Administracinė byla Nr. A556–1898/2008
Procesinio sprendimo kategorija 35.2 (S)
LIETUVOS VYRIAUSIOJO ADMINISTRACINIO TEISMO 2008 M. LAPKRIČIO 19 D. NUTARTIS (ADMINISTRACINĖ BYLA NR. A556–1898/2008)
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Antano Ablingio, Laimės Baltrūnaitės (kolegijos pirmininkė) ir Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas),
sekretoriaujant Ramunei Petkuvienei,
dalyvaujant pareiškėjo atstovei Violetai Kiurienei,
viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Šiaulių miesto savivaldybės mero apeliacinį skundą dėl Šiaulių apygardos administracinio teismo 2008 m. sausio 31 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo Šiaulių apskrityje prašymą atsakovui Šiaulių miesto savivaldybės merui dėl potvarkio panaikinimo.
nustatė:
I.
Pareiškėjas Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovas Šiaulių apskrityje (toliau – ir pareiškėjas) prašymu (b. 1. 2-3) kreipėsi į Šiaulių apygardos administracinį teismą, prašydamas panaikinti atsakovo Šiaulių miesto savivaldybės mero (toliau – ir atsakovas) 2007 m. gegužės 21 d. potvarkį Nr. M-42 „Dėl darbo grupės savivaldybės kontroliuojamos įmonės vadovo veiklai ištirti sudarymo“.
Pareiškėjas nurodė, kad Vyriausybės atstovui kelia abejonių Šiaulių miesto savivaldybės mero 2007 m. gegužės 21 d. potvarkio teisėtumas. Šiuo potvarkiu buvo sudaryta darbo grupė savivaldybės kontroliuojamos įmonės vadovo veiklai ištirti. Antru potvarkio punktu buvo patvirtinti šios darbo grupės veiklos nuostatai ir trečiu punktu darbo grupei buvo nurodyta parengti pasiūlymus nurodytu klausimu. Vyriausybės atstovo manymu, potvarkis prieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 8 punkte įtvirtintam teisėtumo principui, taip pat Vietos savivaldos įstatymo 21 straipsnio 2 daliai, kuri nustato mero įgaliojimus. Tų įgaliojimų sąrašas yra baigtinis ir tarp jų nėra numatyta teisė merui sudaryti darbo grupes ir apie visus šiuos pažeidimus buvo išdėstyta Šiaulių miesto savivaldybės merui Vyriausybės atstovo 2007 m. rugsėjo 25 d. teikime, tačiau iš mero nebuvo per Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo nustatytą terminą gauta atsakymo, taip pat meras nesiėmė kitų veiksmų, t. y. nesupažindino tarybos su gautu Vyriausybės atstovo teikimu ir neprašė pratęsti teikimo svarstymo termino. Vadovaujantis Vyriausiojo administracinio teismo suformuota praktika (2006 m. gruodžio 4 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A4-2158/2006) tokie veiksmai yra laikomi neveikimu ir yra pagrindas Vyriausybės atstovui kreiptis į teismą dėl šio potvarkio panaikinimo.
Atsakovas atsiliepimu į skundą (b. 1. 31-34) prašė nutraukti administracinės bylos nagrinėjimą.
Atsakovas nurodė, kad byla yra nenagrinėtina šiame teisme dėl to, kad Vyriausybės atstovas dėl savivaldybės administravimo subjektų teisėtumo teikia pareiškimus teismui. Meras negali būti priskirtas savivaldybės administravimo subjektui. Pažymėjo, kad tas sąrašas, kurį minėjo pareiškėjas dėl mero įgaliojimų baigtinumo, taip nėra baigtinis, nes to paties įstatymo kiti punktai įpareigoja merą atlikti ir kitas funkcijas. Susidaro netoleruotina teisinė situacija, kada savivaldybių merai nėra tikri dėl jų priimamų potvarkių teisėtumo, jeigu tie potvarkiai yra priimami ne pagal jų nutarimą, kai tuo tarpu kiti straipsniai įpareigoja merą atlikti ir kitas funkcijas. Šitaip nustatydamas tokį teisinį reglamentavimą Seimas pažeidė Konstitucijoje įtvirtintą teisėtumo bei teisėtų lūkesčių principą. Atsakovas dėl to prašė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir kreiptis į Konstitucinį Teismą su prašymu išnagrinėti, ar Vietos savivaldos įstatymo 21 straipsnio 2 dalis atitinka teisėtų lūkesčių teisėtumo bei kitus Konstitucijos preambulėje išvardytus principus.
II.
Šiaulių apygardos administracinis teismas 2008 m. sausio 31 d. sprendimu (b. 1. 51-54) pareiškėjo prašymą patenkino – Šiaulių miesto savivaldybės mero 2007 m. gegužės 21 d. potvarkį Nr. M-42 „Dėl darbo grupės savivaldybės kontroliuojamos įmonės vadovo veiklai ištirti sudarymo“ panaikino.
Teismas, vadovaudamasis Administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 2 straipsnio 9 dalimi, Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 1 dalimi, 20 straipsnio 1 dalimi, Konstitucinio Teismo 1998 m. vasario 18 d. nutarimu, konstatavo, kad pareiškėjo prašymas yra priskirtinas administracinių teismų kompetencijai ir gali būti nagrinėjamas administraciniame teisme. Meras, būdamas savivaldybės vadovas ir savivaldybės tarybos narys, yra viešojo administravimo sistemos dalis ir yra savivaldybės administravimo subjektas. Teismo nuomone, Šiaulių miesto savivaldybės mero priimtas 2007 m. gegužės 21 d. potvarkis Nr. M-42 savo pobūdžiu yra individualus teisės aktas, o jame reguliuojami teisiniai santykiai yra skirti konkrečiam subjektui. Potvarkis atitinka ABTĮ 2 straipsnio 14 dalyje bei Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 16 dalyje nurodytus požymius. Tai yra vienkartinis teisės taikymo aktas, skirtas konkrečiam subjektui ar individualiais požymiais apibūdintų subjektų grupei, kaip numatyta ABTĮ 2 straipsnio 14 dalyje. Teismas, spręsdamas ginčą, vadovavosi ABTĮ 3 straipsnio 2 dalimi, Vietos savivaldos įstatymo 21 straipsnio 2 dalimi, 21 straipsnio 2 dalies 7 punktu, 21 straipsnio 2 dalies 8 punktu. Teismas nurodė, kad Šiaulių miesto savivaldybės mero 2007 m. gegužės 21 d. potvarkio Nr. M-42 preambulėje nėra nurodyta, kokio įstatymo ar poįstatyminio akto nuostatomis remiantis meras sudarė darbo grupę. Teismas pažymėjo, kad 2007 m. gegužės 21 d. potvarkiu Nr. M-42 sudaryta darbo grupė savivaldybės kontroliuojamos įmonės – uždarosios akcinės bendrovės „Šiaulių vandenys“ (toliau – ir UAB „Šiaulių vandenys“) – vadovo veiklai ištirti. UAB „Šiaulių vandenys“ yra uždaroji akcinė bendrovė, kurios valdymą, veiklą, akcininkų teises ir pareigas reglamentuoja Akcinių bendrovių įstatymas. Kadangi UAB „Šiaulių vandenys“ yra kontroliuojama savivaldybės įmonė, kontrolinis akcijų paketas priklauso Šiaulių miesto savivaldybei. Remiantis Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 8 straipsnio 1 dalies 1 punktu, savivaldybių turtą valdo, naudoja ir juo disponuoja savivaldybių tarybos pagal Vietos savivaldos įstatymą – įgyvendindamos turto savininko funkcijas. Todėl, teismo nuomone, sprendimus dėl kontroliuojamos įmonės vadovo veiklos ištyrimo turėtų priimti Savivaldybės taryba, įgyvendinanti turto savininko funkcijas, arba kiti bendrovės valdymo organai pagal jiems Akcinių bendrovių įstatyme bei bendrovės įstatuose nustatytus įgaliojimus. Meras, gavęs tarybos nario prašymą dėl savivaldybės kontroliuojamos įmonės vadovo veiklos, vadovaudamasis Vietos savivaldos įstatymo 21 straipsnio 2 dalies 7 punktu, Savivaldybės tarybos veiklos reglamente nustatyta tvarka gali siūlyti Savivaldybės tarybai pavesti savivaldybės kontrolieriui (savivaldybės kontrolieriaus tarnybai) atlikti veiklos plane nenumatytą savivaldybės kontroliuojamos įmonės finansinį ir veiklos auditą o Savivaldybės taryba, vadovaudamasi Vietos savivaldos įstatymo jai suteikiamomis teisėmis bei Akcinių bendrovių įstatymo jai, kaip akcininkui, suteikiamomis teisėmis, priimti atitinkamus sprendimus. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, teismas padarė išvadą, kad Šiaulių miesto savivaldybės meras, 2007 m. gegužės 21 d. priimdamas potvarkį Nr. M-42, viršijo jam suteiktus ir Vietos savivaldos įstatymo 21 straipsnio 2 dalyje išvardytus įgaliojimus, tuo pažeisdamas Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 8 punktą, nurodantį, jog vienas iš pagrindinių principų, kuriais grindžiama vietos savivalda, yra savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumas, t. y. savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla bei visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus ir Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 punkto nuostatą, kuri draudžia viešojo administravimo subjektams atlikti viešojo administravimo funkcijas neturint įstatymo suteiktų reikiamų įgaliojimų. Teismas konstatavo, kad Šiaulių miesto savivaldybės mero 2007 m. gegužės 21 d. potvarkis Nr. M-42 yra neteisėtas. Teismas nurodė, kad atsakovo prašymas stabdyti administracinės bylos nagrinėjimą ir kreiptis į Konstitucinį Teimą nepakankamai argumentuotas ir yra nepagrįstas (ABTĮ 98 str. 1 d. 4 p.).
III.
Atsakovas apeliaciniu skundu (b. l. 66-69) prašo panaikinti Šiaulių apygardos administracinio teismo 2008 m. sausio 31 d. sprendimą ir perduoti bylą pirmosios instancijos teismui nagrinėti iš naujo. Apeliacinis skundas grindžiamas šiais argumentais:
1. Teismas nesilaikė ABTĮ 57 straipsnyje 6 dalyje nustatytos pareigos ir netinkamai vertino Šiaulių miesto savivaldybės mero prašymą sustabdyti administracinės bylos nagrinėjimą ir kreiptis į Konstitucinį Teismą su prašymu spręsti, ar nagrinėjamoje byloje taikytinas įstatymas – Vietos savivaldos įstatymas – atitinka Konstituciją.
2. Teismas nenagrinėjo ir nepasisakė dėl Šiaulių miesto savivaldybės mero atsiliepime išdėstytų ir bylos nagrinėjimui reikšmingų aplinkybių, paneigiančių teismo sprendime išdėstytas išvadas, t. y. dėl mero funkcijų sąrašo baigtinumo (Vietos savivaldos įstatymo 21 str. 2 d.). Mero įgaliojimų sąrašo baigtinumą paneigia Vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnio 4 punktas, 17 straipsnio 5 punktas, 17 straipsnio 9 punktas, 29(1) straipsnio 1 dalis, 17 straipsnio 19 punktas, 20 straipsnio 12 dalis.
3. Teismas nenagrinėjo ir nepasisakė dėl kitų įstatymų, Vyriausybės nutarimų ir centrinių valstybinio administravimo subjektų priimtų teisės aktų, suteikiančių merams papildomas funkcijas. Papildomų (Vietos savivaldos įstatymo 21 str. 2 d. nenumatytų) mero funkcijų buvimą patvirtina ir kiti įstatymai, poįstatyminiai teisės aktai. Karo prievolės įstatymo 15(6) straipsnio 1 dalies, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2006 m. gegužės 9 d. nutarimo Nr. 440 „Dėl komisijos nacionalinės programos „Vilnius – Europos kultūros sostinė 2009“ įgyvendinimui koordinuoti sudarymo ir jos nuostatų patvirtinimo“ 1 punkto, Valstybinių ir savivaldybių švietimo įstaigų vadovų priėmimo į pareigas tvarkos, patvirtintos Lietuvos Respublikos švietimo ir mokslo ministro 2001 m. rugpjūčio 3 d. įsakymu Nr. 1192, 6, 16 punktų, suteikiančių merams papildomas funkcijas, įgyvendinimas taptų neįmanomu įsigaliojus pirmosios instancijos teismo sprendimui, kuriame išsakyta aiški teismo nuomonė dėl mero vykdomų įgaliojimų baigtinumo.
4. Pagal Lietuvos Respublikos Seimo priimtą Įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo 10 straipsnio 2 dalį reikalaujama, kad teisės akto turinys būtų logiškas, glaustas ir aiškus. Įstatymų leidėjas, priimdamas teisės aktus, yra saistomas pareigos pats jų laikytis. Toks reikalavimas kyla iš konstitucinio teisėtų lūkesčių apsaugos principo ir suponuoja valstybės valdžią įgyvendinančių institucijų pareigą laikytis prisiimtų įsipareigojimų. Tuo tarpu Seimas, priimdamas (vėliau – ir keisdamas) Vietos savivaldos įstatymą bei įtvirtindamas jame (taip pat ir kituose įstatymuose bei poįstatyminiuose teisės aktuose) mero funkcijas, nesilaikė savo paties prisiimto įsipareigojimo priimti teisės aktą su aiškiu bei logišku turiniu.
5. Dabartinis Vietos savivaldos įstatyme nurodytas mero funkcijų teisinis reglamentavimas, kuomet 21 straipsnio 2 dalyje išvardijamos tik 10 jo vykdomų funkcijų, o kiti to paties įstatymo straipsniai numato dar ir kitas funkcijas, negali būti laikomas nei aiškiu, nei logišku. Šitaip sukuriama netoleruotina teisinio reglamentavimo situacija, kuomet savivaldybių merai nėra tikri dėl jų priimamų potvarkių teisėtumo, tampa nebeaišku, kokios apimties yra jų vykdomi įstatymu suteikti įgaliojimai. Šitokiu būdu yra paneigiamas teisinis tikrumas, stabilumas, teisėtų lūkesčių apsauga ir tuo pačiu pažeidžiamas konstitucinis teisinės valstybės principas bei teisingumo imperatyvas.
6. Vietos savivaldos įstatymo 21 straipsnio 2 dalis ta apimtimi, jog neįtvirtina nuorodos į tą patį teisės aktą, nustatantį kitas mero funkcijas, tačiau nustatanti tokias papildomas funkcijas Vietos savivaldos įstatymo 17 straipsnio 4, 5, 9, 19 punktuose, 20 straipsnio 12 dalyje, 29(1) straipsnio 1 dalyje, yra neteisėta, prieštaraujanti teisinės valstybės, teisingumo principams, todėl prašė teismo kreiptis į Konstitucinį Teismą su prašymu spręsti, ar minimo teisės akto normos neprieštarauja Konstitucijos preambulėje įtvirtintiems principams, ir bylos nagrinėjimą sustabdyti. Tačiau teismas į atsiliepime išdėstytus argumentus neatsižvelgė, dėl jų savo sprendime nepasisakė (ABTĮ 141 str. 1 d. 3 p.).
Pareiškėjas atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. 1. 75-76) prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą palikti nepakeistą, o apeliacinį skundą atmesti.
Pareiškėjas nurodo, kad teismas visapusiškai, išsamiai ir objektyviai ištyrė visas aplinkybes, nurodančias ir patvirtinančias faktą, jog meras neturi teisės sudaryti darbo grupes ar komisijas. Teigia, kad, kaip turėtų būti išdėstytos teisės normos įstatymuose, sprendžia įstatymų leidėjas – Seimas. Atsižvelgiant į jo ketinimus, teisės normos vienuose įstatymų straipsniuose gali būti išdėstytos baigtiniu sąrašu, o kitais straipsniais įstatymų leidėjas gali suteikti papildomų teisių ar pareigų administracinės teisės subjektams. Tai įstatymų leidėjo prerogatyva, todėl spręsti, ar tokia įstatymų leidėjo valios išreiškimo forma neprieštarauja Konstitucijai, nėra tikslinga.
konstatuoja:
IV.
Apeliacinis skundas atmestinas.
Vyriausybės atstovo teisė kreiptis į teismą apima ir situaciją, kai, gavęs rašytinį reikalavimą, administravimo subjektas nereaguoja į jį nustatytu būdu. Administracinių bylų teisenos įstatymo taikymo prasme toks administravimo subjekto elgesys yra neveikimas, kuris savaime gali būti skundžiamas teismui (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. gruodžio 4 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A4 – 2158/2006; procesinio sprendimo kategorija 25).
Taigi, Šiaulių miesto savivaldybės merui neatsakius į Vyriausybės atstovo 2007 m. rugsėjo 25 d. teikimą per Savivaldybių administracinės priežiūros įstatymo nustatytą terminą, jokių kliūčių kreiptis į teismą pareiškėjui Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovui Šiaulių apskrityje nebuvo.
V.
Pirmosios instancijos teismas teisingai pažymėjo, kad savivaldybės meras yra viešojo administravimo sistemos subjektas ir jo priimti aktai inter alia potvarkis bei veiksmai, taip pat neveikimas ar vilkinimas atlikti mero kompetencijai priskirtus veiksmus gali būti kvestionuojami pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo nustatytas taisykles (Konstitucinio Teismo 1998 m. vasario 18 d. nutarimas; Administracinių bylų teisenos įstatymo 15 str. 1 d. 2 p.; Viešojo administravimo įstatymo 4 str.; Vietos savivaldos įstatymo 3 str. 3 d., 5 str. 2 d. – daromos nuorodos į įstatymų redakcijas galiojusias prašomo panaikinti potvarkio priėmimo metu).
Meras yra savivaldybės vadovas (Vietos savivaldos įstatymo 20 str. 1 d.), kuris savo veikloje turi vadovautis ir pagrindiniais principais, kuriais grindžiama vietos savivalda, taip pat ir teisėtumo principu. Pastarasis principas reikalauja, kad savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla bei visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai atitiktų įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus, o tai reiškia, kad savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikloje turi būti laikomasi ne tik Vietos savivaldos įstatymo reikalavimų, bet ir kitų, kaip antai Viešojo administravimo įstatymo, nuostatų.
Pagal Viešojo administravimo įstatymą individualus administracinis aktas turi atitikti tokiam aktui keliamus reikalavimus. Turi būti nustatyta, ar jis (individualus administracinis aktas) pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, ar jame aiškiai suformuluotos nustatytos arba suteikiamos teisės ir pareigos, ar nurodyta apskundimo tvarka, ar jis pasirašytas jį priėmusio pareigūno ar valstybės tarnautojo arba viešojo administravimo subjekto vadovo, jo pavaduotojo ar įgalioto asmens (Viešojo administravimo įstatymo 8 str.). Pastarosios taisyklės interpretavimo kontekste pažymėtina, kad individualus administracinis aktas paprastai turėtų būti toks, kad iš jo būtų galima suprasti visuomeninių santykių esmę, subjektus, dalyvaujančius šiuose santykiuose, būtų aiškus tų visuomeninių santykių teisinis kvalifikavimas. Visiškai nesilaikant minėtų nuostatų ar tai darant tik iš dalies, pavyzdžiui, neįvardijant, kokiais teisės aktais remiantis priimtas ginčijamas teisės aktas, paprastai kyla pagrįsta abejonė dėl tokio teisės akto teisėtumo bei pagrįstumo, įgalinanti teismą, nagrinėjantį tokią bylą, skundžiamą viešojo administravimo subjekto individualų administracinį aktą panaikinti.
Tikrinamoje administracinėje byloje buvo apskųstas Šiaulių miesto savivaldybės vadovo – mero 2007 m. gegužės 21 d. potvarkis „Dėl darbo grupės savivaldybės kontroliuojamos įmonės vadovo veiklai ištirti sudarymo“. Remiantis šiuo potvarkiu nutarta sudaryti darbo grupę savivaldybės kontroliuojamos įmonės vadovo veiklai ištirti, tačiau pastarasis savivaldybės vadovo priimtas dokumentas iš esmės neatitinka potvarkiui, kaip teisės aktui, keliamų reikalavimų. Dokumente tik pažymima apie Savivaldybės tarybos nario prašymą, bet nenurodoma, kokio tai pobūdžio prašymas, su kuo jis susijęs. Iš karto pereinama prie rezoliucinės dalies formulavimo, ne tik kad nepadarant nuorodų į teisės aktų konkrečias normas, kuriomis remiantis priimtinas sprendimas dėl darbo grupės sudarymo, bet ir apskritai nepažymima, kokiu teisiniu pagrindu skundžiamas dokumentas priimamas. Teisėjų kolegijos nuomone, toks dokumentas nepriklausomai nuo jo įvardijimo expressis verbis neatitinka Viešojo administravimo įstatymo keliamų reikalavimų ir yra teisiškai ydingas. Neapibrėžus bylos nagrinėjimo ribų, t.y. nesant žinoma, kokiu teisiniu pagrindu remiantis veikia meras, objektyvaus sprendimo priėmimas tampa iš principo neįmanomu. Jei būtų atliekama mero kompetencijos analizė priimant 2007 m. gegužės 21 d. potvarkį, nepaisant nustatyto pažeidimo, ji būtų prielaidinio pobūdžio, prieštaraujanti konstitucinei teismų paskirčiai – vykdyti teisingumą konkrečiose bylose su tiksliai apibrėžtomis bylos nagrinėjimo ribomis, vadovaujantis teisės aktais, todėl teigtina, jog apeliacinio skundo tenkinti nurodytas motyvais nėra pagrindo.
Apeliacinės instancijos teismo nuomone, konstatavus esminius neatitikimus Viešojo administravimo įstatymo reikalavimams, netenka teisinės prasmės tolesnis pasisakymas dėl atsakovo apeliaciniame skunde išdėstytų argumentų.
Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 1 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Šiaulių apygardos administracinio teismo 2008 m. sausio 31 d. sprendimą palikti nepakeistą, o Šiaulių miesto savivaldybės mero apeliacinį skundą atmesti.
Nutartis neskundžiama.
| Teisėjai |
Antanas Ablingis |
|
|
Laimė Baltrūnaitė |
|
|
Arūnas Sutkevičius |