Administracinė byla Nr. A492-2796/2011
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-03203-2010-4
Procesinio sprendimo kategorija 17.2
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2011 m. rugsėjo 5 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (kolegijos pirmininkas), Vaidos Urmonaitės-Maculevičienės, Virginijos Volskienės (pranešėja),
sekretoriaujant Alinai Dokutovičienei,
dalyvaujant pareiškėjo atstovui Gintarui Stundžiai,
viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. sausio 24 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą ištirti Ukmergės rajono savivaldybės tarybos sprendimu patvirtintų vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymo nuostatų teisėtumą atsakovui Ukmergės rajono savivaldybės tarybai.
Teisėjų kolegija
nustatė:
I.
pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir pareiškėjas, Vyriausybės atstovas) kreipėsi į teismą su prašymu ištirti, ar Ukmergės rajono savivaldybės tarybos (toliau – ir atsakovas, Taryba) 2010 m. gegužės 27 d. sprendimu Nr. 7-135 „Dėl vietinės rinkliavos nuostatų patvirtinimo“ patvirtinti Vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymo nuostatai (toliau – ir Nuostatai), ta apimtimi, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 3 straipsnio 3 punktui bei Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo (toliau – ir Atliekų tvarkymo įstatymas) 32 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam principui „teršėjas moka“.
Remiasi Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas) 4 straipsnio 6 punktu, kuriame įtvirtintas savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumo principas, reiškiantis, jog savivaldybės institucijų ir kitų savivaldybės viešojo administravimo subjektų veikla ir visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai turi atitikti įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus.
Vyriausybės atstovui kilo abejonė, ar Tarybos 2010 m. gegužės 27 d. sprendimu Nr. 7-135 patvirtinti Nuostatai, ta apimtimi, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, neprieštarauja VAĮ 3 straipsnio 3 punktui ir Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam principui „teršėjas moka“. Vyriausybės atstovas remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 29 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A525-471/2010.
Pareiškėjas, vertindamas Nuostatų atitiktį būtinumo reikalavimui, akcentuoja, kad nors tiek nacionalinėje, tiek Europos Sąjungos teisėje įtvirtintas principas „teršėjas moka“ nedraudžia mokėtinos vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų tvarkymą dydį apskaičiuoti pagal galintį susidaryti atliekų kiekį, šis principas minėtą atlyginimą sieja su faktiškai perduotu tvarkyti komunalinių atliekų kiekiu. Todėl tais atvejais, kai įmanoma nepatiriant didelių ekonominių sąnaudų nustatyti konkretų atliekų turėtojo perduodamų tvarkyti komunalinių atliekų kiekį, pastarajam tenkanti mokėtina suma turėtų būti apskaičiuojama būtent pagal atliekų kiekį. Priešingu atveju, t. y. mokėtinos vietinės rinkliavos dydį apskaičiuojant pagal galinčių susidaryti atliekų kiekį, kai yra objektyvi galimybė nustatyti konkretų atliekų kiekį, būtų peržengiama tai, kas yra būtina principui „teršėjas moka“ įgyvendinti. Vyriausybės atstovas nurodo, jog Nuostatuose iš viso nėra nustatytos tvarkos, kuri leistų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą tam tikriems vietinės rinkliavos mokėtojams mokėti pagal deklaruojamą atliekų kiekį. Todėl mano, kad Nuostatai ta apimtimi, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, kai objektyviai ir be didelių ekonominių sąnaudų įmanoma nustatyti atliekų turėtojo perduodamų tvarkyti atliekų kiekį, prieštarauja proporcingumo principui ir principui „teršėjas moka“.
Taryba atsiliepime į skundą (b. l. 41–43) paaiškino, jog nesutinka su Vyriausybės atstovo pareiškime išdėstyta nuostata, jog Tarybos sprendimu patvirtinti Nuostatai prieštarauja įstatymams. Nuostatų 2 punkte nurodyta, kad šie nuostatai parengti vadovaujantis Vietos savivaldos įstatymu, Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymu (toliau – ir Rinkliavų įstatymas), 2009 m. liepos 9 d. Ukmergės rajono savivaldybės tarybos sprendimu Nr. 7-162 patvirtintomis Ukmergės rajono savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo taisyklėmis (toliau – ir Taisyklės). Šių Taisyklių 57 punkte nurodoma, kad mišrioms komunalinėms atliekoms iš individualių namų valdų surinkti naudojami 120 arba 240 litrų konteineriai pagal gyventojų pageidavimą. Taisyklių 59 punkte nurodoma, kad mišrioms komunalinėms atliekoms surinkti iš įmonių, įstaigų ar organizacijų, priklausomai nuo deklaruoto atliekų kiekio, naudojami šių taisyklių 56 ir 57 punktuose nurodyti konteineriai. Taisyklių 60 punkte išdėstomas konteinerių ištuštinimo dažnumas. Kaip matyti iš nurodytų Taisyklių punktų, visi fiziniai ir juridiniai asmenys Ukmergės rajono savivaldybės (toliau – ir Savivaldybės) teritorijoje patvirtinus šias Taisykles įgijo teisę nemokamai gauti konteinerius ir atliekų išvežimo paslaugą.
Taryba paaiškino, kad norminį aktą, kurio teisėtumą prašoma ištirti, rengė sudaryta darbo grupė. Nuostatai bei jose esantys rinkliavos už komunalinių atliekų tvarkymą dydžiai buvo patvirtinti kruopščiai analizuojant tiek 1 tonos atliekų tvarkymo kainą panašiuose šalies rajonuose, tiek faktiškas 2009 metų atliekų tvarkymo sąnaudas, kurias patyrė juridiniai asmenys, tiek kitus rodiklius. Todėl Taryba mano, kad prašomi ištirti Nuostatai būtent sąlygoja tai, kad nustatyta vietinė rinkliava už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą nelemia, jog tam tikri atliekų turėtojai turės padengti išlaidas, akivaizdžiai neproporcingas dėl jų nekilnojamojo turto ir jo naudojimo paskirties galinčiam susidaryti atliekų kiekiui. Be to, Nuostatų 35 punkte nurodoma, kad nuo rinkliavos atleidžiami nenaudojamų gyvenamųjų ir negyvenamųjų patalpų valdytojai. Taryba mano, kad ši nuostata iš dalies leidžia deklaruoti tiek fiziniams, tiek juridiniams asmenims jei ne susidarančių atliekų kiekius, tai naudojamo ar nenaudojamo nekilnojamojo turto plotą, kuris turi įtaką rinkliavos dydžiui. Remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 29 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A525-471/2010. Paaiškina, kad Ukmergės rajono savivaldybė nusprendė nenumatyti Nuostatuose galimybės deklaruoti susidarančių atliekų kiekį nei fiziniams, nei juridiniams asmenims ir toks sprendimas visų pirma buvo pagrįstas tuo, kad fiziniai asmenys, gyvenantys kaimo vietovėse (o taip pat individualiuose namuose gyvenančių asmenų miesto teritorijoje), nors rajone, iki įvedant vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų tvarkymą, buvo sudarytos galimybės sudaryti atliekų išvežimo sutartį su tuomet veikusiu operatoriumi, tokių sutarčių nesudarinėjo. O vykstant susitikimams su gyventojais atliekų tvarkymo klausimais, teigė, kad atliekų neturi – jas degina, užkasa ir panašiai. Mechanizmo, kuriuo pasinaudojus būtų galima priversti gyventojus sudaryti tokias sutartis, nebuvo. Patikrinti ir nustatyti, koks realiai atliekų kiekis susidaro individualių namų gyventojams (ypač kaimiškose vietovėse), savivaldybei būtų nepakeliamai brangu ir sudėtinga. Todėl siekiant nepažeisti proporcingumo principo bei užtikrinti, kad nustatoma rinkliava būtų kiek įmanoma socialiai teisingesnė bei visiškai padengtų atliekų surinkimo ir tvarkymo Ukmergės rajone sąnaudas, buvo nuspręsta atsisakyti susidarančių atliekų kiekių deklaravimo tiek fiziniams, tiek juridiniams asmenims nepriklausomai nuo jų veiklos pobūdžio ar kitų požymių.
II.
Vilniaus apygardos administracinis teismas 2011 m. sausio 24 d. sprendimu nusprendė Nuostatus pripažinti teisėtais ir Vyriausybės atstovo prašymą atmesti. Teismas konstatavo, jog Nuostatų 17–26 punktuose reglamentuotos taisyklės, kaip turi būti apskaičiuojamas rinkliavos dydis, yra nustatyta skirtinga rinkliavos dydžio skaičiavimo tvarka fiziniams ir juridiniams asmenims. Rinkliavos dydžio nustatymo fiziniams asmenims tvarka numatyta 17 ir 18 punktuose. Apskaičiuojant rinkliavos dydį fiziniams asmenims taikoma 17 punkte pateikiama lentelė ir šiame punkte pateikta formulė. Pagal nustatytą reglamentavimą rinkliavos dydžiui įtakos turi gyventojų skaičius ir gyvenamųjų patalpų, pastatų plotas (tačiau pagal 18 punktą gyvenamosios patalpos bendrasis plotas imamas ne daugiau 100 kv. m).
Teismas nurodė, jog nei Rinkliavų įstatymo nuostatos, nei Atliekų tvarkymo įstatymo nuostatos vietinės rinkliavos dydžio nesieja su vietos savivaldos patiriamomis ekonominėmis sąnaudomis, nenustato, kam ir kokiu būdu turi būti panaudojama vietinė rinkliava, todėl Nuostatų 17 punkte nurodyti dydžiai negali būti vertinami atitikimo minėtiems įstatymams aspektu. Nuostatų 19 punkte numatyta, kaip skaičiuojamas rinkliavos dydis juridiniams asmenims. Šis dydis skaičiuojamas pagal pastato (patalpos) bendrąjį plotą priklausomai nuo nekilnojamojo turto paskirties. Kiekvienai paskirčiai (viešbučių, administracinė, poilsio; prekybos; gamybos, pramonės; paslaugų; maitinimo; transporto; kultūros, mokslo, sandėliavimo; gydymo ir t. t.) numatytas skirtingas metinis rinkliavos tarifas litais už kvadratinį metrą (Lt / kv. m). Prekybos paskirčiai tarifai dar skiriasi ir pagal tai, kokį plotą užima juridinis asmuo. Didžiausias tarifas nustatytas, kai plotas yra didesnis daugiau kaip 500 kv. m. Nuostatų 22 punkte numatyta, kad pasikeitus rinkliavos apskaičiavimui naudojamiems duomenims, fiziniai ir juridiniai asmenys savivaldybės administracijos direktoriaus nustatyta tvarka apie tai per metus deklaruoja rinkliavos administratoriui, pagal pasikeitusius duomenis rinkliavos dydis perskaičiuojamas. Nuostatų 25 punkte numatyta, kad fiziniams asmenims – negyvenamųjų patalpų valdytojams – rinkliavos dydis skaičiuojamas taikant 19 punkte nustatytus dydžius, o juridiniams asmenims – gyvenamųjų patalpų valdytojams – rinkliavos dydis skaičiuojamas taikant 17 punkte nustatytus dydžius. Nuostatų 26 punktas numato, kad pagalbinio ūkio paskirties pastatų (sandėlių, garažų, dirbtuvių, pirčių, saunų, malkinių, tvartų iki 100 kv. m, šiltnamių, daržinių, lauko tualetų, pavėsinių ir kitų) plotai, esantys privačioje namų valdoje, ūkininko valdoje, sodo žemės sklype, skaičiuojant rinkliavą nevertinami. Nuostatuose numatyta kaip lengvata tai, kad nuo rinkliavos atleidžiami nenaudojamų gyvenamųjų ir negyvenamųjų patalpų valdytojai (35 punktas), taip pat rinkliava gali būti mažinama iki 50 procentų gyventojams, deklaravusiems gyvenamąją vietą sodų bendrijose, neurbanizuotose teritorijose, kuriems šalia jų valdos nėra galimybės pastatyti atliekų surinkimo konteinerių (tai taikoma pagal atitinkamai sudarytą ir patvirtintą valdų sąrašą).
Teismas teigė, jog Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 11 dalis nustato, kad atliekų turėtojas yra atliekų gamintojas arba asmuo, kuris turi atliekų. Aiškinant Atliekų tvarkymo įstatymą sisteminiu būdu, principas „teršėjas moka“ reiškia, kad atliekų tvarkymo išlaidas turi apmokėti atliekų turėtojas ir (ar) medžiagų bei gaminių gamintojas ar importuotojas. Atliekų tvarkymo įstatyme apibrėžtas ir komunalinių atliekų tvarkymo sistemos teisinis reguliavimas, pagal kurį vietinė rinkliava už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir už atliekų tvarkymą vertintina kaip atliekų turėtojo privaloma įmoka už atliekas, kurias tvarko savivaldybė. Pareiškėjas principą „teršėjas moka“ ir sieja su tuo, kad atliekų turėtojas turi būti įpareigotas apmokėti jo faktiškai turimų atliekų tvarkymo išlaidas tais atvejais, kai yra įmanoma, nepatiriant didelių ekonominių sąnaudų, nustatyti konkretų atliekų turėtojo perduodamų tvarkyti komunalinių atliekų kiekį. Teismo posėdyje atstovas aiškino, kad Nuostatuose, be nurodytos rinkliavos dydžio nustatymo tvarkos, dar turi būti numatyta atskira tvarka tiems atvejams, kai įmanoma, nepatiriant didelių ekonominių sąnaudų, nustatyti konkretų atliekų turėtojo perduodamų tvarkyti komunalinių atliekų kiekį. t. y. pareiškėjo manymu, teisės akte yra teisės spraga, kurios buvimas sąlygoja teisės akto neatitikimą pareiškėjo nurodytoms įstatymų nuostatoms.
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2010 m. kovo 29 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A525-471/2010 pastebėjo, kad Atliekų tvarkymo įstatymas expressis verbis nenustato reikalavimo, jog atliekų turėtojas atliekų tvarkymo išlaidas apmokėtų tik pagal faktiškai sukauptų komunalinių atliekų kiekį. Šio įstatymo nuostatas Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas aiškino ir atsižvelgdamas į Europos Sąjungos teisę. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas padarė išvadą, kad tiek Europos Sąjungos, tiek nacionalinės teisės nuostatos nedraudžia komunalinių atliekų turėtoju pripažinti nekilnojamojo turto savininkus ar naudotojus, o principo „teršėjas moka“ įgyvendinimą sieti ne su faktiškai susidariusiu, bet dėl atitinkamo nekilnojamojo turto naudojimo atitinkamu būdu galinčiu susidaryti atliekų kiekiu. Dėl nurodytų aplinkybių teismas darė išvadą, kad Nuostatai, ta apimtimi, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, neprieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam principui „teršėjas moka“.
Nuostatuose konkretaus atliekų turėtojo mokamas rinkliavos dydis priklauso nuo: 1) nekilnojamojo turto objekto – pastato, patalpos ploto; 2) nekilnojamojo turto pagrindinės tikslinės naudojimo paskirties (juridiniams asmenims); 3) gyventojų skaičiaus (fiziniams asmenims). Nuostatai numato galimybę deklaruoti atvejus, kai nekilnojamas turtas yra nenaudojamas. Atsižvelgiant į tai, kad vietinės rinkliavos dydis atliekų turėtojams yra diferencijuojamas pagal naudojamo nekilnojamojo turto pagrindinę tikslinę naudojimo paskirtį, subjektus, plotą, darė išvadą, kad tokiu būdu kaip numato Nuostatai apskaičiuojamas galintis susidaryti atliekų kiekis ir jų tvarkymo išlaidos yra tinkamas siekiamam tikslui įgyvendinti. Siekiamas tikslas yra Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnio 1 dalyje nustatyto principo įgyvendinimas, t. y. teršėjas privalo padengti jo turimo atliekų kiekio tvarkymo išlaidas.
Teismas konstatavo, jog atsižvelgiant į tai, kad visiems atliekų tvarkytojams nustatytas panašus rinkliavos apskaičiavimo būdas, pasirinkti kriterijai atitinka teisės aktų reikalavimus, komunalinių atliekų kiekis jokiais atvejais nebus nustatomas pagal deklaruojamą kiekį, kuris, savivaldybės manymu, yra nepakeliamai brangus, nėra pagrindo teigti, kad Nuostatuose pažeidžiamas VAĮ 3 straipsnio 3 punkte nurodytas proporcingumo principas.
III.
Apeliaciniu skundu (b. l. 82–85) Vyriausybės atstovas prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo sprendimą ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo prašymą tenkinti. Apeliaciniame skunde yra nurodoma, kad atsakovo teiginys, jog siekiant užtikrinti, kad nustatoma rinkliava būtų kiek įmanoma socialiai teisingesnė buvo nuspręsta atsisakyti susidarančių atliekų kiekių deklaravimo ir tiek fiziniams, tiek juridiniams asmenims nepriklausomai nuo jų veiklos pobūdžio ar kitų požymių, ne tik nelogiškas, bet ir prieštarauja Taisyklių 57, 59 punktams, kuriuose nustatomas fiziniams ir juridiniams asmenims privalomas susidarančių atliekų deklaravimas.
Vyriausybės atstovo nuomone, pirmosios instancijos teismas nepagrįstai darė išvadą, jog Nuostatai ta apimtimi, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, neprieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam principui „teršėjas moka“ bei VAĮ 3 straipsnio 3 punkte nurodytam proporcingumo principui, kadangi nesivadovavo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 29 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A525-471/2010.
Nurodoma, jog tiek Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnyje, tiek Taisyklių 92 punkte, tiek Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano 80 punkte yra įtvirtintas principas „teršėjas moka“, kuris reiškia, kad atliekų tvarkymo išlaidas turi apmokėti atliekų turėtojas. Atliekų tvarkymo įstatymo 2 straipsnio 12 dalyje nustatyta, jog atliekų tvarkymas – atliekų surinkimo, vežimo ir apdorojimo veikla, taip pat atliekų tvarkymo veiklos priežiūra ir atliekų šalinimo vietų priežiūra po jų uždarymo. Teisės aktuose aiškiai nurodyta, kokias išlaidas turi apmokėti atliekų turėtojai, kuriems yra suteikta atliekų tvarkymo paslauga. Be to, Strateginio atliekų tvarkymo plano 96 punkte nurodyta, jog viename atliekų tvarkymo regione visiems komunalinių atliekų turėtojams turėtų būti vienoda atliekų tvarkymo kaina už tokį patį tvarkomų atliekų kiekį ir tokią pačią teikiamos paslaugos kokybę. Sistemiškai aiškinant šių teisės aktų nuostatas, darytina išvada, kad atliekų turėtojo mokama kaina už atliekų tvarkymą yra siejama su faktiškai išvežamų atliekų kiekiu.
Pareiškėjas nurodo, jog teismas nemotyvavo, kodėl mano jog Savivaldybei būtų nepakeliamai brangu ir sudėtinga tikrinti, ar deklaruojami atliekų kiekiai yra realūs, be to, neatsižvelgė ir nevertino Savivaldybės patvirtintų Taisyklių 97.8.1 punkto. Teigiama, jog atsakovas kartu su atsiliepimu yra pateikęs priedą (darbo 2010 m. balandžio 23 d. protokolas Nr. 06) kartu su lentele „Apskaičiuotos metinės rinkliavos juridiniams asmenims ir faktiškai patirtų atliekų sutvarkymo išlaidų analizė“, kuri patvirtina, jog Savivivaldybė gauna duomenis apie rajone veikiančių juridinių asmenų faktiškai sukaupiamus ir tvarkyti perduodamus atliekų kiekius. Akcentuojama, jog tais atvejais, kai asmenys naudojasi ne kolektyviniais, o individualiais konteineriais, kiekvieno atliekų turėtojo faktiškai išvežamų atliekų kiekis yra nesunkiai nustatomas. Skaičiuojant atliekų tvarkymo rinkliavą už kvadratinį metrą bendrojo ploto, tampa visiškai nesvarbu, ar pagal plotą paskaičiuota rinkliava padengia atliekų tvarkymo išlaidas, ar ne (nes paslaugos teikėjas negali reikalauti atlyginti jo patirtų išlaidų, kai faktiškai surinktų atliekų kiekį ir paslaugos teikėjo patirtos išlaidos yra daug didesnės nei Tarybos patvirtinta rinkliava, skaičiuojama nuo bendrojo ploto). Tokiu atveju lieka neįgyvendinta įstatymu atliekų turėtojui numatyta pareiga mokėti už komunalinių atliekų surinkimo ir tvarkymo paslaugą tiek, kiek ji yra verta, o atliekų tvarkytojas netenka jam įstatymu suteiktos teisės reikalauti, jog atliekų turėtojas padengtų jo patirtas atliekų tvarkymo išlaidas.
Teigiama, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2010 m. kovo 29 d. nutartyje administracinėje byloje A525-471/2010 akcentavo, jog nors principas „teršėjas moka“ nedraudžia mokėtinos vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų tvarkymą dydį apskaičiuoti pagal galintį susidaryti atliekų kiekį, šis principas minėtą atlyginimą sieja su faktiškai perduotu tvarkyti komunalinių atliekų kiekiu. Todėl tais atvejais, kai yra įmanoma nepatiriant didelių ekonominių sąnaudų nustatyti konkretų atliekų turėtojo perduodamų tvarkyti komunalinių atliekų kiekį, pastarajam tenkanti mokėtina suma turėtų būti skaičiuojama būtent pagal minėtą atliekų kiekį. Priešingu atveju, t. y. mokėtinos vietinės rinkliavos dydį apskaičiuojant pagal galinčių susidaryti atliekų kiekį, kai yra objektyvi galimybė nustatyti konkretų atliekų kiekį, būtų peržengiama tai, kas yra būtina principui teršėjas moka“ įgyvendinti. Taigi, šioje nutartyje teismas konstatavo nuostatų dalies prieštaravimą VAĮ 3 straipsnio 3 punktui įvertinęs nuostatų atitiktį būtent proporcingumo, o ne objektyvumo ar kitiems principams, todėl teismo išvada, iš esmės reiškianti, jog nenustačius skirtingų rinkliavos mokėtojų diskriminavimo fakto, nėra pagrindo konstatuoti VAĮ 3 straipsnio punkte nurodyto proporcingumo principo pažeidimo, yra visiškai nepagrįsta ir neteisinga.
Atsakovas Ukmergės rajono savivaldybės taryba atsiliepimu į apeliacinį skundą (b. l. 88–89) pareiškėjo apeliacinį skundą prašo atmesti kaip nepagrįstą. Nurodo, jog Vyriausybės atstovas neteisingai aiškina Taisyklių 59 punktą, kuris, atsakovo nuomone, reiškia tai, kad asmenys turi teisę pasirinkti, kokio dydžio konteineriu norėtų naudotis ir sieti šio punkto su rinkliavos dydžiu negalima.
Taryba teigia, kad pareiškėjas nurodydamas Nuostatų 35 punktą daro nepagrįstą išvadą, jog ši nuostata iš dalies leidžia susidarančių atliekų kiekius deklaruoti tiek fiziniams, tiek juridiniams asmenims. Minėtas Nuostatų punktas suteikia teisę gauti lengvatą rinkliavos dydžiui, nurodžius, kad atitinkamomis patalpomis patalpų valdytojai nesinaudoja, t. y. jos yra nenaudojamos. Be to, pareiškėjas daro nepagrįstą išvadą, kad šis Nuostatų punktas leidžia deklaruoti atliekų kiekį tiek fiziniams, tiek juridiniams asmenims.
Teisėjų kolegija
konstatuoja:
IV.
Ukmergės rajono savivaldybės taryba 2010 m. gegužės 27 d. sprendimu Nr. 7-135 „Dėl vietinės rinkliavos nuostatų patvirtinimo“ patvirtino vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą nuostatus (b. l. 4–9).
Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje pareiškimu prašo teismą ištirti, ar minėti nuostatai ta apimtimi, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punktui bei Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam principui „teršėjas moka“.
Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnio 1 dalis nustato, kad atliekų tvarkymo srityje taikomas principas „teršėjas moka“, kuris reiškia, kad atliekų tvarkymo išlaidas turi apmokėti atliekų turėtojas ir (ar) medžiagų bei gaminių, tarp jų – pakuotės, dėl kurių naudojimo susidaro atliekos, gamintojas ar importuotojas.
Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punktas nustato, kad viešojo administravimo subjektai savo veikloje vadovaujasi proporcingumo principu, kuris reiškia, kad administracinio sprendimo mastas ir jo įgyvendinimo priemonės turi atitikti būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus.
Pirmosios instancijos teismas, atmesdamas Vyriausybės atstovo prašymą, įvertinęs, kad nuostatuose rinkliavos dydžio nustatymo tvarka yra skirtinga fiziniams ir juridiniams asmenims; kad rinkliavos dydis fiziniams asmenims priklauso nuo gyventojų skaičiaus ir turimo nekilnojamojo turto ploto, kurio bendrasis plotas imamas iki 100 kv. m (17 ir 18 p.); kad juridiniams asmenims rinkliavos dydis priklauso nuo nekilnojamojo turto naudojimo paskirties ir ploto (19 p.); numatyta galimybė per metus deklaruoti pasikeitusius duomenis (22 p.) bei galimybė atleisti nuo rinkliavos mokėjimo nenaudojamų ir negyvenamų patalpų valdytojus (35 p.); kad rinkliava gali būti sumažinta iki 50 procentų asmenims, deklaravusiems gyvenamąją vietą sodų bendrijose, neurbanizuotose teritorijose (36 p.), padarė išvadą, jog nuostatai rinkliavos dydį sieja su galinčiu susidaryti atliekų kiekiu, vietinės rinkliavos dydis yra pakankamai diferencijuojamas, todėl galintis susidaryti atliekų kiekio ir jų tvarkymo išlaidų santykis yra tinkamas (proporcingas) siekiamam tikslui įgyvendinti.
Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje argumentus, kad, siekiant nustatyti rinkliavą kiek įmanoma socialiai teisingesnę, buvo nuspręsta atsisakyti susidarančių atliekų kiekių deklaravimo tiek fiziniams, tiek juridiniams asmenims, nepriklausomai nuo jų veiklos pobūdžio ar kitų požymių, vertina ne tik kaip nelogiškus, bet ir prieštaraujančius Taisyklių 57, 59 punktams, kuriuose nustatomas fiziniams ir juridiniams asmenims privalomas susidarančių atliekų deklaravimas, bei pirmosios instancijos teismo išvadas vertina kaip prieštaraujančias Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam principui „teršėjas moka“ bei Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalyje nurodytam proporcingumo principui.
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2010 m. kovo 29 d. nutartyje administracinėje byloje išaiškino, kad Atliekų tvarkymo įstatymas expresis verbis nenustato reikalavimo, jog atliekų turėtojas atliekų tvarkymo išlaidas apmokėtų tik pagal faktiškai sukauptų komunalinių atliekų kiekį. Tačiau, remiantis tuo, jog Atliekų tvarkymo įstatymas yra skirtas užtikrinti ir Europos Sąjungos teisės aktų, inter alia 2006 m. balandžio 5 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/12/EB dėl atliekų (toliau – ir Direktyva 2006/12/EB) taikymą (Atliekų tvarkymo įstatymo 1 str. 4 d.), siekiant įvertinti paminėtų pareiškėjo argumentų pagrįstumą, nacionalinės teisės nuostatos turi būti aiškinamos atsižvelgiant į Europos Sąjungos teisę.
Ši kompetentingų institucijų ir teismų pareiga aiškinti nacionalinę teisę atsižvelgiant į direktyvų nuostatas pagrįsta tuo, kad valstybės narės įpareigotos pasiekti direktyvoje numatytą tikslą, o pagal Europos bendrijų steigimo sutarties 10 straipsnį – imtis visų tinkamų priemonių, šių pareigų vykdymą privalo užtikrinti visos šių valstybių narių valdžios institucijos, įskaitant ir teismus, jei tai priklauso jų jurisdikcijai. Nacionalinis teismas, taikydamas nacionalinę teisę, nesvarbu, ar nuostatos priimtos prieš įsigaliojant direktyvai, ar po to, turi ją aiškinti kuo labiau atsižvelgdamas į direktyvos tekstą ir tikslą, kad būtų pasiektas direktyvoje numatytas rezultatas.
Direktyvos 2006/12/EB 15 straipsnyje įtvirtintas principas „teršėjas moka“, pagal kurį „atliekų šalinimo išlaidas privalo padengti [atliekų] turėtojas, kurio atliekas tvarko atliekų surinkėjas arba įmonė, <...> ir (arba) ankstesni [atliekų] turėtojai, arba produkto, iš kurio atliekos atsirado, gamintojai“. Pastebėtina, jog atliekų tvarkymo įstatyme vartojamos sąvokos atitinka Direktyvos 2006/12/EB 1 straipsnio pateikiamas sąvokų inter alia atliekų gamintojo, turėtojo, atliekų tvarkymo bei atliekų surinkimo reikšmes.
Teisingumo Teismas, aiškindamas minėtą principą, yra nusprendęs, jog kalbant apie komunalinių atliekų tvarkymo ir šalinimo išlaidų padengimą, kiek tai susiję su paslauga, kuri kolektyviai teikiama visiems atliekų turėtojams, valstybės narės turi, remiamosios Direktyvos 2006/12/EB 15 straipsnio a punktu, užtikrinti, kad iš principo visi šios paslaugos vartotojai, kaip atliekų turėtojai, tos pačios direktyvos 1 straipsnio prasme, kolektyviai padengtų visas minėtų atliekų šalinimo išlaidas (Teisingumo Teismo 2009 m. liepos 16 d. prejudicinis sprendimas byloje Futura Immobiliare srl Hotel Futura ir kt. (C-254/08), 46 p.), o valstybės narės finansinės atsakomybės už išlaidas, susijusias su atliekų šalinimu, atžvilgiu turi teisę pasirinkti formą ir būdus, kad būtų pasiektas šis rezultatas (Teisingumo Teismo 2008 m. birželio 24 d. Didžiosios kolegijos prejudicinis sprendimas byloje Commune de Masquer (C-188/07), 80 p.). Šiuo metu galiojančioje Europos Sąjungos teisėje nėra teisės akto, kuris numatytų valstybėms narėms privalomą konkretų komunalinių atliekų šalinimo išlaidų padengimo metodą, todėl šis padengimas gali, atitinkamos valstybės narės pasirinkimu, būti užtikrinamas mokesčiais arba bet kuriuo kitu būdu. Kadangi, kaip yra pažymėjęs Teisingumo Teismas, dažnai yra sunku arba brangu nustatyti tikslų komunalinių atliekų, kiekvieno atliekų turėtojo perduotų tvarkyti, kiekį, rėmimasis kriterijais, kurie grindžiami dėl atliekų turėtojų veiklos galinčių susidaryti atliekų kiekiu, apskaičiuojamu pagal jų užimamų patalpų plotą bei paskirtį ir (arba) susidariusių atliekų rūšį, gali leisti apskaičiuoti šių atliekų šalinimo išlaidas ir jas paskirstyti skirtingiems atliekų turėtojams, nes šie du parametrai daro tiesioginę įtaką minėtų išlaidų sumai. Šiuo požiūriu Teisingumo Teismas yra konstatavęs, jog nacionalinės teisės nuostata komunalinių atliekų tvarkymo ir šalinimo tikslais nustatanti mokestį, apskaičiuojamą remiantis galinčių susidaryti atliekų kiekiu, neturi būti laikoma prieštaraujančia Direktyvos 2006/12/EB 15 straipsnio a punktui.
Atsižvelgiant į tai, kas paminėta, darytina išvada, jog Atliekų tvarkymo įstatyme numatytas principas „teršėjas moka“, kuris į nacionalinę teisės sistemą buvo perkeltas įgyvendinant Europos Sąjungos teisės aktus, bei sąvoka „atliekų turėtojas“, kuri visose valstybėse narėse aiškintina vienodai (Direktyvos 2006/12/EB preambulės 3 punktas, 1 straipsnio 1 dalies c punktas), savaime nedraudžia nustatyti vietinę rinkliavą, kurios dydis apskaičiuojamas ne pagal faktiškai susidariusį ir perduotą tvarkyti atliekų kiekį, bet byloje aptariamu būdu. Ginčijami nuostatai ta apimtimi, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, neprieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam principui „teršėjas moka“.
Vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos vertinimu, atsakovo nustatyta vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžio apskaičiavimo tvarka neprieštarauja ir pareiškėjo nurodomam Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano 96 punkte nustatytam reikalavimui, jog viename atliekų regione visiems atliekų turėtojams turėtų būti vienoda atliekų tvarkymo kaina už tokį patį tvarkomų atliekų kiekį ir tokią pačią teikiamos paslaugos kokybę. Kaip jau buvo minėta pirmiau, komunalinių atliekų šalinimo išlaidų padengimas gali būti užtikrinamas mokesčiais arba bet kuriuo kitu būdu, remiantis kriterijais, kurie grindžiami dėl atliekų turėtojų veiklos galinčių susidaryti atliekų kiekiu, apskaičiuojamu pagal jų užimamų patalpų plotą bei paskirtį ir (arba) susidariusių atliekų rūšį. Šie du parametrai daro tiesioginę įtaką komunalinių atliekų šalinimo išlaidų sumai, ir tai leidžia apskaičiuoti šių atliekų šalinimo išlaidas ir jas paskirstyti skirtingiems atliekų turėtojams. Apelianto argumentai, kad atliekų turėtojo mokama kaina už atliekų tvarkymą yra siejama išimtinai tik su faktiškai išvežamų atliekų kiekiu, negali būti pritaikomi toms situacijoms, kai sudėtinga ir neproporcingai brangu nustatyti kiekvieno atliekų turėtojo faktiškai išvežamų atliekų rūšį ir kiekius.
Tačiau vertinant ginčijamų Tarybos sprendimo nuostatų atitiktį proporcingumo reikalavimui akcentuotina, kad nors tiek nacionalinėje, tiek Europos Sąjungos teisėje įtvirtintas principas „teršėjas moka“ nedraudžia mokėtinos vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų tvarkymą dydį apskaičiuoti pagal galintį susidaryti atliekų kiekį, šis principas minėtą atlyginimą sieja su faktiškai perduotu tvarkyti komunalinių atliekų kiekiu. Todėl tais atvejais, kai yra įmanoma nepatiriant didelių ekonominių sąnaudų nustatyti konkretų atliekų turėtojo perduodamų tvarkyti komunalinių atliekų kiekį, pastarajam tenkanti mokėtina suma turėtų būti apskaičiuojama būtent pagal minėtą atliekų kiekį. Priešingu atveju, t. y. mokėtinos vietinės rinkliavos dydį apskaičiuojant pagal galinčių susidaryti atliekų kiekį, kai yra objektyvi galimybė nustatyti konkretų atliekų kiekį, būtų viršijama tai, kas yra būtina principui „teršėjas moka“ įgyvendinti.
Apeliantas pagrįstai nurodo, kad Nuostatuose iš viso nėra nustatytos tvarkos, kuri leistų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą tam tikriems vietinės rinkliavos mokėtojams mokėti pagal deklaruojamą atliekų kiekį. Savo ruožtu pirmosios instancijos teismas nemotyvavo, kodėl Savivaldybei būtų nepakeliamai brangu ir sudėtinga tikrinti, ar deklaruojami atliekų kiekiai yra realūs, kai, pavyzdžiui, asmenys naudojasi ne kolektyviniais, o individualiais konteineriais, ir kiekvieno atliekų turėtojo faktiškai išvežamų atliekų kiekis yra nesunkiai nustatomas. Atsakovas byloje teigė, kad nuostatai bei juose esantys rinkliavos už atliekų tvarkymą dydžiai buvo patvirtinti kruopščiai analizuojant tiek vienos tonos atliekų tvarkymo kainą panašiuose šalies rajonuose, tiek faktiškas 2009 metų atliekų tvarkymo sąnaudas, kurias patyrė juridiniai asmenys, tiek kitus rodiklius. Teisėjų kolegija negali svarstyti nustatytos rinkliavos dydžio ekonominio pagrįstumo, tik vertina nuostatų atitiktį teisės aktuose nustatytiems principams. Nagrinėjamu atveju VAĮ 3 straipsnio 3 punkte nurodytas proporcingumo principas reikalauja, kad nustatyta rinkliava už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą nebūtų akivaizdžiai neproporcinga dėl jų nekilnojamojo turto ir jo naudojimo paskirties galinčiam susidaryti atliekų kiekiui. Savivaldybė nurodydama, kad rinkliavos dydis yra pakankamai diferencijuojamas fiziniams ir juridiniams asmenims, priklauso nuo gyventojų skaičiaus ir turimo nekilnojamojo turto ploto, naudojimo paskirties, numatyta galimybė per metus deklaruoti pasikeitusius duomenis bei galimybė atleisti nuo rinkliavos mokėjimo nenaudojamų ir negyvenamų patalpų valdytojus, kad rinkliava tam tikrais atvejais gali būti sumažinta iki 50 procentų asmenims, neteikė argumentų nei įrodymų, kad tam tikrais atvejais galimybė numatyti deklaruotinus atliekų kiekius reikštų nepagrįstus, neproporcingus administravimo kaštus. Tokiu atveju lieka įstatymu neįgyvendinta atliekų turėtojui numatyta pareiga mokėti už komunalinių atliekų surinkimo ir tvarkymo paslaugą tiek, kiek ji verta, nes faktiškai pagal plotą apskaičiuotų atliekų kiekiai gali reikšmingai neatitikti paslaugos teikėjo patirtų išlaidų. Tais atvejais, kai įmanoma nepatiriant didelių ekonominių sąnaudų nustatyti konkretų atliekų turėtojo perduodamų tvarkyti komunalinių atliekų kiekį, pastarajam tenkanti mokėtina suma turėtų būti skaičiuojama pagal minėtą atliekų kiekį. Priešingu atveju, t. y. mokėtinos vietinės rinkliavos dydį apskaičiuojant pagal galinčių susidaryti atliekų kiekį, būtų viršijama tai, kas yra būtina principui „teršėjas moka“ įgyvendinti.
Teisėjų kolegija pirmosios instancijos teismo sprendimą šioje dalyje naikina ir skundą tenkina iš dalies, konstatuoja, kad atsakovo Ukmergės rajono savivaldybės tarybos 2010 m. gegužės 27 d. sprendimu Nr. 7-135 „Dėl vietinės rinkliavos nuostatų patvirtinimo“ patvirtinti Vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymo nuostatai, ta apimtimi, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte numatytam proporcingumo principui.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 115 straipsnio 1 dalies 2 dalimi, 117 straipsniu, 140 straipsnio 1 dalies 3 punktu, teisėjų kolegija
nutaria:
Apeliacinį skundą patenkinti iš dalies.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. sausio 24 d. sprendimo dalį, kuria atmestas pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje skundas dalyje dėl Ukmergės rajono savivaldybės tarybos 2010 m. gegužės 27 d. sprendimu Nr. 7-135 „Dėl vietinės rinkliavos nuostatų patvirtinimo“ patvirtintų Vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymo nuostatų ta apimtimi, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, atitikimo Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punktui, panaikinti ir šioje dalyje priimti naują sprendimą, pripažinti, kad Ukmergės rajono savivaldybės tarybos 2010 m. gegužės 27 d. sprendimu Nr. 7-135 „Dėl vietinės rinkliavos nuostatų patvirtinimo“ patvirtinti Vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymo nuostatai ta apimtimi, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte numatytam proporcingumo principui.
Likusią Vilniaus apygardos administracinio teismo 2011 m. sausio 24 d. sprendimo dalį palikti nepakeistą.
Paskelbti šią nutartį leidinyje „Valstybės žinios“ ir laikraščiuose „Gimtoji žemė“ bei „Ukmergės žinios“.
Nutartis neskundžiama.