Administracinė byla Nr. A602-597/2013
Teisminio proceso Nr. 3-64-3-00741-2012-3
Procesinio sprendimo kategorija 17.2; 78.1
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2013 m. balandžio 25 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Ramūno Gadliausko (kolegijos pirmininkas) ir Veslavos Ruskan (pranešėja), teismo posėdyje apeliacine tvarka rašytinio proceso būdu išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Šiaulių apskrityje apeliacinį skundą dėl Šiaulių apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 17 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Šiaulių apskrityje pareiškimą atsakovui Šiaulių miesto savivaldybei dėl norminio akto teisėtumo ištyrimo.
n u s t a t ė:
I.
Pareiškėjas Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovas Šiaulių apskrityje (toliau – ir pareiškėjas; Vyriausybės atstovas) 2012 m. liepos 13 d. (pagal gavimo datą) Šiaulių apygardos administraciniam teismui įteikė pareiškimą, kurį 2012 m. liepos 30 d. (pagal gavimo datą) patikslino, prašydamas:
1. Ištirti, ar Šiaulių miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2008 m. lapkričio 20 d. sprendimo Nr. T-362 „Dėl Šiaulių miesto bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (toliau – ir Sprendimas Nr. T-362) (2012 m. birželio 28 d. sprendimo Nr. T-182 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. T-362 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ pakeitimo“ (toliau – ir Sprendimas Nr. T-182) redakcija) 1 punktu patvirtinto Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas):
- 3.3 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos asociacijų įstatymo 2 straipsnio 1 daliai, 6 straipsniui;
- 6 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo (toliau – ir ŠĮ) 29 straipsnio 3 daliai, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimu Nr. 768 „Dėl Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių 6 punktui;
- 22 punktas neprieštarauja ŠĮ 29 straipsnio 2 ir 3 dalims;
- 25.1 punktas neprieštarauja ŠĮ 36 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 1 punktui;
- 16 punktas ir 25.2 punktas neprieštarauja ŠĮ 29 straipsnio 4 daliai, 34 straipsnio 1 daliai.
2. Pripažinus, kad Sprendimo Nr. T-362 (Sprendimo Nr. T-182 redakcija) 1 punktu patvirtinto Aprašo 3.3 punktas, 6 punktas, 22 punktas, 25.1 punktas, 16 punktas ir 25.2 punktas prieštarauja aukščiau minėtoms teisės normoms, juos panaikinti.
Pareiškime (t. I, b. l. 2-6) ir patikslintame pareiškime (t. I, b. l. 26-30) nurodė, jog Taryba Sprendimo Nr. T-362 1 punktu patvirtino Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašą. Taryba 2012 m. birželio 28 d. Sprendimu Nr. T-182 nusprendė pakeisti Sprendimą Nr. T-362 ir išdėstyti jį nauja redakcija. Sprendimo Nr. T-182 1 punktu buvo patvirtintas Aprašas. Vyriausybės atstovas 2012 m. birželio 12 d. gavo Tarybos nario A. N. 2012 m. birželio 12 d. prašymą „Dėl galimo pažeidimo priimant mokinius į Šiaulių miesto mokyklas“, kuriame prašoma išsiaiškinti, ar kai kurios Aprašo teisės normos, reglamentuojančios priėmimą į asocijuotas mokyklas, jų bendradarbiavimą, neprieštarauja ŠĮ ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimų nuostatoms. Nurodė, kad remiantis Lietuvos Respublikos savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalimi, Vyriausybės atstovas, abejodamas, ar savivaldybės administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 110 straipsniu, gali kreiptis į administracinį teismą su abstrakčiu pareiškimu ištirti norminio savivaldybės administracinio akto teisėtumą. Pažymėjo, jog Aprašo 3.3 punkte Taryba nustatė, kad „asocijuota mokykla – švietimo įstaiga, sudariusi sutartį dėl ugdymo tęstinumo su aukštesnę ugdymo programą vykdančia mokykla“. Pareiškėjo nuomone, toks teisinis reglamentavimas galimai prieštarauja Lietuvos Respublikos asociacijų įstatymo 2 straipsnio 1 daliai ir 6 straipsniui. Vadovaujantis ŠĮ 43 straipsnio 10 dalies 3 punktu, mokyklos gali įstatymų nustatyta tvarka jungtis į asociacijas. Nurodė, jog atsižvelgiant į anksčiau minėtas Lietuvos Respublikos asociacijų įstatymo teisės normas, mokyklos tai turi daryti laikydamosi šiame įstatyme nustatytų procedūrų, o jų tikslas turėtų būti – koordinuoti asociacijos narių veiklą, atstovauti asociacijos narių interesams ir juos ginti ar tenkinti kitus viešuosius interesus. Manė, kad šiuo atveju Apraše iškraipoma pati asociacijos samprata, suponuojanti, kad norint tapti asocijuota mokykla užtenka tik sudaryti sutartį dėl ugdymo tęstinumo su aukštesnę ugdymo programą vykdančia mokykla. Nurodė, kad Aprašo 6 punktu Taryba nustatė, jog „priėmimas į mokyklas vykdomas pagal savivaldybės tarybos nustatytą aptarnaujamą teritoriją ir asocijuotų mokyklų sutarčių pagrindu“. Pareiškėjo nuomone, toks teisinis reguliavimas galimai prieštarauja ŠĮ 29 straipsnio 3 daliai, kurioje nurodyta, kad „į valstybinę ir savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą pirmumo teise privalo būti priimamas asmuo, gyvenantis mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos (dalyvių susirinkimo) tai mokyklai priskirtoje aptarnavimo teritorijoje“, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimo Nr. 768 „Dėl Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių 6 punktui. Pareiškėjo nuomone, atsižvelgiant į šią teisės normą, skirtingų tipų mokyklos gali sudaryti bendradarbiavimo sutartis mokinių poreikių tęstinumui užtikrinti, tačiau tokių sutarčių sudarymas turi būti pagrįstas būtent mokinių poreikių užtikrinimu (pvz., kryptingas meninis ugdymas, savita pedagoginė sistema ir pan.), o ne asocijuotų mokyklų poreikių tenkinimu. Nurodė, jog Aprašo 22 punktu nustatyta, kad „į laisvas vietas pirmumo teise priimami savivaldybės teritorijoje gyvenantys mokiniai pagal prašymo padavimo datą“. Pareiškėjo nuomone, ši teisės norma galimai prieštarauja ŠĮ 29 straipsnio 2 daliai, nurodančiai, kad „priėmimo į savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą tvarką nustato savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija (dalyvių susirinkimas), vadovaudamasi švietimo ir mokslo ministro patvirtintais bendraisiais priėmimo kriterijais“. Šie kriterijai patvirtinti Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministro 2004 m. birželio 25 d. įsakymu Nr. ISAK-1019 „Dėl Priėmimo į valstybinę ir savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą, profesinio mokymo įstaigą bendrųjų kriterijų sąrašo patvirtinimo“ (toliau – ir Kriterijai). Kriterijų 9.2 punkte savivaldybės teritorijos principas yra nustatomas tik priimant mokytis į savivaldybės bendrąją mokyklą pagal vidurinio ugdymo programą. Be to, nustatoma, kad, jei norinčiųjų yra daugiau nei laisvų mokymosi vietų, pirmiausia priimami asmenys atsižvelgiant į jų pageidavimą tęsti dalykų, dalykų modulių, kurių buvo pradėję mokytis pagal pagrindinio ugdymo programos antrąją dalį, mokymąsi pagal vidurinio ugdymo programą ir mokymosi pasiekimus. Kriterijų 9.1 punkte nurodyti priėmimo į bendrojo ugdymo bendrąsias mokyklas mokytis pagal pradinio ugdymo programą, pagrindinio ugdymo programos pirmąją ir antrąją dalis kriterijai. Tarp jų savivaldybės teritorijos principo taip pat nėra. Pabrėžė, kad, kaip numatyta šiame punkte, „tėvų (globėjų, rūpintojų) ir vaikų pageidavimu į bendrąją mokyklą gali būti priimti mokiniai, negyvenantys mokyklos aptarnavimo teritorijoje ar gyvenantys gretimoje savivaldybėje, pagal prašymo padavimo datą ar, jei neįmanoma patenkinti visų prašymų, atsižvelgiant į turimus mokymosi pasiekimus ir (ar) mokyklos pateiktų specialiųjų ir bendrųjų gebėjimų užduočių atlikimo rezultatus, į pirmąją klasę atsižvelgiant į individualią vaikų brandą ir pasirengimą mokyklai, jei pradinis ugdymas jiems ketinamas teikti vienais metais anksčiau“. Pareiškėjo nuomone, minėtas Aprašo punktas prieštarauja ŠĮ 29 straipsnio 3 daliai, nurodančiai, kad „tėvų (globėjų, rūpintojų) ir vaiko pageidavimu vaikas gali būti priimtas į kitą bendrojo ugdymo mokyklą tuo atveju, jeigu joje yra laisvų vietų“. Taigi, savivaldybės teritorijos principo priimant į bendrojo ugdymo mokyklas šioje teisės normoje taip pat nėra. Pažymėjo, kad Taryba Aprašo 25.1 punkte nustatė, jog „į laisvas vietas gali būti priimami vaikai, mokiniai, gyvenantys kitose savivaldybėse, jeigu jiems nereikalingas pavėžėjimas“. Vadovaujantis ŠĮ 36 straipsnio 1 dalimi, „mokiniai į atitinkamą ugdymo programą vykdančią mokyklą vadovaujantis Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymu vežami visuomeniniu transportu mokinio pažymėjime nurodytu maršrutu, mokykliniu autobusu arba kitu transportu. Į mokyklą ir atgal privalo būti vežami kaimuose, miesteliuose toliau kaip 3 kilometrai nuo mokyklos gyvenantys mokiniai, kurie mokosi pagal priešmokyklinio ir bendrojo ugdymo programas. Priešmokyklinio ugdymo ir 1–8 klasių mokiniai vežami į artimiausią atitinkamą ugdymo programą vykdančią mokyklą“. Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 1 punkte nurodyta, kad „savivaldybės, kurių teritorijoje yra švietimo ir vaikų globos įstaigos, savo nustatyta tvarka kompensuoja visas važiavimo išlaidas kaimuose ir miesteliuose gyvenantiems bendrojo lavinimo, profesinio mokymo įstaigų ir neformaliojo vaikų švietimo įstaigų mokiniams, šių mokyklų ar įstaigų darbo dienomis važiuojantiems į mokyklą ar įstaigą iki 40 km ir atgal mokinio pažymėjime nurodytu maršrutu vietinio (priemiestinio) reguliaraus susisiekimo autobusais, tolimojo reguliaraus susisiekimo autobusais, keleiviniais traukiniais <..>“. Nurodė, jog atsižvelgiant į tai, kad nei ŠĮ, nei Kriterijai nenumato tokio priėmimo į bendrojo ugdymo bendrąsias mokyklas kriterijaus kaip pavėžėjimo reikalingumas, kyla abejonių dėl šio punkto atitikimo aukščiau nurodytoms teisės normoms. Teigė, kad mokinių pavėžėjimas neturėtų būti kliūtis priimant mokinį, gyvenantį kitoje savivaldybėje, į bendrojo ugdymo bendrąją mokyklą, nes Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimo Nr. 768 „Dėl Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių 35.2 punkte kaip vienas iš būtinų Mokyklos tinklo pertvarkos bendrojo plano priedų yra įvardijamas Mokinių vežiojimo užtikrinimo planas. Nurodė, jog Aprašo 16 punkte nustatyta, kad „į savivaldybės specialiąją mokyklą ar specialiojo ugdymo centrą priimami asmenys iki 21 metų, turintys didelių ar labai didelių specialiųjų ugdymosi poreikių ir gyvenantys savivaldybės teritorijoje“. Aprašo 25.2 punkte nurodyta, kad „į laisvas vietas gali būti priimami vaikai, mokiniai, gyvenantys kitose savivaldybėse, jeigu dėl priėmimo į savivaldybės specialiąsias mokyklas su ta savivaldybe yra sudaryta atlyginimo už teikiamas paslaugas sutartis“. Pažymėjo, jog ŠĮ 29 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad „į valstybinę ir savivaldybės ikimokyklinio ugdymo mokyklą ir bendrojo ugdymo mokyklą, skirtą mokiniams, turintiems specialiųjų ugdymosi poreikių, ugdyti, į ikimokyklinio ugdymo mokyklos grupę ir bendrojo ugdymo mokyklos klasę, skirtą mokiniams, turintiems specialiųjų ugdymosi poreikių, ugdyti, priimami asmenys, turintys didelių ir labai didelių specialiųjų ugdymosi poreikių“. To paties įstatymo 34 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad „mokiniui, turinčiam specialiųjų ugdymosi poreikių, jeigu jo tėvai (globėjai, rūpintojai) pageidauja, sudaromos sąlygos ugdytis arčiau jo gyvenamosios vietos esančioje ikimokyklinio ugdymo, bendrojo ugdymo mokykloje, profesinio mokymo įstaigoje ar bet kurioje valstybinėje, savivaldybės (regiono) mokykloje, skirtoje mokiniams, turintiems specialiųjų ugdymosi poreikių. Mokyklą vaikui rekomenduoja pedagoginė psichologinė tarnyba“. Kriterijų 9.6 punkte nustatyta, kad „asmenys, dėl įgimtų ar įgytų sutrikimų turintys specialiųjų ugdymosi poreikių, priimami į arčiausiai savo gyvenamosios vietos esančias valstybines ir savivaldybių bendrąsias mokyklas, vykdančias bendrojo ugdymo programas ir jas pritaikančias šiems mokiniams. Asmenys, dėl įgimtų ar įgytų sutrikimų turintys didelių ar labai didelių specialiųjų ugdymosi poreikių, priimami į bendrųjų mokyklų specialiojo ugdymo skyrius, specialiąsias klases (grupes) pagal 10.2 punkte nustatytus kriterijus“. Pabrėžė, jog nei viename teisės akte nėra nustatyta apribojimų asmenims, kuriems reikalinga specialioji pagalba, būti priimtiems į kitos savivaldybės specialiąją mokyklą. Taip pat nei viename teisės akte nėra numatyta kriterijaus, kada asmenys, kuriems reikalinga specialioji pagalba, bet gyvenantys kitose savivaldybėse, priimami į savivaldybės specialiąsias mokyklas, kai sudaryta sutartis dėl atlyginimo už teikiamas specialiosiose mokyklose paslaugas, dėl to pareiškėjui kilo pagrįstų abejonių dėl tokios teisės normos teisėtumo.
Atsakovas Šiaulių miesto savivaldybė atsiliepime (t. I, b. l. 115-120) į pareiškimą prašė pareiškėjo pateiktą pareiškimą atmesti kaip nepagrįstą. Dėl Aprašo 3.3 punkto teisėtumo nurodė, jog Lietuvos Respublikos asociacijų įstatymo 1 straipsnio 1 dalis nustato, „kad šis įstatymas reglamentuoja juridinių asmenų, kurių teisinė forma yra asociacija, steigimą, valdymą, veiklą, pertvarkymo, pabaigos (reorganizavimo ir likvidavimo) ypatumus“. Teigė, jog Apraše niekur nėra vartojama „asociacijos“ sąvoka, todėl „asocijuotos mokyklos“ negalima prilyginti Lietuvos Respublikos asociacijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje apibrėžtai asociacijai. Nurodė, kad priešingai nei asociacija, asocijuota mokykla – tai mokykla, sudariusi sutartį dėl ugdymo tęstinumo su aukštesnę ugdymo programą vykdančia mokykla. Apraše vartojama sąvoka „asocijuota mokykla“ yra sudaryta atsižvelgiant į Valstybinės švietimo strategijos 2003–2012 metų nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Seimo 2003 m. liepos 4 d. nutarimu Nr. K-1700, 11 punkto 3 dalį, kurioje sakoma, kad „pabaigiama formuoti lanksti trijų pakopų ugdymo struktūra. Ją sudaro priešmokyklinio, pradinio, pagrindinio ir vidurinio (brandos) ugdymo pakopos, įgyvendinamos pradinėse, pagrindinėse, vidurinėse mokyklose, gimnazijose ir jų asocijuotuose dariniuose“. Be to, apie galimybę sudaryti bendradarbiavimo sutartis tarp mokyklų nurodoma ir Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimu Nr. 768, 6 punkte: „<..> Mokinių poreikių tenkinimo tęstinumui užtikrinti skirtingų tipų mokyklos gali sudaryti bendradarbiavimo sutartis“. Nurodė, kad 2005 m. birželio 23 d. Šiaulių miesto savivaldybės tarybos sprendimu Nr. T-210 buvo patvirtintas Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų tinklo pertvarkos 2005–2012 metais bendrasis planas, pagal kurį dalis vidurinių mokyklų buvo pertvarkomos į aštuonmetes pagrindines mokyklas (progimnazijas), o dalis – į keturmetes gimnazijas. Siekiant užtikrinti vidurinių mokyklų, pertvarkomų į aštuonmetes pagrindines mokyklas (progimnazijas), aštuntokų lengvesnį perėjimą į gimnazijas bei garantuoti ugdymo tęstinumą buvo numatyta asocijuotų mokyklų bendradarbiavimo tvarka. Pažymėjo, jog teisės aktų, reglamentuojančių, kaip galėtų būti kuriami asocijuoti mokyklų dariniai, nebuvo, todėl Šiaulių miesto savivaldybės taryba 2005 m. lapkričio 24 d. sprendimu Nr. T-404 patvirtino Šiaulių miesto bendrojo lavinimo mokyklų, grupių, klasių komplektavimo tvarkos aprašą, kuriame ir buvo pirmą kartą įrašyta sąvoka „asocijuota mokykla“. Šis aprašas Sprendimu Nr. T-362 buvo pripažintas netekusiu galios, nes patvirtintas Šiaulių miesto bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašas. 2008 m. lapkričio 20 d. apraše ir Sprendimu Nr. T-182 patvirtintoje naujoje aprašo redakcijoje sąvoka „asocijuota mokykla“ išliko. Savivaldybės administracijos Švietimo skyriaus vedėjas 2005 m. gruodžio 16 d. įsakymu Nr. ŠV-685 (1.3) (Švietimo skyriaus vedėjo 2009 m. kovo 24 d. įsakymo Nr. Š-126 redakcija) patvirtino Asocijuotų mokyklų bendradarbiavimo tvarkos aprašą, kuriuo buvo numatyti bendradarbiavimo principai, sutarčių sudarymo etapai, mokyklų įsipareigojimai, sutarčių nutraukimo atvejai. Atsižvelgiant į tai, kas anksčiau išdėstyta, atsakovas darė išvadą, kad asocijuota mokykla yra tik mokykla, sudariusi sutartį su kita mokykla dėl ugdymo tęstinumo, o ne kažkoks naujas ribotos civilinės atsakomybės viešasis juridinis asmuo, kurio tikslas – koordinuoti asociacijos narių veiklą, atstovauti asociacijos narių interesams ir juos ginti ar tenkinti kitus viešuosius interesus. Teigė, kad pareiškėjo iškeltos abejonės, kad aprašo 3.3 punktas prieštarauja Lietuvos Respublikos asociacijų įstatymo 2 straipsnio 1 daliai ir 6 straipsniui, yra visiškai nepagrįstos. Dėl aprašo 6 punkto teisėtumo nurodė, kad pareiškėjo teiginys, jog Tarybos nuostata, kad „priėmimas į mokyklas vykdomas pagal savivaldybės tarybos nustatytą aptarnaujamą teritoriją ir asocijuotų mokyklų pagrindu“ prieštarauja ŠĮ 29 straipsnio 3 daliai, visiškai neturi pagrindo, nes minėto straipsnio 2 dalyje yra reglamentuota, jog „priėmimo į valstybinę ir savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą tvarką nustato savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija (nagrinėjamu atveju – savivaldybės taryba) <...>“. Nurodė, jog Taryba 2009 m. sausio 29 d. sprendimu Nr. T-17 ( 2010 m. sausio 28 d. sprendimo Nr. T-14 redakcija) patvirtino Šiaulių miesto bendrojo lavinimo mokyklų aptarnaujamų teritorijų aprašą. Šiame apraše buvo nustatytos aptarnaujamos teritorijos pagrindinėms mokykloms (progimnazijoms) bei gimnazijoms. Kadangi pagrindinės mokyklos (progimnazijos) vykdo priešmokyklinio, pradinio ir pagrindinio ugdymo programas ir priima į mokyklas mokinius iš joms priskirtos aptarnaujamos teritorijos, tai perėjimas į gimnaziją pagal asocijuotų mokyklų sutartis ne tik nepažeidžia teritorijos principo (nes gimnazijos, su kuriomis sudarytos bendradarbiavimo sutartys, yra mokyklų aptarnaujamose teritorijose), bet ir vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimu Nr. 768 patvirtintų Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių 6 punktu, kuris nurodo, jog turi būti „<...>užtikrinamas užsienio kalbų, sustiprinto dalyko mokymosi <...>, kryptingo meninio ugdymo, mokinių saviraiškos poreikių ir kitų interesų tenkinimo tęstinumas jiems pereinant mokytis į kitą bendrojo ugdymo mokyklą pagal aukštesnio lygmens bendrojo ugdymo programą<...>, sudaro sąlygas įgyvendinti ŠĮ 5 straipsnyje apibrėžtą tęstinumo principą. Tuo labiau, kad cituotame punkte toliau yra pateikiama nuostata, jog „Mokinių poreikių tenkinimo tęstinumui užtikrinti skirtingų tipų mokyklos gali sudaryti bendradarbiavimo sutartis“. Dėl aprašo 22 punkto teisėtumo atsakovas nurodė, jog ŠĮ 29 straipsnio 3 dalis numato, kad „į valstybinę ir savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą pirmumo teise privalo būti priimamas asmuo, gyvenantis mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos (dalyvių susirinkimo) tai mokyklai priskirtoje aptarnavimo teritorijoje. Tėvų (globėjų, rūpintojų) ir vaiko pageidavimu vaikas gali būti priimtas į kitą bendrojo ugdymo mokyklą tuo atveju, jeigu joje yra laisvų vietų“. To paties įstatymo 29 straipsnio 2 punktas numato, kad „priėmimo į valstybinę ir savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą tvarką nustato savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija (dalyvių susirinkimas), vadovaudamasi švietimo ir mokslo ministro patvirtintais bendraisiais priėmimo kriterijais“. Atsakovas nesutiko su pareiškėjo teiginiu, jog tik Kriterijų 9.2 punktas nustato savivaldybės teritorijos principą priimant mokytis į savivaldybės bendrąją mokyklą pagal vidurinio ugdymo programą, o 9.1 punktas jau numato tik aptarnaujamos mokyklos teritorijos principą. Atsižvelgiant į tai, kad priėmimo į valstybinę ir savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą tvarką ir mokyklos aptarnaujamas teritorijas nustato savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija, darytina išvada, kad sprendimą, kokia tvarka priimti į bendrąją mokyklą mokytis pagal pradinio ugdymo programą, pagrindinio ugdymo programos pirmąją ir antrąją dalis, jeigu joje yra laisvų vietų, priima savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija. Dėl Aprašo 25.1 punkto teisėtumo nurodė, kad Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 1 punktas numato, kad „Savivaldybės, kurių teritorijoje yra švietimo ir vaikų globos įstaigos, savo nustatyta tvarka kompensuoja visas važiavimo išlaidas kaimuose ir miesteliuose gyvenantiems bendrojo lavinimo mokyklų, profesinio mokymo įstaigų ir neformaliojo vaikų švietimo įstaigų mokiniams, šių mokyklų ar įstaigų darbo dienomis važiuojantiems į mokyklą ar įstaigą iki 40 km ir atgal mokinio pažymėjime nurodytu maršrutu vietinio (priemiestinio) reguliaraus susisiekimo autobusais, tolimojo reguliaraus susisiekimo autobusais, keleiviniais traukiniais, reguliaraus susisiekimo laivais ir keltais; neformaliojo vaikų švietimo įstaigų mokiniams ši lengvata taikoma ir ne darbo dienomis.“ Taigi atsižvelgiant į minėtą teisės aktą galima daryti išvadą, kad būtent Šiaulių miesto savivaldybė privalo atlyginti visas pavėžėjimo išlaidas, susijusias su kitos savivaldybės mokinių vežiojimu, kadangi mokymosi įstaigos yra Šiaulių miesto savivaldybei priklausančioje teritorijoje. Pažymėjo, jog anksčiau nurodyto aprašo 25.1 punktu nekvestionuojamos Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymo nuostatos (tai patvirtina 2009 m. spalio 29 d. Šiaulių miesto savivaldybės tarybos sprendimas Nr. T-316), o tik bandoma apibrėžti tas situacijas, kada nėra jokios galimybės vežioti kitos savivaldybės mokinius ar mokinį, kadangi nėra tam techninių galimybių ir resursų, t. y. nėra galimybės kompensuoti už pavėžėjimą, nes nėra maršrutų vietinio (priemiestinio) reguliaraus susisiekimo autobusais, tolimojo reguliaraus susisiekimo autobusais, keleiviniais traukiniais, reguliaraus susisiekimo laivais ir keltais. Manė, kad esant tokioms aplinkybėms šis punktas negali prieštarauti Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 1 punktui, nes būtent šis punktas ir numato atvejus, kai savivaldybės, kurių teritorijoje yra švietimo ir vaikų globos įstaigos, savo nustatyta tvarka kompensuoja visas važiavimo išlaidas. Pabrėžė, jog ŠĮ 58 straipsnio 2 dalies 9 punktas numato, kad „Savivaldybės vykdomoji institucija įstatymu nustatyta tvarka atsako, kad kiekvienas jos teritorijoje gyvenantis mokinys būtų vežamas į mokyklą ir atgal, pagal šio įstatymo 36 straipsnio 1 ir 2 dalis organizuoja nemokamą mokinių vežimą į mokyklas“. Vadovaujantis šia įstatymo nuostata atsakovas darė prielaidą, kad kiekviena savivaldybė, kurios teritorijoje gyvena mokinys ir kuris mokosi kitos savivaldybės mokykloje, privalo organizuoti nemokamą mokinių vežimą į mokyklas ir užtikrinti, kad jis būtų vežamas į mokyklą ir atgal. Dėl aprašo 16 punkto ir 25.2 punkto teisėtumo pažymėjo, kad specialiojo ugdymo įstaigos yra Šiaulių miesto savivaldybės biudžetinės įstaigos, kurios yra išlaikomos iš Šiaulių miesto savivaldybės biudžeto ir kurių savininkas yra Šiaulių miesto savivaldybė, o savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija – Taryba. Atsakovo nuomone, Aprašo 16 punktas neprieštarauja galiojantiems teisės aktams, nes paliekama galimybė kitų savivaldybių vaikams lankyti Šiaulių miesto specialiojo ugdymo įstaigas. Kad kitų savivaldybių vaikų tėvai galėtų pasinaudoti šia galimybe, Šiaulių miesto savivaldybės taryba nustatė sąlygas, t. y. numatė, kad pirmiausia vaikai, registruoti kitose savivaldybėse, priimami, jei yra laisvų vietų (tuo Šiaulių miesto savivaldybė siekė pirmiausia užtikrinti specialiojo ugdymo prieinamumą vaikams, gyvenantiems Šiaulių miesto savivaldybės teritorijoje). Esant laisvų vietų, turi būti įvykdyta kita sąlyga, t. y. turi būti sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl išlaidų už vaiko išlaikymą įstaigoje apmokėjimo. Ši sąlyga, atsakovo nuomone, pagrįsta bei neprieštaraujanti pareiškėjo pareiškime nurodytoms įstatymų nuostatoms, nes kiekviena savivaldybė už specialiojo vaikų ugdymo organizavimą yra savarankiškai atsakinga ir turi rasti savo biudžete lėšų vaiko ugdymui specialiojo ugdymo įstaigose. Pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 7 straipsnio 7 dalis nustato, kad „Valstybinės (valstybės perduotos savivaldybėms) funkcijos yra priešmokyklinio ugdymo, bendrojo lavinimo, profesinio mokymo ir profesinio orientavimo organizavimas, savivaldybės teritorijoje gyvenančių vaikų iki 16 metų mokymosi pagal privalomojo švietimo programas užtikrinimas, mokyklų (klasių), vykdančių bendrojo lavinimo programas ir skirtų šalies mokiniams, turintiems išskirtinių gabumų ar specialiųjų poreikių, išlaikymas“. ŠĮ 58 straipsnio 2 dalies 9 punktas numato, kad „Savivaldybės vykdomoji institucija įstatymų nustatyta tvarka atsako, kad kiekvienas jos teritorijoje gyvenantis mokinys būtų vežamas į mokyklą ir atgal, pagal šio įstatymo 36 straipsnio 1 ir 2 dalis organizuoja nemokamą mokinių vežimą į mokyklas“. Atsižvelgdamas į nurodytus teisės aktus, atsakovas darė prielaidą, kad būtent savivaldybė, kurios teritorijoje gyvena vienas ar kitas neįgalus ar su specialiaisiais poreikiais asmuo, privalo užtikrinti jo priešmokyklinio ugdymo, bendrojo ugdymo, profesinio mokymo ir profesinio orientavimo organizavimą pagal privalomojo švietimo programas, mokyklų (klasių), vykdančių bendrojo ugdymo programas ir skirtų šalies mokiniams, turintiems išskirtinių gabumų ar specialiųjų poreikių, išlaikymą bei nemokamą pavėžėjimą.
II.
Šiaulių apygardos administracinis teismas 2012 m. spalio 17 d. sprendimu (t. I, b. l. 147-162) pareiškėjo pareiškimą ir patikslintą pareiškimą tenkino iš dalies: Sprendimo Nr. T-362 (Sprendimo Nr. T-182 redakcija) 1 punktu patvirtinto Aprašo 3.3 punktą, 6 punktą, 16 punktą, 22 punktą, 25.2 punktą pripažino teisėtais ir pareiškėjo prašymą dėl jų panaikinimo atmetė. Tarybos Sprendimo Nr. T-362 (Sprendimo Nr. T-182 redakcija) 1 punktu patvirtinto Aprašo 25.1 punktą pripažino prieštaraujančiu Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 36 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 1 punktui ir jį laikė panaikintu.
Pirmosios instancijos teismas, remdamasis ABTĮ bei Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, nustatė, kad prašomas ištirti Aprašas yra norminis administracinis aktas, kadangi jis įtvirtina bendro pobūdžio nurodymus individualiais požymiais neapibrėžtam subjektų ratui, yra skirtas reguliuoti daugelio neindividualizuotų fizinių asmenų santykius. Taip pat teismas pripažino, kad remiantis ABTĮ 110 straipsniu bei Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo 4 straipsnio 5 dalimi pareiškėjas yra tinkamas subjektas paduoti administraciniam teismui abstraktų prašymą ištirti savivaldybės tarybos priimto norminio teisės akto teisėtumą.
Spręsdamas dėl Aprašo 3.3 punkto teisėtumo teismas rėmėsi ŠĮ 43 straipsnio 10 dalies 1 punktu, Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimu Nr. 768 „Dėl mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių patvirtinimo“ patvirtintų Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių 6 punktu. Nurodė, jog šie teisės aktai leidžia mokykloms sudaryti sutartis dėl ugdymo tęstinumo, tačiau nepateikia teisės normos, nurodančios, kaip tokias sutartis sudariusios mokyklos turėtų būti vadinamos. Pažymėjo, kad Tarptautinių žodžių žodynas nurodo, jog asocijuoti (lot. associare) reiškia jungti, sieti. Valstybinė lietuvių kalbos komisija yra išaiškinusi, jog atsižvelgiant į kontekstą ir stilių, galimi žodžio asocijuoti lietuviški pakaitai – sieti, sietis, susieti, susisieti; būti panašiam. Teismas sprendė, kad Aprašo 3.3 punkte nurodytas teisės akte vartojamos sąvokos pavadinimas – asocijuota mokykla atitinka sąvokos esmę ir prasmę, tai yra jog švietimo įstaiga, sudariusi sutartį dėl ugdymo tęstinumo su aukštesnę programą vykdančia mokykla, yra susijusi, panaši arba asocijuota. Teisėjų kolegija nesutiko su pareiškėjo argumentais, jog Aprašo 3.3 punkte reglamentuota sąvoka prieštarauja Lietuvos Respublikos asociacijų įstatyme numatytai asociacijos sampratai. Teismas pažymėjo, jog Lietuvos Respublikos asociacijų įstatymas reglamentuoja juridinių asmenų, kurių teisinė forma yra asociacija, steigimą, valdymą, veiklą, pertvarkymo, pabaigos (reorganizavimo ir likvidavimo) ypatumus ir šioje byloje tiriamoms teisės normoms negalėjo būti taikomas.
Teismas nesutiko su pareiškėjo nuomone, kad Aprašo 6 punktas prieštarauja teisės aktams ir nurodė, jog ŠĮ 29 straipsnio 3 dalis bei Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių 6 punktas būtent ir įvardija Aprašo 6 punkte nurodytus priėmimo į mokyklas kriterijus. ŠĮ 29 straipsnio 3 dalis nurodo, jog priėmimas vyksta pagal savivaldybės tarybos nustatytą aptarnaujamą teritoriją, Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių 6 punktas įtvirtina kriterijų, jog priėmimas vyksta pereinant mokytis į kitą bendrojo ugdymo mokyklą pagal aukštesnio lygmens bendrojo ugdymo programą, kai tarp skirtingų tipų mokyklų mokinių poreikių tenkinimo tęstinumui užtikrinti yra sudarytos bendradarbiavimo sutartys. Teismas manė, kad pareiškėjo abejonės, jog mokyklos sudaro bendradarbiavimo sutartis ne mokinių poreikių tęstinumui užtikrinti, o asocijuotų mokyklų poreikių tenkinimui, yra nepagrįstos, kadangi vadovaujantis Asocijuotų mokyklų bendradarbiavimo sutartimis jos sudaromos užtikrinti ugdymo turinio tęstinumą ir perimamumą, derinti ugdymo metodus, mokinių pasiekimų vertinimo sistemas, rengti bendrus mokytojų kvalifikacijos tobulinimo renginius, plėtoti papildomo ugdymo ir kitas bendradarbiavimo formas.
Pasisakydamas dėl Aprašo 22 punkto teisėtumo teismas rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimu administracinėje byloje Nr. A556-1333/2008 ir pažymėjo, kad administraciniai teismai tiria tik norminių administracinių aktų atitiktį įstatymams ar Vyriausybės norminiams aktams (ABTĮ 110 str. 1 d., 112 str. 1 d.). Administracinių teismų kompetencijai nepriskiriama tirti norminių administracinių aktų atitikties žemesnės teisinės galios nei Vyriausybės nutarimai teisės aktams. Byloje taikytinų norminių administracinių aktų atitiktis žemesnės teisinės galios nei Vyriausybės nutarimai teisės aktams turi būti vertinama kiekvienu konkrečiu atveju, nagrinėjant individualią bylą, jei tam yra būtinybė. Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija darė išvadą, jog administraciniai teismai neturi kompetencijos atlikti abstrakčios savivaldybės administravimo subjekto priimto norminio teisės akto atitikties ministro priimtiems teisės aktams kontrolės. Todėl teismas neaptarė pareiškėjo argumentų dėl Aprašo 22 punkto neatitikimo Kriterijams. Teismas konstatavo, jog Aprašo 22 punktas neprieštarauja ŠĮ 29 straipsnio 2 daliai, kadangi pareiškėjas nepateikė kitų tai įrodančių aiškiai suformuluotų argumentų.
Nagrinėdamas, ar Aprašo 22 punktas prieštarauja ŠĮ 29 straipsnio 3 daliai dėl to, kad įstatymo normoje nėra įtvirtinto savivaldybės teritorijos principo priimant į bendrojo ugdymo mokyklas, teismas pažymėjo, jog Aprašo 5 skyrius reglamentuoja priėmimo į Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų laisvas vietas. Aprašo 22 punktas numato savivaldybės teritorijoje gyvenančių vaikų, mokinių priėmimą, 25 punktas – vaikų, mokinių, gyvenančių kitose savivaldybėse. Teismo nuomone, toks teisinis reglamentavimas iš esmės nėra ydingas, nes numato galimybę į savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklų laisvas vietas būti priimtiems ir savivaldybės teritorijoje, ir kitos savivaldybės teritorijoje gyvenantiems vaikams, mokiniams. Nurodė, kad pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 7 punktą savivaldybei perduota valstybės funkcija – priešmokyklinio ugdymo, bendrojo lavinimo, profesinio mokymo ir profesinio orientavimo organizavimas, savivaldybės teritorijoje gyvenančių vaikų iki 16 metų mokymosi pagal privalomojo švietimo programas užtikrinimas. Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija manė, jog Šiaulių miesto savivaldybė teisėtai ir pagrįstai Aprašo 22 punkte numatė pirmumo teisę būti priimtiems į laisvas vietas vaikams, mokiniams, kurie gyvena savivaldybės teritorijoje.
Spręsdamas dėl Aprašo 25.1 punkto teisėtumo teismas nurodė, jog remiantis ŠĮ 36 straipsnio 1 dalimi, visuomeniniu transportu mokiniai į atitinkamą ugdymo programą vykdančią mokyklą vežami vadovaujantis Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymu, kurio 6 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad savo nustatyta tvarka visas važiavimo išlaidas kompensuoja savivaldybės, kurių teritorijoje yra švietimo ir vaikų globos įstaigos. ŠĮ 36 straipsnio 1 dalyje nurodoma, kad į mokyklą ir atgal privalo būti vežami kaimuose, miesteliuose toliau kaip 3 kilometrai nuo mokyklos gyvenantys mokiniai, kurie mokosi pagal priešmokyklinio ir bendrojo ugdymo programas. Teismas sprendė, kad ši teisės norma imperatyviai įpareigoja savivaldybę organizuoti šios grupės mokinių vežiojimą ir nesant visuomeninio transporto, bet esant tokiai grupei priklausančių mokinių išreikštam norui būti vežamiems, vežti juos mokykliniais autobusais ar kitu transportu. Pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 7 punktas numato, jog savarankiškoji Konstitucijos ir įstatymų nustatyta (priskirta) savivaldybių funkcija yra bendrojo lavinimo mokyklų moksleivių, gyvenančių kaimo gyvenamosiose vietovėse, neatlygintino pavėžėjimo į mokyklas ir į namus organizavimas. Teisėjų kolegijos nuomone, šie teisės aktai nustato vaiko, mokinio teisę būti pavėžėtam iki mokyklos. Nagrinėjamoje byloje atsakovas Aprašo 25.1 punkte nustatydamas, jog į laisvas vietas gali būti priimami vaikai, mokiniai, gyvenantys kitose savivaldybėse, jeigu jiems nereikalingas pavėžėjimas, apribojo galimybes vaikams, gyvenantiems ne Šiaulių miesto savivaldybės teritorijoje, lankyti Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklas, pažeidė moksleivių teisę laisvai pasirinkti mokyklą bei mokinių lygybės ir nediskriminavimo principą. Atsižvelgdama į tai teisėjų kolegija konstatavo, jog Aprašo 25.1 punktas pripažintinas prieštaraujančiu ŠĮ 36 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 1 punktui ir laikytinas panaikintu.
Nagrinėdamas Aprašo 16 punkto ir 25.2 punkto teisėtumo klausimą, teismas rėmėsi ŠĮ 28 straipsnio 6 dalimi, 34 straipsnio 1 dalimi ir nurodė, jog į savivaldybės specialiąją mokyklą ar specialiojo ugdymo centrą pirmiausia priimami asmenys, gyvenantys savivaldybės teritorijoje, ir tik joje esant laisvų vietų, priimami asmenys, gyvenantys kitos savivaldybės teritorijoje. Atsižvelgdama į tai, teisėjų kolegija konstatavo, jog atsakovas teisėtai Aprašo 16 punkte ir 25 punkte įtvirtino nuostatas, numatančias asmens, gyvenančio savivaldybės teritorijoje ir gyvenančio kitos savivaldybės teritorijoje, priėmimą. Teismas sprendė, jog Aprašo 25.2 punkte numatyta sąlyga atsižvelgiant į asmens gyvenamąją vietą užmokesčio už teikiamas paslaugas nediferencijuoja, todėl šia norma asmenų lygybės principas nepažeidžiamas. Teismas pažymėjo, jog atsakomybė už vaikų gerovę tenka ne tik atsakovui, bet ir kitoms savivaldybėms, kurios, pagal ŠĮ 28 straipsnio 6 dalį, privalo turėti optimalų pradinio, pagrindinio, vidurinio ir neformaliojo vaikų ir suaugusiųjų švietimo programų teikėjų tinklą savo teritorijoje. Teismas konstatavo, jog Aprašo 16 punktas ir 25.2 punktas neprieštarauja ŠĮ 29 straipsnio 4 daliai ir 34 straipsnio 1 daliai, nes riboja asmenų, gyvenančių kitoje savivaldybėje, priėmimą į Šiaulių miesto savivaldybės specialiąsias mokyklas.
III.
Pareiškėjas Vyriausybės atstovas pateikė apeliacinį skundą, kuriame prašė Šiaulių apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 17 d. sprendimą dalyje, kurioje buvo nuspręsta „Sprendimo Nr. T-362 (Sprendimo Nr. T-182 redakcija) 1 punktu patvirtinto Aprašo 3.3 punktą, 6 punktą, 16 punktą, 22 punktą, 25.2 punktą pripažinti teisėtais ir pareiškėjo prašymą dėl jų panaikinimo atmesti“ panaikinti, o dalyje, kurioje buvo nuspręsta 25.1 punktą pripažinti prieštaraujančiu ŠĮ 36 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 1 punktui ir jį laikyti panaikintu, palikti nepakeistą bei tenkinti Vyriausybės atstovo pareiškime pirmosios instancijos teismui nurodytus prašymus.
Nurodo, kad Vyriausybės atstovas neneigia galimybės mokykloms sudaryti mokymo ar kitas sutartis bei skirtingų tipų mokykloms sudaryti Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimu Nr. 768 „Dėl mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių patvirtinimo“ patvirtintų Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių nurodytais pagrindais bendradarbiavimo sutartis. Vadovaujantis šiuo nutarimu, mokyklos gali sudaryti šias sutartis, ir būdamos asociacijų nariais, ir nebūdamos šių asociacijų nariais. Tačiau, atkreiptinas dėmesys, kad Vyriausybės atstovui kelia abejonę ne galimybė mokykloms sudaryti bendradarbiavimo sutartis, o pati asocijuotos mokyklos sampratos apibrėžtis, pateikta Aprašo 3.3 punkte. Apraše nustatant, kad „asocijuota mokykla – švietimo įstaiga, sudariusi sutartį dėl ugdymo tęstinumo su aukštesnę ugdymo programą vykdančia mokykla“, iškraipoma pati asociacijos samprata, suponuojanti, kad norint tapti asocijuota mokykla užtenka tik sudaryti sutartį dėl ugdymo tęstinumo su aukštesnę ugdymo programą vykdančia mokykla. Pažymi, kad teismas nurodė, jog Apraše nurodyta sąvoka „asocijuota mokykla“ yra sudaryta atsižvelgiant į Valstybinės švietimo strategijos 2003–2012 metų nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Seimo 2003 m. liepos 4 d. nutarimu Nr. IX-1700 (toliau – ir Nuostatos), 11 punkto 3 dalį, tačiau pagal Nuostatų normas, Lietuvos Respublikos Vyriausybė turėjo parengti Strategijos nuostatų įgyvendinimo programą. Tuo tarpu savivaldybių institucijų pareigų ar teisių šios Strategijos nuostatos neįtvirtino, todėl jomis vadovautis įtvirtinant Aprašo 3.3 punkte nurodytą „asocijuotų mokyklų“ sąvoką nebuvo galima. Teigia, kad teismo sprendime nurodytas sąvokos „asocijuota mokykla“ aiškinimas remiantis lingvistiniu teisės aiškinimo metodu yra nereikalingas, nes mokykloms ir taip ŠĮ bei Vyriausybės nutarimo teisės normomis yra suteikta teisė sudarinėti mokymo, bendradarbiavimo ir kitas sutartis, todėl įvedinėti naujos „asocijuotos mokyklos“ sąvokos nėra būtina, juolab, kad tai prieštarauja principui „viskas, kas nėra leista, yra draudžiama“ bei įstatymo viršenybės principui. Pareiškėjas taip pat nesutinka su teismo argumentu, kad šioje byloje negali būti taikomas Lietuvos Respublikos asociacijų įstatymas, nes jis reglamentuoja juridinių asmenų, kurių teisinė forma yra asociacija, steigimą valdymą veiklą pertvarkymo, pabaigos ypatumus. Pažymi, jog dėl tos priežasties, kad Aprašo 3.3 punkte nurodyta „asocijuotų mokyklų“ sąvoka, Vyriausybės atstovas ir prašė teismo ištirti, ar toks sąvokos turinys, koks yra atskleistas šiame punkte, neprieštarauja Lietuvos Respublikos asociacijų įstatymo 2 straipsnio 1 daliai, apibrėžiančiai asociacijos sąvoką, bei to paties įstatymo 6 straipsniui, nurodančiam, kokie yra asociacijos veiklos pagrindai.
Teigia, kad Aprašo 6 punkte nustatytas teisinis reguliavimas, jog priėmimas į mokyklas vykdomas ir asocijuotų mokyklų sutarčių pagrindu kelia abejonių dėl galimo prieštaravimo, kadangi atsižvelgiant į Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimu Nr. 768 „Dėl Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių 6 punktą, skirtingų tipų mokyklos gali sudaryti bendradarbiavimo sutartis mokinių poreikių tęstinumui užtikrinti, tačiau tokių sutarčių sudarymas turi būti pagrįstas būtent mokinių poreikių užtikrinimu, o ne asocijuotų mokyklų poreikių tenkinimu. Ypač atkreipiant dėmesį į Apraše apibrėžtą „asocijuotos mokyklos“ sąvokos teisėtumo problemą, nes tokios sąvokos nenumato aukštesnės galios teisės aktai ir taip yra pažeidžiamas teisinės valstybės, įstatymų viršenybės, teisėtumo principai ir principas „viskas, kas aiškiai nėra leista, yra draudžiama“.
Teigia, kad pareiškėjas teismo neprašė ištirti, ar Aprašo 22 punktas neprieštarauja Kriterijams, ir prašė ištirti šio punkto atitiktį ŠĮ 29 straipsnio 2 daliai. Pažymi, jog teismo sprendime paminėtoje administracinėje byloje Nr. A556-1333/2008 Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje pareiškimu kreipėsi į teismą, prašydamas ištirti, ar savivaldybės tarybos sprendimas be kita ko neprieštarauja ir žemesnės teisinės galios nei Vyriausybės nutarimai teisės aktams. Dėl šios priežasties šia byla remtis teismo sprendime nebuvo teisinio pagrindo. Teigia, kad ŠĮ 29 straipsnio 3 dalyje savivaldybės teritorijos principo priimant į bendrojo ugdymo mokyklas taip pat nėra, o tai prieštarauja teisinės valstybės, įstatymų viršenybės, teisėtumo principams ir principui „viskas, kas aiškiai nėra leista, yra draudžiama“. Nesutinka su teismo argumentu, jog Aprašo 22 punktas teisėtas ir dėl to, kad, vadovaujantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 7 punktu, priešmokyklinio ugdymo, bendrojo lavinimo, profesinio mokymo ir profesinio orientavimo organizavimas, savivaldybės teritorijoje gyvenančių vaikų iki 16 metų mokymosi pagal privalomojo švietimo programas užtikrinimas — valstybinė (valstybės perduota savivaldybėms) funkcija. Atkreipia dėmesį, kad, vadovaujantis Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 5 straipsnio 1 dalies 2 punktu, valstybinė (valstybei perduota savivaldybei) funkcija – tai valstybės funkcija, pagal įstatymus perduota savivaldybei atsižvelgiant į gyventojų interesus ir savivaldybių veiklą įgyvendinant šias funkcijas riboja valstybės institucijų ir (arba) pareigūnų sprendimai.
Dėl Aprašo 16, 25 ir 25.12 punktų pareiškėjas pažymi, kad nei ŠĮ, nei Kriterijuose, nei kituose teisės aktuose nėra nustatyta apribojimų asmenims, kuriems reikalinga specialioji pagalba, būti priimtiems į kitos savivaldybės specialiąją mokyklą. Taip pat nei viename teisės akte nėra nustatyta asmenų, kuriems reikalinga specialioji pagalba, bet gyvenančių kitose savivaldybėse, priėmimo į savivaldybės specialiąsias mokyklas kriterijų, kaip sudaryta sutartis dėl atlyginimo už teikiamas specialiosiose mokyklose paslaugas, dėl to kyla pagrįstų abejonių tokios teisės normos teisėtumu. Pabrėžia, kad Vyriausybės atstovas neginčija nuostatos, jog į savivaldybės specialiąją mokyklą ar specialiojo ugdymo centrą pirmiausia turi būti priimami asmenys, gyvenantys savivaldybės teritorijoje. Bet atkreipia dėmesį, kad 16 punkto teisės norma yra be išlygų, galutinė - „į savivaldybės specialiąją mokyklą ar specialiojo ugdymo centrą priimami asmenys iki 21 metų, turintys didelių ar labai didelių specialiųjų ugdymosi poreikių ir gyvenantys savivaldybės teritorijoje“. Toks teisės normos turinys ir konstrukcija leidžia teigti, kad iš kitų savivaldybių į tokio tipo ugdymo įstaigas asmenys nėra priimami. Teigia, kad vadovaujantis Aprašo 25.2 punktu, į laisvas vietas vaikai, mokiniai, gyvenantys kitose savivaldybėse, jeigu dėl priėmimo į savivaldybės specialiąsias mokyklas su ta savivaldybe nėra sudaryta atlyginimo už teikiamas paslaugas sutartis, nebus priimami, net jeigu tų laisvų vietų bus ar jų tėvai pageidaus patys mokėti už šias paslaugas. Tokiu būdu apribojus gyvenančių ne Šiaulių miesto savivaldybės teritorijoje vaikų galimybes lankyti Šiaulių miesto savivaldybės specialiąsias mokyklas, pažeidžiamas vaikų teisėtas interesas gauti įstatymais garantuotas švietimo ir ugdymo paslaugas. Pabrėžia, jog Aprašo 16 punktas ir 25.2 punktas faktiškai nustato skirtingas galimybes lankyti Šiaulių miesto savivaldybės specialiąsias mokyklas asmenims, gyvenantiems Šiaulių miesto savivaldybės teritorijoje, ir asmenims, negyvenantiems šios savivaldybės teritorijoje, tuo atveju, jeigu jų gyvenamosios vietos deklaravimo savivaldybė nėra sudariusi sutarties su Šiaulių miesto savivaldybe dėl išlaidų už vaiko ugdymą Šiaulių miesto savivaldybės specialiosiose mokyklose.
Atsakovas Šiaulių miesto savivaldybė atsiliepime (t. II, b. l. 1-7) į pareiškėjo apeliacinį skundą prašo apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą, o Šiaulių apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 17 d. sprendimą palikti nepakeistą.
Nurodo, kad Apraše niekur nėra vartojama „asociacijos“ sąvoka, todėl „asocijuotos mokyklos“ negalima prilyginti Lietuvos Respublikos asociacijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje apibrėžtai asociacijai. Priešingai nei asociacija, asocijuota mokykla – tai mokykla, sudariusi sutartį dėl ugdymo tęstinumo su aukštesnę ugdymo programą vykdančia mokykla. Apraše vartojama sąvoka „asocijuota mokykla“ yra sudaryta atsižvelgiant į Valstybinės švietimo strategijos 2003–2012 metų nuostatų, patvirtintų Lietuvos Respublikos Seimo 2003 m. liepos 4 d. nutarimu Nr. IX-1700, 11 punkto 3 dalį, kurioje sakoma, kad „pabaigiama formuoti lanksti trijų pakopų ugdymo struktūra. Ją sudaro priešmokyklinio, pradinio, pagrindinio ir vidurinio (brandos) ugdymo pakopos, įgyvendinamos pradinėse, pagrindinėse, vidurinėse mokyklose, gimnazijose ir jų asocijuotuose dariniuose“. Be to, apie galimybę sudaryti bendradarbiavimo sutartis tarp mokyklų kalbama ir Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimu Nr. 768, 6 punkte „<..> Mokinių poreikių tenkinimo tęstinumui užtikrinti skirtingų tipų mokyklos gali sudaryti bendradarbiavimo sutartis“. Pažymi, jog siekiant užtikrinti vidurinių mokyklų, pertvarkomų į aštuonmetes pagrindines mokyklas (progimnazijas), aštuntokų lengvesnį perėjimą į gimnazijas bei garantuoti ugdymo tęstinumą buvo numatyta asocijuotų mokyklų bendradarbiavimo tvarka. Atsakovas daro išvadą, kad asocijuota mokykla yra tik mokykla, sudariusi sutartį su kita mokykla dėl ugdymo tęstinumo, o ne kažkoks naujas ribotos civilinės atsakomybės viešasis juridinis asmuo, kurio tikslas – koordinuoti asociacijos narių veiklą, atstovauti asociacijos narių interesams ir juos ginti ar tenkinti kitus viešuosius interesus. Pažymi, kad asocijuota mokykla sąvokos esme ir prasme yra tik viso labo švietimo įstaiga, sudariusi sutartį dėl ugdymo tęstinumo su aukštesnę programą vykdančia mokykla, kuri yra panaši, t. y. asocijuota, o ne asociacija, kaip tai bando įrodyti pareiškėjas.
Mano, kad teismas, teigdamas, jog Aprašo 6 punktas neprieštarauja ŠĮ 29 straipsnio 3 daliai bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 metų birželio 29 d. nutarimui Nr. 768 „Dėl mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Mokyklų, vykdančių formaliojo ugdymo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių 6 punktui, atsižvelgė ir išnagrinėjo visus įrodymus, pateiktus byloje, ir priėmė teisėtą ir pagrįstą sprendimą. Taip pat atkreipia dėmesį į tai, kad būtent iš teismui pateiktų Asocijuotų mokyklų bendradarbiavimo sutarčių yra matyti, kad jos yra sudaromos tam, kad užtikrintų ugdymo turinio tęstinumą ir perimamumą, derintų ugdymo metodus, mokinių pasiekimų vertinimo sistemas, rengtų bendrus mokytojų kvalifikacijos tobulinimo renginius, plėtotų papildomo ugdymo ir kitas bendradarbiavimo formas.
Pabrėžia, kad ŠĮ 29 straipsnio 3 dalis numato, kad „į valstybinę ir savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą pirmumo teise privalo būti priimamas asmuo, gyvenantis mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos (dalyvių susirinkimo) tai mokyklai priskirtoje aptarnavimo teritorijoje. Tėvų (globėjų, rūpintojų) ir vaiko pageidavimu vaikas gali būti priimtas į kitą bendrojo ugdymo mokyklą tuo atveju, jeigu joje yra laisvu vietų. Atsižvelgiant į tai, kad priėmimo į valstybinę ir savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą tvarką ir mokyklos aptarnaujamas teritorijas nustato savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija darytina išvada, kad sprendimą, kokia tvarka priimti į bendrąją mokyklą mokytis pagal pradinio ugdymo programą, pagrindinio ugdymo programos pirmąją ir antrąją dalis, jeigu joje yra laisvų vietų, priima savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija.
Atsižvelgiant į Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 1 punktą atsakovas daro išvadą, jog būtent Šiaulių miesto savivaldybė privalo atlyginti visas pavėžėjimo išlaidas, susijusias su kitos savivaldybės mokinių vežiojimu, kadangi mokymosi įstaigos yra Šiaulių miesto savivaldybei priklausančioje teritorijoje. Tačiau atkreipia dėmesį, jog Aprašo 25.1 punktu nepaneigiamos Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymo nuostatos, o tik bandoma apibrėžti tas situacijas, kada nėra jokios galimybės vežioti kitos savivaldybės mokinius ar mokinį, kadangi nėra tam techninių galimybių ir resursų. Mano, kad esant tokioms aplinkybėms šis punktas negali prieštarauti Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 1 punktui, nes būtent šis punktas ir numato atvejus, kai Savivaldybės, kurių teritorijoje yra švietimo ir vaikų globos įstaigos, savo nustatyta tvarka kompensuoja visas važiavimo išlaidas. Pažymi, kad ŠĮ 58 straipsnio 2 dalies 9 punktas nurodo, jog kiekviena savivaldybė, kurios teritorijoje gyvena mokinys ir kuris mokosi kitos savivaldybės mokykloje, privalo organizuoti nemokamą mokinių vežimą į mokyklas ir užtikrinti, kad jis būtų vežamas į mokyklą ir atgal. Teigia, kad 25.1 punktas neprieštarauja ŠĮ 36 straipsnio 1 daliai, nes pavėžėjimo reikalingumas Šiaulių miesto savivaldybės teritorijoje gyvenantiems mokiniams yra neaktualus, o už kitų savivaldybių mokinių gyvenančiųjų teritorijoje vežiojimą į kitos savivaldybės teritorijoje esančias mokyklas atsako tos savivaldybės vykdomoji institucija įstatymo nustatyta tvarka. Pažymi, jog Aprašo 25.1 punktas nediskriminuoja galimybes vaikams, gyvenantiems ne Šiaulių miesto savivaldybės teritorijoje, lankyti Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklas, t. y. šiuo punktu buvo siekiama išspręsti tik pavėžėjimo klausimą, kuris turėtų būti ne tik Šiaulių miesto savivaldybės problema, o kiekvienos savivaldybės, kurioje gyvena vaikas, problema.
Teigia, kad Aprašo 16 ir 25.2 punktai neprieštarauja galiojantiems teisės aktams, nes jais kaip tik suteikiama galimybė kitų savivaldybių vaikams lankyti Šiaulių miesto specialiojo ugdymo įstaigas. Mano, jog teisėtai suteikė prioritetą Šiaulių miesto vaikams užimti vietas specialiojo ugdymo įstaigose, nes už tai Šiaulių miesto savivaldybė yra įstatymiškai atsakinga. Esant laisvų vietų priimami kitų savivaldybių vaikai, jei įvykdyta kita sąlyga, t. y. turi būti sudaryta sutartis su kita savivaldybe dėl išlaidų už vaiko išlaikymą įstaigoje apmokėjimo. Ši sąlyga, atsakovo nuomone, taip pat labai pagrįsta ir logiška bei neprieštaraujanti pareiškėjo pareiškime nurodytoms įstatymų nuostatoms, nes kiekviena savivaldybė už specialiojo vaikų ugdymo organizavimą yra savarankiškai atsakinga ir turi rasti savo biudžete lėšų vaiko ugdymui specialiojo ugdymo įstaigose.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
Apeliacinis skundas tenkintinas iš dalies.
Byloje nagrinėjamas norminio administracinio akto teisėtumo klausimas.
Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Šiaulių apskrityje inicijavo administracinę bylą, prašydamas ištirti, ar Šiaulių miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) 2008 m. lapkričio 20 d. sprendimo Nr. T-362 „Dėl Šiaulių miesto bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (toliau – ir Sprendimas Nr. T-362) (2012 m. birželio 28 d. sprendimo Nr. T-182 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. T-362 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ pakeitimo“ (toliau – ir Sprendimas Nr. T-182) redakcija) 1 punktu patvirtinto Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas):
- 3.3 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos asociacijų įstatymo 2 straipsnio 1 daliai, 6 straipsniui;
- 6 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo (toliau – ir ŠĮ) 29 straipsnio 3 daliai, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimu Nr. 768 „Dėl Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių 6 punktui;
- 22 punktas neprieštarauja ŠĮ 29 straipsnio 2 ir 3 dalims;
- 25.1 punktas neprieštarauja ŠĮ 36 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 1 punktui;
- 16 punktas ir 25.2 punktas neprieštarauja ŠĮ 29 straipsnio 4 daliai, 34 straipsnio 1 daliai.
Pripažinus, kad Sprendimo Nr. T-362 (Sprendimo Nr. T-182 redakcija) 1 punktu patvirtinto Aprašo 3.3 punktas, 6 punktas, 22 punktas, 25.1 punktas, 16 punktas ir 25.2 punktas prieštarauja aukščiau minėtoms teisės normoms, pareiškėjas prašė juos panaikinti.
Šiaulių apygardos administracinis teismas, išnagrinėjęs norminę bylą, 2012 m. spalio 17 d. sprendimu pareiškėjo pareiškimą ir patikslintą pareiškimą tenkino iš dalies: Sprendimo Nr. T-362 (Sprendimo Nr. T-182 redakcija) 1 punktu patvirtinto Aprašo 3.3 punktą, 6 punktą, 16 punktą, 22 punktą, 25.2 punktą pripažino teisėtais ir pareiškėjo prašymą dėl jų panaikinimo atmetė. Tuo tarpu Tarybos Sprendimo Nr. T-362 (Sprendimo Nr. T-182 redakcija) 1 punktu patvirtinto Aprašo 25.1 punktą pirmosios instancijos teismas pripažino prieštaraujančiu Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 36 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 1 punktui ir jį laikė panaikintu.
Pareiškėjas Vyriausybės atstovas pateikė apeliacinį skundą, kuriame prašė Šiaulių apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 17 d. sprendimą dalyje, kurioje buvo nuspręsta „Sprendimo Nr. T-362 (Sprendimo Nr. T-182 redakcija) 1 punktu patvirtinto Aprašo 3.3 punktą, 6 punktą, 16 punktą, 22 punktą, 25.2 punktą pripažinti teisėtais ir pareiškėjo prašymą dėl jų panaikinimo atmesti“ panaikinti, o dalyje, kurioje buvo nuspręsta 25.1 punktą pripažinti prieštaraujančiu ŠĮ 36 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 1 punktui ir jį laikyti panaikintu, palikti nepakeistą bei tenkinti Vyriausybės atstovo pareiškime pirmosios instancijos teismui nurodytus prašymus.
Teisėjų kolegija pažymi, jog byloje nekyla ginčo dėl to, jog Vyriausybės atstovas buvo tinkamas subjektas paduoti administraciniam teismui abstraktų prašymą ištirti savivaldybės tarybos priimto norminio administracinio akto teisėtumą pagal ABTĮ 110 straipsnio 2 dalį. Byloje taip pat nekyla ginčo dėl to, jog Aprašas savo pobūdžiu yra norminis administracinis aktas, todėl galėjo būti konkrečios bylos tyrimo objektu.
Apeliacinėje instancijoje taip pat nėra kvestionuojamas Aprašo 25.1 punkto, kurį pirmosios instancijos teismas pripažino prieštaraujančiu Švietimo įstatymo 36 straipsnio 1 daliai, teisėtumas, todėl apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija ABTĮ II skyriaus šešioliktojo skirsnio numatyta tvarka tirs Aprašo 3.3 punkto, 6 punkto, 16 punkto, 22 punkto ir 25.2 punkto teisėtumą.
Dėl Aprašo 3.3 punkto atitikties aukštesnės galios teisės aktams
Pareiškėjas pareiškime nurodė, jog, jo nuomone, Aprašo 3.3 punktas, kuriama įtvirtinta, jog „asocijuota mokykla – švietimo įstaiga, sudariusi sutartį dėl ugdymo tęstinumo su aukštesnę ugdymo programą vykdančia mokykla“, galimai prieštarauja Lietuvos Respublikos asociacijų įstatymo 2 straipsnio 1 daliai ir 6 straipsniui.
Lietuvos Respublikos asociacijų 2 straipsnio 1 dalis įtvirtina, jog asociacija – savo pavadinimą turintis ribotos civilinės atsakomybės viešasis juridinis asmuo, kurio tikslas – koordinuoti asociacijos narių veiklą, atstovauti asociacijos narių interesams ir juos ginti ar tenkinti kitus viešuosius interesus. Šio įstatymo 6 straipsnis savo ruožtu inter alia numato, jog asociacija teisės aktų nustatyta tvarka turi būti įregistruota juridinių asmenų registre (1 dalis) <...> asociaciją registruoti galima, jei sudaryta steigimo sutartis, sušauktas asociacijos steigiamasis susirinkimas, priimti asociacijos įstatai ir sudarytas bent vienas valdymo organas bei įvykdytos kitos steigimo sutartyje nustatytos prievolės (2 dalis) <...> asociacijai įregistruoti juridinių asmenų registre šiam registrui pateikiami steigimo sutartis, asociacijos įstatai ir kiti Civilinio kodekso 2.64 straipsnyje nurodyti dokumentai (3 dalis) <...> asociacija laikoma įsteigta nuo įregistravimo juridinių asmenų registre (4 dalis).
Pirmosios instancijos teismas, patikrinęs analizuojamo Aprašo punkto teisėtumą, nustatė, jog jis neprieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, nes Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 43 straipsnio 10 dalies 1 punktas ir Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimu Nr. 768 „Dėl mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių patvirtinimo“ 6 punktas leidžia mokykloms sudaryti sutartis dėl ugdymo tęstinumo, tačiau nepateikia teisės normos, nurodančios, kaip tokias sutartis sudariusios mokyklos turėtų būti vadinamos. Todėl teismas, pasitelkęs lingvistinį teisės aiškinimą, suponuojantį, jog žodis asocijuoti sinonimiškai reiškia jungti, sieti, o Valstybinė lietuvių kalbos komisija yra išaiškinusi, jog atsižvelgiant į kontekstą ir stilių, galimi žodžio asocijuoti pakaitalai – sieti, sietis, susieti, susisieti, būti panašiam, sprendė, jog Apraše vartojama sąvoka – asocijuota mokykla – atitinka sąvokos esmę ir prasmę.
Apeliacinės instancijos teismas iš esmės pritaria pirmosios instancijos teismo motyvams. Teismo vertinimu, konkrečiu atveju nėra pagrindo pripažinti Aprašo 3.3 punkto nuostatos prieštaraujančia Lietuvos Respublikos asociacijų įstatymo 2 straipsnio 1 daliai ir 6 straipsniui, nes tai savo pobūdžiu tėra definicinė norma. Pažymėtina, jog definicinėmis teisės normomis nėra siekiama suformuluoti konkrečių elgesio taisyklių, adresuotų atitinkamo teisinio santykio subjektams. Be to, kaip yra konstatavęs Lietuvos Aukščiausiasis Teismas, definicinių normų pažeisti nėra įmanoma (žr. Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2002 m. spalio 8 d. nutartį byloje Nr. 2K-678/2002). Priešingai – minėtomis normomis yra siekiama apibendrinti (abstrahuoti) esmines daikto ar reiškinio savybes, tam kad tikslumo dėlei būtų aiški įstatyme (teisės akte) vartojamų sąvokų reikšmė (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. lapkričio 8 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A602-2605/2012). Teisės teorijoje taip pat postuluojama, jog legalinės definicijos (definicinės normos), kuriomis yra apibrėžiami terminai, užtikrina teisės terminijos dermę, kuri yra teisėkūros juridinės technikos dalis.
Atkreiptinas dėmesys ir į tai, jog definicinė teisės norma pirmiausia yra nukreipta apibrėžti būtent tame teisės akte vartojamą sąvoką, idant tame pačiame teisės akte ji būtų vartojama vieningai ir indikuotų tą patį apibrėžiamąjį reiškinį konkrečiame teisės akte. Palyginus Aprašo 3.3 punkte ir Asociacijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalyje vartojamas sąvokas, matyti, jog „asociacija“ yra apibrėžiama kitaip nei „asocijuota mokykla“, tačiau tai savaime nelemia Aprašo 3.3 punkto neteisėtumo, nes, kaip minėta, „asocijuotos mokyklos“ apibrėžtis yra skirta pirmiausia Aprašo teisinės ir loginės struktūros vieningumo užtikrinimui. Be to, ji, kaip akcentuota aukščiau, nesukelia teisinių pasekmių ir neišreiškia jokių elgesio taisyklių, todėl per se nėra neteisėta, pažeidžianti Asociacijų įstatymo 2 straipsnio 1 dalį ir 6 straipsnį.
Atsižvelgiant į tai, apibendrintina, jog pirmosios instancijos teismas Aprašo 3.3 punktą pagrįstai pripažino neprieštaraujančiu Asociacijų įstatymo 2 straipsnio 1 daliai ir 6 straipsniui.
Dėl Aprašo 6 punkto atitikties aukštesnės galios teisės aktams
Pareiškėjas pareiškime taip pat kėlė Aprašo 6 punkto, įtvirtinančio, jog „priėmimas į mokyklas vykdomas pagal savivaldybės tarybos nustatytą aptarnaujamą teritoriją ir asocijuotų mokyklų sutarčių pagrindu“, teisėtumo klausimą. Jo nuomone, Apraše įtvirtintas teisinis reguliavimas galimai prieštarauja Švietimo įstatymo 29 straipsnio 3 daliai ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimo Nr. 768 „Dėl Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių 6 punktui.
Švietimo įstatymo 29 straipsnio 3 dalis įtvirtina, jog į valstybinę ir savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą pirmumo teise privalo būti priimamas asmuo, gyvenantis mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos (dalyvių susirinkimo) tai mokyklai priskirtoje aptarnavimo teritorijoje. Tėvų (globėjų, rūpintojų) ir vaiko pageidavimu vaikas gali būti priimtas į kitą bendrojo ugdymo mokyklą tuo atveju, jeigu joje yra laisvų vietų.
Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimu Nr. 768 „Dėl Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių (toliau – ir Mokyklų tinklo kūrimo taisyklės) 6 punktas įtvirtina, jog turi būti „<...> užtikrinamas užsienio kalbų, sustiprinto dalyko mokymosi <...>, kryptingo meninio ugdymo, mokinių saviraiškos poreikių ir kitų interesų tenkinimo tęstinumas jiems pereinant mokytis į kitą bendrojo ugdymo mokyklą pagal aukštesnio lygmens bendrojo ugdymo programą. Mokinių poreikių tenkinimo tęstinumui užtikrinti skirtingų tipų mokyklos gali sudaryti bendradarbiavimo sutartis <...>“.
Patikrinusi bylą Aprašo 6 punkto teisėtumo tyrimo dalyje, teisėjų kolegija sprendžia, jog pirmosios instancijos teismas nepagrįstai konstatavo, jog jis neprieštarauja išvardintoms aukštesnės galios teisės aktų nuostatoms.
Atkreiptinas dėmesys, jog Šiaulių miesto taryba, būdama savivaldybės atstovaujamąja institucija (Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalis), veikti bei inter alia leisti poįstatyminius teisės aktus gali tik pagal jai suteiktą, aiškiai apibrėžtą, kompetenciją. Šią kompetenciją numato Švietimo įstatymo 58 straipsnis, įtvirtinantis savivaldybių institucijų įgaliojimus švietimo valdymo srityje. Minėto straipsnio 1 dalis numato, jog savivaldybės atstovaujamoji institucija: įgyvendina valstybinę švietimo politiką savivaldybėje, nustato ilgalaikius švietimo plėtros tikslus ir priemones jiems pasiekti (1 dalis); steigia, reorganizuoja ir likviduoja savivaldybės administracijos švietimo padalinius (2 dalis); formuoja ikimokyklinio, priešmokyklinio, pradinio, pagrindinio ir vidurinio ugdymo, vaikų ir suaugusiųjų neformaliojo švietimo programas teikiančių mokyklų tinklą, sudaro sąlygas vaikų privalomajam švietimui vykdyti <...> (3 dalis).
Be to, įgyvendindama įstatymo apibrėžtą kompetenciją bei leisdama poįstatyminius teisės aktus, savivaldybės atstovaujamoji institucija turi paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos reikalavimo. Kaip atskleisdamas minėtojo reikalavimo turinį, yra pasisakęs Konstitucinis Teismas, tai reiškia, jog poįstatyminiu teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, tačiau toks teisės aktas negali pakeisti paties įstatymo (Konstitucinio Teismo 1994 m. sausio 19 d. nutarimas); poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai; poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais; žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2005 m. sausio 19 d. nutarimai, 2005 m. rugsėjo 20 d. sprendimas, 2006 m. kovo 28 d., 2006 m. gegužės 31 d., 2007 m. lapkričio 29 d. nutarimai).
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo ruožtu taip pat yra nurodęs, kad konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui ir kitiems teisėkūros subjektams, inter alia teisėkūros subjektų pareigą leisti teisės aktus tik neviršijant savo įgaliojimų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimas administracinėje byloje Nr. I-444-4/2008).
Konkrečiu atveju Šiaulių miesto taryba Aprašo 6 punktu numatė tai, ko nėra tiesiogiai įtvirtinta aukštesnės galios teisės akte, tokiu būdu pažeisdama minėtąjį teisinės hierarchijos reikalavimą bei viršijusi savo įgaliojimus. Pažymėtina, jog tokia išvada darytina todėl, kad, sulyginus tiriamo Aprašo 6 punkto ir Švietimo įstatymo 29 straipsnio 3 dalies ir Mokyklų tinklo kūrimo taisyklių 6 punktą, matyti, jog Aprašo 6 punktas neleistinai išplečia kriterijų, remiantis kuriuo turi būti apsprendžiamas priėmimas į mokyklas. Būtent – Švietimo įstatymo 29 straipsnio 3 dalis įtvirtina vieną prioritetinį mokinių priėmimo į mokyklas kriterijų – teritorinį principą, o Aprašas 6 punktu įveda ir kitą kriterijų – mokinių priėmimą asocijuotų mokyklų pagrindu.
Teisėjų kolegijos vertinimu, papildomo – aukštesnės galios teisės aktuose nenumatyto – kriterijaus įvedimas Aprašo 6 punktu negali būti laikomas teisėtu ne tik tuo požiūriu, jog minėtąja nuostata sukuriamos prielaidos pakeisti Švietimo įstatyme apibrėžtą mokinių priėmimo į mokyklas tvarką, tokiu būdu pažeidžiant aukščiau aptartąjį iš Konstitucijos kylantį teisinės hierarchijos reikalavimą, bet ir dėl to, jog tokiu būdu pažeidžiamas konstitucinis asmenų lygiateisiškumo principas šio Aprašo adresatams.
Kaip yra pažymėjęs Konstitucinis Teismas, aiškindamas Konstitucijos 29 straipsnį, asmenų lygiateisiškumo principo turi būti laikomasi ir leidžiant įstatymus, ir juos taikant, ir vykdant teisingumą <...> šis principas įpareigoja vienodus faktus teisiškai vertinti vienodai ir draudžia iš esmės tokius pačius faktus savavališkai vertinti skirtingai (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 1996 m. sausio 24 d. nutarimą). Konstitucinis Teismas savo jurisprudencijoje taip pat yra pažymėjęs, jog asmenų lygybės principas gali būti apibūdinamas kaip nediskriminacija. Diskriminacija, anot Konstitucinio Teismo, paprastai yra suprantama kaip asmens ar asmens grupių padėties kitų asmenų atžvilgiu pakeitimas be objektyviai pateisinamo pagrindo (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 1997 m. gegužės 6 d. nutarimą).
Nagrinėjamu atveju Aprašo 6 punktu yra pažeidžiama Konstitucijos laiduojama asmenų teisė būti traktuojamam vienodai su kitais. Būtent – žemesnės ugdymo pakopos, sudariusios asocijuotos mokyklos sutartį su atitinkamos aukštesnės pakopos ugdymo įstaiga, moksleiviai atsiduria palankesnėje padėtyje nei moksleiviai, pretenduojantys patekti į aukštesnės pakopos ugdymo įstaigą, tačiau nesimokę minėtoje asocijuotoje mokykloje. Taigi, viena asmenų grupė įgyja pranašumą kitos asmenų grupės atžvilgiu, įgyvendindama savo teisę į išsilavinimą.
Pabrėžtina, jog švietimas ir mokslas yra konstitucinės vertybės (žr. Konstitucinio Teismo 2002 m. liepos 11 d. nutarimą). Konstitucijos 41 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad asmenims iki 16 metų mokslas privalomas, o 2 dalyje – kad mokymas valstybinėse ir savivaldybių bendrojo lavinimo, profesinėse bei aukštesniosiose mokyklose yra nemokamas. Šios Konstitucijos normos reiškia, jog valstybė (jos institucijos) turi pareigą užtikrinti, kad visi asmenys iki 16 metų turėtų realias galimybes įgyti nemokamą išsilavinimą valstybinėse arba savivaldybių bendrojo lavinimo, profesinėse ar aukštesniosiose mokyklose, kad mokymas šiose įstaigose būtų vienodai prieinamas (žr. Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 13 d. nutarimą).
Be to, Švietimo įstatymo 5 straipsnyje yra įtvirtintas lygių galimybių principas, numatantis, jog švietimo sistema yra socialiai teisinga, ji užtikrina asmens teisių įgyvendinimą, kiekvienam asmeniui ji laiduoja švietimo prieinamumą, bendrojo išsilavinimo bei pirmosios kvalifikacijos įgijimą ir sudaro sąlygas tobulinti turimą kvalifikaciją ar įgyti naują, kurio šiuo atveju taip pat nėra paisoma.
Teisėjų kolegijos vertinimu, Aprašo 6 punktu minėtųjų imperatyvų nėra paisoma ir, kaip minėta, yra ne tik nukrypstama nuo aukštesnės teisinės galios aktais įtvirtinto teisinio reguliavimo, bet ir sukuriama asmenų lygiateisiškumą pažeidžianti situacija. Ir nors atsakovas išdėstė, jog analizuojamu Aprašo 6 punktu yra siekiama užtikrinti ugdymo tęstinumą, minėtas motyvas nesudaro objektyvaus pagrindo, galinčio pateisinti skirtingą asmenų traktavimą. Priešingai – ugdymo tęstinumas turėtų būti užtikrinamas taip, kaip tai tiesiogiai įtvirtinta Mokyklos tinklo kūrimo taisyklių 6 punkte, t. y. sudarant mokyklų bendradarbiavimo sutartis, kurios būtų grindžiamos būtent poreikiu užtikrinti paminėtoje normoje įvardintus mokinių interesus (kryptingas meninis ugdymas, savita pedagoginė sistema ir pan.). Tačiau iš byloje esančios, atsakovo pateiktos, aktualios sutarties tarp mokyklų turinio (b. l. 136–138) matyti, kad minėtojo imperatyvo nėra paisoma, inter alia nustatant tokius šalių įsipareigojimus kaip žemesnės ugdymo pakopos įstaigos mokytojų pirmenybinis įdarbinimas aukštesnės ugdymo pakopos („asocijuotoje“) įstaigoje (2.1.3 punktas), kas suponuoja asocijuotų mokyklų poreikių tenkinimą.
Atsižvelgiant į aukščiau nurodytus motyvus pripažintina, jog Aprašo 6 punktas prieštarauja Švietimo įstatymo 29 straipsnio 3 daliai bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimo Nr. 768 „Dėl Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių patvirtinimo“ 1 punktu patvirtintų Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių 6 punktui.
Dėl Aprašo 22 punkto atitikties aukštesnės galios teisės aktams
Pareiškėjas administracinio teismo prašė ištirti ir Aprašo 22 punkto, numatančio, jog į laisvas vietas pirmumo teise priimami savivaldybės teritorijoje gyvenantys mokiniai pagal prašymo padavimo datą, teisėtumą. Jo teigimu, minėtoji nuostata prieštarauja Švietimo įstatymo 29 straipsnio 2 ir 3 dalims.
Švietimo įstatymo 29 straipsnio 2 dalis įtvirtina, jog priėmimo į valstybinę ir savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą tvarką nustato savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija (dalyvių susirinkimas), vadovaudamasi švietimo ir mokslo ministro patvirtintais bendraisiais priėmimo kriterijais. Šio straipsnio 3 dalis savo ruožtu numato, jog į valstybinę ir savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą pirmumo teise privalo būti priimamas asmuo, gyvenantis mokyklos savininko teises ir pareigas įgyvendinančios institucijos (dalyvių susirinkimo) tai mokyklai priskirtoje aptarnavimo teritorijoje. Tėvų (globėjų, rūpintojų) ir vaiko pageidavimu vaikas gali būti priimtas į kitą bendrojo ugdymo mokyklą tuo atveju, jeigu joje yra laisvų vietų.
Pastebėtina, jog Švietimo įstatymo 29 straipsnio 2 dalis savo pobūdžiu yra blanketinė teisės norma, nukreipianti į kitą teisės aktą, t. y. bendruosius priėmimo kriterijus. Konkrečiu atveju normos dispozicijoje įvardijami kriterijai buvo patvirtinti Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo 2004 m. birželio 25 d. įsakymu Nr. ISAK-1019 „Dėl priėmimo į valstybinę ir savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą, profesinio mokymo įstaigą bendrųjų kriterijų sąrašo patvirtinimo“ (Žin., 2011, Nr. 96-4533) (toliau – ir Bendrieji kriterijai). Būtent minėtaisiais Bendraisiais kriterijais, inter alia – jų 9.2 ir 9.3 punktais, pareiškėjas ir grindė Aprašo 22 punkto neteisėtumą.
Bendrųjų kriterijų 9.2 punktas įtvirtina, jog į valstybinę bendrąją mokyklą mokytis pagal vidurinio ugdymo programą priimami mokiniai iš visos Lietuvos Respublikos teritorijos, į savivaldybės – pirmumo teise iš savivaldybės teritorijos. Bendrąją mokyklą mokytis pagal vidurinio ugdymo programą asmenys renkasi patys. Jei norinčiųjų yra daugiau nei laisvų mokymosi vietų, pirmiausia priimami asmenys atsižvelgiant į jų pageidavimą tęsti dalykų, dalykų modulių, kurių buvo pradėję mokytis pagal pagrindinio ugdymo programos antrąją dalį, mokymąsi pagal vidurinio ugdymo programą ir mokymosi pasiekimus (pagrindinio ugdymo pasiekimų patikrinimo įvertinimus, metinius įvertinimus, atliktus projektinius darbus, mokinio sukauptą darbų aplanką ar kitus mokymosi pasiekimų vertinimus).
Bendrųjų kriterijų 9.1 punktas numatė, jog į bendrąją mokyklą mokytis pagal pradinio ugdymo programą, pagrindinio ugdymo programos pirmąją ir antrąją dalis pirmumo teise priimami priešmokyklinio ugdymo grupę toje mokykloje lankę vaikai; mokiniai, toje mokykloje baigę pradinio ugdymo programą ar pagrindinio ugdymo programos pirmąją dalį ir toje mokykloje mokytis pageidaujantys asmenys, gyvenantys mokyklai priskirtoje aptarnavimo teritorijoje. Tėvų (globėjų, rūpintojų) ir vaikų pageidavimu į bendrąją mokyklą gali būti priimti mokiniai, negyvenantys mokyklos aptarnavimo teritorijoje ar gyvenantys gretimoje savivaldybėje, pagal prašymo padavimo datą ar, jei neįmanoma patenkinti visų prašymų, atsižvelgiant į turimus mokymosi pasiekimus ir (ar) mokyklos pateiktų specialiųjų ir bendrųjų gebėjimų užduočių atlikimo rezultatus, į pirmąją klasę priimami atsižvelgiant į individualią vaikų brandą ir pasirengimą mokyklai, jei pradinis ugdymas jiems ketinamas teikti vienais metais anksčiau.
Anot pareiškėjo, šios Bendrųjų kriterijų nuostatos, jog savivaldybės teritorijos principas pagal 9.2 punktą buvo nustatytas tik priimant mokytis į savivaldybės bendrąją mokyklą pagal vidurinio ugdymo programą, o 9.1 punktas minėtojo principo išvis neįtvirtino. Taigi, suprastina, Aprašo 22 punktas įtvirtindamas mokinių pirmenybinį priėmimą į laisvas vietas pagal gyvenimo savivaldybės teritorijoje faktą, įtvirtino priešingą teisinį reguliavimą, paminėtajam Bendruosiuose kriterijuose.
Pirmosios instancijos teismas savo ruožtu konstatavęs, jog administracinių teismų kompetencijai nėra priskirta tirti norminių administracinių aktų atitikties žemesnės teisinės galios nei Vyriausybės nutarimai teisės aktams, pareiškėjo argumentų dėl Aprašo 22 punkto neatitikimo Bendriesiems kriterijams neaptarinėjo. Apygardos administracinis teismas šioje bylos dalyje taip pat sprendė, jog kitų aiškiai suformuluotų argumentų, pagrindžiančių abejonę dėl Aprašo 22 punkto neteisėtumo pareiškėjas nepateikė, todėl konstatavo, jog jis neprieštarauja Švietimo įstatymo 29 straipsnio 2 ir 3 dalimis.
Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija, patikrinusi bylą šioje dalyje, su pirmosios instancijos teismo išsakytais motyvais nesutinka. Atkreiptinas dėmesys, jog pareiškėjas su pareiškimu kreipdamasis į administracinį teismą neprašė ištirti Aprašo 22 punkto atitikties Bendrųjų kriterijų punktams. Priešingai – jis prašė Aprašo 22 punkto teisėtumą ištirti Švietimo įstatymo 29 straipsnio 2 ir 3 dalių atžvilgiu. Minėta, kad Švietimo įstatymo 29 straipsnio 2 dalis yra blanketinė teisės norma, todėl jos turinys buvo detalizuotas Bendruosiuose kriterijuose, kurie savo teisine galia yra žemesni nei Vyriausybės nutarimas, tačiau tai nesuteikė pagrindo teismui netirti Aprašo 22 punkto teisėtumo iš esmės. Be to, kaip pagrįstai pastebi pareiškėjas, pirmosios instancijos teismas nors ir netyręs Aprašo 22 punkto teisėtumo, sugebėjo suformuluoti išvadą, jog jis neprieštarauja Švietimo įstatymo 29 straipsnio 2 daliai. Tokia teisiniais motyvais (atitinkamos nuostatos teisėtumo neištyrimu aukštesnės galios teisės aktams iš esmės) nepagrįsta išvada nesiderina su administracinio proceso reikalavimais, tačiau atsižvelgiant į proceso operatyvumo principą, nagrinėjamas klausimas apeliacinės instancijos teisme spręstinas iš esmės.
Teismo vertinimu, Aprašo 22 punktu įvedant pirmenybinį kriterijų, nenumatytą aukštesnės galio teisės aktuose, buvo nepaisoma teisinės hierarchijos reikalavimo, kurio turinys buvo detaliau atskleistas aukščiau esančiose pastraipose. Toks juose nenumatyto – savivaldybės teritorijos kriterijaus – papildomas įvedimas negali būti laikomas teisėtu dar ir dėl to, jog vėlgi be jokio objektyvaus pateisinamo pagrindo privilegijuotesnę padėtį sukuria mokiniams, kurie gyvena savivaldybės teritorijoje, nei tiems, kurie gyvena kitose savivaldybėse.
Pažymėtina ir tai, jog minėtųjų išvadų nepaneigia atsakovo teiginys, kad priėmimo į valstybinę ir savivaldybės bendrojo ugdymo mokyklą tvarką ir mokyklos aptarnaujamas teritorijas nustato savininko teises ir pareigas įgyvendinanti institucija. Šiuo aspektu pasakytina, jog nors savivaldybė pagal Vietos savivaldos įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 7 punktą turėjo valstybės jai perduotą funkciją organizuoti priešmokyklinį ugdymą, bendrąjį lavinimą, profesinį mokymą ir profesinį orientavimą bei užtikrinti savivaldybės teritorijoje gyvenančių vaikų iki 16 metų mokymąsi pagal privalomojo švietimo programas, ir išlaikyti mokyklų (klasių), vykdančių bendrojo lavinimo programas ir skirtas šalies mokiniams, turintiems išskirtinių gabumų ar specialiųjų poreikių, vykdydama šią funkcija ji nebuvo nesuvaržyti reikalavimo paisyti teisinės hierarchijos. Arba, kaip tai išreiškė Konstitucinis Teismas – savivalda suponuoja tam tikrą veiklos laisvę ir savarankiškumą, nepriklausomumą nuo valstybinės valdžios institucijų, tačiau ši laisvė nėra beribė, o savarankiškumas nereiškia galimybės ignoruoti valstybės interesus (žr. Konstitucinio Teismo 1998 m. vasario 18 d. nutarimą).
Todėl konstatuotina, jog Aprašo 22 punktas prieštaravo Švietimo įstatymo 29 straipsnio 2 ir 3 dalimis.
Dėl Aprašo 16 punkto ir 25.2 punkto atitikties aukštesnės galios teisės aktams
Pareiškėjas taip pat kėlė Aprašo 16 punkto ir Aprašo 25.2 punkto teisėtumo klausimą.
Aprašo 16 punktas įtvirtina, jog į savivaldybės specialiąją mokyklą ar specialiojo ugdymo centrą priimami asmenys iki 21 metų, turintys didelių ar labai didelių specialiųjų ugdymosi poreikių ir gyvenantys savivaldybės teritorijoje.
Tuo tarpu Aprašo 25.2 punkte nurodyta, kad į laisvas vietas gali būti priimami vaikai, mokiniai, gyvenantys kitose savivaldybėse, jeigu dėl priėmimo į savivaldybės specialiąsias mokyklas su ta savivaldybe yra sudaryta atlyginimo už teikiamas paslaugas sutartis.
Pareiškėjo teigimu, minėtieji Aprašo punktai neatitiko Švietimo įstatymo 29 straipsnio 4 dalies, kurioje nurodyta, jog į valstybinę ir savivaldybės ikimokyklinio ugdymo mokyklą ir bendrojo ugdymo mokyklą, skirtą mokiniams, turintiems specialiųjų ugdymosi poreikių, ugdyti, į ikimokyklinio ugdymo mokyklos grupę ir bendrojo ugdymo mokyklos klasę, skirtą mokiniams, turintiems specialiųjų ugdymosi poreikių, ugdyti, priimami asmenys, turintys didelių ir labai didelių specialiųjų ugdymosi poreikių. Be to, pareiškėjas nemanė, kad prašomi ištirti Aprašo punktai atitiko ir Švietimo įstatymo 34 straipsnio 1 dalį, kurioje numatyta, jog mokiniui, turinčiam specialiųjų ugdymosi poreikių, jeigu jo tėvai (globėjai, rūpintojai) pageidauja, sudaromos sąlygos ugdytis arčiau jo gyvenamosios vietos esančioje ikimokyklinio ugdymo, bendrojo ugdymo mokykloje, profesinio mokymo įstaigoje ar bet kurioje valstybinėje, savivaldybės (regiono) mokykloje, skirtoje mokiniams, turintiems specialiųjų ugdymosi poreikių. Mokyklą vaikui rekomenduoja pedagoginė psichologinė tarnyba.
Pirmosios instancijos teismas šioje bylos dalyje nenustatė, jog minėtieji Aprašo punktai būtų neteisėti ir ribotų asmenų, gyvenančių kitoje savivaldybėje, priėmimą į Šiaulių miesto savivaldybės specialiąsias mokyklas. Apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija su tokiomis išvadomis nesutinka.
Pažymėtina, jog pareiškėjas pagrįstai teigia, jog nei viename teisės akte nėra numatyta apribojimų asmenims, kuriems reikalinga specialioji pagalba, būti priimtiems į kitos savivaldybės specialiąją mokyklą. Be to, minėtaisiais aktais nėra nustatyta sutarties dėl atlyginimo už teikiamas specialiosiose mokyklose paslaugas sudarymas, kaip minėtųjų asmenų, gyvenančių kitose savivaldybėse, priėmimo į savivaldybės specialiąsias mokyklas sąlyga. Tačiau Aprašo 16 punkto konstrukcija, jog asmenų, kuriems reikalinga specialioji pagalba, teisę būti priimtiems į kitos savivaldybės specialiąją mokyklą, nepagrįstai apriboja, o Aprašo 25.2 punktas minėtosios teisės įgyvendinimą padaro priklausomą nuo aukštesnės galios teisės aktuose nenumatyto papildomo kriterijaus. Tuo tarpu minėtojo papildomo kriterijaus įvedimą pagrįsti bendrojo pobūdžio teiginiais, jog atsakomybė už vaikų gerovę (ergo, jų švietimą) tenka ne tik atsakovui, bet ir kitoms savivaldybėms, ką iš dalies savo sprendime pažymėjo pirmosios instancijos teismas, nėra pakankama.
Pridurtina, jog toks žemesnės galios teisės aktų reguliavimas pažeidžia ne tik aukščiau aptartąjį konstitucinį asmenų lygiateiškumo principą, bet ir sudaro pavojų nepagrįstai apriboti asmens teisę į švietimą ir išsilavinimą, kas, kaip nurodyta aukščiau, yra konstitucinės vertybės. Pakartotina, jog teisiškai reguliuojant visuomeninius santykius privalu paisyti prigimtinio teisingumo reikalavimų, apimančių inter alia būtinumą užtikrinti lygybę įstatymui, teismui ir valstybės institucijoms ar pareigūnams, ir kt. (žr. Konstitucinio Teismo 2008 m. gruodžio 24 d. nutarimą). Tačiau nagrinėjamu atveju tokių reikalavimų nebuvo paisoma, todėl ir šioje bylos dalyje konstatuotina, jog minėtasis teisinis reguliavimas negali būti laikomas teisėtu.
Remiantis tuo, kas išdėstyta, darytina išvada, jog Aprašo 16 ir 25.2 punktai laikytini prieštaraujančiais Švietimo įstatymo 29 straipsnio 4 daliai ir 34 straipsnio 1 daliai, nes riboja asmenų, gyvenančių kitoje savivaldybėje, priėmimą į Šiaulių miesto savivaldybės specialiąsias mokyklas.
Apibendrinant pasakytina, jog Aprašo 3.3 punktas laikytinas teisėtu, o pareiškėjo prašymas dėl jo panaikinimo – atmestinas. Tuo tarpu Aprašo 6 punktas, 22 punktas, 16 punktas, 25.2 punktas pripažinti prieštaraujančiais aukštesnės teisinės galios teisės aktams bei laikytini panaikintais. Atitinkamai pirmosios instancijos teismo sprendimas yra keistinas.
Administracinių bylų teisenos įstatymo 117 straipsnio 1 dalis įtvirtina, jog administracinio teismo sprendimas dėl norminio administracinio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu ir jo panaikinimo visais atvejais skelbiamas „Valstybės žiniose“, taip pat turi būti skelbiamas ir kitame spaudos leidinyje, kuriame oficialiai toks aktas buvo paskelbtas. Teismo sprendime gali būti nurodytas ir kitas leidinys, kuriame turi būti paskelbtas teismo sprendimas.
Iš bylos duomenų – patikslinto pareiškėjo pareiškimo matyti, jog informacinis pranešimas apie Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2008 m. lapkričio 20 d. sprendimo Nr. T-362 „Dėl Šiaulių miesto bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ 1 punktu patvirtinto Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašą bei apie Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2012 m. birželio 28 d. sprendimą Nr. T-182 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. T-362 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ pakeitimo“ buvo skelbiamas laikraštyje „Šiaulių naujienos“ Savivaldybės žiniose (2008 m. lapkričio 28 d. ir 2012 m. liepos 5 d. numeriuose, b. l. 43), o visas norminis teisės aktas buvo paskelbtas internetiniame tinklapyje www.siauliai.lt. Atsižvelgiant į tai, teisėjų kolegija sprendžia, jog šis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimas ir Šiaulių apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 17 d. sprendimas skelbtinas leidinyje „Valstybės žinios“ ir laikraščio „Šiaulių naujienos“ Savivaldybės žiniose, o informacinis pranešimas apie minėtus sprendimus skelbiamas interneto tinklalapyje www.siauliai.lt.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 3 punktu, 115 straipsnio 1 dalies 2 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a :
Pareiškėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Šiaulių apskrityje apeliacinį skundą patenkinti iš dalies.
Šiaulių apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 17 d. sprendimą pakeisti, rezoliucinę dalį išdėstant taip:
„Pareiškėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Šiaulių apskrityje pareiškimą ir patikslintą pareiškimą tenkinti iš dalies.
Pripažinti, kad Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2008 m. lapkričio 20 d. sprendimo Nr. T-362 „Dėl Šiaulių miesto bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (2012 m. birželio 28 d. sprendimo Nr. T-182 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. T-362 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ pakeitimo“ redakcija) 1 punktu patvirtinto Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo 6 punktas prieštarauja Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 29 straipsnio 3 daliai bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2011 m. birželio 29 d. nutarimo Nr. 768 „Dėl Mokyklų, vykdančių formaliojo švietimo programas, tinklo kūrimo taisyklių“ 6 punktui ir laikyti jį panaikintu.
Pripažinti, kad Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2008 m. lapkričio 20 d. sprendimo Nr. T-362 „Dėl Šiaulių miesto bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (2012 m. birželio 28 d. sprendimo Nr. T-182 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. T-362 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ pakeitimo“ redakcija) 1 punktu patvirtinto Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo 22 punktas prieštarauja Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 29 straipsnio 2 ir 3 dalims ir laikyti jį panaikintu.
Pripažinti, kad Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2008 m. lapkričio 20 d. sprendimo Nr. T-362 „Dėl Šiaulių miesto bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (2012 m. birželio 28 d. sprendimo Nr. T-182 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. T-362 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ pakeitimo“ redakcija) 1 punktu patvirtinto Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo 16 punktas ir 25.2 punktas prieštarauja Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 29 straipsnio 4 daliai ir 34 straipsnio 1 daliai ir laikyti juos panaikintais.
Pripažinti, kad Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2008 m. lapkričio 20 d. sprendimo Nr. T-362 „Dėl Šiaulių miesto bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (2012 m. birželio 28 d. sprendimo Nr. T-182 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. T-362 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ pakeitimo“ redakcija) 1 punktu patvirtinto Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo 25.1 punktas prieštarauja Lietuvos Respublikos švietimo įstatymo 36 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos transporto lengvatų įstatymo 6 straipsnio 1 dalies 1 punktui ir jį laikyti panaikintu.
Pripažinti Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2008 m. lapkričio 20 d. sprendimo Nr. T-362 „Dėl Šiaulių miesto bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (2012 m. birželio 28 d. sprendimo Nr. T-182 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės tarybos 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimo Nr. T-362 „Dėl Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ pakeitimo“ redakcija) 1 punktu patvirtinto Šiaulių miesto savivaldybės bendrojo lavinimo mokyklų komplektavimo tvarkos aprašo 3.3 punktą neprieštaraujančiu Lietuvos Respublikos asociacijų įstatymo 2 straipsnio 1 daliai ir 6 straipsniui ir pareiškėjo prašymą dėl jo panaikinimo atmesti.“
Paskelbti šį sprendimą ir Šiaulių apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 17 d. sprendimą leidinyje „Valstybės žinios“ ir interneto tinklalapyje www.siauliai.lt.
Paskelbti informacinį pranešimą apie šį sprendimą ir Šiaulių apygardos administracinio teismo 2012 m. spalio 17 d. sprendimą laikraščio „Šiaulių naujienos“ Savivaldybės žiniose.
Nutartis neskundžiama.
| Teisėjai |
Audrius Bakaveckas |
|
|
Ramūnas Gadliauskas |
|
|
Veslava Ruskan |