Administracinė byla Nr. A858-1492/2012
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02330-2010-4
Procesinio sprendimo kategorija 17.2.
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2012 m. gegužės 4 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ramūno Gadliausko, Irmanto Jarukaičio (pranešėjas) ir Dalios Višinskienės (kolegijos pirmininkė),
sekretoriaujant Gitanai Aleliūnaitei,
dalyvaujant pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje atstovei V. V.,
atsakovo Vilniaus miesto savivaldybės mero atstovei D. V.,
viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. spalio 20 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą atsakovui Vilniaus miesto savivaldybės merui dėl potvarkio ir sprendimo dalies panaikinimo.
Teisėjų kolegija
I.
Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir pareiškėjas, Vyriausybės atstovas) kreipėsi į teismą (b. l. 1–6), prašydamas panaikinti Vilniaus miesto savivaldybės mero (toliau – ir Meras) 2010 m. birželio 9 d. potvarkį Nr. 22-134 „Dėl elgesio tarybos posėdžių salėje Vilniaus miesto savivaldybės tarybos posėdžių metu taisyklių tvirtinimo“ (toliau – ir Potvarkis).
Paaiškino, kad Potvarkis prieštarauja Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir VSĮ) 16 straipsnio 2 dalies 10 punktui bei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 6 straipsnio 2 daliai. Nurodė, jog skundžiamu Potvarkiu buvo patvirtintos Elgesio tarybos posėdžių salėje Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – ir Taryba) posėdžių metu taisyklės (toliau – ir Taisyklės), kurių 1 punktas numato, kad šios taisyklės nustato gyventojų, įmonių, įstaigų organizacijų bei žiniasklaidos ir Tarybos posėdžio dalyvių registravimo ir elgesio posėdyje tvarką, t. y. jos skirtos neapibrėžtam subjektų ratui ir nustato atitinkamas elgesio taisykles Tarybos posėdžio metu bei kokiu būdu asmenys gali užsiregistruoti ir dalyvauti Tarybos posėdyje. Tokio Potvarkio priėmimas prieštarauja VAĮ 6 straipsnio 2 daliai, pagal kurią tik viešojo administravimo institucijos turi teisę priimti norminius administracinius aktus. VAĮ 2 straipsnio 10 punktas norminį teisės aktą apibūdina kaip teisės aktą, nustatantį elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Toks apibrėžimas atitinka Potvarkiu patvirtintų Taisyklių, kaip priimto norminio teisės akto turinį, nes šiose Taisyklėse yra įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikriems visuomeninių santykių dalyviams. Taisyklės yra nukreiptos į ateitį ir gali būti taikomos daug kartų, taip pat jos yra adresuotos neapibrėžtam ar rūšiniais požymiais apibūdintų subjektų ratui, kuris yra abstraktus, todėl yra kintantis ir nepastovus. Pažymėjo, jog pagal Lietuvos Respublikos teisės aktus Meras nėra viešojo administravimo institucija. Tik Taryba ir savivaldybės administracijos direktorius savo kompetencijos ribose turi teisę tvirtinti atitinkamas elgesio taisykles. Pagal VSĮ 16 straipsnio 2 dalį Tarybos išimtinei kompetencijai yra priskirta reglamente numatyti pagrindines bendravimo su gyventojais formas ir būdus, garantuojančius vietos savivaldos principų ir teisės įgyvendinimą bendruomenės interesais. Atsižvelgus į tai, priimti norminį teisės aktą, nustatantį elgesio Tarybos posėdžių salėje Tarybos posėdžių metu taisykles, pagal kompetenciją galėtų tik Taryba. Neteisėtą Potvarkio, kaip norminio teisės akto, priėmimą patvirtina ir Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ (toliau – ir Įstatymas) 12 straipsnis. Įstatymas nenumato Merui teisės priimti norminius teisės aktus, nes nenustato tokio pobūdžio akto įsigaliojimo, kadangi nei vienas Lietuvos Respublikos teisės aktas nekalba apie galimybę priimti Merui norminio pobūdžio teisės aktą. Viešosios teisės subjektų kompetencijos apibrėžtumo principas „galima tai, kas nustatyta“, t. y. įstatymų viršenybės principas kaip tik nustato, kad viešojo administravimo subjektai gali veikti tik teisės aktais jiems suteiktų įgalinimų ribose ir neturi teisės viršyti savo kompetencijos. Viešojo administravimo subjektų aktai, priimti viršijant kompetencijos ribas (ultra vires), yra vertinami kaip neteisėti. VSĮ 4 straipsnio 1 dalies 6 punktas taip pat numato, kad savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla bei visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus. Tuo remiantis pareiškėjas darė išvadą, kad Meras viršijo kompetencijos ribas (veikė ultra vires) priimdamas Potvarkį, todėl toks Potvarkis yra neteisėtas ir naikintinas. Rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimais administracinėse bylose Nr. I1-04/2005, Nr. A14-800/2007, Nr. A14-1052/2007.
Pabrėžė, jog Meras 2010 m. liepos 29 d. rašte Nr. A51-16823(3.3.2.3-BR4), atsakydamas į Vyriausybės atstovo 2010 m. liepos 15 d. teikimą Nr. 1T-21 „Dėl Vilniaus miesto savivaldybės mero 2010-06-09 potvarkio Nr. 22-134 priėmimo“, nurodė, jog ginčijamas Potvarkis yra vidaus administravimo dokumentas, nustatantis Tarybos sekretoriato ir apsaugos darbuotojų veiklą. Vyriausybės atstovo manymu, atsakovo argumentai yra visiškai nepagrįsti. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (Nr. A63-1650/2008, Nr. I1-l/2007) yra konstatavęs, jog vidaus administravimas visada yra nukreiptas į vidinį viešojo administravimo subjekto veiklos organizavimą, todėl aktai, priimami vidaus administravimo metu, visada yra adresuojami tik subjektams, tam tikrais sisteminiais, struktūriniais ir organizaciniais ryšiais susijusiems su šį aktą priėmusiu subjektu. Nepaisant to, kad kai kurios ginčijamų Taisyklių normos taikomos ir atsakovui pavaldiems subjektams (Tarybos sekretoriatui, apsaugos darbuotojams), likusios nuostatos taikomos asmenims, nepavaldiems Merui. Taisyklių 1 punkte nurodyta, jog jomis reglamentuojama gyventojų, įmonių, įstaigų, organizacijų bei žiniasklaidos ir Tarybos posėdžio dalyvių registravimo ir elgesio posėdyje tvarka. Nurodoma, kada prasideda posėdžio svečių registracija ir kada ji baigiasi, reglamentuojamas svečių elgesys posėdžio metu ir pan. Tai leidžia daryti išvadą, jog ginčijamas Potvarkis ir juo patvirtintos Taisyklės yra priskirtinos norminiams, o ne vidaus administravimo aktams. Manė, jog Meras nepagrįstai atsisakė patenkinti Vyriausybės atstovo teikimą.
Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės meras atsiliepimu į pareiškėjo prašymą (b. l. 36–40) prašė prašymą atmesti kaip nepagrįstą.
Atsakovas nurodė, jog jis Potvarkiu patvirtino Taisykles, siekdamas tinkamai vykdyti VSĮ bei Vilniaus miesto savivaldybės tarybos veiklos reglamento, patvirtinto Tarybos 2009 m. liepos 1 d. sprendimu Nr. 1-1103 (toliau – ir Reglamentas), jam priskirtą kompetenciją. Atsakovas nesutiko su pareiškėjo interpretavimu, jog priimdamas Taisykles jis pažeidė įstatymų viršenybės principą bei viešosios teisės subjektų kompetencijos apibrėžtumo principą „galima tai, kas nustatyta“. Pabrėžė, jog Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (toliau – ir Konstitucinis Teismas) 2002 m. gruodžio 24 d. nutarime pažymėjo, kad įstatymu apibrėžiant savivaldybių kompetenciją ir organizuojant valstybės valdymą savivaldybės teritorijoje būtina paisyti Lietuvos Respublikos Konstitucijoje (toliau – ir Konstitucija) įtvirtintų savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstitucijoje bei įstatymuose apibrėžtą kompetenciją, taip pat savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principų. Todėl Konstitucijoje įtvirtinto savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principo negalima priešpriešinti konstituciniams savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės pagal Konstitucijoje ir įstatymuose apibrėžtą kompetenciją principams. Konstitucinis Teismas taip pat pabrėžė, kad pagal Konstituciją negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuriuo būtų paneigiama galimybė savivaldoms realizuoti jų kompetenciją, tiesiogiai įtvirtintą Konstitucijoje – pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikti laisvai ir savarankiškai. Europos vietos savivaldos chartijos (toliau – ir Chartija) 4 straipsnio 1 dalis numato, kad pagrindinius vietinės valdžios organų įgaliojimus ir pareigas nustato Konstitucija arba Statutas. Tačiau ši nuostata numato, kad pagal įstatymą vietinės valdžios organams gali būti suteiktos specialios paskirties įgaliojimai ir pareigos, o 2 dalis įtvirtina, jog vietinės valdžios organai įstatymų nustatytose ribose turi visišką laisvę vykdyti veiklą, susijusią su klausimais, kurie nėra išbraukti iš jų kompetencijos ar priskirti kitiems valdymo organams. VSĮ 20 straipsnyje yra įtvirtinti Mero įgaliojimai. Atsakovas manė, jog būtent Meras įstatymu yra įpareigotas rūpintis racionaliu ir efektyviu klausimų svarstymu Tarybos posėdžiuose. Kadangi įstatymų leidėjas minėtas funkcijas, susijusias su Tarybos veiklos planavimu bei Tarybos posėdžių organizavimu, išimtinai priskyrė Merui, Reglamento 37 straipsnio 7 dalyje numatyta, jog vietų skaičių gyventojams, įmonių įstaigų organizacijų bei visuomenės informavimo priemonių atstovams ir Tarybos posėdžio dalyvių registravimo tvarką bei elgesio posėdyje taisykles nustato Meras. Ši nuostata detalizuoja VSĮ 20 straipsniu Tarybos Merui priskirtą kompetenciją. Atsakovo manymu įstatymų leidėjas sąmoningai nedetalizuoja, kokių veiksmų turi imtis Meras, planuodamas Tarybos veiklą, kokiomis priemonėmis jis užtikrina Tarybos posėdžių tvarką. VSĮ 20 straipsnio 4 punktas numato, jog Mero sprendimai įforminami potvarkiais. Atsižvelgiant į tai, Meras, siekdamas įgyvendinti VSĮ bei Reglamento jam priskirtą kompetenciją, Potvarkiu patvirtino ginčijamas Taisykles. Tačiau savo turiniu ir paskirtimi šios Taisyklės nėra laikytinos teisės aktu apskritai. Taisyklių paskirtis – informuoti savivaldybės darbuotojus bei sekretoriatą apie Tarybos posėdžių tvarką, todėl tai organizacinio-tvarkomojo pobūdžio vidaus administravimo dokumentas, kurio pagrindu Tarybos posėdžių pirmininkas užtikrina tinkamą Tarybos posėdžių dalyvių registravimo tvarką ir darbo tvarką Tarybos posėdžiuose, todėl pareiškėjas neturi kompetencijos kreiptis į teismą bei ginčyti tokio pobūdžio dokumentą.
Atsakovas pažymėjo, jog, jeigu teismas vis dėlto vertintų, kad ginčijamos Taisyklės gali būti laikomos teisės aktu, tai pareiškėjas neteisingai nurodo Taisykles esant norminiu administraciniu teisės aktu, nes jomis nebuvo nustatytos elgesio taisyklės, skirtos individualiai neapibrėžtai žmonių grupei. Vadovaujantis VAĮ 2 straipsnio 10 punktu, esminis kriterijus, leidžiantis spręsti apie teisės akto norminį pobūdį, yra tokio teisės akto adresatas, t. y. ar teisės aktas yra skirtas konkretiems asmenims ar individualiais požymiais neapibrėžtai asmenų grupei. Šiuo atveju Taisyklės yra skirtos išimtinai savivaldybės darbuotojams, nepaisant to, jog jos reguliuoja santykius, kuriuose dalyvauja ir gyventojai, įmonės, įstaigos, organizacijos bei žiniasklaidos atstovai. Taisyklių paskirtis ir tikslas – užtikrinti dalyvaujančių Tarybos posėdžiuose asmenų registravimo bei elgesio posėdyje tvarką. Tačiau priešingai nei nurodo pareiškėjas, Taisyklių nuostatos nėra skirtos individualiais požymiais neapibrėžtų subjektų grupei. Taisyklėmis nebuvo sukurti bei nustatyti įpareigojimai gyventojų, įmonių, žiniasklaidos bei kitų subjektų atžvilgiu. Sprendžiant apie Taisyklių norminį pobūdį, būtina vertinti visas teisės akto nuostatas sistemiškai, atsižvelgti į jų turinį. Nei vienas iš Taisyklių punktų nenustato naujų teisių ir pareigų kitiems asmenims, išskyrus savivaldybės darbuotojus. Taisyklių 2–3 punktai numato, kada pradedamas, baigiamas ir kaip vykdomas Tarybos posėdžių svečių registravimas. Šios nuostatos yra skirtos Tarybos sekretoriato darbuotojams. Taisyklių 4–5 punktai skirti savivaldybės apsaugos darbuotojams bei Tarybos sekretoriato darbuotojams, nustatant jų tarpusavio santykius, užtikrinant tvarką iki pradedant Tarybos posėdžius. Taisyklių 6–9 punktai nustato tvarką, kuria į Tarybos posėdžių salę įleidžiami posėdyje dalyvaujantys asmenys. Atsakovo teigimu minėtos nuostatos yra skirtos išimtinai Tarybos sekretoriato bei apsaugos darbuotojams. Taisyklių 10 punkte numatyta, jog Tarybos posėdžių metu turi būti vengiama triukšmo, palaikoma dalykinė darbo atmosfera, posėdžio svečiai turi elgtis pagarbiai. Draudžiama vartoti necenzūrinius žodžius ir posakius, žeminančius asmens garbę ir orumą. Taisyklių 11 bei 12 punktai nustato Tarybos posėdžio pirmininko bei apsaugos darbuotojų pareigas, pastebėjus, jog posėdyje nesilaikoma tvarkos. Apibendrinęs Taisyklių nuostatas, atsakovas darė išvadą, jog tik Taisyklių 10 punktas dalinai yra skirtas ir posėdyje dalyvaujantiems svečiams. Šioje Taisyklių nuostatoje yra išreikšti bendro pobūdžio reikalavimai, kurie yra būdingi ir esminiai bet kokiuose visuomeniniuose teisiniuose santykiuose, t. y. paprotinės moralinės normos. Pareiga elgtis pagarbiai bei neįžeisti kito asmens išplaukia iš Konstitucijos 21 straipsnio, draudžiančio žeminti žmogaus orumą, taip pat ir iš bendrųjų teisės principų, atsakomybė už necenzūrinių žodžių ar gestų vartojimą viešosiose vietose numatyta Lietuvos Respublikos administracinių teisės pažeidimų kodekso (toliau – ir ATPK) 174 straipsnyje. Kadangi visuomenė pripažįsta pagarbų elgesį su kitais visuomenės nariais kaip visuotinę vertybę, kadangi pareiga nesielgti asmens garbę ir orumą žeminančiu būdu yra ne tik paprotinė, moralinė norma, bet ir norma, įtvirtinta Konstitucijoje bei įstatymuose, atsakovas darė išvadą, jog tokios nuostatos formulavimas Taisyklėse negali būti laikomas kaip naujos normos sukūrimas, taikant ją neapibrėžtam subjektų ratui. Rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2002 m. kovo 4 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A14-10/2002.
Nurodė, jog pagal savo turinį Taisyklės yra tvarkomojo pobūdžio dokumentas, kuriame įtvirtinta Mero valdinga valios išraiška individualiais požymiais apibrėžtų asmenų grupei, todėl Taisyklės yra laikytinos individualiu administraciniu aktu. Taisyklių nenorminį pobūdį patvirtinta ir jų lokalus pobūdis – Taisyklės galioja išimtinai Vilniaus miesto savivaldybėje ir būtent Tarybos posėdžių salėje. Pažymėjo, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas norminio administracinio akto sąvoką, yra nurodęs, kad teisės aktų priskyrimas prie norminių teisės aktų grupės apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį). Taisyklės yra privalomos tik Vilniaus miesto savivaldybės darbuotojams, taigi neturi visuotinio privalomumo požymio. Šios aplinkybės patvirtina, jog Taisyklės negali būti laikomos norminiu administraciniu aktu. Pareiškėjas, nurodydamas Potvarkį esant norminiu administraciniu teisės aktu, nepateikia informacijos apie tokio akto paskelbimą Įstatymo 12 straipsnio nustatyta tvarka. Laikantis pozicijos, jog Potvarkis yra norminis teisės aktas Įstatymo nustatyta tvarka nepaskelbtas, toks teisės aktas yra negaliojantis apskritai, o negaliojančių aktų teisėtumas negali būti ginčijamas teisme. Kadangi skundžiamas aktas įstatymų nustatyta tvarka nebuvo skelbtas, jis tėra vidinio administravimo aktas, skirtas reguliuoti savivaldybės apsaugos darbuotojų bei Tarybos sekretoriato veiklą Tarybos posėdžių metu. Atsižvelgiant į tai, atsakovas darė išvadą, kad pareiškėjas neturi reikalavimo teisės skųsti bei prašyti panaikinti nepaskelbtą, taigi ir negaliojantį norminį administracinį teisės aktą. Tokią atsakovo poziciją analogiškoje byloje palaikė ir 2007 m. gruodžio 27 d. sprendime išdėstė Vilniaus apygardos administracinis teismas (administracinė byla Nr. I-8669/07), o Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2009 m. birželio 18 d. nutartimi Nr. A756-36/2009 minėtą pirmosios instancijos teismo sprendimą paliko nepakeistą.
Pareiškėjo atstovė, bylą nagrinėjant teisme, prašymą bei jo argumentus palaikė, papildomai paaiškino, jog pagal teismų praktiką yra trečia administracinio akto rūšis – vidaus tvarkomieji administraciniai aktai. Taisyklėse įtvirtintos normos yra adresuotos ne tik savivaldybės vidaus subjektams, jose yra nustatyta pareigų kitiems asmenims.
Atsakovo atstovė prašymo prašė netenkinti atsiliepimo argumentais, paaiškino, jog Meras šiuo atveju vadovavosi Reglamentu, kuris Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugpjūčio 16 d. nutartimi pripažintas neprieštaraujančiu įstatymams. VSĮ įpareigoja Merą organizuoti Tarybos posėdžius. Kitiems asmenims adresuotos taisyklės yra bendro pobūdžio, ne sankcijos.
II.
Vilniaus apygardos administracinis teismas 2011 m. spalio 20 d. sprendimu (b. l. 144–149) pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymo netenkino.
Pirmosios instancijos teismas nurodė, jog Reglamento 37 straipsnio 7 dalyje nustatyta, kad Tarybos posėdžiuose gali dalyvauti valstybės institucijų, įmonių, įstaigų organizacijų atstovai, gyventojai, visuomenės informavimo priemonių atstovai. Jiems, taip pat Tarybos posėdžio svečiams bei savivaldybės administracijos tarnautojams (darbuotojams), kuriems būtina dalyvauti posėdyje svarstant tam tikrus klausimus, posėdžio salėje skiriamas atitinkamas vietų skaičius. <...> Vietų skaičių gyventojams, įmonių, įstaigų, organizacijų bei visuomenės informavimo priemonių atstovams ir Tarybos posėdžio dalyvių registravimo tvarką bei elgesio posėdyje taisykles nustato Meras (b. l. 12–17). Minėtas sprendimas buvo paskelbtas 2009 m. liepos 7–11 d. dienraštyje „Vilniaus diena“ (b. l. 18). Meras 2010 m. birželio 9 d. priėmė Potvarkį, kuriuo buvo patvirtintos Taisyklės, kurių 1 punkte nustatyta, kad Taisyklės nustato gyventojų, įmonių, įstaigų, organizacijų bei žiniasklaidos ir Tarybos posėdžio dalyvių registravimo ir elgesio posėdyje tvarką. Taisyklių 10 punkte nustatyta, kad Tarybos posėdžių metu turi būti vengiama triukšmo, palaikoma dalykinė darbo atmosfera, posėdžio svečiai turi elgtis pagarbiai. Draudžiama vartoti necenzūrinius žodžius ir posakius, žeminančius asmens garbę ir orumą. Taisyklių 11 punktas nustato, kad Tarybos posėdžio pirmininkas įspėja asmenis, trukdančius Tarybos posėdžiui, ir gali pasiūlyti tokius asmenis pašalinti iš posėdžių salės. Tarybos posėdžių salės vidaus tvarkos taisykles pažeidusius asmenis taip pat įspėja tvarką salėje prižiūrintys apsaugos darbuotojai. Pasibaigus posėdžiui, apsaugos darbuotojai praneša savivaldybės administracijos Bendrųjų reikalų departamentui ir Tarybos sekretoriatui apie posėdyje užfiksuotus pažeidimus ir tai padariusius asmenis. Taisyklių 12 punkte nustatyta, kad Tarybos posėdžių salės vidaus tvarkos taisykles pažeidusiam asmeniui gali būti apribota teisė įeiti į Tarybos posėdžių salę, taikomos kituose teisės aktuose numatytos poveikio priemonės (b. l. 8–9). Vyriausybės atstovas 2010 m. liepos 15 d. teikimu Nr. 1T-21 kreipėsi į Merą, siūlydamas apsvarstyti Potvarkio panaikinimo klausimą, kadangi Meras, priimdamas Potvarkį kaip norminį administracinį aktą, viršijo savo kompetencijos ribas (b. l. 5–6). Meras į minėtą teikimą atsakė 2010 m. liepos 29 d. raštu Nr. A51-16823(3.3.2.3-BR4), kad nėra pagrindo naikinti Potvarkį, kadangi Potvarkis priimtas pagal Reglamentą, yra organizacinio pobūdžio vidaus administravimo dokumentas, nustatantis Tarybos sekretoriato ir apsaugos darbuotojų veiklą, registruojant asmenis, norinčius dalyvauti Tarybos posėdžiuose, ir veiklą Tarybos posėdžio metu. Be to, Potvarkiu nėra pažeidžiamas ir viešumo principas, nes Tarybos posėdžiai transliuojami savivaldybės interneto tinklalapyje (b. l. 10).
Nurodė, jog Vilniaus apygardos administracinis teismas, išnagrinėjęs Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą ištirti, ar Reglamento 37 straipsnio 7 dalies 5 sakinio nuostata „Tarybos posėdžio dalyvių registravimo tvarką bei elgesio posėdyje taisykles nustato Meras“ neprieštarauja VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 10 punktui bei VAĮ 6 straipsnio 2 dalies nuostatoms, 2010 m. gruodžio 17 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. I-3795/10 pripažino Reglamento 37 straipsnio 7 dalies 5 sakinio nuostatą „Tarybos posėdžio dalyvių registravimo tvarką bei elgesio posėdyje taisykles nustato Meras“ teisėta ir pareiškėjo prašymą ją panaikinti atmetė. Vilniaus apygardos administracinis teismas nusprendė, kad Mero teisės leisti norminius administracinius aktus nustatymas šioje byloje nenagrinėtinas, nes skundžiama Reglamento nuostata neįpareigoja Mero leisti norminius administracinius aktus. Vykdant Reglamento 37 straipsnio 7 dalies 5 sakinio įpareigojimą gali būti priimamos taisyklės, kurios atitiktų tiek norminio administracinio akto, tiek vidaus administravimo akto sąvoką. Taisyklių įvardinimas kaip Tarybos posėdžio dalyvių įregistravimo tvarkos bei elgesio posėdyje taisyklės nereiškia, kad jose privalomai turi būti nustatomos taisyklės individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Reglamente kalbama apie taisykles asmenų grupei – Tarybos nariams. Vilniaus apygardos administracinis teismas konstatavo, kad dėl šių priežasčių nėra pagrindo išvadai, jog ginčijama Reglamento nuostata prieštarauja VAĮ 6 straipsnio 2 dalies 1 punktui. Reglamentą priėmė Taryba, todėl dokumentas atitinka VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 1 punkto nuostatą. Nurodė, kad Reglamento 37 straipsnio 7 dalies 5 sakiniu Meras įpareigojamas nustatyti Tarybos posėdžio dalyvių įregistravimo tvarką bei elgesio posėdyje taisykles. Teismas nusprendė, kad tokio pobūdžio taisyklės nėra tapačios VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 1 punkte išimtine Tarybos kompetencija įvardintoms pagrindinėms bendravimo su gyventojais formoms ir būdams, užtikrinantiems vietos savivaldos principų ir teisės įgyvendinimą bendruomenės interesais. Iš VSĮ 20 straipsnio 2 dalies 1 punkto išplaukia galimybė Merui raštu nustatyti Tarybos posėdžio dalyvių įregistravimo tvarką bei elgesio posėdyje taisykles. Nurodė, kad Reglamento pagrindu Mero patvirtintos taisyklės gali visiškai neliesti išimtinei kompetencijai priskirtų klausimų, todėl padarė išvadą, kad Reglamento 37 straipsnio 7 dalies 5 sakiniu suteikiama kompetencija negali būti laikoma prieštaraujančia VAĮ 6 straipsnio 2 dalies 1 punktui. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, išnagrinėjęs apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2010 m. gruodžio 17 d. sprendimo administracinėje byloje Nr. I-3795/10, 2011 m. rugpjūčio 16 d. nutartimi (administracinė byla Nr. A492-2649/2011), teismo sprendimą paliko nepakeistą. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas konstatavo, kad Merui buvo pavesta ne nustatyti papildomas bendravimo su gyventojais formas ir būdus, bet organizuoti Tarybos nustatyto bendravimo su gyventojais būdo – dalyvavimo Tarybos posėdžiuose – įgyvendinimą, kuris pasireiškia kaip posėdžio dalyvių registravimo tvarka ir elgesio taisyklės. Nustatant posėdžio dalyvių registravimo tvarką ir elgesio taisykles Reglamento ginčijama nuostata Meras įpareigojamas dalyvaujantiems posėdyje subjektams tik nustatyti jų turimų teisių įgyvendinimo bendro pobūdžio tvarką, organizacines taisykles. Tokią išvadą pagrindžia ginčijama Reglamento nuostata siekiami tikslai – sklandžiai organizuoti Tarybos darbą posėdžiuose, ir priešingai byloje nėra jokių duomenų, pareiškėjas nepateikė argumentų, kad tokia Reglamento nuostata buvo siekiama dalyvaujantiems Tarybos posėdyje subjektams nustatyti kokias nors pareigas, suteikti teises, kurių paskirtis būtų įgyvendinti kitų teisės aktų pagrindu įgytas teises, t. y. nustatyti naujas normas. Galimos posėdžio dalyvių registravimo tvarkos, elgesio posėdžio metu taisyklės, remiantis protingumo ir teisingumo kriterijumi, numatytinos nustatyti atsižvelgiant į visuotinai priimtus bendro pobūdžio reikalavimus elgtis pagarbiai, neįžeisti, gerbti kito asmens orumą, laikytis viešosios tvarkos reikalavimų (Konstitucijos 21 str., ATPK 174 str.), taigi jos laikytinos organizacinio tvarkomojo, bet ne norminio pobūdžio administraciniu aktu. Nenustačius norminio administracinio akto turiniui esminio būdingo požymio – privalomojo pobūdžio taisyklių, kuriomis adresatams būtų nustatomos kokios nors naujos pareigos ar suteikiamos teisės, ginčijama Reglamento nuostata laikytina neturinčia norminio turinio ir neprieštaraujančia VAĮ 6 straipsnio 2 punktui. Nesant esminio norminio akto turiniui būdingo požymio, ginčijama Reglamento nuostata negali būti vertinama kaip įpareigojanti Merą priimti norminį administracinį aktą. Dėl tos pačios priežasties šioje byloje taip pat nenustatinėtina, ar Meras turi teisę leisti norminius administracinius aktus.
Pirmosios instancijos teismas pabrėžė, jog Vilniaus apygardos administraciniam teismui ir Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui padarius išvadą, kad Reglamento 37 straipsnio 7 dalies 5 sakinio nuostata „Tarybos posėdžio dalyvių registravimo tvarką bei elgesio posėdyje taisykles nustato Meras“ aukštesnės galios teisės aktui neprieštarauja, šios bylos dalykas yra nustatyti, ar ginčijamos Taisyklės yra organizacinio tvarkomojo ar norminio pobūdžio administracinis aktas. Teismas nurodė, jog VSĮ 3 straipsnio 3 dalyje nustatyta, kad savivaldybės institucijos – už savivaldos teisės įgyvendinimą savivaldybės bendruomenės interesais atsakingos institucijos: 1) savivaldybės atstovaujamoji institucija – savivaldybės taryba, turinti vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas; 2) savivaldybės vykdomoji institucija (vykdomosios institucijos) – savivaldybės administracijos direktorius, savivaldybės administracijos direktoriaus pavaduotojas (pavaduotojai) (kai ši (šios) pareigybė (pareigybės) steigiama (steigiamos) ir kai šiai (šioms) pareigybei (pareigybėms) suteikiami vykdomosios institucijos įgaliojimai), turintys viešojo administravimo teises ir pareigas. Pagal VAĮ 2 straipsnio 4 dalį viešojo administravimo subjektas yra institucija, įstaiga, pareigūnas, valstybės tarnautojas, kitas fizinis ar juridinis asmuo, šio įstatymo nustatyta tvarka įgalioti atlikti viešąjį administravimą, o viešojo administravimo institucija – kolegialus ar vienvaldis viešojo administravimo subjektas, šio įstatymo nustatyta tvarka įgaliotas priimti norminius administracinius aktus (5 d.). Teismas sprendė, jog Meras nėra nei savivaldybės atstovaujamoji institucija, nei savivaldybės vykdomoji institucija, nei viešojo administravimo subjektas, nes VSĮ (20 str.) jam nėra suteikti įgalinimai atlikti viešąjį administravimą. Meras yra vienas iš Tarybos narių, jis yra valstybės politikas ir savivaldybės bendruomenės atstovas (VSĮ 11 str. 5 d.). Iš VSĮ 20 straipsniu nustatytų Mero įgalinimų aprašo matyti, jog Meras atlieka kai kurias vidinio administravimo funkcijas (tvirtina Tarybos sekretoriato nuostatus, Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymo (toliau – ir VTĮ) ir Lietuvos Respublikos darbo kodekso (toliau – ir DK) nustatyta tvarka skiria į pareigas ir atleidžia iš jų sekretoriato darbuotojus (8 d.), vadovauja Tarybos sekretoriato darbui (9 d.) ir, jas realizuodamas, be abejo, priima individualius teisės aktus. Tai numato ir Įstatymo 12 straipsnio 1 dalis, kurioje nustatyta, kad savivaldybių atstovaujamųjų ir vykdomųjų institucijų priimti norminiai teisės aktai įsigalioja kitą dieną po jų paskelbimo vietinėje spaudoje arba kitą dieną po oficialaus informacinio pranešimo vietinėje spaudoje apie norminio teisės akto priėmimą ir viso norminio teisės akto paskelbimo atitinkamos savivaldybės interneto tinklalapyje, jeigu pačiuose teisės aktuose nenustatyta vėlesnė jų įsigaliojimo data. Įstatymo 12 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad inter alia savivaldybių merų priimti individualūs teisės aktai įsigalioja jų pasirašymo dieną, jeigu pačiuose teisės aktuose nenustatyta vėlesnė jų įsigaliojimo data. Cituotas reglamentavimas suponuoja Mero teisę priimti išimtinai individualius teisės aktus, kurie nėra privalomai skelbiami Įstatymo 12 straipsnio 1 dalyje nustatyta tvarka, tačiau atsakovo išvada, kad skundžiamas Mero Potvarkis nėra Įstatymo nustatyta tvarka paskelbtas, ir vien dėl to jis yra individualus teisės aktas, yra neteisinga, nes akto priskyrimą norminiam arba individualiam teisės aktui lemia jo vidinis turinys. Teismas nurodė, kad pagal VAĮ 2 straipsnio 9 dalį individualus administracinis aktas yra vienkartis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam asmeniui ar nurodytai asmenų grupei, o norminis administracinis aktas – teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei (VAĮ 2 str. 10 d.). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas cituotoje nutartyje iš esmės nurodė organizacinio tvarkomojo pobūdžio administracinio akto požymius („<...> Reglamento ginčijama nuostata Meras įpareigojamas dalyvaujantiems posėdyje subjektams tik nustatyti jų turimų teisių įgyvendinimo bendro pobūdžio tvarką, organizacines taisykles. Galimos posėdžio dalyvių registravimo tvarkos, elgesio posėdžio metu taisyklės, remiantis protingumo ir teisingumo kriterijumi, numatytinos nustatyti atsižvelgiant į visuotinai priimtus bendro pobūdžio reikalavimus elgtis pagarbiai, neįžeisti, gerbti kito asmens orumą, laikytis viešosios tvarkos reikalavimų (Konstitucijos 21 str., ATPK 174 str.) <...>“). Teismo nuomone, Taisyklėse ne Tarybos nariams, ne savivaldybės darbuotojams nustatytos elgesio taisyklės ir yra bendro pobūdžio, priimtos atsižvelgiant į visuotinai priimtus bendro pobūdžio reikalavimus elgtis pagarbiai, neįžeisti, gerbti kito asmens orumą, laikytis viešosios tvarkos reikalavimų, todėl atitinka organizacinio tvarkomojo pobūdžio administracinio akto apibrėžimą ir negali būti laikomos norminiu administraciniu aktu.
III.
Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje apeliaciniu skundu (b. l. 153–158) prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. spalio 20 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo prašymą tenkinti.
Apeliaciniame skunde nurodoma, jog teismo sprendimas yra nepagrįstas ir neteisėtas, nes teismas netinkamai taikė ir aiškino materialines teisės normas bei nemotyvavo pareiškėjo prašymo grindžiančių argumentų atmetimo. Pažymi, jog iš VSĮ 20 straipsnio nuostatos matyti, kad Meras atlieka viešąjį administravimą. VAĮ 2 straipsnio 1 dalis numato, kad viešasis administravimas – įstatymų ir kitų teisės aktų reglamentuojama viešojo administravimo subjektų veikla, skirta įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti: administracinių sprendimų priėmimas, įstatymų ir administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolė, įstatymų nustatytų administracinių paslaugų teikimas, viešųjų paslaugų teikimo administravimas ir viešojo administravimo subjekto vidaus administravimas, o 4 dalis pateikia viešojo administravimo subjekto sąvoką, pagal kurią tai yra valstybės institucija ar įstaiga, savivaldybės institucija ar įstaiga, pareigūnas, valstybės tarnautojas, valstybės ar savivaldybės įmonė, viešoji įstaiga, kurios savininkė ar dalininkė yra valstybė ar savivaldybė, asociacija, VAĮ nustatyta tvarka įgaliota atlikti viešąjį administravimą. Pareigūnas yra valstybės politikas, valstybės tarnautojas ar kitas asmuo, atliekantis viešojo administravimo funkcijas ir pagal įstatymus turintis įgaliojimus duoti nepavaldiems asmenims teisės aktų nustatytus privalomus vykdyti nurodymus (VAĮ 2 str. 7 d.). Pabrėžia, kad VAĮ 4 straipsnio 5 dalis pateikia savivaldybių administravimo subjektų sąvoką, pagal kurią tai yra savivaldybių institucijos ar įstaigos, jų valstybės tarnautojai ir pareigūnai, savivaldybės įmonės, viešosios įstaigos, kurių savininkė ar dalininkė yra savivaldybė, asociacijos, įgalioti atlikti viešąjį administravimą. Tiek Lietuvos Respublikos valstybės politikų, teisėjų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo 2 straipsnio 1 dalis, tiek ir VTĮ 2 straipsnio 11 dalis Merą priskiria prie valstybės politikų kategorijos. Ir priešingai nei teigia pirmosios instancijos teismas, Meras, įgyvendindamas VSĮ suteiktus įgaliojimus, priima įvairius administracinius sprendimus (dėl Tarybos posėdžių darbotvarkes sudarymo, Tarybos posėdžių sušaukimo, dėl atstovavimo savivaldybei teisme, bendradarbiaujant su kitomis savivaldybėmis, valstybės ar užsienio šalių institucijomis, kitais juridiniais ir fiziniais asmenimis, kt.). Meras gali duoti ir privalomus nurodymus sau nepavaldiems asmenims, pavyzdžiui, sudarydamas darbo grupes iš Tarybos narių šių sutikimu, savivaldybės administracijos direktoriaus deleguotų savivaldybės administracijos valstybės tarnautojų ir darbuotojų, dirbančių pagal darbo sutartis, kitų savivaldybės teritorijoje veikiančių asmenų ir visuomenės atstovų ir duodamas jiems nurodymus savo kompetencijos klausimais. Pažymi, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas konstatavo, kad Meras yra viešojo administravimo sistemos subjektas ir jo priimti aktai inter alia potvarkis bei veiksmai, taip pat neveikimas ar vilkinimas atlikti Mero kompetencijai priskirtus veiksmus, gali būti kvestionuojami (Konstitucinio Teismo 1998 m. vasario 18 d. nutarimas, VAĮ 4 str., VSĮ 3 str. 3 d., 5 str. 2 d.). Meras yra savivaldybės vadovas, kuris savo veikloje turi vadovautis ir pagrindiniais principais, kuriais grindžiama vietos savivalda, tarp jų ir teisėtumo principu. Pastarasis principas reikalauja, kad savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla bei visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai atitiktų įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus, o tai reiškia, kad savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikloje turi būtų laikomasi ne tik VSĮ reikalavimų, bet ir kitų teisės aktų nuostatų. Remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. lapkričio 23 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A662-906/2009.
Pareiškėjas pažymi, jog analizuojant Taisyklių turinį matyti, kad tam tikros Taisyklių normos yra privalomojo pobūdžio procesinės kilmės elgesio taisyklės, sukuriančios asmenims pareigas. Taisyklių 1 punktas numato, kad Taisyklės nustato gyventojų, įmonių, įstaigų, organizacijų bei žiniasklaidos ir Tarybos posėdžio dalyvių registravimo ir elgesio posėdyje tvarką t. y. numato neapibrėžtą subjektų ratą, kuriam Taisyklės bus taikomos. Taisyklių 2 punktas įtvirtina momentą, nuo kada prasideda ir kada baigiasi Tarybos posėdžio svečių registravimas. Taisyklių 3 punktas nustato privalomą elgesio taisyklę asmenims, norintiems dalyvauti Tarybos posėdžiuose, t. y. ką turi padaryti asmuo, kad galėtų realizuoti savo teisę dalyvauti Tarybos posėdžiuose. Ši norma sukuria tam tikra privalomą elgesio taisyklę, kurios nesilaikant asmuo gali netekti teisės į VSĮ 13 straipsnio 11 dalyje numatytą garantą – dalyvauti atviruose Tarybos posėdžiuose. Teismas ignoravo posėdžio metu išsakytus Vyriausybės atstovo atstovės argumentus, kad asmuo, nesusipažinęs su Taisyklėmis, negalėtų realizuoti savo subjektinės teisės į įstatymų garantuojamą atvirą Tarybos posėdį, nes laiku negautas leidimas į Tarybos posėdį taptų kliūtimi patekti į jį, įskaitant ir atvejus, kai yra sprendžiami svarbūs tam tikram asmeniui klausimai. Pažymi, kad ginčijamų Taisyklių 12 punktas numato ir sankciją už Tarybos posėdžių salės vidaus tvarkos taisyklių pažeidimą – galimą teisės įeiti į Tarybos posėdžių salę apribojimą ar kituose teisės aktuose numatytų poveikio priemonių taikymą. Todėl pareiškėjas daro išvadą, jog Taisyklėse yra nustatytos privalomos elgesio normos, kurios yra ne vienkartinio taikymo ir nukreiptos taikyti toliau į ateitį neapibrėžtam subjektų ratui. Remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2007 m. vasario 19 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. I1-1/2007 ir laiko, kad Potvarkiu patvirtintos Taisyklių teisės normos yra norminio pobūdžio procesinės kilmės elgesio taisyklės, o tokio pobūdžio teisės aktus turi teisę leisti tik viešojo administravimo institucijos, t. y. šiuo konkrečiu atveju tik Taryba.
Nurodo, jog Įstatymo 12 straipsnio normų analizė rodo, kad Meras, kaip viešojo administravimo subjektas, neturi teisės priimti norminio pobūdžio teisės aktų. Remiasi VSĮ 4 straipsnio 9 punktu ir pažymi, jog pats įstatymas numato kompetenciją tam tikras sąlygas (teisės normas) nustatyti ne kiekvienam administravimo subjektui, o tik Tarybai, kaip savivaldybės institucijai, kad asmenys, pageidaujantys dalyvauti atviruose Tarybos posėdžiuose, turėtų galimybę realizuoti savo subjektinę teisę – dalyvavimą juose svarstant Tarybos projektus.
Pareiškėjo nuomone, pirmosios instancijos teismas visiškai nemotyvavo jo argumentų dėl ginčijamų Taisyklių kaip norminio pobūdžio teisės akto atmetimo bei nenurodė, kuo remiantis teismas šiuos argumentus atmeta, savo išvadoje teismas tik pasirėmė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugpjūčio 16 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A492-2649/2011. Nurodo, jog šioje byloje teismas vertino ne Mero potvarkio turinį, o Tarybos sprendimu patvirtinto Reglamento nuostatą, kuria buvo numatytas įpareigojimas Merui nustatyti tokias taisykles, ir tik konstatavo, kad pati savaime Reglamento 37 straipsnio 5 sakinio nuostata, kad Tarybos posėdžio dalyvių registravimo tvarką bei elgesio taisykles posėdyje nustato Meras, nėra įpareigojanti Merą priimti norminį administracinį aktą, todėl šioje byloje nebuvo nustatinėjama, ar Meras turi teisę leisti norminius administracinius aktus. Minimoje norminio akto tyrimo byloje Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas tai pat pabrėžė, jog Mero potvarkis nebus vidaus administravimo (tvarkomasis, organizacinis) aktas. Iš ginčijamo Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimo išplaukia prieštaringa motyvacija dėl Mero priimto Potvarkio pobūdžio, nes nėra aišku kokiu teisės aktu teismas pripažino Mero Potvarkį. Iš sprendimo turinio matyti, kad Potvarkis nėra nei vidaus administracinis aktas, nei individualus, nei norminis teisės aktas, todėl lieka neaiški Potvarkio vieta administracinių aktų sistemoje.
Atsakovas Vilniaus miesto savivaldybės meras atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 170–174) prašo apeliacinį skundą atmesti kaip nepagrįstą.
Atsiliepime į apeliacinį skundą nurodoma, jog byloje nėra svarbu nustatyti, ar Meras turi viešojo administravimo įgaliojimus, ar ne, kadangi Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas administracinėje byloje Nr. A492-2649/2011 aiškiai ir nedviprasmiškai yra pasakęs, kad Meras turi teisę nustatyti Tarybos posėdžio dalyvių registravimo tvarką bei elgesio posėdyje taisykles, todėl šios bylos kontekste yra svarbu analizuoti pačių Taisyklių turinį. Pažymi, jog teismas turi teisę panaikinti ir ne visą aktą, o tik jo dalį, jei mano, kad kita akto dalis neprieštarauja aukštesnės galios teisės aktams. Vyriausybės atstovas savo prašyme bei apeliaciniame skunde teigia, kad, jo manymu, kai kurios Taisyklių nuostatos turėtų būti laikomos norminėmis, tačiau, plačiau ir konkrečiai nedetalizuodamas kurios nuostatos, prašo panaikinti visą skundžiamą aktą. Pažymi, jog teismas sprendimu negali ir neturi teisės panaikinti tos akto dalies, kuri neprieštarauja įstatymams ar kitiems teisės aktams, nes tokiu būdu būtų pažeistas konstitucinis teisinės valstybės bei teisinio stabilumo principas.
Nesutinka su pareiškėjo pozicija, kad Taisyklės (ar kai kurios jos normos) yra norminio pobūdžio. Norminio akto paskirtis įtvirtinti elgesio taisykles yra laikytinas kvalifikuojamu, skiriamuoju požymiu. Norminės bendro pobūdžio taisyklės skirtinos nuo kitų bendro pobūdžio organizacinių tvarkomųjų taisyklių, kurių paskirtis užtikrinti institucijų darbo, vidaus organizacinę, bendravimo su išorės subjektais tvarką. Tokių taisyklių taikymas dažnai taip pat yra susijęs su neapibrėžtu subjektų ratu, tačiau nuo norminių administracinių aktų jos skiriamos pagal savo turinį – jomis nesukuriamos naujos elgesio normos, subjektams neatsiranda kokios nors naujos materialiosios ar procesinės kilmės teisės. Kaip matyti iš Taisyklių turinio, šiomis Taisyklėmis nėra sukuriamos naujos elgesio normos, todėl jos neturi kvalifikuojamojo norminio akto požymių ir negali būti laikomos norminiu teisės aktu. Pažymi, kad Potvarkiu patvirtintos Taisyklės yra organizacinio-tvarkomojo pobūdžio dokumentas. Taisyklių 1 punktas atkartoja Reglamento 37 straipsnio 7 dalies 1 bei 5 sakinius. Tai reiškia, kad Taisyklių 1 punktas jokių naujų teisių ar pareigų asmenims nesukuria, be to, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas pripažino, jog Taryba, pavesdama Merui nustatyti Tarybos posėdžių organizavimo tvarką, nepažeidė aukštesnės galios teisės aktų, todėl ir Taisyklių 1 punktas negali būti laikomas prieštaraujančiu Reglamento 37 straipsnio 7 daliai bei aukštesnės galios teisės aktams. Nepagrįstas Vyriausybės atstovo teiginys, kad Taisyklių 1 punktas numato neapibrėžtą subjektų ratą, kuriam Taisyklės taikomos, todėl visos Taisyklės yra laikytinos norminiu teisės aktu. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėdamas Reglamento 37 straipsnio 7 dalies 5 sakinio teisėtumo bylą, nedviprasmiškai pažymėjo, kad aplinkybė, jog ginčijama Reglamento nuostata numatyta taikyti neapibrėžtam subjektų ratui, t. y. visiems gyventojams, įmonių, įstaigų, organizacijų bei visuomenės informavimo priemonių atstovams, negali būti vertinama kaip įpareigojanti Merą priimti norminį administracinį aktą. Nurodo, jog, analizuojant Taisyklių 2, 3 punktus, darytina išvada, kad jie yra skirti Tarybos sekretoriato darbuotojams, jais nėra nustatomos naujos teisės ir pareigos kitiems asmenims, išskyrus savivaldybės darbuotojus. Vyriausybės atstovas nepagrįstai teigia, kad šios normos nustato privalomas elgesio taisykles asmenims, norintiems dalyvauti Tarybos posėdžiuose. Pabrėžia, kad pareiga užsiregistruoti asmenims, norintiems dalyvauti Tarybos posėdyje, yra įtvirtinta ne skundžiamame Potvarkyje, bet Reglamente (Reglamento 37 str. 7 d.). Reglamento 37 straipsnio 7 dalis numato pareigą asmenims, norintiems dalyvauti Tarybos posėdyje, užsiregistruoti, o Reglamento 37 straipsnio 9 dalies 4 punktas pareigą Tarybos sekretoriato darbuotojams registruoti posėdžio svečius ir prižiūrėti, kad jie laikytųsi nustatytos tvarkos. Meras Taisyklių 2 ir 3 punkte detalizavo Tarybos sekretoriato darbuotojų pareigas, t. y. nustatė jiems taisykles, kaip jie turi atlikti registracijos procedūras. Tokia Mero pareiga išplaukia iš VSĮ 20 straipsnio 2 dalies 9 punkto. Be to, registracijos tvarkos nustatymas Taisyklių 2 ir 3 punktuose niekaip neįtakoja asmenų, norinčių dalyvauti Tarybos posėdžiuose, teisių ir pareigų. Asmuo, norintis dalyvauti konkrečiame Tarybos posėdyje, negali pradėti į jį registruotis anksčiau, nei yra paskelbiama Tarybos posėdžio darbotvarkė, ar užsiregistravęs (kaip tai numato Reglamentas) į Tarybos posėdį asmuo ir gavęs iš sekretoriato darbuotojų informaciją, kaip jam toliau elgtis, atvykęs į Tarybos posėdį negautų leidimo jame dalyvauti. Todėl Vyriausybės atstovo teiginiai, kad nesilaikant Potvarkiu nustatytų Taisyklių asmuo gali netekti teisės dalyvauti Tarybos posėdžiuose, yra nepagrįsti.
Pažymi, jog, analizuojant Taisyklių 4 ir 5 punktus, matyti, kad jie skirti savivaldybės apsaugos darbuotojams bei Tarybos sekretoriato darbuotojams, nustatant jų tarpusavio santykius, užtikrinant tvarką prieš pradedant Tarybos posėdžius. Taisyklių 6–9 punktai nustato tvarką, kuria į Tarybos posėdžių salę įleidžiami posėdyje dalyvaujantys asmenys. Minėtų punktų nuostatos yra skirtos išimtinai Tarybos sekretoriato bei apsaugos darbuotojams. Pažymi, kad VSĮ 20 straipsnyje įtvirtinti Mero įgaliojimai kaip tik ir numato teisę ir pareigą Merui rūpintis racionaliu ir efektyviu klausimų svarstymu Tarybos posėdžiuose. Šio straipsnio 2 dalies 1 punkte įtvirtinta, kad Meras planuoja Tarybos veiklą, nustato ir sudaro Tarybos posėdžių darbotvarkes ir teikia Tarybos sprendimų projektus, šaukia Tarybos posėdžius ir jiems pirmininkauja, koordinuoja Tarybos komitetų ir komisijų veiklą, pasirašo Tarybos sprendimus ir posėdžių, kuriems pirmininkavo, protokolus. Kadangi įstatymų leidėjas minėtas funkcijas, susijusias su Tarybos veiklos planavimu bei Tarybos posėdžių organizavimu, išimtinai priskyrė Mero kompetencijai, darytina išvada, kad Taisyklių 6–9 punktai detalizuoja VSĮ 20 straipsnyje Merui priskirtų pareigų įgyvendinimą.
Atsakovas nurodo, jog Taisyklių 10 punkto nuostatoje yra išreikšti bendro pobūdžio reikalavimai, kurie yra būdingi ir esminiai bet kokiuose visuomeniniuose teisiniuose santykiuose, t. y. paprotinės moralinės normos. Kadangi visuomenė pripažįsta pagarbų elgesį su kitais visuomenės nariais kaip visuotinę vertybę, kadangi pareiga nesielgti asmens garbę ir orumą žeminančiu būdu yra ne tik paprotinė, moralinė norma, bet ir įtvirtinta Konstitucijoje bei įstatymuose, darytina išvada, jog tokios nuostatos formulavimas ginčijamose Taisyklėse negali būti laikomas kaip naujos normos sukūrimas, taikant ją neapibrėžtam subjektų ratui. Todėl Taisyklių 10 punktas negali būti laikomas sukuriančiu teisines pareigas asmenims.
Pažymi, kad Taisyklių 11 bei 12 punktai nustato Tarybos posėdžio pirmininko bei apsaugos darbuotojų pareigas, pastebėjus, jog posėdyje nesilaikoma tvarkos. Mero pareiga vadovauti Tarybos posėdžiui bei užtikrinti sklandžią Tarybos sprendimų priėmimo procedūrą įtvirtinta VSĮ 20 straipsnyje ir yra detalizuojama Reglamento 39 straipsnio 2 dalies 8 punkte. Minėtas punktas numato Tarybos posėdžio pirmininko teisę ir tuo pačiu pareigą priimti sprendimą pašalinti iš posėdžių salės posėdžio svečius ar klausytojus, jeigu šie trukdo posėdžiui ir nesilaiko nustatytų elgesio taisyklių. Taigi posėdžio pirmininko teisė pašalinti iš salės asmenis, trukdančius posėdžiui, nustatyta ne Taisyklėse, o Reglamente. Reglamento nuostatų, kurios įtvirtina atitinkamus Mero įgaliojimus, Vyriausybės atstovas neginčija.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
Apeliacinis skundas tenkintinas iš dalies.
Byloje ginčas kilo dėl Vilniaus miesto savivaldybės mero 2010 m. birželio 9 d. potvarkio Nr. 22-134 „Dėl elgesio tarybos posėdžių salėje Vilniaus miesto savivaldybės tarybos posėdžių metu taisyklių tvirtinimo“, kuriuo patvirtintos Elgesio tarybos posėdžių salėje Vilniaus miesto savivaldybės tarybos posėdžių metu taisyklės, teisėtumo.
Pirmosios instancijos teismas pareiškėjo prašymą atmetė, nurodęs, kad ginčijamas teisės aktas nelaikytinas norminiu administraciniu aktu, o yra organizacinis tvarkomasis aktas.
Teisėjų kolegija su tokiu pirmosios instancijos teismo vertinimu sutinka iš dalies.
Visų pirma pažymėtina, kad pirmosios instancijos teismas sprendime konstatavo, jog meras nėra nei savivaldybės vykdomoji institucija, nei viešojo administravimo subjektas, nes VSĮ 20 straipsniu jam nėra suteikti įgalinimai atlikti viešąjį administravimą. Teismo teigimu meras yra vienas iš savivaldybės tarybos narių, jis yra valstybės politikas ir savivaldos bendruomenės atstovas.
Teisėjų kolegija šiuo aspektu pažymi, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (toliau – ir LVAT), aiškindamas įstatymų, be kita ko, Lietuvos viešojo administravimo įstatymo, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo, nuostatas, savo praktikoje laikosi nuostatos, jog savivaldybės meras yra viešojo administravimo sistemos subjektas (žr., pvz., LVAT 2008 m. lapkričio 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-1898/2008; 2009 m. lapkričio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A662-906/2009; Administracinė jurisprudencija, 2009, Nr. 18). Taigi šiuo atveju sutiktina su pareiškėju, kad pirmosios instancijos teismas nepagrįstai konstatavo, jog meras nelaikytinas viešojo administravimo subjektu. Kita vertus, tokia pirmosios instancijos teismo išvada tiesiogiai nesietina su byloje pirmosios instancijos teismo padarytomis išvadomis apie Taisyklių nenorminį ginčijamo akto pobūdį, nes ne kiekvienas viešojo administravimo subjekto priimtas aktas laikytinas norminiu administraciniu aktu.
Kaip minėta, pirmosios instancijos teismas konstatavo, jog Taisyklės nelaikytinos norminiu administraciniu aktu.
LVAT praktikoje laikomasi nuostatos, jog norminiai teisės aktai – tai rašytine forma išreikšti teisėkūros subjektų sprendimai (oficialūs rašytiniai dokumentai), kuriuose yra teisės normų. Juose įtvirtinami bendro pobūdžio nurodymai tam tikrų visuomeninių santykių dalyviams, kurie orientuojami į ateitį ir numatyti taikyti daug kartų. Šie aktai adresuoti neapibrėžtam asmenų ratui arba adresuoti ratui asmenų, apibūdintų rūšiniais požymiais. Jie visada abstraktūs ir apjungia tipinėmis, rūšinėmis savybėmis panašius visuomeninius santykius, toliau veikia po realizavimo individualiuose santykiuose ir konkrečių asmenų elgesyje. Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 straipsnio 13 dalyje nustatyta, kad norminis teisės aktas yra įstatymas, administracinis ar kitas teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Panašiai norminis administracinis aktas apibrėžiamas Viešojo administravimo įstatymo 2 straipsnio 10 dalyje: norminis administracinis aktas – teisės aktas, nustatantis elgesio taisykles, skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Teisės aktų priskyrimas prie norminių teisės aktų grupės apibūdina jų taikymo apimtį ir privalomumą (norminiai teisės aktai turi visuotinio privalomumo pobūdį), o administracinių bylų teisenoje – jų teisėtumo tyrimo specialią procesinę tvarką (žr. 2007 m. vasario 19 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I6-03/2007; 2010 m. gegužės 28 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS525-340/2010; 2011 m. rugpjūčio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A492-2649/2011).
LVAT praktikoje taip pat nurodoma, kad norminis administracinis aktas yra įstatymo normų įgyvendinimo aktas, juo iš esmės nustatomi atitinkamo įstatymo normų įgyvendinimo tvarka ir sąlygos. Norminio akto paskirtis įtvirtinti elgesio taisykles laikytinas kvalifikuojamuoju, skiriamuoju požymiu. Norminės bendrojo pobūdžio taisyklės skirtinos nuo kitų bendro pobūdžio organizacinių tvarkomųjų taisyklių, kurių paskirtis užtikrinti institucijų darbo, vidaus organizacinę, bendravimo su išorės subjektais ratą. Tokių taisyklių taikymas dažnai taip pat susijęs su neapibrėžtu subjektų ratu, tačiau nuo norminių administracinių aktų jos skiriamos pagal savo turinį – jomis nesukuriamos naujos elgesio normos, subjektams neatsiranda kokios nors naujos materialiosios ar procesinės kilmės teisės (žr., pvz., 2011 m. rugpjūčio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A492-2649/2011).
Taigi vienas iš reikšmingų faktorių, leidžiančių atskirti norminius administracinius aktus nuo organizacinių tvarkomųjų taisyklių, yra tas, kad atitinkamame norminiame akte yra naujų elgesio taisyklių, t. y. juo sukuriamos kokios nors naujos teisės ar pareigos.
Teisėjų kolegija visų pirma pažymi, kad pirmosios instancijos teismas atskirai nevertino konkrečių Taisyklių punktų nuostatų turinio, tik apibendrintai nurodė, kad Taisyklės atitinka organizacinio tvarkomojo pobūdžio administraciniu aktu. Šiuo požiūriu pirmosios instancijos teismo sprendimas ydingas.
Kita vertus, nors pareiškėjas nurodo, kad ginčijamos Taisyklės in corpore, kaip visuma traktuotinos kaip norminis administracinis aktas, apeliaciniame skunde pateikiami argumentai tik dėl Taisyklių 2, 3 ir 12 punkto nuostatų nurodant, kad juose įtvirtintos teisės normos.
Taisyklių 2 punkte nurodyta, kad „Vilniaus miesto savivaldybės tarybos (toliau – Taryba) posėdžio svečių registravimas pradedamas nuo darbotvarkės paskelbimo Vilniaus miesto savivaldybės (toliau – Savivaldybė) interneto svetainėje www.vilnius.lt momento ir baigiamas ne vėliau kaip likus 2 valandoms iki posėdžio pradžios. Žiniasklaidos atstovams ši nuostata netaikoma“. Taisyklių 3 punkte numatyta, kad „Atvykęs į Savivaldybę posėdžio svečias užsiregistruoja Tarybos sekretoriate, kurio atsakingas darbuotojas registracijos žurnale pažymi svečio vardą, pavardę ir išduoda jam leidimą dalyvauti Tarybos posėdyje. Leidime turi būti nurodyti svečio duomenys (vardas, pavardė) ir posėdžio data“.
Pareiškėjo teigimu, minėtos nuostatos nustato privalomą elgesio taisyklę asmenims, norintiems dalyvauti tarybos posėdžiuose, t. y. užsiregistruoti, o tai gali nulemti VSĮ 13 straipsnio 11 dalyje įtvirtintos teisės dalyvauti atviruose savivaldybės tarybos posėdžiuose apribojimą.
Teisėjų kolegijos manymu toks teiginys nepagrįstas. Šiuo aspektu pažymėtina, kad VSĮ 13 straipsnio 11 dalyje numatyta, jog „savivaldybės tarybos posėdžiai yra atviri. Posėdžio pirmininkas turi teisę leisti posėdyje kalbėti kviestiems asmenims. Kitiems posėdyje dalyvaujantiems asmenims leidžiama kalbėti reglamento nustatyta tvarka. Kai yra techninės galimybės, savivaldybės tarybos nustatyta tvarka jos posėdžiai transliuojami interneto tinklalapyje.“ Tuo tarpu VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 1 punkte nurodyta, kad savivaldybės tarybos išimtinė kompetencija apima reglamento tvirtinimą, o Reglamente, be kitų klausimų, turi būti numatytos pagrindinės bendravimo su gyventojais formos ir būdai, užtikrinantys vietos savivaldos principų ir teisės įgyvendinimą bendruomenės interesais. Taigi minėta VSĮ nuostata expressis verbis apibrėžia savivaldybės tarybos išimtinę kompetenciją byloje vertinamu atveju konkrečiai nurodant, kad Tarybos reglamentas privalo numatyti pagrindines bendravimo su gyventojais formas ir būdus.
Pažymėtina ir tai, kad Reglamento 37 straipsnio 7 dalyje, be kita ko, nurodyta, jog „gyventojai, valstybės institucijų, įmonių, įstaigų, organizacijų bei visuomenės informavimo priemonių atstovai, pageidaujantys dalyvauti posėdyje, turi užsiregistruoti Tarybos sekretoriate“, taip pat numatyta, kad „vietų skaičių gyventojams, įmonių, įstaigų, organizacijų bei visuomenės informavimo priemonių atstovams ir Tarybos posėdžio dalyvių registravimo tvarką bei elgesio posėdyje taisykles nustato meras“.
Įvertinus minėtas Reglamento 37 straipsnio 7 dalies nuostatas, matyti, kad pareiga registruotis yra aiškiai įtvirtinta Tarybos patvirtintame Reglamente, šios Reglamento nuostatos teisėtumas nėra šios administracinės bylos dalykas. Taigi nėra pagrindo teigti, kad Taisyklių 2 ar 3 punktai sukuria naują teisės normą, įtvirtinančią asmenų pareigą registruotis į Tarybos posėdžius. Šiuo požiūriu Taisyklių 2 ir 3 punktai tik nustato organizacines registracijos atlikimo nuostatas. Be to, LVAT 2011 m. rugpjūčio 16 d. nutartyje Nr. A492-2649/2011 konstatavo, jog nėra pagrindo Reglamento 37 straipsnio 7 dalies 5 sakinio nuostatą „Tarybos posėdžių dalyvių registravimo tvarką bei elgesio posėdyje taisykles nustato meras“ traktuoti kaip prieštaraujančią aukštesnės galios teisės aktams. Ši nuostata savaime suponuoja, kad registravimo, kuris kaip toks numatytas Reglamento 37 straipsnio 7 dalyje, tvarką nustato būtent meras, o ne kitas subjektas.
Dėl pirmiau nurodytų priežasčių darytina išvada, kad Taisyklių 2 ir 3 punktas neprieštarauja VAĮ 6 straipsnio 2 daliai ir VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 1 punktui.
Taisyklių 12 punkte nurodyta, kad „Tarybos posėdžių salės vidaus tvarkos taisykles pažeidusiam asmeniui gali būti apribota teisė įeiti į Tarybos posėdžių salę, taikomos kituose teisės aktuose numatytos poveikio priemonės“.
Pareiškėjas apeliaciniame skunde nurodo, kad Taisyklių 12 punktas numato sankciją už tvarkos taisyklių pažeidimą. Taigi ši nuostata laikytina teisės norma.
Teisėjų kolegija tokiam pareiškėjo vertinimui pritaria. Šiuo aspektu pažymėtina, kad nei VSĮ, nei Reglamente nėra numatyta galimybė taikyti teisės įeiti į Tarybos posėdžių salę ribojimą kaip sankciją už atitinkamo asmens elgesį. Taigi toks teisės dalyvauti Tarybos posėdžiuose, kurią įtvirtina VSĮ 13 straipsnio 11 dalyje laikytinas nauja elgesio taisykle, nustatančia asmens teisės ribojimą. Atitinkamai minėta Taisyklių 12 punkto nuostata „Tarybos posėdžių salės vidaus tvarkos taisykles pažeidusiam asmeniui gali būti apribota teisė įeiti į Tarybos posėdžių salę“ traktuotina kaip turinti norminį pobūdį, todėl jos nustatymas nepriskirtinas mero kompetencijai. Be to ji ydinga ir tuo požiūriu, kad aiškiai nenurodo subjekto, kuris gali priimti tokio pobūdžio sprendimą, taip pat neapibrėžta tokio sprendimo priėmimo tvarka.
Likusi Taisyklių 12 punkto dalis „Tarybos posėdžių salės vidaus tvarkos taisykles pažeidusiam asmeniui gali būti <...> taikomos kituose teisės aktuose numatytos poveikio priemonės“ netraktuotina kaip nustatanti naujas elgesio taisykles, nes turi blanketinį pobūdį.
Dėl nurodytos priežasties ši pareiškėjo apeliacinio skundo dalis tenkintina ir Taisyklių 12 punkto nuostata „Tarybos posėdžių salės vidaus tvarkos taisykles pažeidusiam asmeniui gali būti apribota teisė įeiti į Tarybos posėdžių salę“ pripažintina prieštaraujančia VAĮ 6 straipsnio 2 daliai ir VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 1 punktui.
Kiek tai susiję su likusiomis Taisyklių nuostatomis (t. y. Taisyklių 1, 4–11 punktais), kaip minėta, pareiškėjas apeliaciniame skunde nepateikė argumentų dėl jų norminio pobūdžio. Įvertinusi jų turinį, teisėjų kolegija pritaria pirmosios instancijos teismo išvadai, kad šios nuostatos pasižymi organizaciniu tvarkomuoju, o ne norminiu pobūdžiu, t. y. jose nėra įtvirtintos naujos elgesio taisyklės, skirtos neapibrėžtam asmenų ratui, jos šiems asmenims nenustato naujų teisių ar pareigų. Todėl ši pareiškėjo apeliacinio skundo dalis atmestina kaip nepagrįsta.
Dėl pirmiau nurodytų motyvų pareiškėjo apeliacinis skundas tenkintinas iš dalies, o pirmosios instancijos teismo sprendimas, kiek tai susiję su Taisyklių 12 punkto dalies „Tarybos posėdžių salės vidaus tvarkos taisykles pažeidusiam asmeniui gali būti apribota teisė įeiti į Tarybos posėdžių salę“ teisėtumu, keistinas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 3 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. spalio 20 d. sprendimo rezoliucinės dalies 1 punktą pakeisti ir išdėstyti taip: „pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje prašymą tenkinti iš dalies. Pripažinti Vilniaus miesto savivaldybės mero 2010 m. birželio 9 d. potvarkiu Nr. 22-134 „Dėl elgesio tarybos posėdžių salėje Vilniaus miesto savivaldybės tarybos posėdžių metu taisyklių tvirtinimo“ patvirtintų Elgesio tarybos posėdžių salėje Vilniaus miesto savivaldybės tarybos posėdžių metu taisyklės 12 punkto nuostatą „Tarybos posėdžių salės vidaus tvarkos taisykles pažeidusiam asmeniui gali būti apribota teisė įeiti į Tarybos posėdžių salę“ prieštaraujančia Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 1 punktui ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 daliai ir ją panaikinti“.
Likusią pirmosios instancijos teismo sprendimo dalį palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
|
Teisėjai |
Ramūnas Gadliauskas
Irmantas Jarukaitis
Dalia Višinskienė |