Lietuvos Respublikos Vyriausybė
NUTARIMAS
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS VALSTYBĖS IŽDO ATSARGŲ SUNKMEČIUI ĮSTATYMO KONCEPCIJOS PATVIRTINIMO
2011 m. gegužės 25 d. Nr. 639
Vilnius
Įgyvendindama Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008–2012 metų programos įgyvendinimo priemonių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2009 m. vasario 25 d. nutarimu Nr. 189 (Žin., 2009, Nr. 33-1268), 3 lentelės 104 punktą, Lietuvos Respublikos Vyriausybė nutaria:
1. Patvirtinti Lietuvos Respublikos valstybės iždo atsargų sunkmečiui įstatymo koncepciją (pridedama).
2. Pavesti Finansų ministerijai parengti ir pateikti Lietuvos Respublikos Vyriausybei teisės aktų, susijusių su šiuo nutarimu patvirtintos Lietuvos Respublikos valstybės iždo atsargų sunkmečiui įstatymo koncepcijos įgyvendinimu, projektus.
Patvirtinta
Lietuvos Respublikos Vyriausybės
2011 m. gegužės 25 d. nutarimu Nr. 639
LIETUVOS RESPUBLIKOS VALSTYBĖS IŽDO ATSARGŲ SUNKMEČIUI ĮSTATYMO KONCEPCIJA
I. BENDROSIOS NUOSTATOS
1. Teisinį Lietuvos Respublikos valstybės iždo atsargų sunkmečiui įstatymo koncepcijos (toliau – Koncepcija) rengimo pagrindą sudaro Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008–2012 metų programos įgyvendinimo priemonių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2009 m. vasario 25 d. nutarimu Nr. 189 (Žin., 2009, Nr. 33-1268), 3 lentelės „Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008–2012 metų veiklos strategijos nuostatų įgyvendinimo priemonės“ 104 punkto ir 488 punkto (patikslinus jo įgyvendinimą po 2012 metų) nuostatos.
II. ESAMOS PADĖTIES ANALIZĖ IR SPRĘSTINŲ PROBLEMŲ APŽVALGA
3. Šiuo metu nenumatyta galimybė Lietuvos Respublikos valstybės biudžete planuoti asignavimus ekonominiam stabilumui išlaikyti, juos kaupti kaip atsargas sunkmečiui ir taip garantuoti veiksmingą valstybės funkcijų finansavimą sunkmečiu, išvengiant ekonominių rodiklių ciklinių svyravimų poveikio. Nenustatyta tvarka, kuria Lietuvos Respublikos Vyriausybė skelbia viešųjų paslaugų finansavimo sunkmetį (toliau – sunkmetis).
Garantuoti veiksmingą ir stabilų valstybės funkcijų finansavimą bandyta patyrus Lietuvoje Rusijos krizės padarinius. Lietuvos Respublikos Seimas 2002 m. gegužės 30 d. priėmė nutarimą Nr. IX-912 „Dėl Rezervinio (stabilizavimo) fondo nuostatų patvirtinimo“ (Žin., 2002, Nr. 56-2235), tačiau neišsamus teisinis reglamentavimas pasirodė esąs praktiškai netinkamas iškeltiems tikslams įgyvendinti: Rezervinio (stabilizavimo) fondo (toliau – Stabilizavimo fondas) lėšos gali būti naudojamos valstybės turtiniams įsipareigojimams, susijusiems su valstybės skola, vykdyti (grąžintinai), neatsižvelgiant į periodiškai atsirandančią įvairią ūkio ciklo ir finansų rinkų riziką, taip pat investuojamos į Lietuvos Respublikos Vyriausybės vertybinius popierius, neatsižvelgiant į kainų stabilumo siekiančios pinigų politikos tikslus ir kartu pažeidžiant apsidraudimo nuo rinkos rizikos principus (Stabilizavimo fondo finansinis turtas, kuris gali būti skirtas finansavimui nukritus Lietuvos Respublikos Vyriausybės vertybinių popierių paklausai, yra investuotas į tuos pačius Lietuvos Respublikos Vyriausybės vertybinius popierius, kurių paklausa krinta), Stabilizavimo fondo lėšų grąžinimas į valstybės iždą nesusietas su sunkmečiu, nėra Stabilizavimo fondo nuostatų kaupti lėšas iki priimtiniausio piniginių išteklių dydžio, fondo nurodymai lemia mažo pajamingumo investicinę grąžą, Stabilizavimo fondas neapsaugotas nuo politinių ciklų. Esamas Stabilizavimo fondo reglamentavimas neužtikrino, kad 2008 metų pradžioje šiame fonde sukauptos lėšos būtų adekvačios valstybės rezervo lėšoms, kurių reikėjo ūkio funkcionavimui palaikyti 2008 metų rudenį kilus finansų krizei. Esama padėtis – tai neišspręstos esminės problemos, ne tik trukdančios sukaupti reikiamą valstybės rezervą ūkio stabilumui sunkmečiu palaikyti, bet ir tam tikromis aplinkybėmis galinčios netiesiogiai prisidėti prie ūkį destabilizuojančių sprendimų finansavimo.
4. Stabilizavimo fondo lėšos gali būti naudojamos valstybės turtiniams įsipareigojimams, susijusiems su valstybės skola, vykdyti (grąžintinai), nekeliant sąlygų dėl išskirtinių aplinkybių ir neatsižvelgiant į periodiškai atsirandančią įvairią ūkio ciklo arba finansų rinkų riziką, ir nėra Stabilizavimo fondo nuostatų kaupti lėšas iki priimtiniausio piniginių išteklių dydžio, būtino išlaikyti pasitikėjimą valiutų valdyba visomis aplinkybėmis, nes šiame Stabilizavimo fonde niekada nebuvo sukaupti sunkmečiui reikalingi rezervai, kuriuos ūkio kaitimo sąlygomis, kai prarandamas kainų stabilumas ir išorinis disbalansas didina staigaus savaiminio susireguliavimo riziką, paprastai sukaupia kitos valstybės, turinčios valiutų valdybas, ir kurių finansinė vertė nebūtų susijusi su rinkos paklausa Lietuvos Respublikos Vyriausybės vertybiniams popieriams.
Pavyzdžiui, prieš 2008 metų krizę sukaupti valstybės iždo rezervai Estijoje sudarė apie 10 procentų bendrojo vidaus produkto (toliau – BVP), Bulgarijoje – apie 13 procentų BVP. Pagal Honkongo valiutų valdybos modelį Honkongo iždo rezervų ir valiutų valdybos rezervų, dengiančių grynuosius pinigus, ir vienadienių indėlių (P1) suma yra maždaug 23 mėnesių valdžios sektoriaus išlaidų dydžio, iš jų Honkongo iždo rezervų suma pagal Honkongo valiutų valdybos modelį prilygsta valdžios sektoriaus 12 mėnesių išlaidoms. Tokių gausių rezervų motyvas yra ne veiksmingai apsisaugoti nuo krizės, bet iš esmės sušvelninti finansų krizės poveikį.
5. Lietuvoje Stabilizavimo fondo lėšos niekada neviršijo 2,6 procento BVP. Jų dalis BVP ūkio kaitimo laikotarpiu nuolat mažėjo ir 2008 metų pradžioje sudarė tik 0,9 procento BVP, iš jų apie 0,4 procentinio punkto jau buvo panaudota (grąžintinai) skoliniams įsipareigojimams vykdyti, o ne tam, kad būtų sukauptos neliečiamos atsargos išskirtiniams įvykiams. Skoliniams įsipareigojimams vykdyti ūkio kaitimo laikotarpiu būdavo naudojama ne mažiau kaip trečdalis viso Stabilizavimo fondo lėšų. Galiojantis teisinis reglamentavimas neišsamus (nenurodoma, kad siekiant stabilumo svarbu vykdyti skolinius įsipareigojimus atsižvelgiant į ilgalaikę perspektyvą) ir negarantuoja, kad lėšos, reikalingos ūkio ir finansų sektoriaus stabilumui, bus sukauptos ir neišleistos iki sunkmečio.
6. Stabilizavimo fondo mažo pajamingumo investicinę grąžą lemia šio fondo nuostatai. 2002–2008 metais Stabilizavimo fondo investicinės pajamos, palyginti su jo lėšomis metų pabaigoje, svyravo nuo 0,9 iki 2,2 procento.
Pavyzdžiui, Singapūro investicinio fondo, kuriame sukauptas valdžios sektoriaus lėšų daugiametis perteklius, 25 metų laikotarpiu vidutinis metinis pajamingumas sudarė 9,5 procento. 1998 metais reformavus Honkongo iždo rezervų finansinių investicijų valdymą ir jas perdavus aktyviai valdyti valiutų valdybai kartu su jos valdomomis užsienio valiutų atsargomis, 1999–2007 metais vidutinė metinė investicijų grąža sudarė 6,8 procento.
7. Esama Stabilizavimo fondo valdymo struktūra nenumato galimybės Stabilizavimo fondo valdyme dalyvauti finansų rinkas puikiai išmanantiems specialistams (valdybos daugumą sudaro valstybės politikai ir politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojai).
Pavyzdžiui, Čilėje valstybės finansinės atsargos finansiškai investuojamos atsižvelgiant į nepriklausomo Finansinio komiteto patarimą, o iš viso finansinio turto per metus gaunamos pajamos vidutiniškai sudaro apie 3,5 procento viso finansinio turto.
8. Stabilizavimo fondas nėra apsaugotas nuo politinių ciklų, lemiančių populiarius sprendimus prieš rinkimus ir dėl jų būtinas skaudžias ūkio korekcijas po rinkimų, įtakos valstybės valdžios finansų tvarumui. Pagal dabar galiojantį teisinį reglamentavimą 2005–2008 metais pensijų sistemos reformai finansuoti skirta daugiau nei 850 mln. litų, nors 2004 metų pabaigoje Valstybinio socialinio draudimo fonde (toliau – „Sodra“) buvo 417 mln. litų rezervas, o grynieji pinigai ir indėliai sudarė 328 mln. litų. Vadovaujantis esamu Stabilizavimo fondo teisiniu reglamentavimu, nenustatančiu pensijų reformos finansavimo apribojimų atsižvelgiant į ilgalaikę perspektyvą, 2007 metų pabaigoje „Sodros“ rezervai padidėjo iki 1 994,6 mln. litų, iš jų 1 459,4 mln. litų sudarė „Sodros“ fondo atsargos rezervas. Ūkio kaitimo laikotarpiu Stabilizavimo fondo lėšų panaudojimas pagal galiojantį teisinį reglamentavimą lėmė „Sodros“ fondo atsargų ir „Sodros“ grynųjų pinigų bei indėlių padidėjimą. Stabilizavimo fondo lėšos ūkio kaitimo laikotarpiu nebuvo neliečiamos, nebuvo pelningai investuojamos ir saugomos iki laikotarpio po 2014 metų, kai turi prasidėti struktūrinis „Sodros“ deficito padidėjimas, kurį sustiprino pensijų reforma. „Sodros“ fondo atsargų didėjimui sąlygas sudaręs Stabilizavimo fondo lėšų skirstymas suformavo vienkartinį finansavimo šaltinį, kuris prieš 2008 metų rinkimus į Lietuvos Respublikos Seimą buvo panaudotas pensijoms didinti: pensijos buvo didintos sausio mėnesį (bazinė pensija – 50 procentų, o draudžiamosios pajamos – 19 procentų) ir rugpjūčio mėnesį (bazinė pensija padidinta dar 44 procentais, o draudžiamosios pajamos – dar 25 procentais). Finansuojant socialinių išmokų padidėjimą iš „Sodros“ rezervo, 2008 metų pabaigoje jis sumažėjo beveik 1 500 mln. litų, iki 509 mln. litų; „Sodros“ fondo atsargos rezervas sumažėjo daugiau nei 1 600 mln. litų, o šio fondo įsiskolinimas sudarė 152,6 mln. litų. Taigi toks Stabilizavimo fondo lėšų naudojimas netiesiogiai sudarė sąlygas laikinai finansuoti Keturioliktosios Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos priešrinkiminius nutarimus, sukėlusius grėsmę stabiliam valstybės valdžios funkcijų finansavimui išsekus „Sodros“ fondo atsargoms, ir nepadėjo išsaugoti pensijų reformos tęstinumo. Esamas teisinis reglamentavimas negarantuoja, kad sunkmečiui kaupiamos lėšos bus neliečiamos iki sunkmečio, ypač tai akivaizdu po 2008 metų „Sodros“ atsargų išnaudojimo prieš rinkimus į Lietuvos Respublikos Seimą.
9. Pagal dabar galiojančius teisės aktus Stabilizavimo fondo lėšos gali būti investuojamos į Lietuvos Respublikos Vyriausybės vertybinius popierius ir nenustatoma jokių apribojimų, įpareigojančių prieš įsigyjant Lietuvos Respublikos Vyriausybės vertybinius popierius atsižvelgti į pinigų politikos tikslą užtikrinti kainų stabilumą arba į atsirandančią Lietuvos Respublikos Vyriausybės vertybinių popierių vertės kritimo riziką, kuriai pasitvirtinus ir turi būti panaudotos Stabilizavimo fondo lėšos. Pagal Honkongo valiutų valdybos modelį Honkongo iždo rezervus valdo valiutų valdybos valdomas Valiutų fondas. Taip sutaupoma lėšų investiciniams sprendimams ir suteikiama valiutų valdybai daugiau finansinių išteklių užtikrinti kainų stabilumą. Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatymas (Žin., 1990, Nr. 24-596; 2004, Nr. 4-47) nenumato privalomųjų įmokų į valstybės iždo atsargų sunkmečiui sąskaitą planavimo atsižvelgiant į kainų ir kitų ūkio rodiklių stabilumo poreikius, o Lietuvos Respublikos valstybės iždo įstatymas (Žin., 1994, Nr. 100-2001; 2005, Nr. 88-3289) nereglamentuoja tokių įmokų mokėjimo. Lietuvos Respublikos investicijų įstatymas (Žin., 1999, Nr. 66-2127) nepakankamai tiksliai apibrėžia finansines investicijas, kad būtų galima veiksmingai disponuoti valstybės iždo atsargomis sunkmečiui kaip ūkio stabilumo priemone.
10. Pagal galiojantį teisinį reglamentavimą Stabilizavimo fondo lėšų grąžinimas į valstybės iždą nėra susietas su sunkmečiu ir Lietuvos Respublikos valstybės skolos įstatymas (Žin., 1996, Nr. 86-2045; 2010, Nr. 145-7419) nereglamentuoja tokio grąžinimo įtakos skolinimuisi, nors Stabilizavimo fondo tikslas yra kaupti ir atkurti valstybės rezervo lėšas, reikalingas ūkio funkcionavimui palaikyti ekstremaliųjų situacijų ir ekonominės grėsmės sąlygomis. Prasidėjus sunkmečiui šiame fonde sukauptos lėšos nebuvo išleistos ūkio funkcionavimui po krizės palaikyti, fondo lėšų likutis 2007 metų pabaigoje buvo 754 mln. litų (iš jų nebuvo grąžintinų lėšų, skirtų skoliniams įsipareigojimams vykdyti), 2008 metų pabaigoje fondo lėšų likutis buvo 1 030 mln. litų (iš jų grąžintinos lėšos skoliniams įsipareigojimams vykdyti padidėjo iki 588 mln. litų), 2009 metų pabaigoje fondo lėšų likutis padidėjo iki 1 540 mln. litų (iš jų grąžintinos lėšos skoliniams įsipareigojimams vykdyti sudarė 515 mln. litų). Taigi galiojantis teisinis reglamentavimas užtikrino tik dalies valstybės turtinių įsipareigojimų, susijusių su valstybės skola, vykdymą ir nebuvo esminis veiksnys, palaikantis ūkio funkcionavimą 2008 metų finansų krizės ir po jos prasidėjusio sunkmečio sąlygomis. Kadangi visų valstybės turtinių įsipareigojimų, susijusių su valstybės skola, vykdymą užtikrina Lietuvos Respublikos valstybės skolos įstatymas, tai valstybės turtiniai įsipareigojimai gali būti vykdomi ir be perteklinių Stabilizavimo fondo nuostatų (kaip sklandžiai buvo vykdomi iki 2002 metų) dėl valstybės turtinių įsipareigojimų vykdymo iš sunkmečiui kaupiamų atsargų, išvengiant Lietuvos Respublikos valstybės skolos įstatyme numatytų priemonių dubliavimosi. Joks kitas galiojantis teisinis reglamentavimas neužtikrina pagalbos ūkio stabilizavimui ekstremaliųjų situacijų ir ekonominės grėsmės sąlygomis.
11. 2009 metais beveik padvigubėjusi valstybės skola finansų krizės sąlygomis iš esmės padidino tikimybę, kad atitinkamai padidės ir lėšų Stabilizavimo fondo nuostatuose numatytam valstybės turtinių įsipareigojimų, susijusių su valstybės skola, vykdymui poreikis, tačiau kaupiant šias lėšas turėta didelių alternatyviųjų sąnaudų: 2009 metais pajamos, gautos investavus Stabilizavimo fondo lėšas, sudarė 0,2 procento Stabilizavimo fondo lėšų likučio metų pabaigoje ir 0,3 procento Stabilizavimo fondo lėšų likučio metų pradžioje.
12. Galiojantys teisės aktai numato, kad Stabilizavimo fondo laikinai laisvos lėšos gali būti investuojamos į mažo rizikingumo vertybinius popierius arba laikomos terminuotųjų indėlių sąskaitose Lietuvos banke, tačiau mažos palūkanos už trumpalaikes investicijas į mažo rizikingumo vertybinius popierius ir mažos Lietuvos banko palūkanos už indėlius padidina atsargų alternatyviąsias sąnaudas.
13. Galiojantis teisinis reglamentavimas nenumato Stabilizavimo fondo lėšų panaudojimo Lietuvos banko įstatiniam kapitalui didinti, nors kitų šalių patirtis rodo, kad pasitaiko aplinkybių, kai pasitikėjimui ūkio stabilumu sustiprinti reikia skubiai didinti centrinių bankų įstatinį kapitalą arba bent jau turėti patikimą šaltinį įstatiniam kapitalui padidinti.
14. Stabilizavimo fondo nuostatų patvirtinimas Lietuvos Respublikos Seimo nutarimu negarantuoja, kad Stabilizavimo fondo lėšos bus naudojamos tik Stabilizavimo fondo nuostatuose numatytiems tikslams, t. y. kad nebus priimti aukštesnės teisinės galios teisės aktai, nustatantys kitus Stabilizavimo fondo lėšų panaudojimo tikslus, ir neužtikrina, kad Stabilizavimo fondo lėšos bus išsaugotos numatytiems tikslams.
15. Siekiant didesnės investicinės naudos – mažesnės rizikos dėl trumpalaikių finansų rinkų svyravimų, mažesnių alternatyviųjų sąnaudų atsisakant pernelyg didelio likvidumo – finansinės investicijos iš valstybės iždo atsargų sunkmečiui turi būti nukreiptos į ilgalaikę perspektyvą, todėl mokiai valstybei tikslinga nustatyti tvarką, pagal kurią ji naudotųsi tarptautinių finansų institucijų teikiamomis likvidumo priemonėmis, leidžiančiomis gauti pigesnį trumpalaikį finansavimą iki to laiko, kai rezervo finansinės investicijos bus grąžinamos į valstybės biudžetą. Nutarimo pradėti derybas su Tarptautiniu valiutos fondu arba Europos Sąjunga (toliau – ES) dėl finansavimo už mažesnes nei rinkos palūkanas projekto parengimo ir svarstymo tvarka turėtų būti nustatyta Lietuvos Respublikos valstybės skolos įstatyme, remiantis įstatymu reglamentuotomis sunkmečio paskelbimo procedūromis, ir apibrėžiant tokio nutarimo projekto parengimo sąlygas bei nustatant privalomą reikalavimą viešai paaiškinti visuomenei jo priėmimo arba nepriėmimo motyvus. Tarptautinių finansų institucijų teikiamos alternatyvos turi būti išnagrinėtos siekiant neviršyti 6 procentų metinių palūkanų normos ribos, kuri vidutiniu laikotarpiu formuotų lūkesčius dėl tvaraus skolinimosi sąlygų tenkinimo: palūkanos būtų mažesnės už optimistinį vidutinį BVP didėjimą ilguoju laikotarpiu.
III. NUMATOMO TEISINIO REGLAMENTAVIMO PRINCIPAI IR PAGRINDINĖS NUOSTATOS
16. Įstatymo tikslas – nustatyti valstybės iždo atsargų sunkmečiui lėšų kaupimo šaltinius (ir šaltinius, kurie užtikrintų, kad lėšos, susidarančios valstybės ižde dėl impulsų biudžeto politikos krypčiai, sumažintų visuminės paklausos spaudimą kainų didėjimui), teisinius sukauptų lėšų investavimo, apskaitos ir kontrolės, lėšų grąžinimo į valstybės iždą sunkmečiu ir kitais įstatyme numatytais atvejais pagrindus, taip pat nustatyti, kad valstybės iždo atsargos sunkmečiui yra valstybės piniginiai ištekliai, Įstatymo nustatyta tvarka patikėti laikinai disponuoti jais institucijai, kuri šias atsargas, remdamasi galiojančiais įstatymais, finansiškai investuoja nesiekdama nurodymų ir jų nepriimdama iš ES institucijų, ES valstybių narių vyriausybių ar iš jokios kitos institucijos ir jų darbuotojų, ir įstatymų nustatyta tvarka grąžina šiuos išteklius į valstybės iždo bendrąją sąskaitą.
17. Įstatymu bus siekiama finansų rinkų pasitikėjimo – jame bus numatomi įsipareigojimai dėl Įstatymo tęstinumo ir nekeičiamumo.
18. Įstatyme turi būti įpareigojama laikotarpiais, kai Lietuvos Respublikos Vyriausybė nėra paskelbusi finansinio sunkmečio, iš Įstatyme numatytų šaltinių kaupti atsargas sunkmečiui, kol susidarys priimtiniausias valstybės iždo atsargų sunkmečiui dydis, lygus valdžios sektoriaus išlaidų metinei sumai; atsargas sunkmečiui finansiškai investuoti, nepaliekant galimybių jomis finansuoti politinių ciklų priemonių; taip pat užtikrinti lėšų grąžinimą į valstybės iždo sąskaitą iš valstybės iždo atsargų sunkmečiui sąskaitos, kad sunkmečiu būtų galima užtikrinti valstybės funkcijų finansavimą.
19. Valstybės iždo atsargų sunkmečiui lėšas kaupti valstybės iždo atsargų sunkmečiui sąskaitoje, atidarytoje Lietuvos Respublikos vardu Lietuvos banke. Valstybės iždo atsargų sunkmečiui sąskaitoje esančiomis lėšomis leidžiama disponuoti tik Lietuvos bankui. Įstatymas numato, kad Lietuvos bankas disponuoja valstybės iždo atsargų sunkmečiui lėšomis pagal susitarimą su Finansų ministerija dėl valstybės iždo agento funkcijų atlikimo, sudarytą iki Įstatymo priėmimo.
20. Įstatyme apibrėžti viešųjų paslaugų finansavimo sunkmečio sąvoką, nustatyti, kad tik Lietuvos Respublikos Vyriausybė gali nutarti, kada baigiasi ar baigsis sunkmetis, taip pat kad sunkmetis prasidėjo, jeigu Lietuvos banko valdyba patvirtino išvadą, į kurią atsižvelgiant Lietuvos Respublikos Vyriausybei gali prireikti lėšų imtis priemonių bankų sistemos stabilumui ir patikimumui stiprinti. Taip pat nustatyti, kad tik Lietuvos Respublikos Vyriausybė gali paskelbti, jog prasidėjo sunkmetis, esant bent vienai iš šių sąlygų:
20.1. pagal Lietuvos banko pateiktus būsimų 12 kalendorinių mėnesių vertinimus ar Lietuvos statistikos departamento duomenis:
20.1.1. Lietuvos BVP grandininė apimtis paskutinį žinomą kalendorinį ketvirtį, palyginti su atitinkamu ankstesnių kalendorinių metų ketvirčiu, didėja arba didės mažiau nei 1 procentu, taip pat mažėja arba mažės;
21. Esant sunkmečiui, paskelbtam pagal 20.1–20.2 punktuose nurodytas sąlygas, į Lietuvos Respublikos valstybės iždo bendrąją sąskaitą Lietuvos banko grąžinama valstybės iždo atsargų sunkmečiui dalis yra lygi tuo metu valstybės iždo atsargų sunkmečiui sąskaitoje esantiems laikinai laisviems ištekliams, bet neviršija sumos, lygios atitinkamų metų Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatyme numatytam grynojo skolinimosi limitui. Įstatymu nustatyti, kad, atitinkamais sunkmečio metais į valstybės iždo bendrąją sąskaitą negrąžinus visos leistinos valstybės iždo atsargų sunkmečiui dalies, ji gali būti grąžinama ateinančiais kalendoriniais metais, kai tik Įstatymo nustatyta tvarka valstybės iždo atsargų sunkmečiui sąskaitoje atsiranda pakankamai laikinai laisvų išteklių.
22. Esant sunkmečiui, paskelbtam atsižvelgiant į Lietuvos banko išvadą dėl bankų sistemos stabilumo ir patikimumo, į valstybės iždo bendrąją sąskaitą Lietuvos banko grąžinama valstybės iždo atsargų sunkmečiui dalis yra lygi tuo metu valstybės iždo atsargų sunkmečiui sąskaitoje esantiems laikinai laisviems ištekliams, bet neviršija Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu patvirtintų sumų, kurių Lietuvos Respublikos Vyriausybei gali prireikti bankų sistemos stabilumo ir patikimumo stiprinimo priemonėms įgyvendinti. Atitinkamais sunkmečio metais į valstybės iždo bendrąją sąskaitą negrąžinus visos leistinos valstybės iždo atsargų sunkmečiui dalies, ji gali būti grąžinama ateinančiais kalendoriniais metais, kai tik Įstatymo nustatyta tvarka valstybės iždo atsargų sunkmečiui sąskaitoje atsiranda pakankamai laikinai laisvų išteklių.
23. Į valstybės iždą grąžintos lėšos turi būti naudojamos pagal atitinkamų metų Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymą.
24. Įstatymu reglamentuoti, kad atsargos, sukauptos vykdant pirmos eilės valstybės iždo atsargų sunkmečiui paskirtį, gali būti naudojamos įgyvendinti antros eilės paskirtis: greitai padidinti Lietuvos banko įstatinį kapitalą, sumažinti valdžios sektoriaus skolą, palengvinti kainų stabilumo užtikrinimą. Stiprinant Lietuvos pinigų politiką, vykdomą pagal valiutų valdybos principus, suteikti Lietuvos bankui įgaliojimus taikyti papildomą priemonę kainų stabilumui užtikrinti: atsargų sunkmečiui kaupimą ir disponavimą jomis perduoti Lietuvos bankui, vadovaujantis galima sutartimi dėl valstybės iždo agento funkcijų. Valstybės iždo atsargos sunkmečiui gali būti naudojamos Lietuvos banko įstatiniam kapitalui didinti tik iki dienos, nuo kurios ES Taryba panaikina išlygą dėl Lietuvos Respublikos pagal Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 140 straipsnio 2 dalyje nustatytą procedūrą, nes, panaikinus šią išlygą, rizika, kad reikės labai didinti Lietuvos banko įstatinį kapitalą, sumažėtų iš esmės. Nustatyti, kad valstybės iždo atsargų sunkmečiui dalis gali būti įskaitoma į Lietuvos banko įstatinį kapitalą, jeigu tenkinamos abi šios sąlygos: pirma, gautas Lietuvos banko valdybos pritarimas siūlymui didinti Lietuvos banko įstatinį kapitalą atitinkama suma ir, antra, priimama ir įsigalioja Lietuvos Respublikos Lietuvos banko įstatymo (Žin., 1994, Nr. 99-1957; 2001, Nr. 28-890) pataisa, nustatanti, kokia suma turi būti didinamas Lietuvos banko įstatinis kapitalas. Nustatyti, kad mažinti valdžios sektoriaus skolą valstybės iždo atsargų lėšomis galima tik tada, kai ši skola viršija 55 procentus BVP, t. y. pažeidžia finansinio stabilumo kritinę ribą, ir kai išsaugoma ne mažiau kaip 1/4 priimtiniausios valstybės iždo atsargų sumos pirmos eilės valstybės iždo atsargų sunkmečiui paskirčiai.
25. Reglamentuoti Lietuvos banko teises disponuoti valstybės iždo atsargų lėšomis atsižvelgiant į Lietuvos ūkio būklę ir perspektyvas.
26. Įstatymu numatyti valstybės iždo atsargų sunkmečiui sąskaitoje kaupti atitinkamų metų Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatyme nurodytas ir pagal šį įstatymą pervestas lėšas, į valstybės iždą sumokėtas viršplanines valstybės biudžeto pajamas, privatizavimo lėšas ir valstybės ižde buvusius valstybės piniginius išteklius, kai jie susidaro dėl faktinio valdžios sektoriaus pertekliaus, nepanaudoto skoliniams įsipareigojimams grąžinti. Nustatoma, kad kaip valstybės iždo atsargos sunkmečiui kaupiamos lėšos, kurias laikotarpiu, kai yra suplanuotas perteklinis valdžios sektorius, finansų ministras Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka paveda pervesti į valstybės iždo atsargų sunkmečiui sąskaitą finansiškai investuodamas dėl valdžios sektoriaus pertekliaus valstybės iždo sąskaitoje susikaupusius valstybės piniginius išteklius, kurių liktų išmokėjus planinius asignavimus ir įvykdžius skolinius įsipareigojimus. Nustatyti, kad finansų ministro įsakymu nurodyta į valstybės iždo atsargų sunkmečiui sąskaitą pervesti lėšų suma per kalendorinius metus negali viršyti tiems kalendoriniams metams suplanuoto valdžios sektoriaus pertekliaus.
27. Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto privatizavimo įstatymo (Žin., 1997, Nr. 107-2688; 2009, Nr. 93-3992) (toliau – Privatizavimo įstatymas) pakeitimo įstatymo projektu nustatyti, kad privatizavimo lėšos, esančios Finansų ministerijos atidarytoje Privatizavimo fondo sąskaitoje, vykdant atitinkamų kalendorinių metų Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatymą, naudojamos valstybės iždo atsargoms sunkmečiui kaupti. Kai atitinkamais kalendoriniais metais nepaskelbiama sunkmečio pabaiga, nuostata dėl privatizavimo lėšų kaupimo valstybės iždo atsargose sunkmečiui laikoma negaliojančia ir lėšos naudojamos laikinai laisviems valstybės piniginiams ištekliams valstybės ižde papildyti (ne mažiau kaip suma, liekančia panaudojus privatizavimo lėšas kitais Privatizavimo įstatyme nustatytais atvejais).
28. Įstatyme turi būti nustatytas 12 mėnesių laikotarpis, per kurį privalu valstybės iždo atsargų dalį paversti laikinai laisvais ištekliais ir juos grąžinti į valstybės iždą, kad Lietuvos bankas, finansiškai investuodamas valstybės iždo atsargas sunkmečiui, nebūtų suvaržytas pernelyg didelių likvidumo reikalavimų. Lietuvos bankas šiomis investicijomis turėtų siekti ne mažesnės investicinės grąžos per metus, negu gauna už savo investuotas užsienio atsargas arba už investicinę grąžą, gautą už investicijas į Vokietijos Federacinės Respublikos Vyriausybės vertybinius popierius (taikoma ta, kuri didesnė), taip pat neprisiimti didesnės rizikos nei valdant Lietuvos banko investuotas užsienio atsargas. Reglamentuojant valstybės iždo atsargų sunkmečiui investavimą, taikomi principai, nustatyti Lietuvos banko valdybos 2010 m. kovo 16 d. nutarime Nr. 03-15 „Dėl pagrindinių Lietuvos banko užsienio atsargų valdymo nuostatų patvirtinimo“.
29. Nustatyti, kad, siekiant užtikrinti Įstatymo nuostatų tęstinumą, Lietuvos Respublikos Vyriausybei neatskaitinga institucija turi būti įpareigota parengti išvadą dėl Įstatymo pakeitimų priimtinumo ir poveikio biudžetinei drausmei, kainų stabilumui, pasitikėjimo finansų sistemos stabilumu stiprinimui ir kad į šią išvadą turi būti atsižvelgiama keičiant Įstatymą. Koncepcijos 37 punkte nurodytuose įstatymuose nustatyti apdairaus biudžeto planavimo ir finansavimo normas, reikalingas Įstatymui įgyvendinti, ir apibrėžti jas kaip nekeičiamas. Įpareigoti Lietuvos Respublikos Vyriausybei neatskaitingą instituciją parengti išvadą dėl siūlymo keisti nekeičiamas normas priimtinumo ir poveikio biudžetinei drausmei, taip pat nustatyti, kad į šią išvadą atsižvelgiama keičiant minėtas įstatymų nuostatas.
30. Nustatyti, kad galimą valstybės iždo agento sutartį, sudaromą tarp Finansų ministerijos ir Lietuvos banko dėl išankstinių arba per 5 darbo dienas sudaromų terminuotųjų trumpalaikių finansinių investicijų sutarčių, būtų įgaliotas sudaryti tik Lietuvos bankas, įstatymu patvirtinus investicijų kriterijus. Lietuvos bankas, kaip valstybės iždo agentas, gavęs tokius įgaliojimus, privalėtų užtikrinti, kad tokios sutartys nepakenks kainų arba kredito ir mokėjimo įstaigų sistemos stabilumui ir kad investuojamos lėšos bus apsaugotos nuo politinės rizikos nutraukti terminuotąsias sutartis ir panaudoti kaupiamus finansinius išteklius didesniam nei planuota deficitui finansuoti. Šiame punkte nurodyta galima sutartis su Lietuvos banku ir Koncepcijos 24 punkte nurodyta galima sutartis su Lietuvos banku yra dvi skirtingos sutartys dėl Lietuvos banko iždo agento paslaugų. Koncepcijos 24 punkte nurodyta galima sutartis su Lietuvos banku įgyvendintų Koncepcijos 19 punkto nuostatas dėl Lietuvos banko disponavimo valstybės iždo atsargomis sunkmečiui.
31. Pripažinti netekusiais galios Lietuvos Respublikos Seimo 2002 m. gegužės 30 d. nutarimą Nr. IX-912 „Dėl Rezervinio (stabilizavimo) fondo nuostatų patvirtinimo“ ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2009 m. vasario 25 d. nutarimu Nr. 189 numatytos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2008–2012 metų veiklos strategijos nuostatų įgyvendinimo priemonės 488 punkto įgyvendinimo kryptis tęsti reglamentuojant rezervų kaupimą po 2012 metų pagal išankstines terminuotųjų trumpalaikių finansinių investicijų sutartis panaudojant lėšas, kurios turės būti numatytos atitinkamų metų Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų finansinių rodiklių patvirtinimo įstatyme.
IV. MOKSLINIŲ TYRIMŲ, EKSPERTIZIŲ REZULTATŲ APŽVALGA IR ANALIZĖ
33. Įstatymas sudarytų sąlygas tiek įgyvendinti teorines valiutų valdybos nuostatas, tiek pritaikyti vienintelę daugiametę sėkmingos Honkongo valiutų valdybos, turinčios oficialiai nustatytas optimalias iždo atsargų ribas, patirtį. Honkongo administracinio regiono ir kitų šalių iždo atsargų kaupimo patirtį aprašo Macao monetarinės institucijos Tyrimų ir statistikos departamento ekspertas Jay W. Pao Building a Fiscal Reserve System: A Review of International Experiences. Ši aprašomoji analizė buvo skirta Macao valiutų valdybos sistemai stiprinti, todėl panaudota rengiant ir Koncepciją. Tarptautinio valiutos fondo ekspertai Ch. Dasekingas, A. R. Ghoshas, A. H. Thomas ir T. D. Lane 2004 metų tyrimo Lessons from the Crisis in Argentina medžiagoje pateikia Argentinos krizės analizę, kaip per kelerius metus buvo prarastos Argentinos valiutų valdybos išlikimo prielaidos. Tyrimo medžiagos 18–22 puslapiuose, dalyje Currency board, pateikiamos teorinės sėkmingos valiutų valdybos prielaidos: valiutų valdybos modelis tuo sėkmingesnis, kuo mažesnė valstybės skola.
Koncepcijoje valstybės iždo atsargų sunkmečiui kaupimas yra pagrįstas impulsais biudžeto politikos krypčiai, kuriais sugriežtintai vertinamas biudžeto politikos poveikis visuminei paklausai. Impulsus biudžeto politikos krypčiai, kaip biudžeto išlaidų ir pajamų poveikio visuminei paklausai rodiklį, 2002 metais paskelbtame straipsnyje Indicators of Fiscal Impulse for New Zealand išnagrinėjo R. Philipas ir J. Janssenas.
Analizuojant Naujosios Zelandijos iždą, remiantis šių mokslininkų pasiūlyta metodika, vertinamas šalies biudžeto politikos poveikis visuminei paklausai ir duomenys apie jį atnaujinami du kartus per metus. Atsižvelgiant į tai, kad tyrimai net ir įgyvendinant praktiškiausius impulso biudžeto politikos krypčiai rodiklius įspėja apie šių rodiklių taikymo apribojimus, rengiant teisės aktus pagal Koncepciją, tikslinga numatyti procedūras, leidžiančias ex post rasti objektyvias jos taikymo išlygas. Koncepcijos praktinio pritaikymo pasekmėms iliustruoti buvo panaudota J. C. Rodriguezo, M. L. Jorratto ir C. G. Gamboni 2010 metų aprašomoji analizė Public Finance in Chile: performance during the period 2006–2009 in prospect.
Koncepcijoje numatytos įmokos į valstybės iždo atsargų sunkmečiui sąskaitas susietos su sugriežtintais impulsais biudžeto politikos krypčiai, kurie buvo pagrįsti 2009 metų spalį ES valdžios sektoriaus ekspertų kasmetiniame seminare skaitytame R. Kasperavičiaus pranešime An alternative approach to solve the problem of limited fiscal space. Pranešime pateikiamas sugriežtinto impulso biudžeto politikos krypčiai apibrėžimas ir pagal 1999–2009 metų istorinius duomenis atlikti imitaciniai skaičiavimai, rodantys, kaip toks skaičiavimas būtų pareikalavęs, kad ES valstybės narės vykdytų veiksmingesnę antiinfliacinę ir išoriškai subalansuotą biudžeto politiką. Skaičiavimai parodė, kad tradicinės ES fiskalinės taisyklės buvo tinkamos gairės tik didžiųjų ES valstybių narių ekonomikai, o realios konvergencijos nepasiekusioms valstybėms tradicinės biudžeto politikos taisyklės ex ante nebuvo veiksmingos biudžeto politikos gairės, padedančios laiku išspręsti akivaizdžiai periodiškai atsirandančias ūkio problemas.
Apdairios biudžeto politikos planavimo ir finansavimo taisyklės, reglamentuojančios privalomąsias įmokas į iždo atsargų sunkmečiui sąskaitą ir jų grąžinimą, taip pat įstatymas, reglamentuojantis disponavimą valstybės iždo atsargomis, bus veiksmingai apsaugoti nuo politinių ciklų. Šiuo tikslu bus pritaikytas veiksmingas teisinis reglamentavimas, daugelyje šalių apsaugantis nuo politinių ciklų centrinių bankų sprendimus dėl palūkanų lygio, valiutų kurso ir pinigų emisijos. Taip pat, atsižvelgiant į pastarojo meto akademines diskusijas dėl nepriklausomos fiskalinės politikos, numatoma siekti, kad neginčijama apdairios biudžeto politikos formavimo tvarka būtų įtvirtinta įstatymu, taikant tokią teisinę apsaugą, kokią Lietuvos banko nepriklausomumui suteikia Lietuvos Respublikos Lietuvos banko įstatymo 3 straipsnio 2 dalis, ir taip užtikrinti Lietuvos Respublikos Vyriausybei ir kitoms valstybės institucijoms bei jų darbuotojams nepriklausomybę nuo politinių ciklų dėl nuoseklaus ir nekintamo įstatymu įtvirtintos tokios tvarkos taikymo.
V. GALIMOS TEIGIAMOS IR NEIGIAMOS NUMATOMO TEISINIO REGLAMENTAVIMO PASEKMĖS
34. Numatomo teisinio reglamentavimo teigiamos pasekmės:
34.1. ilgam laikui garantuotas nuo ekonominio ciklo nepriklausomas strategijų įgyvendinimas ir pigesnis nei iki šiol valstybės funkcijų finansavimas iš valstybės iždo atsargų sunkmečiui arba iš tarptautinių finansų institucijų, kurių paskirtis – skolinti finansinius išteklius krizės sąlygomis;
34.2. sprendimas dėl sunkmečio bus skaidrus, nes jį priims Lietuvos Respublikos Vyriausybė, atsižvelgdama į Įstatyme nurodytas sąlygas;
34.3. valstybės iždo atsargos sunkmečiui kaupiamos, jomis disponuojama kainų ir finansų sektoriaus stabilumą stiprinančiais, nepriklausomo Lietuvos banko pasirinktais būdais. Valstybės iždo atsargos sunkmečiui kaupiamos ir jomis disponuojama iš esmės mažinant ūkio perkaitimo riziką ir švelninant jo pasekmes. Valstybės iždo atsargų sunkmečiui finansinio investavimo pelno ataskaita bus Lietuvos banko metinės finansinės ataskaitos dalis;
34.4. sukaupiamos valstybės iždo atsargos sunkmečiui, kurių dalis Įstatyme nustatyta tvarka gali būti naudojama Lietuvos banko įstatiniam kapitalui didinti arba valstybės skolai žemiau kritinės finansinio stabilumo ribos išlaikyti;
34.5. kaupiama valiutų valdybos režimui optimali valstybės iždo atsargų sunkmečiui suma, iš esmės švelninanti išorinių ekonominių krizių pasekmes Lietuvos ūkiui;
34.6. finansų rinkų pasitikėjimą Lietuvos įsipareigojimais dėl ilgalaikio finansų stabilumo siekiama sustiprinti novatoriškai pritaikant teisinį reglamentavimą, kuris išbandytas įstatymais įtvirtinant centrinių bankų sprendimų, reikalingų kainų stabilumui užtikrinti, nepriklausomumą;
34.7. dėl padidėjusio finansų rinkų pasitikėjimo Lietuvos viešųjų finansų ilgalaikiu stabilumu mažės bendras palūkanų lygis, didės privačios investicijos, gyventojams bus sukurtos geriau apmokamos darbo vietos;
34.8. antiinfliacinės biudžeto politikos įgyvendinimo laikotarpiais kaupiamos valstybės iždo atsargos užtikrins, kad valstybės skola nedidės dėl išsibalansavusios ekonomikos pasekmių;
34.9. laikinai finansiškai investuotos atsargos bus naudojamos kaip veiksnys, palengvinantis derybas su Tarptautiniu valiutos fondu arba ES dėl likvidžių skolinimosi už mažesnes nei rinkos palūkanas priemonių;
34.10. saugant valstybės iždo atsargas sunkmečiui nuo politinių ciklų, Įstatymu bus numatyta, kad teisinis reglamentavimas, užtikrinantis valstybės iždo atsargų sunkmečiui kaupimą, finansinį investavimą ir grąžinimą į valstybės iždą sunkmečiu, iš esmės būtų tęstinis. Apdairios biudžeto politikos planavimo, vykdymo ir finansavimo tvarka, reglamentuojanti privalomąsias įmokas į valstybės iždo atsargų sunkmečiui sąskaitą ir jų grąžinimą, taip pat Įstatymas, reglamentuojantis disponavimą valstybės iždo atsargomis, veiksmingiau saugos nuo politinių ciklų, todėl stiprės finansų rinkų pasitikėjimas Lietuvos finansų stabilumu;
34.11. teisinėmis priemonėmis reglamentavus kaupimą dideliems momentiniams skoliniams įsipareigojimams, bus užtikrintas sklandus valstybės skolinių įsipareigojimų vykdymas ir sumažinta sunkmečio rizika dėl politinio ciklo;
34.12. bus sumažintos valstybės iždo piniginių išteklių, kaupiamų dideliems momentiniams skoliniams įsipareigojimams apmokėti (momentiniai skoliniai įsipareigojimai 2013 ir 2016 metais sudarys po 1 mlrd. eurų), alternatyviosios sąnaudos;
34.13. Lietuvos bankas, vykdydamas savo pagrindinį uždavinį dėl kainų stabilumo ir disponuodamas valstybės iždo atsargomis sunkmečiui, galės daryti veiksmingesnę įtaką pinigų masei Lietuvoje. Lietuvos bankas, vykdydamas kainų stabilumo politiką, stebi ir numato ūkio ciklo būklę ir valstybės biudžeto politikos kryptį, todėl, atsižvelgdamas į tai, turės panaudoti šią operatyvinę informaciją priimdamas sprendimus dėl valstybės iždo atsargų sunkmečiui finansinio investavimo ūkio kilimo laikotarpiais ir grąžinimo į valstybės iždą sunkmečiu lėto augimo finansų rinkų stiprinimo laikotarpiais. Ūkio plėtros sąlygos taps stabilesnės iš esmės.
35. Dėl nepasirengimo 2008 metų finansų krizei numatomas valstybės skolos padidėjimas per 3 metus iki 2011 metų pabaigos viršys 25 000 mln. litų. 2003–2008 metų duomenims pritaikius minimalius biudžeto antiinfliacinės politikos krypties rodiklius, matyti, kad kaip valstybės iždo atsargos sunkmečiui iš perteklinio valdžios sektoriaus būtų buvusi sukaupta optimali suma – apie 20 000 mln. litų, būtų susidariusios sąlygos visiškai išpirkti valstybės skolą, nebūtų išorinio ūkio disbalanso ir būtų išvengta infliacinio spaudimo. Prasidėjus krizei, valdžios sektoriaus finansų būtų pakakę ūkį skatinančiai ir darbo vietas išsaugančiai biudžeto politikai finansuoti, būtų išvengta didesnio nei 3 procentai BVP deficito. Čilės patirtis rodo, kokių pasekmių po reformos būtų galima tikėtis Lietuvoje. Čilėje pritaikytos apdairios biudžeto politikos patirtis valdant ciklines biudžeto pajamas užtikrino, kad centrinės valdžios balanso rodiklis nuo 0,5 procento BVP deficito 2003 metais padidėjo iki beveik 9 procentų BVP pertekliaus 2007 metais, o prasidėjus 2008 metų krizei sumažėjo iki 5 procentų BVP pertekliaus ir 2009 metais toliau skatino ūkį mažėdamas iki beveik 3 procentų BVP deficito. Čilės centrinės valdžios skola nuo 15 procentų BVP 2002 metais sumažėjo iki beveik 5 procentų BVP 2007 metais, o po krizės padidėjo tik iki 6 procentų BVP 2009 metais. Palūkanų už centrinės valdžios skolą išlaidos sumažėjo nuo 1,2 procento BVP 2002 metais iki 0,5 procento BVP 2009 metais. Tuo pačiu laikotarpiu valstybės iždo finansinių investicijų vertė išaugo nuo mažiau nei 1 procento BVP 2003 metais iki 18 procentų BVP 2008 metais ir po ūkio skatinimo 2009 metais sudarė daugiau nei 11 procentų BVP. Grynoji skola (atsižvelgiant į sukauptą finansinį turtą) Čilėje 1990–2005 metais vidutiniškai sudarė 15,8 procento BVP, o 2006–2009 metais skolos neliko ir ją pakeitęs grynasis finansinis turtas vidutiniškai sudarė 7 procentus BVP.
VI. NUMATOMI PAKEISTI AR pripažinti negaliojančiais TEISĖS AKTAI
37. Priėmus Įstatymą, būtina pakeisti šiuos teisės aktus:
38. Priėmus Įstatymą, bus pripažintas negaliojančiu Lietuvos Respublikos Seimo 2002 m. gegužės 30 d. nutarimas Nr. IX-912 „Dėl Rezervinio (stabilizavimo) fondo nuostatų patvirtinimo“ (Žin., 2002, Nr. 56-2235).