Lietuvos Respublikos Vyriausybė
NUTARIMAS
DĖL PETICIJŲ TEIKIMO, SVARSTYMO IR IŠVADŲ ĮGYVENDINIMO KONCEPCIJOS PATVIRTINIMO
2010 m. kovo 31 d. Nr. 348
Vilnius
Įgyvendindama Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos, kuriai pritarta Lietuvos Respublikos Seimo 2008 m. gruodžio 9 d. nutarimu Nr. XI-52 (Žin., 2008, Nr. 146-5870), ketvirtosios dalies V skyriaus „Teismai ir teismingumas“ skirsnio „Teisėkūra“ 78 punkto nuostatą, Lietuvos Respublikos Vyriausybė nutaria:
2. Pavesti Teisingumo ministerijai iki 2010 m. gegužės 1 d. parengti ir pateikti Lietuvos Respublikos Vyriausybei pagal šiuo nutarimu patvirtintą koncepciją parengtą įstatymo projektą.
Patvirtinta
Lietuvos Respublikos Vyriausybės
2010 m. kovo 31 d. nutarimu Nr. 348
PETICIJŲ TEIKIMO, SVARSTYMO IR IŠVADŲ ĮGYVENDINIMO KONCEPCIJA
I. BENDROSIOS NUOSTATOS
1. Peticijų teikimo, svarstymo ir išvadų įgyvendinimo koncepcijos (toliau – ši koncepcija) tikslas – išanalizavus peticijos teisės instituto teisinį reguliavimą ir peticijos teisės įgyvendinimo praktiką, remiantis užsienio valstybių patirtimi, atsižvelgiant į peticijos teisės įgyvendinimo problemas ir Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo doktriną, pateikti iš esmės naujo peticijos teisės instituto teisinio reguliavimo nuostatas.
2. Siūlant naują peticijos teisės įgyvendinimo reguliavimą, siekiama, kad peticijų teikimas, svarstymas ir išvadų įgyvendinimas būtų lankstesnis, veiksmingesnis, nesuvaržytas nebūtinų ribojimų, būtų atsisakoma perteklinių administracinių sąnaudų ir procedūrų, o pats peticijų teisės institutas taptų veiksminga ir integralia teisėkūros dalimi.
3. Šioje koncepcijoje vadovaujamasi principine nuostata, kad peticijos teisės institutas – ne tik vienos iš konstitucinių žmogaus teisių realizavimo priemonė, tačiau ir svarbus teisėkūros idėjų šaltinis institucijoms, rengiančioms ir priimančioms teisės aktus, šalinančioms teisinio reguliavimo spragas, priimančioms kitus sprendimus politikos formavimo ir įgyvendinimo klausimais.
4. Šios koncepcijos rengimo teisinis pagrindas:
4.1. Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos, kuriai pritarta Lietuvos Respublikos Seimo 2008 m. gruodžio 9 d. nutarimu Nr. XI-52 (Žin., 2008, Nr. 146-5870), ketvirtosios dalies V skyriaus „Teismai ir teismingumas“ skirsnio „Teisėkūra“ 78 punkto nuostata „sukursime veiksmingą peticijų teikimo, svarstymo ir išvadų įgyvendinimo sistemą“;
4.2. Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau – Konstitucinis Teismas) 2006 m. sausio 26 d. nutarimas (Žin., 2006, Nr. 11-410), kuriame atskiros Lietuvos Respublikos peticijų įstatymo (Žin., 1999, Nr. 66-2128) nuostatos pripažintos prieštaraujančiomis Lietuvos Respublikos Konstitucijai (toliau – Konstitucija).
II. ESAMOS PADĖTIES APŽVALGA
5. Konstitucijos 33 straipsnio 3 dalies nuostata „piliečiams laiduojama peticijos teisė, kurios įgyvendinimo tvarką nustato įstatymas“ įtvirtina peticijos teisę ir paveda įstatymų leidėjui nustatyti šios teisės įgyvendinimo tvarką.
6. Peticijos teisės institutas reguliuojamas Lietuvos Respublikos peticijų įstatymu (toliau – Peticijų įstatymas), kuriame apibrėžtos peticijos, peticijos teisės, pareiškėjo, pareiškėjo atstovo, peticijų komisijų sąvokos ir jas įvardijantys terminai, įtvirtinti peticijos požymiai, kreipimosi formos ir turinio reikalavimai. Peticijų įstatyme taip pat nustatyta nuolatinių Lietuvos Respublikos Seimo (toliau – Seimas), Lietuvos Respublikos Vyriausybės (toliau – Vyriausybė), savivaldybių peticijų komisijų sudarymo tvarka ir kompetencija, kreipimosi padavimo, kreipimosi pripažinimo peticija, peticijų nagrinėjimo procedūros, peticijų nagrinėjimo principai.
7. Peticijos teisės teisinis reguliavimas nagrinėtas Konstitucinio Teismo 2006 m. sausio 26 d. nutarime, kuriame pažymėta, kad „įstatymų leidėjas, įstatymu nustatydamas peticijos teisės įgyvendinimo tvarką, turi tam tikrą diskreciją, tačiau negali paneigti pačios peticijos teisės esmės, dirbtinai suvaržyti ar nepagrįstai pasunkinti šios piliečių konstitucinės teisės įgyvendinimo“. Spręsdamas tam tikrų Peticijų įstatymo nuostatų konstitucingumo klausimą, Konstitucinis Teismas nustatė, kad Peticijų įstatymo 10 straipsnio 1 dalies 2 punkto nuostata, kurioje įtvirtinta, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės peticijų komisijos sprendimas nepripažinti kreipimosi peticija ar atsisakyti priimti peticiją nagrinėti skundžiamas Vyriausybės kancleriui prieštarauja Konstitucijos 95 straipsnio 1 daliai, konstituciniam teisinės valstybės principui. Konstitucinis Teismas taip pat pripažino, kad Peticijų įstatymo 10 straipsnio 4 dalies nuostata „sprendimas atsisakyti tenkinti skundą yra galutinis ir neskundžiamas“ ta apimtimi, kuria įtvirtinta, jog asmuo, manantis, kad Seimo, savivaldybės tarybos sprendimas atsisakyti tenkinti skundą dėl peticijų komisijos sprendimo nepripažinti kreipimosi peticija ar peticijos nepriimti nagrinėti nėra grindžiamas Peticijų įstatyme ar kituose įstatymuose nustatytais pagrindais arba yra grindžiamas tokiais pagrindais, kurie nėra nustatyti Peticijų įstatyme ar kituose įstatymuose, negali tokio sprendimo apskųsti teismui, prieštarauja Konstitucijos 30 straipsnio 1 daliai, 33 straipsnio 2 ir 3 dalims. Kartu Konstitucinis Teismas pareiškė nuomonę apie peticijas nagrinėjančių subjektų diskrecijos autonomiją: „pagal Konstituciją Seimas, Vyriausybė, savivaldybių tarybos turi teisę savarankiškai spręsti, kokie piliečių peticijoje iškelti reikalavimai (siūlymai) yra tenkintini, o kokie – netenkintini. Konstitucinė peticijos teisės samprata suponuoja tai, kad piliečio konstitucinė peticijos teisė yra laikoma įgyvendinta tada, kai atitinkamus įgaliojimus turinti viešosios valdžios institucija apsvarsto pateiktą peticiją ir priima sprendimą dėl peticijoje išdėstytų reikalavimų (siūlymų) tenkinimo ar netenkinimo“.
8. Peticijų įstatymo pakeitimo įstatymas, kuriuo, atsižvelgiant į Konstitucinio Teismo 2006 m. sausio 26 d. nutarimą, būtų pakeistas Konstitucijai prieštaraujantis teisinis reguliavimas, iki šiol nepriimtas.
9. Teisės instituto 2009 metais atliktame tyrime „Peticijų teikimo, svarstymo ir išvadų įgyvendinimo reguliavimo taikymo Lietuvoje analizė“ apibendrinta asmenų naudojimosi peticijos teise 2003– 2009 metais Lietuvos Respublikoje praktika:
9.1. Nurodytu laikotarpiu Seimo peticijų komisija per metus gavo nuo 15 iki 56 prašymų, iš kurių peticijomis skirtingais metais pripažino nuo 30 iki 53 procentų kreipimųsi.
9.2. Vyriausybės peticijų komisija gavo 10– 18 kreipimųsi per metus, iš kurių peticijomis pripažino nuo 38 iki 55 procentų kreipimųsi.
9.3. Remiantis 50 savivaldybių pateiktais duomenimis, konstatuota, kad daugumoje savivaldybių (38) negauta nė vieno kreipimosi, keliose iš šių savivaldybių nesudarytos peticijų komisijos.
Alytaus miesto ir rajono, Prienų, Lazdijų, Kėdainių, Klaipėdos, Kauno, Ukmergės rajonų, Elektrėnų, Birštono savivaldybių peticijų komisijos 2003– 2009 metais iš viso gavo 17 kreipimųsi, iš kurių 7 kreipimaisi pripažinti peticijomis. Daugiau kreipimųsi gauta Kauno miesto (32), Klaipėdos miesto (15) ir Telšių rajono (17) savivaldybėse. Pažymėtina, kad Vilniaus miesto savivaldybė per ankstesniąją 2003– 2007 metų ir šią (nuo 2007 metų) savivaldybės tarybos kadencijas yra gavusi 6 kreipimusis. Vilniaus ir Klaipėdos miestų savivaldybių peticijų komisijos daugiau kaip pusę gautų kreipimųsi pripažino peticijomis, Kauno miesto savivaldybės peticijų komisija – pavienius kreipimusis, Telšių rajono – nė vieno kreipimosi nepripažino peticija.
9.4. Dažniausiai kreipimaisi nepripažinti peticijomis dėl šių priežasčių:
9.4.1. kreipimesi pateikti siūlymai nepagrįsti, piktnaudžiaujama peticijos teise (Peticijų įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punktas);
9.4.2. kreipimesi pateiktiems siūlymams įgyvendinti nereikia keisti ar priimti naujo įstatymo arba pripažinti jau galiojančio įstatymo negaliojančiu (Peticijų įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 2 punktas);
9.5. Vadovaujantis Peticijų įstatymo 11 straipsnio 6 punkte įtvirtintu bendradarbiavimo principu, kai kurie kreipimaisi, esant pagrindui, persiųsti platesnę dalykinę ir teritorinę kompetenciją turinčiai institucijai ir nagrinėjami šios institucijos peticijų komisijoje.
9.6. Peticijomis nepripažinti kreipimaisi, remiantis Peticijų įstatymo 9 straipsnio 4 dalimi, nagrinėti kreipimąsi įregistravusioje institucijoje kitų įstatymų ir teisės aktų nustatyta tvarka arba persiųsti nagrinėti kitoms institucijoms.
9.7. Peticijomis pripažinti kreipimaisi nagrinėti peticijų komisijose, kurios teikė išvadas tenkinti peticijoje išdėstytus reikalavimus (tokių išvadų buvo mažiau nei pusė) arba netenkinti peticijoje išdėstytų reikalavimų. Savivaldybės institucijos, Vyriausybė, Seimas pritarė ne visoms peticijų komisijų išvadoms.
10. Teisės instituto tyrime daroma išvada, kad peticijos teisė Lietuvos Respublikoje neįgyvendinama efektyviai, nes Lietuvos Respublikos piliečiai nepakankamai informuojami apie peticijos teisę ir klaidingai ją supranta, peticijų komisijos piktnaudžiauja savo diskrecinėmis teisėmis, nepripažindamos kreipimosi peticija, peticijų instituto teisinis reguliavimas nenuoseklus ir neišbaigtas.
III. PETICIJOS TEISĖS SAMPRATA. PETICIJOS TEISĖS ATRIBOJIMO NUO KITŲ PANAŠIŲ VISUOMENINIŲ SANTYKIŲ PROBLEMA
11. Peticijų įstatyme peticijos teisė apibrėžta kaip Konstitucijoje laiduojama teisė kreiptis šio įstatymo nustatyta tvarka į Seimą, Vyriausybę ar savivaldybės institucijas – savivaldybės tarybą ir savivaldybės administracijos direktorių. Peticija apibrėžiama kaip rašytinis arba elektroninis pareiškėjo kreipimasis į Seimą, Vyriausybę ar savivaldybės institucijas su reikalavimais ar siūlymais spręsti žmogaus teisių ir laisvių apsaugos ar įgyvendinimo, valstybės ir savivaldybės institucijų reformavimo ar kitus svarbius visuomenei, savivaldybėms ar valstybei klausimus, kai tam reikia priimti naują teisės aktą, pakeisti, papildyti ar pripažinti netekusiu galios galiojantį teisės aktą ir kai peticijų komisijos tokį kreipimąsi pripažįsta peticija (Peticijų įstatymo 2 ir 3 straipsniai).
12. Konstitucinio Teismo 2006 m. sausio 26 d. nutarime, analizuojant peticijos sampratą, pažymėta, kad „peticija paprastai suprantama kaip individualus ar kolektyvinis kreipimasis į viešosios valdžios institucijas, kuriame yra išdėstytas reikalavimas (siūlymas) spręsti tam tikrą ne tik pareiškėjui, bet ir visai visuomenei ar jos daliai svarbų klausimą, kai reikia pakeisti, papildyti ar pripažinti netekusiu galios galiojantį arba priimti naują teisės aktą“.
13. Peticijos teisė panaši į kitas konstitucines piliečių teises: teisę kritikuoti valstybės įstaigų ir pareigūnų darbą, įstatymų leidybos iniciatyvos teisę, referendumo paskelbimo iniciatyvos teisę, teisę kreiptis į Seimo kontrolierius. Peticijos teisės įgyvendinimą galima sieti ir su lobistine veikla, taip pat asmenų teise dalyvauti teisėkūros procese. Nurodyti visuomeniniai santykiai reguliuojami Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo (Žin., 1995, Nr. 41-991), Lietuvos Respublikos lobistinės veiklos įstatymo (Žin., 2000, Nr. 56-1644; 2003, Nr. 35-1461), Lietuvos Respublikos piliečių įstatymų leidybos iniciatyvos įstatymo (Žin., 1999, Nr. 1-5), Lietuvos Respublikos referendumo įstatymo (Žin., 2002, Nr. 64-2570), Lietuvos Respublikos Seimo kontrolierių įstatymo (Žin., 1998, Nr. 110-3024; 2004, Nr. 170-6238), Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (Žin., 1999, Nr. 60-1945; 2006, Nr. 77-2975), Lietuvos Respublikos teisėkūros tobulinimo metmenų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Seimo 2006 m. lapkričio 28 d. nutarimu Nr. X-933 (Žin., 2006, Nr. 134-5066), Lietuvos Respublikos Vyriausybės teisėkūros taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2009 m. rugsėjo 30 d. nutarimu Nr. 1244 (Žin., 2009, Nr. 121-5212), Asmenų prašymų nagrinėjimo ir jų aptarnavimo viešojo administravimo institucijose, įstaigose ir kituose viešojo administravimo subjektuose taisyklių (toliau – Asmenų prašymų nagrinėjimo ir jų aptarnavimo viešojo administravimo institucijose taisyklės), patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. rugpjūčio 22 d. nutarimu Nr. 875 (Žin., 2007, Nr. 94-3779), kai kurios nuostatos įtvirtintos ir kituose įstatymuose ir įstatymų įgyvendinamuosiuose teisės aktuose. Peticijos teisė laikytina santykinai silpnesne priemone siekiant teisinių pasekmių ir galimos įtakos valstybės valdymui už įstatymų leidybos iniciatyvos teisę, referendumo paskelbimo iniciatyvos teisę ar lobizmo poveikį. Kita vertus, peticijos teisė paprastai įgyvendinama lengviau už kai kurias minėtas teisėkūros iniciatyvas.
14. Remiantis Lietuvos Respublikos teisės aktuose įtvirtintu teisiniu reguliavimu, konstatuotina, kad esminis peticijos teisės instituto požymis, skiriantis ją nuo teisės kritikuoti valstybės įstaigų ir pareigūnų darbą, kreiptis su skundu į Seimo kontrolierių, yra tas, kad peticijoje išdėstytiems reikalavimams ar siūlymams tenkinti reikia priimti naują, pakeisti, papildyti ar pripažinti netekusiu galios galiojantį teisės aktą, o šie siūlymai yra svarbūs ne tik pareiškėjui, bet ir visuomenei. Tačiau vertinant daugelį kitų aspektų, griežtos takoskyros tarp peticijų, skundų ir prašymų nagrinėjimo nėra: pirma, ne visada įmanoma aiškiai atriboti individualų prašymą nuo peticijos, nes kai kuriuose individualiuose prašymuose keliami klausimai svarbūs ir kitiems asmenims, susidūrusiems su tokia pat situacija, todėl keliamai problemai spręsti neužtenka priimti individualaus administracinio akto, reikia spręsti norminių teisės aktų keitimo tikslingumo klausimą, taigi prašymas gali būti perkvalifikuotas į peticijos turinį atitinkantį kreipimąsi. Antra, asmenys, kreipimuose keldami teisinio reguliavimo keitimo klausimą, ne visada kreipiasi į Peticijų įstatyme nurodytus subjektus – jeigu tokie kreipimaisi gaunami viešojo administravimo institucijose, jie išnagrinėjami ir prireikus priimami sprendimai dėl teisės akto keitimo, priėmimo ar panaikinimo, taigi peticijos turinio prašymai išnagrinėjami prašymų ir skundų nagrinėjimo tvarka, nesivadovaujant Peticijų įstatymu. Trečia, peticijų nagrinėjimui taikytini tie patys reikalavimai, kurie keliami skundų ir prašymų nagrinėjimui, – nagrinėjimo kompetentingoje institucijoje, subsidiarumo, tarnybinio bendradarbiavimo ir kiti.
15. Peticijos teisės įgyvendinimo ir lobistinės veiklos skirtumas tas, kad lobistas – savo lobistinę veiklą deklaravęs fizinis ar juridinis asmuo, kuris veikia užsakovo vardu, o peticiją teikia bet kuris pilietis ar nuolat Lietuvoje gyvenantis užsienietis, kuris paprastai neatstovauja kitiems asmenims. Teisė siūlyti teisės aktų leidėjams inicijuoti teisės aktų pakeitimus – viena iš Lietuvos Respublikos lobistinės veiklos įstatymo 4 straipsnyje nurodytų lobisto teisių (kitos teisės – aiškinti visuomenei ir ją įtikinėti, kodėl reikia keisti teisinį reguliavimą, organizuoti teisės aktų leidėjų susitikimus su lobistinės veiklos užsakovo atstovais, organizuoti visuomenės apklausą dėl teisės akto projekto priėmimo ar teisės akto įgyvendinimo, organizuoti reprezentacinius ir kitokius renginius teisės aktų leidybos klausimais, rengti teisės aktų ekspertizes ir kita). Taigi, nors nei Lietuvos Respublikos lobistinės veiklos įstatymas, nei Peticijų įstatymas formaliai nesieja peticijų teisės įgyvendinimo ir lobistinės veiklos, iš esmės lobistų teikiami siūlymai dėl teisės aktų keitimo, priėmimo, panaikinimo yra peticijos turinio reikalavimai, t. y. ne kas kita kaip peticijos.
16. Įstatymų leidybos ar referendumo paskelbimo iniciatyvos teisė nuo peticijų teisės skiriasi tuo, kad šioms teisėms įgyvendinti, skirtingai nei peticijai pateikti, reikia privalomo pareiškėjų skaičiaus (50 000 ar 300 000 rinkimų teisę turinčių piliečių), parengiamiesiems veiksmams, susijusiems su įstatymų leidybos ar referendumo teisės įgyvendinimu, turi būti sudaroma iniciatyvinė grupė (iš atitinkamai ne mažiau kaip 10 arba 15 rinkimų teisę turinčių asmenų).
17. Peticijų įstatymo reglamentuotą peticijos teisės institutą analizuojant platesniame visuomenės dalyvavimo teisėkūroje kontekste, pastebima, kad peticijos teisės įgyvendinimas – tik viena ganėtinai formalizuota asmenų dalyvavimo teisėkūros procese formų. Teisės aktuose pabrėžiama visuomenės dalyvavimo teisėkūroje svarba, o teisė teikti siūlymus dėl teisės aktų suteikiama visiems asmenims be jokių apribojimų, pavyzdžiui, Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 4 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad „pasiūlymus dėl teisės akto rengimo turi teisę teikti visi fiziniai ir juridiniai asmenys“, Lietuvos Respublikos Vyriausybės teisėkūros taisyklių 34 punkte įtvirtinta, kad „siekiant sužinoti visuomenės nuomonę apie atitinkamą problemą ir jos sprendimo būdus, geriau įvertinti numatomo teisinio reguliavimo teigiamas ir neigiamas pasekmes, jo įgyvendinimo sąnaudas, užtikrinti reguliavimo skaidrumą ir sudaryti visuomenei galimybę daryti įtaką tam tikro sprendimo turiniui, konsultuojamasi su visuomene“, Lietuvos Respublikos teisėkūros tobulinimo metmenų 22 punkte – „parengtus teisės aktų projektus valstybės institucijos turėtų skelbti interneto tinklalapyje. Tokia sistema užtikrintų visuomenei galimybę susipažinti su parengtais teisės aktų projektais ir teikti siūlymus“. Plėtojant informacines technologijas, valstybėje įgyvendinamos arba numatomos įgyvendinti priemonės, leisiančios asmenims susipažinti su viešai paskelbtais teisės aktų projektais ir teikti dėl jų siūlymus, o valstybės institucijoms operatyviai gauti pastabas dėl teisės aktų projektų.
18. Aptarti peticijos teisės instituto požymiai, skiriantys jį nuo kitų panašių teisėkūros iniciatyvų, sąlyginiai, lemti nacionalinio reglamentavimo – tą patvirtina šios koncepcijos IV dalyje pateikta kitų valstybių peticijos teisės instituto teisinio reguliavimo apžvalga.
IV. KITŲ VALSTYBIŲ TEISINIO REGULIAVIMO APŽVALGA
20. Lyginamojoje konstitucinėje teisėje peticijos teisė suprantama kaip piliečių teisė kreiptis su reikalavimais, siūlymais, skundais, adresuotais valstybės institucijoms, kurios pagal kompetenciją gali išspręsti peticijoje išdėstytą reikalavimą ar siūlymą.
21. Pirmą kartą peticijos teisė įtvirtinta Jungtinių Amerikos Valstijų Pensilvanijos valstijos įstatymuose. Nors tradiciškai peticijos teisė suprantama kaip viena iš politinių teisių, o politinių teisių įgyvendinimas paprastai siejamas su pilietybe, ne visais atvejais pilietybės turėjimas būtina sąlyga kai kurioms politinėms teisėms, taip pat ir peticijos teisei, įgyvendinti. Peticija gali būti individuali arba kolektyvinė. Kolektyvinės peticijos iniciatoriai dažnai siekia, kad būtų kuo daugiau peticiją palaikančiųjų. Peticijos teisė gali būti suteikta tiek fiziniams, tiek juridiniams asmenims.
22. Skirtingose valstybėse peticijos samprata skiriasi, gali būti skirtingų rūšių peticijos:
22.1. Vokietijoje 4 rūšių peticijos: paprastosios peticijos (vok. Mehrfachpetitionen) – individualiai pasirašytos peticijos; kolektyvinės peticijos (vok. Sammelpetitionen) – kai yra daugiau nei viena kolektyviai pasirašyta peticija ir peticijų tekstas visiškai sutampa; masinės peticijos (vok. Massespetitionen) – ne mažiau kaip 50 000 asmenų peticija, kai kreipimųsi tekstas visiškai ar iš esmės sutampa; viešosios peticijos (vok. Öffentlichepetitionen) – peticijos, teikiamos internetu Vokietijos Parlamentui, jos gali būti tiek skundo, tiek prašymo formos (vok. Bitten und Beschwerden).
22.2. Jungtinėje Karalystėje yra šių rūšių peticijos: viešoji peticija (angl. public petition) – vieno ar daugiau asmenų pasirašytas prašymas, pateikiamas institucijai, kuri kompetentinga priimti sprendimus; peticija prieš individualų įstatymą (angl. petition against a Private Bill) – specialios formos dokumentas, kuriame nurodoma, kaip individualus įstatymo projektas susijęs su peticiją pateikiančiu asmeniu ir priežastimis, kodėl toks įstatymo projektas neturėtų būti priimtas arba kaip turėtų būti pakeistas; peticija vadinamas ir pareiškimas teismui dėl fizinio ar juridinio asmens bankroto, skyrybų ir kitais atvejais.
22.3. Portugalijos įstatyme, reguliuojančiame peticijų teisės įgyvendinimą, peticija apibrėžta kaip bet kokio reikalavimo ar siūlymo pateikimas bet kokiai institucijai (pareigūnui), turinčiai viešųjų įgaliojimų, prašant imtis atitinkamų veiksmų.
22.4. Lenkijos Respublikos Konstitucijos 63 straipsnyje įtvirtinta asmens teisė teikti peticijas, siūlymus ir skundus dėl viešojo ar privataus intereso, taip pat kito asmens interesų, jeigu tas asmuo sutinka, viešosios valdžios organams, visuomeninėms organizacijoms ir institucijoms dėl jų kompetencijai priskirtų viešojo administravimo funkcijų atlikimo.
22.5. Estijos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnyje nustatyta, kad kiekvienas gali kreiptis su memorandumu ar peticija į valstybės įstaigas, vietinės valdžios institucijas ar jų pareigūnus.
22.6. Europos Sąjungoje peticija suprantama kaip bet kokia skundo ar prašymo forma pateiktas kreipimasis į Europos Parlamentą tais klausimais, kurie priklauso Europos Sąjungos veiklos sritims ar tiesiogiai su jomis susiję. Peticijoje gali būti prašoma ginti tiek viešąjį, tiek privatų interesą, joje gali būti išdėstytas ir su Europos Sąjungos teisės taikymu susijęs asmeninis skundas, pastaba arba prašymas, kad Europos Parlamentas priimtų poziciją konkrečiu klausimu.
23. Peticijas teikiantys subjektai aukščiausios teisinės galios teisės aktuose paprastai įvardijami abstrakčiai, o šių subjektų kategorijos nurodomos žemesnės teisinės galios teisės aktuose:
23.1. Vokietijos Federacinės Respublikos Konstitucijos 17 straipsnyje kiekvienam asmeniui suteikta teisė kreiptis su peticija į Vokietijos Parlamentą (vok. Bundestag). Vokietijoje peticijas gali teikti fiziniai ar vietiniai (vok. inländischen) juridiniai asmenys ar asmenų grupės.
23.2. Jungtinėje Karalystėje paprastai peticiją gali teikti kiekvienas asmuo, o peticiją prieš individualų įstatymą – asmuo, asmenų grupė ar organizacija, su kuria tiesiogiai susijusios (angl. directly and specially affected) individualaus įstatymo nuostatos.
23.3. Portugalijos Respublikos Konstitucijos 52 straipsnyje numatyta, kad kiekvienam piliečiui ar jų grupei suteikiama teisė teikti peticijas ir kitokius kreipimusis valstybės ar savivaldybės institucijoms. Specialiame įstatyme nustatyti subjektai, kurie gali teikti peticiją. Nustatytos sąlygos ir užsieniečiams, asmenims be pilietybės, juridiniams asmenims teikti peticiją, pavyzdžiui, nuolatinę gyvenamąją vietą Portugalijoje turintys užsieniečiai ir asmenys be pilietybės turi besąlygišką teisę į peticiją, gindami teisės ginamus interesus ir subjektines teises. Neturintys nuolatinės gyvenamosios vietos Portugalijoje kitų valstybių piliečiai turi teisę į peticiją, jeigu ta valstybė, kurios piliečiai jie yra, tokią pat teisę suteikia Portugalijos piliečiams.
23.4. Estijos ir Lenkijos teisės aktuose subjektas, turintis teisę į peticiją, suprantamas ir plačiai: „asmenys“, „kiekvienas“.
23.5. Belgijos Karalystės Konstitucijos 28 straipsnyje nustatyta, kad kiekvienas turi teisę kreiptis su vieno ar kelių asmenų pasirašyta peticija į viešosios valdžios subjektus. Kolektyvinių subjektų vardu su peticijomis gali kreiptis tik šių subjektų valdymo organai.
23.6. Konsoliduotos Europos Bendrijos steigimo sutarties 194 straipsnyje nustatyta, kad peticiją Europos Parlamentui gali pateikti kiekvienas Europos Sąjungos valstybės narės pilietis, taip pat kiekvienas valstybėje narėje gyvenantis ar savo registruotą buveinę turintis fizinis arba juridinis asmuo individualiai arba kartu su kitais piliečiais ar asmenimis.
24. Nurodant subjektus, kuriems teikiamos peticijos, neretai išskiriama įstatymų leidžiamoji institucija. Pavyzdžiui, teisę kreiptis su peticija į parlamentą išskiria Austrijos, Danijos, Italijos, Liuksemburgo, Vokietijos konstitucijos, peticiją galima teikti Jungtinės Karalystės Parlamentui ar žemių parlamentams (Škotijos Parlamentui, Velso Nacionalinei Asamblėjai). Europos Sąjungoje peticija gali būti teikiama tik vienai institucijai – Europos Parlamentui. Daugelyje valstybių apibrėžiant subjektus, kuriems gali būti teikiamos peticijos, parlamentu neapsiribojama arba parlamentas neišskiriamas iš kitų subjektų. Šie subjektai nurodomi apibendrintai, pavyzdžiui, Lenkijoje minėti subjektai suprantami kaip viešosios valdžios organai, viešojo administravimo funkcijas atliekančios institucijos ir organizacijos; Portugalijoje – kaip kiekviena institucija ar pareigūnas, turintys viešųjų įgaliojimų; Vokietijoje – kaip kompetentingos institucijos ir panašiai.
25. Peticijų pateikimo ir nagrinėjimo tvarka skirtingose valstybėse daugiau ar mažiau formalizuota:
25.1. Vokietijoje peticija turi būti rašytinė, ji negali būti pateikiama žodžiu, o nagrinėjimo procedūra priklauso nuo peticijos rūšies. Žemių parlamentams pateiktas peticijas nagrinėja Parlamento peticijų komitetas (vok. Petitionsausschuss), kurį sudaro 25 asmenys (kasmet nagrinėjama apie 200 000 peticijų), taip pat sudaroma 16 peticijų komitetų prie žemių parlamentų.
25.2. Jungtinėje Karalystėje skirtingose institucijose nustatytos skirtingos peticijų teikimo taisyklės ir procedūros. Pavyzdžiui, Bendruomenių Rūmams (angl. House of Commons) teikiama viešoji peticija turi būti rašytinė (spausdinta, rašyta ranka, elektroninė), parašyta anglų kalba (arba peticiją Parlamentui pristatantis narys pateikia patvirtintą jos vertimą); neturi būti pridėta jokių kitų dokumentų, peticiją pasirašantis asmuo turi nurodyti savo adresą. Bendruomenių Rūmams peticiją pristato Parlamento narys (tai yra jo teisė, bet ne pareiga). Pristatyta Bendruomenių Rūmuose peticija siunčiama į tam tikrą vyriausybės departamentą ir laukiama ministro atsakymo. Lordų Rūmams peticiją gali pristatyti tik jų narys (tokia procedūra taikoma retai). Peticija prieš individualų įstatymą formuluojama kaip prašymas pareikšti prieštaravimus įstatymą svarstančiam komitetui. Šiuo atveju gali būti sudaromas specialus komitetas (angl. Opposed Bill Committee), kuriame svarstoma išklausant argumentus už ir prieš įstatymo projektą.
25.5. Portugalijoje peticijos gali būti teikiamos paštu, telegrafu, faksu, elektroniniu paštu, kitomis telekomunikacijos priemonėmis. Visiems viešiesiems subjektams, kuriems gali būti teikiamos peticijos, numatyta pareiga sukurti elektronines peticijų teikimo, priėmimo, nagrinėjimo ir viešinimo (savo elektroniniuose tinklalapiuose) organizavimo sistemas. Pateikę peticiją asmenys turi teisę bet kuriuo metu ją atsiimti. Jeigu iš peticijos teksto neaiškūs konkretūs reikalavimai ar siūlymai, peticiją pateikęs asmuo nenurodo savo asmens duomenų ar adreso, institucija, gavusi peticiją, iškviečia peticiją pateikusį asmenį ištaisyti trūkumų. Peticijos atmetamos nesvarstytos, kai reikalavimas ar siūlymas neteisėtas, kreipiamasi dėl teismų sprendimų ar neskundžiamų administracinių aktų, tas pats klausimas jau pateiktas ir svarstytas kaip peticija ir kai peticija yra anoniminė (anoniminė peticija atmetama, kai išnagrinėjus jos turinį neįmanoma nustatyti pareiškėjo asmenybės). Nacionaliniam Parlamentui (Asamblėjai) pateiktos peticijos perduodamos svarstyti pagal kompetenciją atitinkame Parlamento komitete. Plenariniuose Parlamento posėdžiuose peticijos svarstomos, jeigu tą pasiūlo atitinkamas komitetas, ir visada, jeigu peticiją yra pasirašę daugiau nei 4 000 piliečių.
V. SPRĘSTINOS PROBLEMOS. SIŪLOMŲ KEISTI ĮSTATYMO NUOSTATŲ NETIKSLINGUMO IR NEEFEKTYVUMO ANALIZĖ
Peticijos samprata
26. Atsižvelgiant į kitų valstybių reguliavimo ir praktikos pavyzdžius, nacionalinę peticijos teisės įgyvendinimo tradiciją, Konstitucinio Teismo doktriną, peticijos sąvoka turėtų būti apibrėžta išskiriant esminį peticijos požymį – siūlymą keisti, priimti ar panaikinti teisės aktą, taip pat bendriausiais požymiais nurodant galimus kelti klausimus:
26.1. Peticijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalies nuostata, kad peticijos teisė įgyvendinama kreipiantis „šio įstatymo nustatyta tvarka į Seimą, Vyriausybę ar savivaldybes institucijas“, 2 straipsnio 4 dalies nuostata, kad kreipimasis laikomas peticija, „kai peticijų komisija tokį kreipimąsi pripažįsta peticija“, susiaurina peticijos sampratą ir leidžia piktnaudžiauti teise, nepripažinti kreipimosi peticija. Šios nuostatos neturėtų būti susijusios nei su peticijos turiniu, nei su jos samprata.
26.2. Nors Peticijų įstatyme numatyti peticijoje galimi kelti klausimai gana platūs (ypač atsižvelgiant į Peticijų įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 3 punkto nuostatą „kitus svarbius visuomenei, savivaldybėms ar valstybei klausimus“), o dauguma 4 straipsnyje nustatytų kreipimosi formos ir turinio reikalavimų nesudėtingi, kai kurios Peticijų įstatymo 4 ir 9 straipsnių nuostatos riboja pareiškėjų galimybę įgyvendinti peticijos teisę, pareikšti reikalavimus dėl teisės aktų keitimo, priėmimo ar panaikinimo:
26.2.1. Peticijų įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punkto reikalavimas kreipimesi suformuluoti prašymą pripažinti kreipimąsi peticija formalus ir perteklinis, nes sakinio „prašau pripažinti kreipimąsi peticija“ buvimas ar nebuvimas nekeičia kreipimosi turinio. Šio sakinio neįrašymas kreipimesi neturėtų būti kliūtis įgyvendinti peticijos teisę, todėl šios nuostatos turėtų būti atsisakyta.
26.2.2. Peticijų įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 3 punkto reikalavimas nurodyti kreipimosi padavimo priežastis ir tikslus, 9 straipsnio 3 dalies 4 punkto nuostata, kad kreipimasis nepripažįstamas peticija, jeigu pareiškėjas visiškai nepagrindžia kreipimesi išdėstytų reikalavimų, laikytini pertekliniais. Vadovaujantis šiomis nuostatomis, kreipimaisi gali būti nepriimami ar nenagrinėjami neatsižvelgiant į tai, kokie svarbūs juose išdėstyti siūlymai dėl teisės aktų tobulinimo. Jeigu reikalavimai svarbūs, nepakankamai motyvuotas ar argumentuotas kreipimasis neturėtų būti atmetamas ar nenagrinėjamas. Kita vertus, jeigu kreipimesi pateikti reikalavimai akivaizdžiai nepagrįsti arba pernelyg bendri, peticiją nagrinėjantys subjektai turi turėti teisę nurodyti pareiškėjui papildomai pagrįsti reikalavimus, siūlymus. Taigi Peticijų įstatymo nuostatas dėl kreipimesi pateiktų reikalavimų ir siūlymų tikslų, motyvų, pagrindimo derėtų keisti – nustatyti tik būtinus reikalavimus.
Peticijas teikiantys subjektai
27. Siekiant, kad visuomenė aktyviau dalyvautų kuriant pilietinę visuomenę ir tobulinant teisinę sistemą, atsižvelgiant į kitų valstybių, Europos Sąjungos teisinio reguliavimo ir praktikos pavyzdžius, aplinkybes, kad juridiniams asmenims Lietuvos Respublikoje neribojama teisė kreiptis su skundais ir prašymais į valstybės ir savivaldybių institucijas, o visuomenės dalyvavimas kuriant teisinę sistemą – pripažintas principas, peticijos teisė turėtų būti suteikta ir juridiniams asmenims. Nors Peticijų įstatymo 2 straipsnio 2 dalies nuostatą, kad „pareiškėjas – ne jaunesnis kaip 16 metų Lietuvos Respublikos pilietis ar užsienietis, nuolat gyvenantis Lietuvos Respublikoje, arba jų grupė, šio įstatymo nustatyta tvarka parašę ir pateikę kreipimąsi (peticiją)“ formaliai atitinka Konstitucijos nuostatą, kad „piliečiams laiduojama peticijos teisė“ ir Konstitucinio Teismo doktriną plečiamai aiškinti piliečio sąvoką1, ši formali atitiktis nėra tinkamas peticijos teisės įgyvendinimo reguliavimas. Juridinių asmenų išskyrimas įstatymiškai reguliuojant peticijos teisės institutą nepagrįstas dėl šių priežasčių:
___________________
1 Konstitucinio Teismo 1995 m. sausio 24 d. nutarimo (Žin., 1995, Nr. 9-199) ištrauka: „užsieniečiai ir asmenys be pilietybės, kurie Lietuvos Respublikoje yra teisėtai, turi tokias pat teises ir laisves kaip ir Lietuvos Respublikos piliečiai, jeigu ko kita nenumato Konstitucija, įstatymai bei Lietuvos Respublikos tarptautinės sutartys“; Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. (Žin., 2004, Nr. 181-6708) nutarimo ištrauka: „kai kurios Konstitucijos nuostatos, įtvirtinančios Lietuvos Respublikos piliečių teises, gali būti aiškinamos plečiamai, t. y. taip, kad sąvoka „pilietis“ apimtų ne tik Lietuvos Respublikos piliečius, bet ir užsienio valstybių piliečius bei asmenis be pilietybės“.
27.1. Juridiniams asmenims, nesvarbu, kokia jų veiklos forma ir tikslai, neribojama teisė kreiptis su skundais ar prašymais į viešojo administravimo institucijas2; juridiniai asmenys be apribojimų dalyvauja teisės aktų projektų rengėjų konsultacijų su visuomene procese, gali teikti siūlymus dėl teisės aktų projektų3, taigi juridinių asmenų pateikti prašymai, siūlymai, taip pat ir jų siūlymai dėl teisės aktų tobulinimo (t. y. peticijos turinio kreipimaisi) nagrinėjami teisės aktų nustatyta tvarka, kai šie siūlymai nelaikomi peticijomis. Reguliavimas, kai vienuose teisės aktuose juridiniams asmenims suteikiama teisė teikti siūlymus dėl teisės aktų tobulinimo, o kituose to paties turinio teisė ribojama, nesuderintas.
___________________
2 Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo ištrauka: „Asmenų prašymus viešojo administravimo subjektai nagrinėja pagal Vyriausybės patvirtintas taisykles“; „asmuo – fizinis asmuo ar fizinių asmenų grupė, juridinis asmuo, kitas subjektas, neturintis juridinio asmens teisių“ (14 straipsnio 1 dalis, 2 straipsnio 13 dalis).
3 Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų įstatymo 4 straipsnio 1 dalis, Lietuvos Respublikos Vyriausybės teisėkūros taisyklių 34 punktas, Lietuvos Respublikos teisėkūros tobulinimo metmenų 22 punktas.
27.2. Peticijų įstatyme nesuteikus peticijos teisės juridiniams asmenims, nepagrįstai ribojamos nevyriausybinių organizacijų veiklos galimybės. Asmenų naudojimosi peticijos teise Lietuvos Respublikoje 2003–2009 metais analizė rodo, kad peticijų komisijos yra gavusios asociacijų kreipimųsi, tačiau jų nepripažino peticijomis, nes juos teikė Peticijų įstatyme nenurodytas subjektas. Nevyriausybinių organizacijų kūrimosi ir veiklos tikslai neretai susiję būtent su dalyvavimu kuriant pilietinę visuomenę, visai visuomenei svarbių interesų, žmogaus teisių gynimu. Teisinis reguliavimas, kai nevyriausybinėmis organizacijoms nenumatomos priemonės jų veiklos tikslams pasiekti, neracionalus.
27.3. Neįtvirtinus nuostatos, kad peticijos teise naudojasi ir juridiniai asmenys, nepakankamai aiškios ir skaidrios Lietuvos Respublikos lobistinės veiklos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies 1 punkto nuostatos, kad lobistai, kuriais gali būti tiek fiziniai, tiek juridiniai asmenys, gali teisės aktų nustatyta tvarka teikti siūlymus ir paaiškinimus teisės aktų projektų rengimo klausimais (t. y. peticijos turinio siūlymus). Minėta Lietuvos Respublikos lobistinės veiklos įstatymo nuostata įtvirtina tik teisę teikti siūlymus dėl teisinio reguliavimo keitimo, tačiau šiame įstatyme nenustatyta, kam teikiami siūlymai, kaip jie nagrinėjami ir panašiai.
Peticijas priimantys ir peticijas nagrinėjantys subjektai
28. Siekiant užtikrinti efektyvesnį peticijų nagrinėjimą, atsisakyti perteklinių procedūrų, atsižvelgiant į kitų valstybių teisinio reguliavimo ir praktikos pavyzdžius, Peticijų įstatymo nuostatas dėl subjektų, pripažįstančių kreipimusis peticijomis ir nagrinėjančių peticijas, derėtų tobulinti taip, kad peticijų nagrinėjimo ir asmenų prašymų ir skundų nagrinėjimo sistemos būtų labiau integruotos viena į kitą ir kartu užtikrinta asmenims teisė kreiptis su peticija į Seimą:
28.1. Pagal Peticijų įstatymo nuostatas, kad peticijos gali būti teikiamos tik Seimui, Vyriausybei ir savivaldybėms, taip pat nuostatas, reguliuojančias specialių subjektų – peticijų komisijų – sudarymą ir veiklą, nuostatas dėl peticijų preliminaraus nagrinėjimo peticijų komisijose ir galutinio nagrinėjimo institucijose, kurioms paduotas kreipimasis, sukurta speciali peticijų nagrinėjimo institucinė sistema, tačiau jos buvimas nepakankamai pagrįstas dėl šių priežasčių:
28.1.1. Viešojo administravimo institucijose gauti asmenų kreipimaisi, kuriuose prašoma spręsti tam tikrą pareiškėjui, visuomenei ar jos daliai svarbų klausimą, kai reikia pakeisti, papildyti ar pripažinti netekusiu galios galiojantį arba priimti naują teisės aktą, t. y. iš esmės peticijos sampratą atitinkantys kreipimaisi, nagrinėjami teisės aktų nustatyta asmenų prašymų ir skundų nagrinėjimo tvarka, dėl jų priimami sprendimai. Taigi vienodo turinio kreipimaisi dabar valstybėje nagrinėjami skirtinga tvarka tiek viešojo administravimo institucijose, nepripažįstant jų peticijomis, tiek peticijų institucinėje sistemoje, kai kreipimaisi pripažįstami peticijomis.
28.1.2. Skundų, prašymų, taip pat ir teisėkūros iniciatyvų nagrinėjimo viešojo administravimo institucijose tvarka reguliuojama išsamiai (Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo, Asmenų prašymų nagrinėjimo ir jų aptarnavimo viešojo administravimo institucijose taisyklių, institucijų teisės aktų), šia tvarka pareiškėjai aktyviai naudojasi. Dviejų atskirų sistemų, skirtų nagrinėti asmenų prašymus, siūlymus, reikalavimus, buvimas valstybėje neefektyvus ir neekonomiškas.
28.1.3. Peticijų komisijos tuos asmenų kreipimusis, kurie nepripažįstami peticijomis, perduoda nagrinėti kompetentingoms institucijoms kitų teisės aktų nustatyta tvarka, taigi prašymai iš peticijų nagrinėjimo sistemos perduodami į prašymų nagrinėjimo sistemą. Taip pailgėja asmens kreipimosi, kuris nepripažintas peticija, nagrinėjimo laikas.
28.1.4. Autonomiškos specialios peticijų nagrinėjimo sistemos tam tikrą dirbtinumą patvirtina ir tai, kad peticijų komisijos, nagrinėdamos peticiją, paprastai pasitelkia kompetentingas institucijas, prašo šių institucijų išvadų. Taigi peticijos neretai negali būti tinkamai išnagrinėtos peticijų nagrinėjimo sistemos viduje.
28.1.5. Peticijų įstatyme įtvirtinta kreipimosi pripažinimo peticija procedūra šaukiant peticijų komisijos posėdį pernelyg formali, o specialūs subjektai (peticijų komisijos) – perteklinės struktūros, nes kreipimosi pripažinimo peticija klausimas (įvertinimas, ar pareiškėjas prašo keisti teisinį reguliavimą) gali būti išspręstas kiekvienoje institucijoje, kurioje gautas kreipimasis, asmenų prašymų nagrinėjimą reglamentuojančių teisės aktų ir institucijos vidaus teisės aktų nustatyta tvarka. Taigi esama praktika, kai peticijų komisijose gauti prašymai pradedami nagrinėti iš esmės dar iki jų pripažinimo peticijomis, neracionali laiko ir darbo sąnaudų požiūriu.
28.2. Peticijų įstatymo nuostatos, nustatančios, kam asmenys gali teikti peticijas, pernelyg riboja asmens teisę kreiptis su prašymu keisti, priimti ar naikinti teisės aktus, todėl šios nuostatos keistinos. Peticijos kaip ir kiti asmenų prašymai ar skundai turėtų būti teikiamos visiems viešojo administravimo subjektams, o nagrinėjamos tų subjektų, kuriuos numatytų peticijos teisės įgyvendinimo tvarką nustatantis įstatymas.
28.3. Nuostatos, susijusios su peticijų komisijomis, keistinos ir dėl to, kad Konstitucinis Teismas dalį šių nuostatų, susijusių su peticijų sprendimų apskundimu, pripažino prieštaraujančiomis Konstitucijai. Atsisakius specialių subjektų – peticijų komisijų (kurios nelaikytinos viešojo administravimo subjektais ir kurių sprendimų apskundimo nereguliuoja teisės aktai), neprireiks spręsti klausimo dėl teisės skųsti peticijų komisijų sprendimus reguliavimo ir šio reguliavimo įtraukimo į administracinių bylų teisenos reguliavimą.
Peticijos teikimo būdas
29. Siekiant supaprastinti ir palengvinti peticijos teisės įgyvendinimą, sudaryti valstybės ir savivaldybių institucijoms sąlygas gauti daugiau vertingų siūlymų dėl teisinio reguliavimo tobulinimo, atsižvelgiant į kitų valstybių praktiką, Peticijų įstatymo projekte tikslinga numatyti papildomų peticijos teikimo būdų:
29.1. Peticijų įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, kad peticija gali būti pateikiama raštu arba elektroniniu būdu; elektroniniu būdu pateikta peticija turi būti pasirašyta elektroniniu parašu. Naudojimosi peticijų teise Lietuvoje analizė rodo, kad per 2003– 2009 metus nepateikta nė vieno kreipimosi, pasirašyto elektroniniu parašu, nes nebuvo besikreipiančiųjų iniciatyvos ir techninių galimybių priimti elektroniniu parašu pasirašytus kreipimusis peticijų komisijose. Atsižvelgiant į tai, kad informacinių technologijų plėtra suteikia ir daugiau galimybių asmenims teikti duomenis elektroniniu būdu, užtikrinant pakankamą elektroninio kreipimosi unikalumo, identifikavimo, saugumo ir integralumo lygį (pavyzdžiui, elektroninės bankininkystės priemonės), Peticijų įstatymo 4 straipsnio 2 dalies nuostatą dėl elektroninio kreipimosi derėtų formuluoti bendriau.
29.2. Praktika rodo, kad asmenys vis dažniau į institucijas kreipiasi elektroniniu paštu (nepasirašydami elektroniniu parašu). Tokie jų prašymai neignoruojami ir nagrinėjami, nors formaliai vertinant jie nelaikytini pateiktais teisės aktų nustatytu būdu – kreiptis raštu ar elektroniniu būdu pasirašant saugiu elektroniniu parašu. Siekiant skatinti asmenis dalyvauti teisėkūros procese, tikslinga numatyti, kad asmenys gali teikti peticijas ne tik šiuo metu teisės aktuose nustatytu prašymų ir skundų teikimo būdu, bet ir elektroniniu paštu ar užpildydami standartinę formą internete. Kartu siūloma įtvirtinti išlygą, kad toks kreipimasis, kai nėra galimybės vienaprasmiškai identifikuoti besikreipiančio asmens, gali, tačiau neprivalo būti nagrinėjamas, taip pat šiais atvejais peticijas pateikusiems asmenims negarantuojamos visos pareiškėjo teisės.
VI. NUMATOMO TEISINIO REGULIAVIMO PRINCIPAI IR PAGRINDINĖS NUOSTATOS
30. Derėtų iš naujo apibrėžti peticijos sampratą, pabrėžiant esminius jos požymius – būtinumą keisti teisinį reguliavimą ir visuomeninę svarbą. Peticija yra asmens ar asmenų grupės kreipimasis su reikalavimu ar siūlymu spręsti tam tikrą visuomenei ar jos daliai svarbią problemą, kai tam reikia priimti naują, pakeisti, papildyti ar pripažinti netekusiu galios galiojantį teisės aktą.
31. Reikėtų tikslinti Peticijų įstatymo nuostatas dėl peticijos formos ir turinio:
31.1. įtvirtinti, kad prašymo pripažinti kreipimąsi peticija nesuformulavimas – ne kliūtis kreipimąsi pripažinti peticija ir ją nagrinėti. Kliūtis nebūtų ir ta aplinkybė, kad pareiškėjas nenurodo reikalavimo (siūlymo) pateikimo priežasčių ar tikslų;
31.2. nustatyti, kad pareiškėjas turi aiškiai išdėstyti reikalavimą ar siūlymą, taip pat šį reikalavimą ar siūlymą pagrįsti (išdėstyti problemą ir nurodyti, kokiomis teisinio reguliavimo priemonėmis siūloma ją spręsti, arba nurodyti, kurioms visuomenės, asmenų grupėms bus naudingas siūlomas reguliavimas, taip pat paaiškinti, kodėl esamas reguliavimas nepakankamas, ir panašiai);
32. Pravartu būtų nustatyti, kad peticiją gali teikti visi Lietuvos Respublikos piliečiai, nuolat Lietuvoje gyvenantys užsieniečiai ir asmenys be pilietybės, šių asmenų grupės, taip pat Lietuvos Respublikoje registruoti juridiniai asmenys, Lietuvos Respublikoje registruoti kitų valstybių juridinių asmenų filialai ir atstovybės (valstybės ir savivaldybių institucijų veiksmai, susiję su teisėkūra, nebūtų laikomi peticijų teikimu).
33. Derėtų numatyti, kad atsižvelgdami į kreipimesi pateiktų reikalavimų ar siūlymų svarbą viešojo administravimo subjektai, sprendžiantys kreipimosi pripažinimo peticija klausimą, turėtų teisę (bet ne pareigą) pripažinti kreipimąsi peticija, o peticijas nagrinėjantys subjektai – teisę (bet ne pareigą) nagrinėti peticiją ir tais atvejais, kai kreipimąsi pateikė asmuo, nenurodytas šios koncepcijos 32 punkte, arba kai kreipimasis anoniminis. Šiuo atveju kreipimąsi (peticiją) pateikusiam asmeniui, t. y. asmeniui, nenurodytam šios koncepcijos 32 punkte, arba anonimui nebūtų garantuojamos visos peticijos teisės turėtojo teisės (pavyzdžiui, teisė gauti informaciją apie peticijos nagrinėjimą, teisė apskųsti viešojo administravimo subjekto veiksmus ir panašiai).
34. Nereikėtų riboti asmenų teisės kreiptis su peticija į konkrečius subjektus. Derėtų įtvirtinti, kad peticija gali būti pripažįstamas kiekvienam viešojo administravimo subjektui, taip pat Respublikos Prezidentui, Seimui, Vyriausybei, savivaldybių taryboms, savivaldybių administracijoms pateiktas kreipimasis.
35. Peticiją nagrinėtų kompetentingas subjektas, o kreipimosi pripažinimo peticija klausimą spręstų su kompetentingu subjektu susijusi (aptarnaujanti) viešojo administravimo institucija, kurios veiksmai, vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymu, gali būti skundžiami teismui (tai atitiktų Konstitucinio Teismo poziciją dėl pareiškėjo teisės kreiptis į teismą kreipimosi pripažinimo peticija stadijoje).
36. Subjektu, kompetentingu nagrinėti peticiją, laikytinas tas subjektas, kuris turi įgaliojimus priimti atitinkamos srities ir rūšies teisės aktus ar rengti šių teisės aktų projektus.
37. Kreipimąsi gavęs viešojo administravimo subjektas įvertintų, ar pateiktos problemos sprendimas priklauso šio subjekto vadovo kompetencijai. Jeigu kreipimasis priklauso šio subjekto vadovo kompetencijai, viešojo administravimo subjektas spręstų kreipimosi pripažinimo peticija klausimą, jeigu ne – persiųstų kreipimąsi pagal kompetenciją. Kreipimąsi persiunčiantis subjektas galėtų teikti savo nuomonę ar siūlymus dėl kreipimesi pateiktos problemos sprendimo.
38. Persiunčiant kreipimąsi, kuriame keliamas klausimas dėl įstatymo priėmimo, keitimo ar panaikinimo, turėtų būti atsižvelgta ir į tai, kurioje teisėkūros stadijoje yra įstatymo projektas, ir tuo atveju, kai įstatymo projektas registruotas ar svarstomas Seime, kreipimasis būtų siunčiamas Seimui.
39. Vyriausybės kompetencijai priskirti kreipimaisi turėtų būti persiunčiami spręsti jų pripažinimo peticija klausimą ir ministrui, kompetentingam nagrinėti peticiją (kompetentingu subjektu būtų laikomas ministras).
40. Kreipimosi pripažinimo peticija klausimą spręstų:
40.1. Respublikos Prezidento kanceliarija, – kai kreipimosi (peticijos) nagrinėjimas priklauso Respublikos Prezidento kompetencijai;
40.3. savivaldybės administracija, – kai kreipimosi (peticijos) nagrinėjimas priklauso savivaldybės institucijos (savivaldybės tarybos arba savivaldybės administracijos direktoriaus) kompetencijai;
41. Peticijomis nepripažinti kreipimaisi būtų nagrinėjami arba persiunčiami nagrinėti kaip asmenų prašymai ar skundai.
42. Viešojo administravimo subjekto sprendimas nepripažinti kreipimosi peticija turėtų būti skundžiamas administracinių ginčų komisijai arba administraciniam teismui Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo nustatyta tvarka.
43. Peticijas nagrinėjantys subjektai būtų:
43.1. Respublikos Prezidentas, – kai peticijoje pateiktoms problemoms spręsti reikia priimti, pakeisti, papildyti ar pripažinti netekusiu galios Prezidento dekretą;
43.2. Seimo komitetas, – kai peticijoje pateiktoms problemoms spręsti reikia priimti naują arba pakeisti, papildyti ar pripažinti netekusiu galios galiojantį įstatymą ir peticija adresuota Seimui, taip pat kai peticijoje pateiktai problemai spręsti reikia priimti naują arba pakeisti, papildyti ar pripažinti netekusiu galios galiojantį įstatymą ir šių įstatymų projektai rengiami Seime arba jam pateikti;
43.3. ministras, – kai peticijoje pateiktai problemai spręsti reikia priimti naują arba pakeisti, papildyti ar pripažinti netekusiu galios galiojantį Vyriausybės nutarimą ar ministro įsakymą arba kai peticijoje pateiktai problemai spręsti reikia priimti naują arba pakeisti, papildyti ar pripažinti netekusiu galios galiojantį įstatymą (išskyrus 43.2 punkte nurodytus atvejus);
43.4. savivaldybės tarybos komitetas, – kai peticijoje pateiktai problemai spręsti reikia priimti naują arba pakeisti, papildyti ar pripažinti netekusiu galios galiojantį savivaldybės tarybos sprendimą;
43.5. savivaldybės administracijos direktorius, – kai peticijoje pateiktai problemai spręsti reikia priimti naują arba pakeisti, papildyti ar pripažinti netekusiu galios galiojantį savivaldybės administracijos direktoriaus ar kito savivaldybės viešojo administravimo subjekto teisės aktą;
44. Išnagrinėjus peticiją, gali būti priimami šie motyvuoti sprendimai (išvados):
44.2. tenkinti reikalavimą ar siūlymą ir inicijuoti teisės akto projekto rengimą ir teisės akto priėmimą arba projekto teikimą svarstyti Seimui, Vyriausybei ar savivaldybės tarybai;
44.3. atsižvelgti į peticijos reikalavimus ir atitinkamai papildyti rengiamą teisės akto projektą, – kai institucijoje rengiamas ar svarstomas teisės akto, kurį peticijoje prašoma keisti, priimti ar pripažinti netekusiu galios, projektas;
46. Institucijose peticijos būtų nagrinėjamos teisės aktų nustatyta prašymų nagrinėjimo tvarka. Nagrinėjant peticiją turėtų būti vertinamas siūlymo teisėtumas, tikslingumas, naudingumas, pagrįstumas. Tam tikrų rūšių peticijų nagrinėjimo ypatumai galės būti nustatyti ir kituose teisės aktuose (pavyzdžiui, teisės aktų projektų rengimą, derinimą, konsultavimąsi su visuomene reglamentuojantys teisės aktai galės nustatyti asmenų pastabų, pateiktų dėl konkretaus rengiamo teisės akto projekto, nagrinėjimo ypatumus).
47. Peticijas asmenys galėtų teikti visais būdais, kuriais pagal teisės aktus teikiami asmenų prašymai ir skundai, išskyrus siūlymų ar reikalavimų teikimą žodžiu. Reikėtų bendriau formuluoti nuostatą dėl elektroninio kreipimosi (nurodyti elektroninės bankininkystės ar kitas saugaus elektroninio kreipimosi priemones).
48. Peticija, pateikta elektroniniu paštu ar kitokiu būdu (pavyzdžiui, užpildyta standartinė peticijos forma) elektroninėje erdvėje ir nepasirašyta saugiu elektroniniu parašu, būtų nagrinėjama, tačiau tais atvejais, kai nėra galimybės vienaprasmiškai nustatyti pareiškėjo tapatybės, pareiškėjas naudotųsi ne visomis pareiškėjo teisėmis: institucija neprivalėtų informuoti pareiškėjo apie peticijos nagrinėjimą, pareiškėjas negalėtų skųsti viešojo administravimo subjekto, sprendžiančio kreipimosi pripažinimo peticija klausimą, atsisakymo pripažinti kreipimąsi peticija.
49. Būtų patvirtinta pavyzdinė peticijos forma (šablonas), kuri peticijos pateikimą padarytų aiškesnį ir prieinamesnį.
50. Peticijų teikimas turėtų būti reguliuojamas taip, kad asmuo galėtų pateikti peticiją elektroninėmis priemonėmis pagal „vieno langelio“ principą.
51. Visos gautos peticijos ir jų nagrinėjimo rezultatai būtų skelbiami peticijas nagrinėjančios institucijos interneto svetainėje.
52. Peticijų svarstymo sistemos nuolatinė ir veiksminga stebėsena būtų užtikrinama peticijas nagrinėjantiems subjektams rengiant ir viešai skelbiant metines peticijų nagrinėjimo ataskaitas (jose būtų nurodytas peticijomis pripažintų kreipimųsi skaičius, patenkintų peticijų reikalavimų skaičius, reikalavimų pobūdis, priemonės, kurių imtasi siekiant įgyvendinti peticijų reikalavimus). Gali būti paskirta viena atsakinga institucija, įgaliota parengti apibendrintą metinę peticijų teikimo ir nagrinėjimo Lietuvos Respublikoje ataskaitą.
53. Nereikėtų keisti teisinio reguliavimo dėl peticijas nagrinėjančių subjektų priimtų sprendimų neskundžiamumo (tai atitiktų Konstitucinio Teismo doktriną dėl peticijas nagrinėjančių subjektų diskrecijos autonomijos).
54. Atsižvelgiant į šios koncepcijos nuostatas, derėtų tikslinti peticijų nagrinėjimo principų turinį (pavyzdžiui, atsisakyti kolegialumo principo).
55. Atsižvelgiant į šios koncepcijos nuostatas, reikėtų tikslinti pareiškėjo teisių apimtį ir turinį (pavyzdžiui, numatyti, kad pareiškėjas kviečiamas į peticijos nagrinėjimo posėdį tik tada, kai toks posėdis vyksta; diferencijuoti pareiškėjų teises, atsižvelgiant į tai, ar pareiškėjas kreipėsi tokiu būdu, kad jį būtų įmanoma vienaprasmiškai identifikuoti, ir panašiai).
56. Įstatymas neturėtų reglamentuoti peticijų komisijų steigimo. Reikėtų įtvirtinti, kad peticijų nagrinėjimo ypatumai atskirose institucijose gali būti išsamiai reglamentuoti institucijų teisės aktuose (Seimo statute, savivaldybių tarybų teisės aktuose, nuostatuose, darbo reglamentuose ir panašiai).
57. Peticijos reikalavimams įgyvendinti būtinų teisės aktų projektai būtų rengiami atsižvelgiant į patvirtintus teisėkūros planus. Peticiją išnagrinėjęs subjektas, priėmęs sprendimą tenkinti peticiją, teisės akto projektui rengti turėtų teisę pasitelkti kitų institucijų specialistus, taip pat galėtų pasirinkti, ar siūlyti aukštesniam pagal pavaldumą viešojo administravimo subjektui tinkamiausias organizacines priemones peticijai įgyvendinti.
VII. NUMATOMO TEISINIO REGULIAVIMO GALIMOS TEIGIAMOS IR NEIGIAMOS PASEKMĖS
59. Manoma, kad šios koncepcijos nuostatų įgyvendinimas teigiamai veiks Lietuvos teisinę sistemą ir valstybės finansinius išteklius:
59.1. piliečiai, nuolat Lietuvoje gyvenantys užsieniečiai ir asmenys be pilietybės, šių asmenų grupės, Lietuvoje registruoti juridiniai asmenys galės dalyvauti teisėkūros procese, visuomenė galbūt labiau pasitikės valstybe ir jos institucijomis;
59.2. pareiškėjai galės kreiptis tiesiogiai į kompetentingą instituciją, teikti siūlymą dėl kiekvieno teisės akto pakeitimo ar priėmimo, o viešojo administravimo subjektai – greičiau, lanksčiau ir efektyviau reaguoti į teisinio reguliavimo spragas ir problemas, siūlymus teisėkūros klausimais, taigi gerės teisėkūros kokybė ir bus įgyvendintas subsidiarumo principas;
59.3. viešai skelbiamos peticijos taps tam tikru idėjų banku, padedančiu siekti visuomenės realius poreikius atitinkančio reguliavimo, didinančiu teisėkūros skaidrumą ir kokybę;
59.4. bus įgyvendintas Konstitucinio Teismo 2006 m. sausio 26 d. nutarimas, pakeistas Konstitucijai prieštaraujantis Peticijų įstatymo reguliavimas dėl pareiškėjo teisės skųsti kreipimosi (ne) pripažinimo peticija procedūrą – siūloma viešojo administravimo subjektų sprendimų nepripažinti kreipimosi peticija apskundimo tvarka derės su šiuo metu Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo nustatytu reguliavimu dėl viešojo administravimo subjektų veiksmų apskundimo; peticijos samprata atitiks Konstitucinio Teismo pateiktą peticijos apibrėžimą;
59.5. peticijos teisės institutas, apimantis peticijos teisės sampratą, peticijas teikiančių subjektų, peticijas nagrinėjančių subjektų sampratas, atitiks kitų valstybių, Europos Sąjungos reguliavimo gerąją patirtį;
59.6. bus atsisakyta perteklinių formalių peticijos formos ir turinio reikalavimų, peticijos teisė įgyvendinama ne taip formaliai;
59.7. bus vienodai reguliuojamas siūlymų dėl galiojančių teisės aktų pakeitimo, pripažinimo netekusiais galios ar naujų teisės aktų priėmimo nagrinėjimas, sudarytos sąlygos plačiam asmenų ratui skaidriai daryti įtaką valstybės institucijoms, kai jos priima visuomenei ar jos daliai svarbius sprendimus; visų asmenų, turinčių teisę teikti siūlymus dėl teisinio reguliavimo (fizinių, juridinių, neprofesionalų, lobistų), ar šių asmenų grupių kreipimaisi bus nagrinėjami pagal tuos pačius standartus, skaidrias ir viešas procedūras;
59.8. bus palengvinta peticijos pateikimo tvarka, atsižvelgta į vis plačiau naudojamus komunikacijos elektroninėje erdvėje būdus;
59.9. sumažės perteklinių administracinių darinių ir procedūrų, skirtų peticijoms nagrinėti; atsisakius peticijų komisijų ir perdavus peticijų nagrinėjimą viešojo administravimo subjektams, kurie ir dabar paprastai teikia peticijų komisijoms išvadas dėl peticijose išdėstytų siūlymų ir reikalavimų, bus sutaupyta Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų lėšų, efektyviau naudojami žmogiškieji ištekliai.
60. Esminių neigiamų numatomo teisinio reguliavimo pasekmių nenumatoma. Su siūlomo reguliavimo įgyvendinimo užtikrinimu susijusios organizacinės priemonės (peticijų viešas skelbimas, standartizuotos peticijų formos interneto tinklalapyje sukūrimas, kreipimųsi persiuntimas kitoms institucijoms) nelaikytinos neigiamomis pasekmėmis.
VIII. BAIGIAMOSIOS NUOSTATOS
61. Siekiant įgyvendinti šios koncepcijos nuostatas, turės būti parengtas Peticijų įstatymo pakeitimo projektas (Peticijų įstatymas išdėstytas nauja redakcija). Įgyvendinant šią koncepciją, bus įvertinta numatomo reguliavimo ir šios koncepcijos 13 punkte nurodytų teisės aktų atitiktis, o prireikus – parengti šių teisės aktų pakeitimo projektai.