikimą) yra nepagrįstas ir neproporcingas. Jokia Konkurencijos įstatymo nuostata nenumato, kad įtariamas ūkio subjektas turi būti informuotas apie pradėtą tyrimą iš karto po nutarimo dėl tyrimo pradėjimo priėmimo arba iš anksto prieš atliekant tyrimo veiksmus. Konkurencijos įstatymo 26 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad tik atliekant tyrimo veiksmus yra pateikiamas įgaliotų pareigūnų įgaliojimus, tyrimo tikslus ir terminus patvirtinantis dokumentas. Taigi reikalavimas atskleisti informaciją apie pradėtą tyrimą iš anksto neturėtų ūkio subjektų procesinėms teisėms jokių pasekmių, kadangi ūkio subjekto procesinių teisių atžvilgiu svarbu, kad būtent konkrečių tyrimo veiksmų, numatytų Konkurencijos įstatymo 26 straipsnyje, atlikimo metu, jie žinotų, kokiu pagrindu ir tikslu tie veiksmai yra atliekami.

7. Teisė gauti informaciją, teisė į gynybą, teisė neduoti prieš save parodymų ar teisė į teisingą procesą, kurios, Vilniaus apygardos administracinio teismo nuomone, gali būti pažeidžiamos ginčijamomis poįstatyminio teisės akto nuostatomis, nėra absoliučios. Be to, neaišku, kaip šios konkrečios Konkurencijos tarybos Darbo reglamento 36 ir 96 punktų nuostatos galėjo apriboti tas ūkio subjekto teises. Bendrijos konkurencijos bylose teisė į gynybą turi savo specifiką. Teisė neduoti parodymų prieš save administracinėje procedūroje, t. y. konkurencijos pažeidimų tyrimuose, nėra pripažįstama pilna apimtimi – kaip baudžiamajame procese. Ūkio subjektas negali būti verčiamas pripažinti, kad padarė pažeidimą, tačiau Bendrijos teismai nepripažino teisės neduoti parodymų prieš save, atsisakant pateikti dokumentus remiantis tuo, kad juose yra apkaltinančios informacijos. Priešingai, Bendrijos konkurencijos teisė įpareigoja ūkio subjektą, kuris prašomas suteikti informaciją, aktyviai bendradarbiauti su Komisija, o tai reiškia, kad jis turi būti pasiruošęs pateikti Komisijai bet kokią su tyrimu susijusią informaciją, net jei vėliau ši informacija gali būti panaudota konkurencijos teisės pažeidimo įrodymui (ETT sprendimo byloje Orkem SA prieš Komisiją, 374/84, 27 punktas).

8. Apribojus Konkurencijos tarybos tyrimo teises ūkio subjekto, įtariamo pažeidimo padarymu, labui, neišvengiamai būtų apribota viešojo intereso – daugelio ūkio subjektų ir vartotojų interesų – gynyba. Toks ūkio subjektų, įtariamų Konkurencijos įstatymo pažeidimu, teisių išplėtimas sudarytų nepateisinamą kliūtį Konkurencijos tarybai tirti ne tik Konkurencijos įstatymo pažeidimus, bet ir EB sutarties 81 ir 82 straipsniuose nurodytus pažeidimus (Konkurencijos įstatymo 47 straipsnis). Europos Komisija, tirdama EB sutarties 81 ir 82 straipsniuose nurodytus pažeidimus pagal 2002 m. gruodžio 16 d. Tarybos Reglamento 1/2003/EB dėl konkurencijos taisyklių, nustatytų Sutarties 81 ir 82 straipsniuose, įgyvendinimo (toliau – ir Reglamentas 1/2003/EB) nustatytą procedūrą, naudojasi visomis jai Reglamento 1/2003/EB suteiktomis galiomis, pradedant informacijos reikalavimu iš ūkio subjektų (Reglamento 1/2003/EB 18 straipsnis), ir baigiant patikrinimais ne tik ūkio subjekto naudojamose patalpose, bet ir privačiuose ūkio subjektų darbuotojų būstuose (Reglamento 1/2003/EB 20 ir 21 straipsniai) iš anksto ūkio subjektų neįspėjusi apie pradėtą ar vykdomą tyrimą. Komisijos tyrimo dėl EB sutarties 81 ir 82 straipsnių pradžia nėra įforminama atskiru sprendimu. Tai patvirtina ir teismų praktika. Byloje Dalmine prieš Komisiją (2004 m. liepos 8 d. Pirmosios instancijos teismo sprendimo byloje T-50/00 110 punktas) Pirmosios instancijos teismas atmetė ieškovo argumentą, kad įtariamas neteisėtu elgesiu asmuo turi teisę būti informuotas apie tai.

9. Konkurencijos tarybai vykdant tyrimą dėl EB sutarties 81 ir 82 straipsnių, kai įtariamas pažeidimas yra slaptas (pvz., slaptas kartelis ar kai kurie piktnaudžiavimo dominuojančia padėtimi atvejai), ne tik pats nutarimas dėl tyrimo pradėjimo būtų laikytinas konfidencialiu, bet imamasi ir kitų saugumo priemonių, kurios yra rekomenduojamos visoms nacionalinėms konkurencijos institucijoms – Europos Konkurencijos Tinklo (angl. – ECN) narėms dėl informacijos apie rengiamus atlikti patikrinimus ir kitus tyrimo veiksmus konfidencialumo apsaugos.

III

Byloje taip pat gauti AB „Mažeikių nafta“ atstovo advokato Jauniaus Gumbio paaiškinimai dėl Konkurencijos tarybos darbo reglamento 36 punkto ir 96 punkto atitikties Konkurencijos įstatymo 20 straipsnio 6 daliai ir 26 straipsnio 4 daliai. Tačiau nei AB „Mažeikių nafta“, nei jos atstovas nėra nagrinėjamoje norminio administracinio akto teisėtumo byloje dalyvaujantys asmenys (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2005 m. spalio 24 d. nutartį). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas pateikti išvadą byloje šių asmenų taip pat neprašė. Todėl AB „Mažeikių nafta“ atstovo advokato Jauniaus Gumbio paaiškinimai šioje byloje nenagrinėtini.

Išplėstinė teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV

Dėl teisės akto teisėtumo tyrimo apimties

Pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas, prašydamas ištirti 2002 m. lapkričio 14 d. nutarimu Nr. 129 patvirtinto Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos darbo reglamento 36 ir 96 punktų teisėtumą, nenurodo, kokios redakcijos Darbo reglamento nuostatų teisėtumo klausimas keliamas. Iš Vilniaus apygardos administracinio teismo 2005 m. spalio 12 d. nutarties argumentų matyti, kad teismui abejotinos Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos darbo reglamento, išdėstyto 2004 m. rugsėjo 16 d. nutarimu Nr. 1S-139, nuostatos (2004 m. rugsėjo 16 d. redakcija; Žin., 2004, Nr. 149-5453).

Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos darbo reglamento 36 punktas nustato:

„Apie priimtą nutarimą pradėti tyrimą įgaliotas pareigūnas (toliau – pareigūnas) praneša įtariamam ūkio subjektui ir pareiškėjui, išskyrus atvejus, kai nutarimo paskelbimas gali pakenkti tyrimo eigai ir turi būti laikomas konfidencialiu.“

Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos darbo reglamento 96 punkte nurodoma:

„Konkurencijos taryba, spręsdama jos kompetencijai priskirtus klausimus, priima nutarimus. Visi tarybos nutarimai yra vieši, išskyrus tuos atvejus, kai nutarimo viešas paskelbimas gali pakenkti Konkurencijos taryboje atliekamo tyrimo eigai. Tokiu atveju jis gali būti laikomas konfidencialiu tol, kol išnyks grėsmė tyrimo eigai.“

Pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas 2005 m. spalio 12 d. nutarties rezoliucine dalimi prašo ištirti Darbo reglamento viso 36 punkto ir viso 96 punkto teisėtumą. Tačiau iš pareiškėjo prašymo argumentų matyti, kad jam abejotinos tik Darbo reglamento 36 ir 96 punkto nuostatos, susijusios su galimybe Konkurencijos tarybos nutarimus laikyti konfidencialiais. Argumentų, susijusių su kitų Darbo reglamento 36 ir 96 punktų nuostatų teisėtumu, pareiškėjas nenurodo. Todėl Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija tirs Darbo reglamento 36 punkto nuostatos „išskyrus atvejus, kai nutarimo paskelbimas gali pakenkti tyrimo eigai ir turi būti laikomas konfidencialiu“ bei 96 punkto nuostatos „išskyrus tuos atvejus, kai nutarimo viešas paskelbimas gali pakenkti Konkurencijos taryboje atliekamo tyrimo eigai. Tokiu atveju jis gali būti laikomas konfidencialiu tol, kol išnyks grėsmė tyrimo eigai“ atitiktį įstatymams.

Dėl ginčijamų Konkurencijos tarybos darbo reglamento nuostatų atitikties Konkurencijos įstatymo 20 straipsnio 6 daliai

Konkurencijos įstatymo 20 straipsnio 6 dalyje nustatyta:

„Konkurencijos taryba, spręsdama jos kompetencijai priskirtus klausimus, priima nutarimus. Nutarimai priimami balsų dauguma, dalyvaujant ne mažiau kaip 3 Konkurencijos tarybos nariams, įskaitant Konkurencijos tarybos pirmininką. Balsams pasiskirsčius po lygiai, lemia Konkurencijos tarybos pirmininko balsas.“

Pareiškėjo teigimu, ginčijamos Darbo reglamento nuostatos prieštarauja Konkurencijos įstatymo 20 straipsnio 6 daliai, kuri nesuteikia Konkurencijos tarybai teisės priimti konfidencialius nutarimus jokiais atvejais.

Konstitucinis Teismas savo nutarimuose yra nurodęs, kad iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat, kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose. Konstitucinis Teismas taip pat yra atkreipęs dėmesį, kad poįstatyminiu teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis, taip pat, kad pagal Konstituciją su žmogaus teisių ir laisvių turinio apibrėžimu ar jų įgyvendinimo garantijų įtvirtinimu susijusį teisinį reguliavimą galima nustatyti tik įstatymu (2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje ne sykį yra akcentavęs būtinybę viešojo administravimo subjektams, priimant norminius administracinius aktus, laikytis įstatymų viršenybės principo. Viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartys administracinėse bylose Nr. I1-04-05, I1-02-06).

Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 16 straipsnio 1 dalis administracinę procedūrą apibrėžia kaip pagal Viešojo administravimo įstatymą ir kitus įstatymus viešojo administravimo subjektų atliekamus privalomus veiksmus, nagrinėjant asmenų prašymą (pareiškimą, žiniasklaidos priemonėse pateiktą informaciją ar tarnybinį valstybės ar savivaldybės tarnautojo pranešimą) bei priimant dėl jo sprendimą.

Administracinė procedūra yra skirta tam, kad būtų visapusiškai, išsamiai ištirtos administraciniam aktui priimti reikšmingos aplinkybės, kad būtų tinkamai išaiškintos ir pritaikytos teisės normos, tinkamai įgyvendinta viešojo administravimo subjekto diskrecija, jeigu tokią diskreciją suteikia teisės aktai, ir būtų priimtas teisėtas ir pagrįstas administracinis aktas. Viešojo administravimo procedūros ir jų metu priimamas administracinis aktas daro įtaką asmenų teisėms ir pareigoms. Viešojo administravimo įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 1 punkte nurodoma, kad administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad esminiai viešojo administravimo procedūrų elementai, o ypač elementai, susiję su asmens teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti reglamentuoti įstatymo lygio teisės aktu. Viešojo administravimo subjektai savo kompetencijos ribose gali tik detalizuoti administravimo procedūrų eigą, tačiau negali nustatyti įstatymams prieštaraujančių viešojo administravimo procedūrų bei sukurti naujų teisės normų, kurios nenumatytos įstatymuose.

Darbo reglamento 36 punktas, reglamentuojantis pranešimus apie priimtą nutarimą pradėti Konkurencijos tarybos tyrimą ir 96 punktas, reglamentuojantis Konkurencijos tarybos nutarimų priėmimą, patenka į administracinės procedūros sampratą, kaip ji yra apibrėžta Viešojo administravimo įstatymo 16 straipsnio 1 dalyje. Viešojo administravimo įstatymo 33 straipsnis įpareigoja viešojo administravimo subjektus asmens prašymu supažindinti su jų priimtais viešojo administravimo dokumentais. Pagal Lietuvos Respublikos teisės gauti informaciją iš valstybės ir savivaldybių institucijų ir įstaigų įstatymo 7 straipsnio 1 dalį, pareiškėjas turi teisę gauti privačią informaciją apie save, išskyrus Lietuvos Respublikos įstatymų nustatytus atvejus, kai tokia informacija neteikiama. Taigi, pagal Lietuvos Respublikos įstatymuose įtvirtintą bendrą principą, visa su asmeniu susijusi informacija, įskaitant ir administracinės procedūros medžiagą, yra vieša. Todėl konfidencialių aktų priėmimas yra išimtis iš bendro principo, kuri visais atvejais privalo būti pagrįsta įstatymo normomis.

Konfidencialių Konkurencijos tarybos nutarimų priėmimas, nepriklausomai nuo to, kurį laiką jie gali būti laikomi konfidencialiais, gali sukelti teisines pasekmes asmenims, su kuriais šie nutarimai siejami. Šiomis Darbo reglamento nuostatomis nėra detalizuojamos įstatyme nustatytos administracinės procedūros, nes nei Konkurencijos įstatymas, nei kiti teisės aktai konfidencialių Konkurencijos tarybos nutarimų nenumato. Tokia Konkurencijos tarybos teisė pagal savo formą galėtų būti numatyta tik įstatyme.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija pripažįsta pagrįstais atsakovo argumentus, kad jokia Konkurencijos įstatymo nuostata nenumato, jog įtariamas ūkio subjektas iškart turi būti informuotas apie priimtą nutarimą, dar iki atliekant tyrimo veiksmus. Tačiau Darbo reglamento 36 ir 96 punktų nuostatos, numatančios galimybę Konkurencijos tarybos nutarimus laikyti konfidencialiais, pagal teisinio reguliavimo apimtį yra platesnės, nei vien subjekto neinformavimas apie priimtą nutarimą. Pareigos informuoti ūkio subjektą apie priimtą nutarimą nebuvimas Konkurencijos įstatyme reiškia, kad Konkurencijos taryba savo iniciatyva neprivalo pranešti ūkio subjektui, jog jo atžvilgiu bus atliekami tyrimo veiksmai. Tačiau ginčijamos Darbo reglamento nuostatos, susijusios su Konkurencijos tarybos nutarimų laikymu konfidencialiais, leidžia Konkurencijos tarybai neatskleisti tokių nutarimų buvimo fakto ne tik savo iniciatyva informuojant įtariamą ūkio subjektą, tačiau ir esant konkrečiam ūkio subjekto prašymui.

Konkurencijos įstatymo 20 straipsnio 6 dalis reglamentuoja, kokia procedūrine forma Konkurencijos taryba sprendžia jai patikėtus klausimus, tačiau teisė priimti konfidencialius Konkurencijos tarybos nutarimus įstatyme nenumatyta. Kadangi Konkurencijos įstatymo 20 straipsnio 6 dalis reglamentuoja Konkurencijos tarybos nutarimų priėmimą, teisė priimti konfidencialius nutarimus galėtų būti numatyta būtent Konkurencijos įstatymo 20 straipsnio 6 dalyje. Įtvirtinus teisę Konkurencijos tarybai jos Darbo reglamente priimti konfidencialius nutarimus, buvo įsiterpta į sritį, kuri turi būti reglamentuojama įstatymo lygio teisės aktais. Ginčijamos Darbo reglamento nuostatos pagal savo turinį susijusios su esminiais viešojo administravimo procedūrų elementais, galinčiais turėti įtakos asmenų teisėms ir pareigoms, todėl negali būti reglamentuotos poįstatyminiame akte, o turi būti numatytos tik įstatymo lygiu. Konkurencijos tarybos darbo reglamento 36 punkto nuostata „išskyrus atvejus, kai nutarimo paskelbimas gali pakenkti tyrimo eigai ir turi būti laikomas konfidencialiu“ bei 96 punkto nuostata „išskyrus tuos atvejus, kai nutarimo viešas paskelbimas gali pakenkti Konkurencijos taryboje atliekamo tyrimo eigai. Tokiu atveju jis gali būti laikomas konfidencialiu tol, kol išnyks grėsmė tyrimo eigai“ prieštarauja Konkurencijos įstatymo 20 straipsnio 6 daliai.

Dėl ginčijamų Konkurencijos tarybos darbo reglamento nuostatų atitikties Konkurencijos įstatymo 26 straipsnio 4 daliai

Konkurencijos įstatymo 26 straipsnio 4 dalyje nustatyta:

„Konkurencijos tarybos įgalioti pareigūnai, prieš atlikdami šiame straipsnyje nurodytus veiksmus, turi pateikti Konkurencijos tarybos išduotą dokumentą, patvirtinantį jų įgaliojimus, tyrimo tikslus ir terminus.“

Ši Konkurencijos įstatymo norma reglamentuoja Konkurencijos tarybos pareigūnų pareigą prieš atliekant tyrimo veiksmus pateikti atitinkamą dokumentą, taip pat šio dokumento turinį. Konkurencijos įstatymo 26 straipsnio 4 dalis nereglamentuoja teisinių santykių, susijusių su klausimų sprendimu Konkurencijos taryboje. Konkurencijos tarybos nutarimų konfidencialumas, reglamentuotas Darbo reglamento 36 ir 96 punktuose, nenulemia to, kad Konkurencijos tarybos įgalioti pareigūnai negalės vykdyti Konkurencijos įstatymo 26 straipsnio 4 dalyje įtvirtintos pareigos.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad Konkurencijos tarybos darbo reglamento 36 ir 96 punktai reglamentuoja kitus teisinius santykius, nei Konkurencijos įstatymo 26 straipsnio 4 dalis, todėl prieštaravimo tarp šių teisės normų nėra.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 115 straipsnio 1 dalies 2 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija

nusprendžia:

Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2002 m. lapkričio 14 d. nutarimu Nr. 129 patvirtinto Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos darbo reglamento (2004 m. rugsėjo 16 d. redakcija; Žin., 2004, Nr. 149-5453) 36 punkto nuostata „išskyrus atvejus, kai nutarimo paskelbimas gali pakenkti tyrimo eigai ir turi būti laikomas konfidencialiu“ ir 96 punkto nuostata „išskyrus tuos atvejus, kai nutarimo viešas paskelbimas gali pakenkti Konkurencijos taryboje atliekamo tyrimo eigai. Tokiu atveju jis gali būti laikomas konfidencialiu tol, kol išnyks grėsmė tyrimo eigai“ prieštarauja Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 20 straipsnio 6 daliai.

Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2002 m. lapkričio 14 d. nutarimu Nr. 129 patvirtinto Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos darbo reglamento (2004 m. rugsėjo 16 d. redakcija; Žin., 2004, Nr. 149-5453) 36 punkto nuostata „išskyrus atvejus, kai nutarimo paskelbimas gali pakenkti tyrimo eigai ir turi būti laikomas konfidencialiu“ ir 96 punkto nuostata „išskyrus tuos atvejus, kai nutarimo viešas paskelbimas gali pakenkti Konkurencijos taryboje atliekamo tyrimo eigai. Tokiu atveju jis gali būti laikomas konfidencialiu tol, kol išnyks grėsmė tyrimo eigai“ neprieštarauja Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 26 straipsnio 4 daliai.

Sprendimas neskundžiamas.

Sprendimas skelbiamas „Valstybės žiniose“.

Teisėjai                                                                      Anatolijus Baranovas

Birutė Janavičiūtė

Nijolė Piškinaitė

Algirdas Taminskas

Virgilijus Valančius

______________