LIETUVOS VYRIAUSIOJO ADMINISTRACINIO TEISMO 2006 M. LIEPOS 25 D.
SPRENDIMAS (ADMINISTRACINĖ BYLA Nr. I1-02-06. PROCESINIO SPRENDIMO KATEGORIJA 17.1)
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Anatolijaus Baranovo, Stasio Gudyno, Birutės Janavičiūtės, Nijolės Piškinaitės ir Virgilijaus Valančiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas),
sekretoriaujant Gitanai Aleliūnaitei,
dalyvaujant atsakovo Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos atstovams advokatui Gintarui Balčiūnui ir Vytautui Kriauzai,
viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą ištirti, ar Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymas Nr. 1K-11 „Dėl komisijos sudėties ir jos nuostatų patvirtinimo“ neprieštarauja Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsniui bei Lietuvos Respublikos sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punktui.
Teisėjų kolegija
nustatė:
I
Vilniaus apygardos administracinis teismas nagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo UAB „Baltic Orthoservice“ skundą atsakovams Valstybinei ligonių kasai prie Sveikatos apsaugos ministerijos (toliau – ir Valstybinė ligonių kasa), Lietuvos valstybei, atstovaujamai Valstybinės ligonių kasos, dėl veiksmų pripažinimo neteisėtais ir žalos atlyginimo. Ginčas byloje kilo dėl to, kad atsakovas Valstybinė ligonių kasa nesudarė su pareiškėju sutarties, kuria remiantis 2004 metais jam būtų skirtos valstybės biudžeto lėšos, skirstomos privačioms įmonėms, gaminančioms, pritaikančioms ar išduodančioms ortopedijos technikos priemones. Pareiškėjo teigimu, atsakovui neteisėtai atsisakius sudaryti su juo sutartį, įmonei buvo padaryta turtinė ir neturtinė žala.
Pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinio teismo nagrinėtoje administracinėje byloje UAB „Baltic Orthoservice“ nurodė, kad Valstybinės ligonių kasos direktorius 2004 m. sausio 27 d. pasirašė įsakymą Nr. 1K-11, kuriuo buvo nustatyti Komisijos teikti Valstybinės ligonių kasos direktoriui pasiūlymus dėl lėšų skirstymo įmonėms, kompensuojant iš valstybės biudžeto lėšų, už ortopedijos technikos priemones uždaviniai, teisės ir pareigos, įmonių prašymų vertinimo prioritetai ir reikalavimai įmonėms, pageidaujančioms vykdyti gyventojų aprūpinimą ortopedijos priemonėmis 2004 metais. Tai buvo pagrindinis teisės aktas, kuriuo vadovaujantis 2004 metais privačioms įmonėms buvo skirstomos Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto lėšos. Ginčijamu įsakymu patvirtintuose reikalavimuose įmonėms, vykdančioms gyventojų aprūpinimą ortopedijos priemonėmis, nurodoma, kad įmonės turi turėti ne mažesnę kaip trejų metų įmonės darbo ortopedijos srityje patirtį individualiai aptarnaujant pacientus (reikalavimų 1.2 punktas). Šis reikalavimas buvo pagrindas atsakovui atsisakyti sudaryti atitinkamą sutartį su pareiškėju.
UAB „Baltic Orthoservice“ teigimu, Valstybinės ligonių kasos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymas Nr. 1K-11 priimtas pažeidžiant Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo bei Lietuvos Respublikos sveikatos draudimo įstatymo nuostatas. Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis draudžia valstybės valdymo institucijoms priimti teisės aktus ar sprendimus, kurie teikia privilegijas ar diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes, ir dėl kurių atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams. Būtent toks, UAB „Baltic Orthoservice“ manymu, yra reikalavimas, kad įmonės turėtų ne mažesnę kaip trejų metų įmonės darbo ortopedijos srityje patirtį individualiai aptarnaujant pacientus. Atsakovas nepateikė jokių argumentų, kodėl lėšos iš Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto gali būti skiriamos tik įmonėms, turinčioms būtent tokio laikotarpio veiklos patirtį. Šis reikalavimas, UAB „Baltic Orthoservice“ manymu, neleidžia savo paslaugas pasiūlyti naujiems rinkos dalyviams, iš jų atimama bet kokia galimybė įsitvirtinti rinkoje ir sąžiningai konkuruoti, kadangi valstybinis užsakymo vykdymas sudaro apie 90 procentų ortopedijos technikos priemones gaminančių ir pritaikančių įmonių apyvartos.
Be to, Lietuvos Respublikos sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punkte numatyta, kad iš Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto apmokama valstybės parama ortopedijos priemonėms įsigyti Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos nustatyta tvarka. Įgyvendindamas šią nuostatą, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministras 2004 m. sausio 6 d. priėmė įsakymą Nr. V-1, kuriuo patvirtino Gyventojų aprūpinimo ortopedijos technikos priemonėmis kompensavimo laikinąją tvarką. Šioje tvarkoje nustatyta, kad subjektai, turintys teisę į nemokamą ar iš dalies mokamą aprūpinimą ortopedijos technikos priemonėmis, gali tokias priemones įsigyti Lietuvos Respublikos įmonėse ir įstaigose, gaminančiose šias priemones, arba teikiančiose jas iš kitų valstybių (Tvarkos 4 punktas), o atsakovas įpareigotas sudaryti sutartis su minėtomis įmonėmis (Tvarkos 5 punktas). Pareiškėjo teigimu, iš minėtų nuostatų galima daryti išvadą, kad atsakovas nebuvo įgaliotas sudaryti komisiją, atrenkančią įmones kandidates, su kuriomis gali būti pasirašytos sutartys dėl Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto lėšų skyrimo, ar nustatyti didesnių reikalavimų įmonėms, nei tai numatyta Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2004 m. sausio 6 d. įsakyme Nr. V-1. Tuo atsakovas pažeidė Lietuvos Respublikos sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punkto nuostatas.
2005 m. rugsėjo 19 d. nutartimi Vilniaus apygardos administracinis teismas sustabdė administracinės bylos nagrinėjimą ir kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymas Nr. 1K-11 „Dėl komisijos sudėties ir jos nuostatų patvirtinimo“ (toliau – ir Įsakymas) neprieštarauja Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsniui bei Lietuvos Respublikos sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punktui. Abejones ginčijamo norminio administracinio akto teisėtumu teismas grindžia aukščiau paminėtais motyvais.
II
Atsakovas Valstybinė ligonių kasa atsiliepime į Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą nurodo, kad Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymas Nr. 1K-11 „Dėl komisijos sudėties ir jos nuostatų patvirtinimo“ neprieštarauja Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsniui bei Lietuvos Respublikos sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punktui. Savo poziciją atsakovas grindžia šiais argumentais:
1. Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymas Nr. 1K-11 buvo priimtas ir taikomas nagrinėjant tik 2004 metų ortopedijos technikos įmonių paraiškas. Šis įsakymas yra laikino pobūdžio ir šiuo metu nebetaikomas, taigi Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymo ištirti jo teisėtumą nagrinėjimas neturi prasmės.
2. Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymas Nr. 1K-11 priimtas įgyvendinant Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro 2004 m. sausio 6 d. įsakymą Nr. V-1 „Dėl gyventojų aprūpinimo ortopedijos technikos priemonėmis laikinosios tvarkos ir ortopedijos technikos įmonių, kompensuojamų Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšomis, bazinių kainų nustatymo laikinosios metodikos patvirtinimo“. Minėtu įsakymu Valstybinė ligonių kasa buvo įpareigota organizuoti gyventojų aprūpinimą ortopedijos technikos priemonėmis, tačiau kompensavimo mechanizmas, procedūra įsakyme nebuvo numatyta. Šią procedūrą ir reglamentavo ginčijamas Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymas Nr. 1K-11. Laikinoji tvarka buvo nustatyta 2004 m. sausio 1 d., Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijai perėmus ortopedijos technikos priemonių kompensavimo funkciją iš Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministerijos. Galiojant laikinai gyventojų aprūpinimo ortopedijos technikos priemonėmis kompensavimo tvarkai, kol nebuvo priimti nauji šią sritį reglamentuojantys teisės aktai, Valstybinė ligonių kasa neturėjo teisinio pagrindo sudaryti ilgalaikių paslaugų teikimo sutarčių, taikyti kitus kompensavimo principus ar pagrindus. Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymu Nr. 1K-11 buvo nustatyti visiems paslaugų tiekėjams privalomi reikalavimai, analogiški anksčiau galiojusiai Gyventojų aprūpinimo ortopedijos technika kompensavimo tvarkai, patvirtintai Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministro 2002 m. gruodžio 13 d. įsakymu Nr. 162. Kadangi pastaroji tvarka tenkino visus šios paslaugos tiekėjus, todėl buvo Preziumuojama, kad joje numatytas kompensavimo mechanizmas nėra ydingas. Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministerijos 2004 m. sausio 6 d. įsakymu Nr. V-1 patvirtintos Ortopedijos technikos priemonių, kompensuojamų Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšomis, bazinių kainų nustatymo laikinosios metodikos 4 punkte nustatyta, kad ortopedijos technikos priemonių įsigijimo išlaidų kompensavimo suma apskaičiuojama atsižvelgiant į asmenų, kuriems reikia ortopedijos technikos priemonių, skaičių, ortopedijos technikos priemonių bazines kainas ir ortopedijos technikos įmonių galimybes, neviršijant Lietuvos Respublikos valstybės biudžete tam numatytų asignavimų. Atsižvelgdama į šiuos įpareigojimus bei gindama pacientų interesus, Valstybinė ligonių kasa nustatė griežtus reikalavimus įmonėms, kurios ketina aprūpinti gyventojus ortopedijos technika. Tai pažymėta ir Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymo Nr. 1K-11 preambulėje. Kompensuojant ortopedijos technikos įsigijimą bei pritaikymą svarbu atsižvelgti į tai, kad tai yra asmens sveikatos priežiūros paslauga, kurios netinkamas atlikimas darytų ypatingą įtaką tokiai svarbiai sričiai kaip sveikata.
3. Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymas Nr. 1K-11 neprieštarauja Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsniui, nes sudarė visoms įmonėms vienodas sąlygas, neišskirdamas ir nenustatydamas skirtingų kriterijų skirtingoms įmonėms. Joks teisės aktas nedraudžia nustatyti reikalavimų kompensuotiniems iš valstybės biudžeto ortopedijos gaminiams bei ortopedijos įmonėms, kurios tuos gaminius pritaiko. Jokiame teisės akte taip pat nėra nustatyta pareiga išsiaiškinti visus atitinkamos rinkos dalyvius ir nustatyti tokius kvalifikacinius reikalavimus, kad visi be išimties rinkos dalyviai juos atitiktų. Ortopedijos technikos gaminiams, jų pritaikymo paslaugai, bei tokią paslaugą teikiančioms įmonėms privalo būti keliami ypač griežti reikalavimai, kadangi valstybė privalo užtikrinti pacientams kokybišką sveikatos priežiūrą. Be to, Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymu Nr. 1K-11 nėra apribojama galimybė ortopedijos paslaugas teikiančioms įmonėms individualiai aptarnauti klientus bei neribojama pacientų galimybė rinktis paslaugų teikėją ir geresnės kokybės paslaugas.
Teisėjų kolegija
konstatuoja:
III
Dėl teisės akto teisėtumo tyrimo apimties
Vilniaus apygardos administracinis teismas 2005 m. rugsėjo 19 d. nutartimi kreipdamasis į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą dėl norminio administracinio akto teisėtumo prašė ištirti viso Valstybinės ligonių kasos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymo Nr. 1K-11 teisėtumą. Šiuo įsakymu buvo patvirtinti:
– Komisijos teikti Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriui pasiūlymus dėl lėšų paskirstymo įmonėms, kompensuojant iš valstybės biudžeto lėšų už asmenų įsigyjamas ortopedijos technikos priemones, nuostatai;
– Reikalavimai įmonėms, pageidaujančioms vykdyti gyventojų aprūpinimą ortopedijos technikos priemonėmis 2004 metais;
– Gyventojų aprūpinimo ortopedijos technikos priemonėmis 2004 m. paraiškos forma.
Ginčijamu įsakymu taip pat patvirtinta Komisijos teikti Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriui pasiūlymus dėl lėšų paskirstymo įmonėms, kompensuojant iš valstybės biudžeto lėšų už asmenų įsigyjamas ortopedijos technikos priemones (toliau – ir Komisijos) personalinė sudėtis, nustatytas terminas įmonėms, gaminančioms ir tiekiančioms ortopedijos technikos priemones paraiškoms dėl valstybės biudžeto lėšų skyrimo pateikti, pavesta minėtajai Komisijai parengti siūlymus dėl lėšų paskirstymo įmonėms, kompensuojant iš valstybės biudžeto lėšų už asmenų įsigyjamas ortopedijos technikos priemones 2004 metais, pavesta įsakymo vykdymą kontroliuoti direktoriaus pavaduotojai Linai Puidokienei
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, išanalizavusi Valstybinės ligonių kasos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymo Nr. 1K-11 prigimtį, konstatuoja, kad ne visas įsakymas atitinka norminio administracinio akto požymius. Įsakymo 1 punktas, kuriuo patvirtinta Komisijos teikti Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriui pasiūlymus dėl lėšų paskirstymo įmonėms, kompensuojant iš valstybės biudžeto lėšų už asmenų įsigyjamas ortopedijos technikos priemones sudėtis, Įsakymo 3 punktas, kuriuo nustatytas terminas įmonėms, gaminančioms ir tiekiančioms ortopedijos technikos priemones paraiškoms dėl valstybės biudžeto lėšų skyrimo pateikti, Įsakymo 4.1 punktas, kuriuo pavesta Komisijai parengti siūlymus dėl lėšų paskirstymo įmonėms, kompensuojant iš valstybės biudžeto lėšų už asmenų įsigyjamas ortopedijos technikos priemones 2004 metais, Įsakymo 4.2 punktas, kuriuo pavesta Komisijai parengti sutarčių projektus, Įsakymo 5 punktas, kuriuo pavesta įsakymo vykdymą kontroliuoti direktoriaus pavaduotojai Linai Puidokienei – yra vienkartiniai teisės taikymo aktai. Šiais Įsakymo punktais nėra nustatytos jokios elgesio taisyklės, skirtos individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Tai suponuoja išvadą, kad Valstybinės ligonių kasos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymo Nr. 1K-11 1, 3, 4.1, 4.2,5 punktai neatitinka norminių teisės aktų požymių (Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 straipsnio 13 dalis), todėl šių Įsakymo nuostatų teisėtumo tyrimas norminio administracinio akto teisėtumo tyrimo tvarka nepriskirtinas administracinių teismų kompetencijai. Todėl bylos dalis dėl Valstybinės ligonių kasos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymo Nr. 1K-11 1, 3, 4.1, 4.2,5 punktų teisėtumo nutrauktina (Administracinių bylų teisenos įstatymo 101 straipsnio 1 punktas).
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija toliau tirs Valstybinės ligonių kasos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymo Nr. 1K-11 2.1, 2.2, 2.3 punktų ir šiuo įsakymu patvirtintų Komisijos teikti Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriui pasiūlymus dėl lėšų paskirstymo įmonėms, kompensuojant iš valstybės biudžeto lėšų už asmenų įsigyjamas ortopedijos technikos priemones, nuostatų, Reikalavimų įmonėms, pageidaujančioms vykdyti gyventojų aprūpinimą ortopedijos technikos priemonėmis 2004 metais, Gyventojų aprūpinimo ortopedijos technikos priemonėmis 2004 m. paraiškos formos teisėtumą.
Dėl ginčijamo teisės akto atitikties Sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punktui
Lietuvos Respublikos sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punkte nustatyta:
„3. Iš Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto apmokama:
<…>
4) valstybės parama ortopedijos technikos priemonėms įsigyti Sveikatos apsaugos ministerijos nustatyta tvarka.“
Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro ir Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministro 2003 m. gruodžio 22 d. įsakymo Nr. V-747/A1-214 „Dėl ortopedijos technikos priemonių kompensavimo funkcijos perdavimo“ 3 punktu pavesta Valstybinei ligonių kasai prie Sveikatos apsaugos ministerijos vykdyti ortopedijos technikos priemonių kompensavimo funkciją pereinamuoju laikotarpiu, vadovaujantis sveikatos apsaugos ministro patvirtinta „Gyventojų aprūpinimo ortopedijos technikos priemonėmis laikinąją tvarka“, „Ortopedijos technikos priemonių, kompensuojamų iš valstybės biudžeto lėšų, bazinių kainų nustatymo laikinąja metodika“ bei socialinės apsaugos ir darbo ministro 2002 m. balandžio 19 d. įsakymu Nr. 58 „Dėl ortopedijos technikos priemonių, kurių įsigijimo išlaidos kompensuojamos iš valstybės biudžeto lėšų, nomenklatūros sąrašo patvirtinimo“ (Žin., 2002, Nr. 47-1828, Nr. 110-4882; 2003, Nr. 12-465, Nr. 18-789, Nr. 71-3244) patvirtintu ortopedijos technikos priemonių, kurių įsigijimo išlaidos kompensuojamos iš valstybės biudžeto lėšų, nomenklatūros sąrašu.
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinio teisinės valstybės principo įgyvendinimą teisėkūros procese, yra pažymėjęs, kad „konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams: teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų <...>„ (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas). Būtinybę laikytis įstatymų viršenybės principo savo jurisprudencijoje ne sykį yra akcentavęs Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartys administracinėse bylose Nr. I1-04-05, A1_495-05, P-98-2003, A3-1143-02).
Konstitucinis reikalavimas paisyti teisės aktų leidybos procedūrų bei teisėkūros subjektams aukštesnės galios teisės aktais suteiktų kompetencijos ribų yra detalizuojamas žemesnės teisinės galios teisės aktuose, pavyzdžiui, Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 dalyje, nustatančioje, kad norminius administracinius aktus turi teisę priimti tik viešojo administravimo subjektai, turintys įstatymų numatytus įgaliojimus pagal nustatytą kompetenciją. Nuostata „turintys įstatymų numatytus įgaliojimus“ suponuoja draudimą viešojo administravimo subjektui priimti norminio pobūdžio teisės aktus, jeigu tokia teisė jam nesuteikta įstatymu, bei pareigą priimant norminio pobūdžio aktus laikytis apibrėžtų akto priėmimo procedūrų. Viešojo administravimo subjektų, skirtingai nei privačių asmenų, veikloje taikomas principas „Viskas, kas aiškiai nėra leista, yra draudžiama“. Todėl viešojo administravimo subjekto atlikti viešojo administravimo veiksmai, viršijant jam suteiktus įgaliojimus, taip pat ir norminių administracinių aktų leidimas, viršijant suteiktą kompetenciją, yra neteisėti.
Sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punktu Sveikatos apsaugos ministerijai pavesta nustatyti tvarką, pagal kurią iš Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto būtų apmokama valstybės parama ortopedijos technikos priemonėms įsigyti. Vykdydamas šį įstatymo pavedimą, Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministras 2004 m. sausio 6 d. įsakymu Nr. V-1 patvirtino Gyventojų aprūpinimo ortopedijos techninėmis priemonėmis kompensavimo laikinosios tvarkos aprašą ir Ortopedijos techninių priemonių, kompensuojamų Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšomis, bazinių kainų nustatymo laikinąją metodiką. Pastarojo Sveikatos apsaugos ministro įsakymo norminiu pagrindu nurodomas Sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punktas.
Ginčijamame Valstybinės ligonių kasos direktoriaus įsakyme nurodoma, kad jis priimtas įgyvendinant sveikatos apsaugos ministro 2004 m. sausio 6 d įsakymą Nr. V-1 „Dėl gyventojų aprūpinimo ortopedijos technikos priemonėmis laikinosios tvarkos ir ortopedijos technikos priemonių, kompensuojamų iš Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšų, bazinių kainų nustatymo laikinosios metodikos patvirtinimo“ bei siekiant laiku užtikrinti efektyvią ir kokybišką ortopedinę pagalbą Lietuvos Respublikos gyventojams. Pačiame sveikatos apsaugos ministro 2004 m. sausio 6 d. įsakyme Valstybinei ligonių kasai nėra pavesta nustatyti minėtojo įsakymo įgyvendinimo tvarką. Juo labiau, kad Sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punktas įgalioja Sveikatos apsaugos ministeriją nustatyti apmokėjimo tvarką valstybės paramai ortopedijos technikos priemonėms įsigyti, o jokie įgaliojimai nustatant tokią tvarką Valstybinei ligonių kasai nėra suteikti. Taigi tvarka, kuria remiantis iš Privalomojo sveikatos draudimo fondo biudžeto apmokama valstybės parama ortopedijos technikos priemonėms įsigyti, galėjo būti nustatyta tik Sveikatos apsaugos ministerijos, o ne Valstybinės ligonių kasos teisės aktais.
Lietuvos Respublikos sveikatos apsaugos ministro ir Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministro 2003 m. gruodžio 22 d. įsakymu Nr. V-747/A1-214 „Dėl ortopedijos technikos priemonių kompensavimo funkcijos perdavimo“ pavedus Valstybinei ligonių kasai prie Sveikatos apsaugos ministerijos vykdyti ortopedijos technikos priemonių kompensavimo funkciją, Valstybinė ligonių kasa tapo viešojo administravimo subjektu, įgaliotu atlikti viešąjį administravimą valstybės paramos ortopedijos technikos priemonėms įsigyti teikimo srityje. Valstybinei ligonių kasai vadovauja direktorius (Valstybinės ligonių kasos nuostatų, patvirtintų Sveikatos apsaugos ministro 2003 m. sausio 23 d. įsakymu Nr. V-35 9 punktas). Valstybinės ligonių kasos direktorius vadovauja Valstybinei ligonių kasai, organizuoja jos darbą ir asmeniškai atsako už Valstybinei ligonių kasai pavestų uždavinių ir funkcijų vykdymą (Nuostatų 11.1 punktas). Taigi Valstybinės ligonių kasos direktorius yra atsakingas tiek už Valstybinei ligonių kasai priskirtas viešojo administravimo funkcijas, tiek ir už vidaus administravimą. Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 dalis vidaus administravimą apibrėžia kaip administravimo veiklą, kuria užtikrinamas valstybės ar vietos savivaldos konkrečios institucijos, įstaigos, tarnybos ar organizacijos savarankiškas funkcionavimas (struktūros tvarkymas, personalo valdymas, turimų materialinių – finansinių išteklių valdymas ir naudojimas, raštvedybos tvarkymas), kad jos galėtų tinkamai vykdyti joms priskirtus viešojo administravimo ar kitos valstybinės veiklos uždavinius. Taigi vidaus administravimas yra skirtas tam, kad būtų užtikrintas tinkamas viešojo administravimo funkcijų atlikimas.
Kaip matyti iš Komisijos teikti Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriui pasiūlymus dėl lėšų paskirstymo įmonėms, kompensuojant iš valstybės biudžeto lėšų už asmenų įsigyjamas ortopedijos technikos priemones, nuostatų 4 punkto, Komisijos veiklos tikslas – teikti Valstybinės ligonių kasos direktoriui siūlymus dėl lėšų paskirstymo įmonėms, kompensuojant iš valstybės biudžeto lėšų už asmenų įsigyjamas ortopedijos technikos priemones. Taigi ši Komisija jokių viešojo administravimo funkcijų, sukuriančių teises ir pareigas tretiesiems asmenims, neatlieka. Tokio vertinimo nepakeičia ir Komisijos nuostatų 9.1 ir 9.2 punktai, suteikiantys teisę Komisijai gauti informaciją, reikalingą Komisijos darbui vykdyti. Komisija teikia pasiūlymus Valstybinės ligonių kasos direktoriui (Komisijos nuostatų 17 punktas), tačiau nei Komisijos nuostatai, nei kiti teisės aktai nenumato, kad Valstybinės ligonių kasos direktorius, priimdamas sprendimą kompensuoti už asmenų įsigyjamas ortopedijos technikos priemones, būtų saistomas Komisijos siūlymu arba negalėtų priimti sprendimo, jei nebūtų tokio siūlymo. Sudarydamas tokią Komisiją ir patvirtindamas jos nuostatus, Valstybinės ligonių kasos direktorius realizavo savo įgalinimus vidaus administravimo srityje tam, kad būtų užtikrinamas viešojo administravimo funkcijos – ortopedijos technikos priemonių kompensavimo – tinkamas įgyvendinimas. Valstybinės ligonių kasos direktorius, kaip viešojo administravimo subjekto vadovas, turi įgaliojimus sudaryti komisijas arba pavesti kitiems institucijos tarnautojams teikti jam patarimus institucijos veiklos ir viešojo administravimo funkcijų įgyvendinimo klausimais. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija konstatuoja, kad Valstybinės ligonių kasos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymu Nr. 1K-11 patvirtinti Komisijos teikti Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriui pasiūlymus dėl lėšų paskirstymo įmonėms, kompensuojant iš valstybės biudžeto lėšų už asmenų įsigyjamas ortopedijos technikos priemones, nuostatai nereiškia, kad jais yra patvirtinta valstybės paramos ortopedijos technikos priemonėms įsigyti paskirstymo tvarka. Minėta, kad pagal Sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punktą, tokią tvarką įgaliota nustatyti Sveikatos apsaugos ministerija. Šią tvarką ji nustatė 2004 m. sausio 6 d. įsakymu Nr. V-1, patvirtindama Gyventojų aprūpinimo ortopedijos techninėmis priemonėmis kompensavimo laikinosios tvarkos aprašą ir Ortopedijos techninių priemonių, kompensuojamų Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšomis, bazinių kainų nustatymo laikinąją metodiką. Sveikatos apsaugos ministro įsakymu patvirtintas Gyventojų aprūpinimo ortopedijos techninėmis priemonėmis kompensavimo laikinosios tvarkos aprašas nekonkuruoja su Valstybinės ligonių kasos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymu Nr. 1K-11 patvirtintais Komisijos teikti Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriui pasiūlymus dėl lėšų paskirstymo įmonėms, kompensuojant iš valstybės biudžeto lėšų už asmenų įsigyjamas ortopedijos technikos priemones, nuostatais, nes pastarieji priimti realizuojant vidaus administravimo įgaliojimus, reglamentuoja tik pasiūlymų Valstybinės ligonių kasos direktoriui teikimo tvarką ir negali sukurti jokių teisių ir pareigų tretiesiems asmenims. Valstybinės ligonių kasos direktorius, priimdamas sprendimą kompensuoti už įsigyjamas ortopedijos technines priemones, turėjo vadovautis Sveikatos apsaugos ministro patvirtintu Gyventojų aprūpinimo ortopedijos techninėmis priemonėmis kompensavimo laikinosios tvarkos aprašu, o ne ginčijamu įsakymu patvirtintais Komisijos nuostatais. Darytina išvada, kad Valstybinės ligonių kasos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymu Nr. 1K-11 2.1 punktas ir juo patvirtinti Komisijos teikti Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriui pasiūlymus dėl lėšų paskirstymo įmonėms, kompensuojant iš valstybės biudžeto lėšų už asmenų įsigyjamas ortopedijos technikos priemones, nuostatai neprieštarauja Sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 2 dalies 4 punktui.
Skirtingai nei minėtieji Komisijos nuostatai, Valstybinės ligonių kasos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymu Nr. 1K-11 patvirtinti Reikalavimai įmonėms, pageidaujančioms vykdyti gyventojų aprūpinimą ortopedijos technikos priemonėmis 2004 metais ir Gyventojų aprūpinimo ortopedijos technikos priemonėmis 2004 m. paraiškos forma patenka ne į vidaus, o į viešojo administravimo sritį. Jais sukuriamos tiesioginės teisės ir pareigos tretiesiems asmenims – įmonėms, siekiančioms vykdyti gyventojų aprūpinimą ortopedijos technikos priemonėmis: nustatyti konkretūs reikalavimai tokioms įmonėms, patvirtinta paraiškos forma ir joje reikalaujama pateikti informacija. Valstybinės ligonių kasos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymu Nr. 1K-11 patvirtinti Reikalavimai įmonėms, pageidaujančioms vykdyti gyventojų aprūpinimą ortopedijos technikos priemonėmis 2004 metais nustato kitokius reikalavimus įmonėms, nei jie nustatyti Sveikatos apsaugos ministerijos 2004 m. sausio 6 d. įsakymu Nr. V-1 patvirtintame Gyventojų aprūpinimo ortopedijos techninėmis priemonėmis kompensavimo laikinosios tvarkos apraše. Šiais norminiais teisės aktais Valstybinės ligonių kasos direktorius įsiterpė į reguliavimo sritį, kuri pagal Sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punktą patenka į Sveikatos apsaugos ministerijos kompetenciją. Todėl konstatuotina, kad Valstybinės ligonių kasos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymo Nr. 1K-112.2 punktas ir juo patvirtinti Reikalavimai įmonėms, pageidaujančioms vykdyti gyventojų aprūpinimą ortopedijos technikos priemonėmis 2004 m., taip pat 2.3 punktas ir juo patvirtinta Gyventojų aprūpinimo ortopedijos technikos priemonėmis 2004 m. paraiškos forma prieštarauja Sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punktui.
Dėl ginčijamo teisės akto atitikties Konkurencijos įstatymo 4 straipsniui
Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnis nustato:
„1. Valstybės valdymo ir savivaldos institucijos, vykdydamos pavestus uždavinius, susijusius su ūkinės veiklos reguliavimu Lietuvos Respublikoje, privalo užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę.
2. Valstybės valdymo ir savivaldos institucijoms draudžiama priimti teisės aktus arba kitus sprendimus, kurie teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes ir dėl kurių atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams, išskyrus atvejus, kai skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus.“
Šiame sprendime Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija jau yra konstatavusi, kad Valstybinės ligonių kasos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymo Nr. 1K-11 2.1 punktas ir juo patvirtinti Komisijos teikti Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriui pasiūlymus dėl lėšų paskirstymo įmonėms, kompensuojant iš valstybės biudžeto lėšų už asmenų įsigyjamas ortopedijos technikos priemones, nuostatai išreiškia vidaus administravimo aktą, nenukreiptą į išorę ir nesukeliantį teisinių pasekmių tretiesiems asmenims. Konkurencijos įstatymo 4 straipsnis įtvirtina valstybės valdymo ir savivaldos institucijų pareigą užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę. Sąžiningos konkurencijos laisvė galėtų būti pažeista priimant administracinius aktus, sudarančius skirtingas konkurencines sąlygas ir neužtikrinančius sąžiningos konkurencijos principų. Tuo tarpu šiuo atveju, kaip minėta, nuostatais reglamentuojama komisijos veikla apsiriboja pasiūlymų Valstybinės ligonių kasos direktoriui teikimu, todėl nesukelia teisinių pasekmių tretiesiems asmenims ir tuo pačiu negali daryti įtakos laisvai sąžiningai konkurencijai. Darytina išvada, kad Valstybinės ligonių kasos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymo Nr. 1K-112.1 punktas ir juo patvirtinti Komisijos teikti Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriui pasiūlymus dėl lėšų paskirstymo įmonėms, kompensuojant iš valstybės biudžeto lėšų už asmenų įsigyjamas ortopedijos technikos priemones, nuostatai neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsniui.
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijai konstatavus, kad Valstybinės ligonių kasos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymo Nr. 1K-112.2 punktas ir juo patvirtinti Reikalavimai įmonėms, pageidaujančioms vykdyti gyventojų aprūpinimą ortopedijos technikos priemonėmis 2004 m., taip pat 2.3 punktas ir juo patvirtinta Gyventojų aprūpinimo ortopedijos technikos priemonėmis 2004 m. paraiškos forma prieštarauja Sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punktui, išnyksta poreikis tirti šio akto atitiktį Konkurencijos įstatymo 4 straipsniui. Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 116 straipsnio 1 dalį norminis administracinis aktas (ar jo dalis) laikomas panaikintu ir paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl atitinkamo norminio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu. Šios teisinės pasekmės iškyla nepriklausomai nuo to, keliems aukštesnės teisinės galios teisės aktams ar jų dalims prieštarauja ginčijamas norminis administracinis aktas. Todėl, kai yra keliamas norminio administracinio akto atitikties keliems aukštesnės teisinės galios teisės aktams (jų dalims) ar kelioms to paties teisės akto nuostatoms klausimas, norminio administracinio akto teisėtumo bylą nagrinėjantis administracinis teismas, konstatavęs norminio administracinio akto prieštaravimą vienai aukštesnės teisinės galios teisės akto nuostatai, nebeprivalo tirti norminio administracinio akto teisėtumo kitų aukštesnės teisinės galios teisės aktų nuostatų atžvilgiu. Tokios pačios praktikos laikytasi ir kitose Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nagrinėtose bylose dėl norminio administracinio akto teisėtumo (žr. pvz., 2005 m. spalio 28 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I1-04-05, Vilniaus apygardos teismas prieš Teisingumo ministeriją).
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 115 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 114 straipsnio 1 dalimi, 101 straipsnio 1 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija
nusprendžia:
Pripažinti, kad Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymo Nr. 1K-11 „Dėl komisijos sudėties ir jos nuostatų patvirtinimo“ 2.1 punktas ir juo patvirtinti Komisijos teikti Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriui pasiūlymus dėl lėšų paskirstymo įmonėms, kompensuojant iš valstybės biudžeto lėšų už asmenų įsigyjamas ortopedijos technikos priemones, nuostatai neprieštarauja Lietuvos Respublikos sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punktui ir Lietuvos Respublikos Konkurencijos įstatymo 4 straipsniui.
Pripažinti, kad Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymo Nr. 1K-11 „Dėl komisijos sudėties ir jos nuostatų patvirtinimo“ 2.2 punktas ir juo patvirtinti Reikalavimai įmonėms, pageidaujančioms vykdyti gyventojų aprūpinimą ortopedijos technikos priemonėmis 2004 metais, taip pat 2.3 punktas ir juo patvirtinta Gyventojų aprūpinimo ortopedijos technikos priemonėmis 2004 m. paraiškos forma prieštarauja Lietuvos Respublikos sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punktui.
Administracinę bylą pagal Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą ištirti, ar Valstybinės ligonių kasos prie Sveikatos apsaugos ministerijos direktoriaus 2004 m. sausio 27 d. įsakymas Nr. 1K-11 „Dėl komisijos sudėties ir jos nuostatų patvirtinimo“ neprieštarauja Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsniui bei Lietuvos Respublikos sveikatos draudimo įstatymo 9 straipsnio 3 dalies 4 punktui dalyje dėl šio įsakymo 1, 3, 4.1, 4.2,5 punktų teisėtumo nutraukti.
Sprendimas neskundžiamas
Sprendimas skelbiamas „Valstybės žiniose“.
Teisėjai Anatolijus Baranovas
Stasys Gudynas
Birutė Janavičiūtė
Nijolė Piškinaitė
Virgilijus Valančius