Administracinė byla Nr. I502-6/2012
Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00123-2011-8
Procesinio sprendimo kategorija 17.1
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
S P R E N D I M A S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2012 m. kovo 16 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Artūro Drigoto (pranešėjas), Irmanto Jarukaičio, Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas), Dainiaus Raižio ir Virginijos Volskienės,
sekretoriaujant Loretai Česnavičienei,
dalyvaujant atsakovo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos atstovei Rasai Miliūnaitei,
viešame teismo posėdyje išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą ištirti, ar Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2010 m. spalio 4 d. įsakymo Nr. 3D-893 „Dėl žemės ūkio ministro 2007 m. spalio 29 d. įsakymo Nr. 3D-470 „Dėl Sankcijų už geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės reikalavimų pažeidimus taikymo metodikos patvirtinimo“ pakeitimo“ 2 punktas neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui.
Išplėstinė teisėjų kolegija
n u s t a t ė :
I.
Vilniaus apygardos administracinis teismas (toliau – ir pareiškėjas) nagrinėjo administracinę bylą pagal asmens skundą Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Nacionalinė mokėjimo agentūra) dėl sprendimo panaikinimo. Teismas 2011 m. liepos 1 d. nutartimi nutarė kreiptis į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą su prašymu ištirti, ar Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2010 m. spalio 4 d. įsakymo Nr. 3D-893 „Dėl žemės ūkio ministro 2007 m. spalio 29 d. įsakymo Nr. 3D-470 „Dėl Sankcijų už geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės reikalavimų pažeidimus taikymo metodikos patvirtinimo“ pakeitimo“ (toliau – ir Įsakymas) 2 punktas, kuriame nustatyta, kad „Pavedu Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Žemės ūkio ministerijos iš naujo įvertinti 2007 m. ir 2008 m. pateiktas paraiškas pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemones „Agrarinės aplinkosaugos išmokos“, „Išmokos ūkininkams vietovėse, kuriose yra kliūčių, išskyrus kalnuotas vietoves“, „Natura 2000 išmokos ir su direktyva 2000/60/EB susijusios išmokos“, „Natura 2000 išmokos“, „Miškų aplinkosaugos išmokos“, neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, jo elementams – teisėtų lūkesčių apsaugos ir non bis in idem principams.
Teismas nurodė, jog nagrinėjamoje administracinėje byloje veikla, vykdoma pagal programą „Išmokos ūkininkams vietovėse, kuriose yra kliūčių, išskyrus kalnuotas vietoves“, buvo įvertinta ir Nacionalinės mokėjimo agentūros sprendimu, pritaikius sankcijas, pareiškėjui tam tikra suma. Tačiau vadovaujantis ginčijama Įsakymo nuostata, jo veikla buvo pakartotinai įvertinta ir pritaikytos sankcijos, nors anksčiau priimtas Nacionalinės mokėjimo agentūros sprendimas galiojo.
Pažymėjo, jog Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas (toliau – ir Konstitucinis Teismas) 2004 m. gruodžio 13 d. nutarime yra nurodęs, jog Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas, be kitų reikalavimų, suponuoja ir tai, kad turi būti užtikrintos žmogaus teisės ir laisvės, kad visos valstybės valdžią įgyvendinančios ir kitos valstybės ir savivaldybių institucijos, visi pareigūnai turi veikti remdamiesi teise, paklusdami Konstitucijai ir teisei, kad Konstitucija turi aukščiausią teisinę galią ir kad visi teisės aktai turi atitikti Konstituciją. Neatsiejami teisinės valstybės principo elementai yra teisėtų lūkesčių apsauga, teisinis tikrumas ir teisinis saugumas. Teisinio saugumo principas – vienas iš esminių Konstitucijoje įtvirtinto teisinės valstybės principo elementų, reiškiantis valstybės pareigą užtikrinti teisinio reguliavimo tikrumą ir stabilumą, apsaugoti teisinių santykių subjektų teises, taip pat įgytas teises, gerbti teisėtus interesus ir teisėtus lūkesčius. Neužtikrinus teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio tikrumo ir teisinio saugumo, nebūtų užtikrintas asmens pasitikėjimas valstybe ir teise. Valstybė privalo vykdyti savo įsipareigojimus asmeniui. Konstitucinė asmens teisėtų lūkesčių apsauga aiškintina neatsiejamai nuo Konstitucijoje įtvirtinto teisingumo principo, Konstitucijoje įtvirtintos įgytų teisių apsaugos, būtinumo užtikrinti asmens, kuris paklūsta teisei, laikosi įstatymų reikalavimų, pasitikėjimą valstybe ir teise. Asmens pasitikėjimas valstybe ir teise bei teisėtų lūkesčių apsauga, kaip konstitucinės vertybės, yra neatskiriami nuo teisės aktų konstitucingumo ir teisėtumo prezumpcijos.
Atsižvelgiant į tai, Vilniaus apygardos administracinio teismo nuomone, įvertinus pareiškėjo individualioje byloje veiklą ir sprendimu jam paskyrus išmoką, jis įgijo teisėtą lūkestį, kad viešojo administravimo institucijos vykdo savo funkcijas tinkamai pagal teisės aktus, todėl po beveik trejų metų priėmus skundžiamą sprendimą, jo teisėti lūkesčiai buvo pažeisti. Be to, pareiškėjas buvo nubaustas antrą kartą už tuos pačius pažeidimus, kuriuos Nacionalinė mokėjimo agentūra nustatė dar 2007 metais, tačiau tai prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui kitu aspektu – negalima dukart bausti už tą patį teisės pažeidimą (non bis in idem) (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas).
Pareiškėjas pažymėjo ir tai, jog ginčijama Įsakymo nuostata nedera ir su Europos Sąjungos teise, kurioje galioja teisėtų lūkesčių apsaugos principas bei non bis in idem principas. Be to, Europos Komisijos 1975/2006 reglamento (su vėlesniais pakeitimais bei papildymais) 30 straipsnyje nurodoma, kad ex post patikrinimai vykdomi praėjus ne daugiau kaip 12 mėnesių (nors šis reguliavimas susijęs su investiciniais projektais, tačiau nušienavimą, tiriamą nagrinėjamoje individualioje byloje, patikrinti dar sunkiau, todėl į tai mutatis mutandis būtina atsižvelgti), o nagrinėjamu atveju patikrinimas buvo atliktas daugiau negu po dvejų su puse metų. Pareiškėjo manymu, ginčijamas teisinis reguliavimas dėl nurodytų teisinių argumentų aiškiai pažeidžia teisėtų lūkesčių apsaugos principą, tačiau tik sudaro prielaidas pažeisti non bis in idem principą, nes šis principas pažeidžiamas tik tada, kai yra pritaikoma sankcija netiesiogiai pagal ginčijamą teisinį reguliavimą. Vis dėlto ginčijamą teisinį reguliavimą reikia aiškinti ne formaliai, o atsižvelgiant į Žemės ūkio ministerijos ketinimus, t. y. į tai, kad Įsakymo 2 punktu yra siekiama dar kartą iš naujo nubausti tam tikrus ūkininkus, kuriems būtų taikomi pakartotiniai patikrinimai.
Taip pat Vilniaus apygardos administracinis teismas nurodė, jog Europos Komisijos Žemės ūkio ir kaimo plėtros generalinis direktoratas, 2008 m. rugpjūčio 4–8 d. atlikęs Nacionalinės mokėjimo agentūros auditą, 2009 m. vasario 9 d. rašte Nr. AGR 2643 nurodė nustatytus neatitikimus. Šiame rašte buvo nurodyta, jog Lietuvos Respublikos valdžios institucijos ne iki galo įvykdė 2005 m. rugsėjo 20 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1698/2005 dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai ir 2003 m. rugsėjo 29 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1782/2003, nustatančio bendrąsias tiesioginės paramos schemų pagal bendrą žemės ūkio politiką taisykles ir nustatančio tam tikras paramos schemas ūkininkams bei iš dalies keičiančio Reglamentus (EEB) Nr. 2019/93, (EB) Nr. 1452/2001, (EB) Nr. 1453/2001, (EB) Nr. 1454/2001, (EB) Nr. 1868/94, (EB) Nr. 1251/1999, (EB) Nr. 1254/1999, (EB) Nr. 1673/2000, (EEB) Nr. 2358/71 ir (EB) Nr. 2529/2001 reikalavimus, todėl privalo imtis priemonių ir ištaisyti padėtį, kaip nustatyta priede, siekdami užtikrinti, kad ateityje būtų laikomasi šių reikalavimų. Taigi šiame rašte nurodyta, jog būtina imtis priemonių ir ištaisyti padėtį, kad nebebūtų daromos klaidos, dėl ko, pareiškėjo nuomone, gali būti keičiamas reguliavimas. Tačiau viešojo administravimo institucijų padarytos klaidos negali būti taisomos asmenų teisėtų lūkesčių apsaugos ir non bis in idem principų sąskaita, nes atsakomybė turi tekti ir tenka būtent institucijoms, padariusioms klaidas.
II.
Rengiant norminę administracinę bylą nagrinėti Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme, gautas atsakovo Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministerijos (toliau – ir Žemės ūkio ministerija) atsiliepimas, kuriuo prašoma ginčijamą norminio administracinio akto dalį pripažinti teisėta. Atsiliepimas grindžiamas šiais argumentais:
1) Europos Komisijos Žemės ūkio ir kaimo plėtros generalinio direktorato (toliau – ir Direktoratas) Tiesioginės paramos auditas 2008 m. rugpjūčio 4–8 d. atliko Nacionalinės mokėjimo agentūros auditą, kurio metu buvo nustatyti neatitikimai. Direktoratas 2009 m. vasario 9 d. rašte Nr. AGR 2643 nurodė, jog Lietuvos Respublikos valdžios institucijos ne iki galo įvykdė 2005 m. rugsėjo 20 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1698/2005 dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai ir 2003 m. rugsėjo 29 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1782/2003, nustatančio bendrąsias tiesioginės paramos schemų pagal bendrą žemės ūkio politiką taisykles ir nustatančio tam tikras paramos schemas ūkininkams bei iš dalies keičiančio Reglamentus (EEB) Nr. 2019/93, (EB) Nr. 1452/2001, (EB) Nr. 1453/2001, (EB) Nr. 1454/2001, (EB) Nr. 1868/94, (EB) Nr. 1251/1999, (EB) Nr. 1254/1999, (EB) Nr. 1673/2000, (EEB) Nr. 2358/71 ir (EB) Nr. 2529/2001 reikalavimus, todėl privalo imtis priemonių ir ištaisyti padėtį, kaip nustatyta priede, siekdami užtikrinti, kad ateityje būtų laikomasi šių reikalavimų. Buvo nurodyta, jog audito metu tikrintu atveju 2007 metais dėl geros agrarinės būklės ir aplinkosaugos reikalavimų nesilaikymo buvo sumažinta tik išmoka, teikiama pagal vienkartinės išmokos už plotus schemą, o Kaimo plėtros programos buvo finansuojamos iki galo. Direktorato nuomone, nepaisant Reglamento Nr. 1698/2005 51 straipsnio reikalavimų, nebuvo sumažintos išmokos pagal kompleksinio paramos susiejimo reikalavimus. Reglamento Nr. 1698/2005 51 straipsnis nustato, kad jei paramos gavėjai, gaunantys išmokas pagal 36 straipsnio a punkto i–v papunkčius ir b punkto i, iv ir v papunkčius, dėl jiems tiesiogiai priskiriamo veikimo ar neveikimo visoje valdoje nesilaiko Reglamento (EB) Nr. 1782/2003 4 ir 5 straipsniuose bei III ir IV prieduose numatytų privalomų reikalavimų, bendras išmokų, kurios turi būti skiriamos tais kalendoriniais metais, kuriais nustatomas toks reikalavimų nesilaikymas, dydis sumažinamas arba jos neskiriamos, t. y. sumažinamos arba nemokamos tiesioginės išmokos ir parama pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos (toliau – ir Programa) priemones. Direktoratas nurodė, jog Lietuvos valdžios institucijos savo procedūras turi suderinti su minėtų teisės aktų nuostatų reikalavimais.
2) Atsižvelgdamas į audito pastabas, žemės ūkio ministras Įsakymu papildė Sankcijų už geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės reikalavimų pažeidimus taikymo metodiką (toliau – ir Metodika), patvirtintą žemės ūkio ministro 2007 m. spalio 29 d. įsakymu Nr. 3D-470, šia nuostata: sankcijos dėl geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės reikalavimų pažeidimų Programos priemonių išmokoms taikomos tokio pat dydžio kaip ir sankcijos, pritaikytos pagrindinei išmokos daliai; sankcijos apskaičiuojamos kiekvienai Programos priemonės išmokai atskirai (Metodikos 10 p.). Be to, šio Įsakymo 2 punktu žemės ūkio ministras pavedė Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Žemės ūkio ministerijos iš naujo įvertinti 2007 m. ir 2008 m. pateiktas paraiškas pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemones „Agrarinės aplinkosaugos išmokos“, „Išmokos ūkininkams vietovėse, kuriose yra kliūčių, išskyrus kalnuotas vietoves“, „NATURA 2000 išmokos ir su direktyva 2000/60/EB susijusios išmokos“, „NATURA 2000 išmokos“, „Miškų aplinkosaugos išmokos“.
3) Lietuvos Respublikos Konstitucijos sudedamoji dalis – Konstitucinis aktas „Dėl Lietuvos Respublikos narystės Europos Sąjungoje“, priimtas 2004 m. liepos 13 d. įstatymu Nr. IX-2343, įtvirtino nuostatą, kad Europos Sąjungos teisės normos yra sudedamoji Lietuvos Respublikos teisinės sistemos dalis; jeigu tai kyla iš sutarčių, kuriomis grindžiama Europos Sąjunga, Europos Sąjungos teisės normos taikomos tiesiogiai, o teisės normų kolizijos atveju jos turi viršenybę prieš Lietuvos Respublikos įstatymus ir kitus teisės aktus. Nuostata dėl sankcijų taikymo už nustatytus pažeidimus yra įtvirtinta Reglamente Nr. 1698/2005, kuris galiojo pareiškėjo 2007 metų paraiškos administravimo metu. Taigi administruojant paramą žemės ūkiui ir kaimo plėtrai, vadovautasi ne tik Lietuvos Respublikos teisės aktų, bet ir Europos Sąjungos reglamentų bei kitų teisės aktų reikalavimais. Europos Bendrijos steigimo sutarties 249 straipsnyje numatyta, jog tam, kad Europos Parlamentas ir Taryba bendrai atliktų savo uždavinius, Taryba ir Komisija priima reglamentus ir leidžia direktyvas, priima sprendimus, teikia rekomendacijas ar nuomones. Savo ruožtu reglamentas taikomas visuotinai, jis visas privalomas ir tiesiogiai taikomas visose valstybėse narėse, taip pat ir Lietuvoje nuo jų paskelbimo Europos Sąjungos oficialiajame leidinyje ar reglamente nurodytos datos. Iš Europos Bendrijos steigimo sutarties 10 straipsnio nuostatų kyla Europos Sąjungos teisės viršenybės prieš valstybės narės, taip pat ir Lietuvos teisę, principas. Lietuvos įsipareigojimas laikytis Europos Bendrijos steigimo sutarties nuostatų yra nustatytas Lietuvos stojimo į Europos Sąjungą sutarties 1 straipsnio 1 dalyje.
4) Atsižvelgiant į nurodytas aplinkybes, atsakovo nuomone, pareiškėjų atžvilgiu pritaikyta nuostata dėl sankcijų taikymo už 2006 ir 2007 metais atliktų patikrų vietoje nustatytus pažeidimus nelaikytina teisės aktų taikymu atgal, nes paraiškų pateikimo metu minėti reglamentai galiojo, o Nacionalinė mokėjimo agentūra Įsakymu buvo įpareigota atlikti veiksmus, kuriuos ji turėjo atlikti vadovaudamasi minėtais reglamentais. Taigi Įsakymas buvo priimtas siekiant, kad nebūtų pažeisti reglamentų reikalavimai. Taip pat nebuvo pažeistas non bis in idem principas, nes Įsakyme nesuformuluota naujų sankcijų už tą patį pažeidimą, o siekiama, kad būtų pritaikytos paraiškų pateikimo metu reglamentuose nustatytosios sankcijos.
Išplėstinė teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a :
III.
Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2010 m. spalio 4 d. įsakymo Nr. 3D-893 „Dėl žemės ūkio ministro 2007 m. spalio 29 d. įsakymo Nr. 3D-470 „Dėl Sankcijų už geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės reikalavimų pažeidimus taikymo metodikos patvirtinimo“ pakeitimo“ 2 punktas, kurio atitiktimi konstituciniam teisinės valstybės principui pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas suabejojo, nustato:
„Pavedu Nacionalinei mokėjimo agentūrai prie Žemės ūkio ministerijos iš naujo įvertinti 2007 m. ir 2008 m. pateiktas paraiškas pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemones „Agrarinės aplinkosaugos išmokos“, „Išmokos ūkininkams vietovėse, kuriose yra kliūčių, išskyrus kalnuotas vietoves“, „NATURA 2000 išmokos ir su direktyva 2000/60/EB susijusios išmokos“, „NATURA 2000 išmokos“, „Miškų aplinkosaugos išmokos“.
Taigi ginčijamoje nuostatoje įtvirtintu pavedimu Nacionalinei mokėjimo agentūrai pavesta pakartotinai (iš naujo) įvertinti pareiškėjų 2007 ir 2008 metais pateiktas paraiškas pagal nurodytas Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemones. Nurodytas pavedimas, savo ruožtu, vertintinas kaip sudarantis prielaidas Nacionalinei mokėjimo agentūrai tam tikrais atvejais, kai iš naujo įvertinus nurodytas paraiškas tam tikros aplinkybės būtų įvertintos kitaip, nei pirmojo paraiškų vertinimo metu, priimti dėl šių paraiškų sprendimus, kuriais iš esmės būtų pakeisti (panaikinti) anksčiau minėtu klausimu priimti sprendimai, suteikę (nustatę) pareiškėjams tam tikras teises (jų ribas, mastą). Tad atsižvelgdama į teisinius argumentus, kuriais pareiškėjas grindžia savo prašymą, išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, jog ginčijamą teisinį reguliavimą būtina vertinti pirmiausia šiuo aspektu – ar žemės ūkio ministras turėjo įgaliojimus poįstatyminiu teisės aktu pavesti Nacionalinei mokėjimo agentūrai iš naujo įvertinti 2007 ir 2008 metais pateiktas paraiškas pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemones „Agrarinės aplinkosaugos išmokos“, „Išmokos ūkininkams vietovėse, kuriose yra kliūčių, išskyrus kalnuotas vietoves“, „NATURA 2000 išmokos ir su direktyva 2000/60/EB susijusios išmokos“, „NATURA 2000 išmokos“, „Miškų aplinkosaugos išmokos“, dėl kurių jau buvo priimti sprendimai, sukėlę pareiškėjams teisines pasekmes, ir, atitinkamai, priimti tuo pačiu klausimu (dėl paramos pagal nurodytas Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemones skyrimo ar sankcijų taikymo) naujus sprendimus – t. y. faktiškai pakeisti anksčiau priimtus sprendimus, suteikusius (nustačiusius) asmenims tam tikras teises (jų apimtį, ribas).
IV.
Aiškindamas konstitucinio teisinės valstybės principo turinį, Konstitucinis Teismas savo nutarimuose ne kartą yra konstatavęs, kad konstitucinis teisinės valstybės principas – universalus principas, kuriuo yra grindžiama visa Lietuvos teisės sistema ir pati Lietuvos Respublikos Konstitucija, kad konstitucinis teisinės valstybės principas aiškintinas neatsiejamai nuo Konstitucijos preambulėje skelbiamos atviros, teisingos, darnios pilietinės visuomenės ir teisinės valstybės siekio, kad minėto principo turinys atsiskleidžia įvairiose Konstitucijos nuostatose.
Konstitucinio teisinės valstybės principo esmė – teisės viešpatavimas. Konstitucinis teisės viešpatavimo imperatyvas reiškia, kad valdžios laisvę riboja teisė, kuriai privalo paklusti visi teisinių santykių subjektai, neišskiriant nė teisėkūros subjektų. Visų teisėkūros subjektų diskreciją riboja aukščiausioji teisė – Konstitucija. Visi teisės aktai, visų valstybės ir savivaldybių institucijų bei pareigūnų sprendimai turi atitikti Konstituciją, jai neprieštarauti (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2004 m. gruodžio 29 d. ir kt. nutarimai).
Konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams: teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d. ir kt. nutarimai). Taip pat Konstitucinis Teismas yra nurodęs, jog iš konstitucinio teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose. Poįstatyminiu teisės aktu yra realizuojamos įstatymo normos, todėl poįstatyminiu teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis, nes taip būtų pažeista Konstitucijoje įtvirtinta įstatymų viršenybė poįstatyminių teisės aktų atžvilgiu. Pažymėtina ir tai, kad poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, jie turi būti priimami remiantis įstatymais, nes poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas nepriklausomai nuo to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo (Konstitucinio Teismo 2002 m. rugpjūčio 21 d., 2003 m. gruodžio 30 d., 2004 m. gruodžio 13 d. ir kt. nutarimai). Pagal Konstituciją su žmogaus teisių ir laisvių turinio apibrėžimu ar jų įgyvendinimo garantijų įtvirtinimu susijusį teisinį reguliavimą galima nustatyti tik įstatymu. Kita vertus, tais atvejais, kai Konstitucija nereikalauja įstatyminio tam tikrų su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susijusių santykių reguliavimo, šie santykiai gali būti reguliuojami ir poįstatyminiais aktais – aktais, reglamentuojančiais žmogaus teisių įgyvendinimo procesinius (procedūrinius) santykius, atskirų žmogaus teisių įgyvendinimo tvarką ir pan., tačiau jokiomis aplinkybėmis poįstatyminiais aktais negalima nustatyti tokio su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susijusių santykių teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytu įstatyme (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas, 2007 m. gegužės 5 d. nutarimas).
Pažymėtina ir tai, jog Konstitucinis Teismas savo nutarimuose ne kartą yra konstatavęs, jog konstitucinis teisinės valstybės principas, be kitų reikalavimų, suponuoja ir tai, kad turi būti užtikrintos žmogaus teisės ir laisvės, kad visos valstybės valdžią įgyvendinančios ir kitos valstybės ir savivaldybių institucijos, visi pareigūnai turi veikti remdamiesi teise, paklusdami Konstitucijai ir teisei, kad Konstitucija turi aukščiausią teisinę galią ir kad visi teisės aktai turi atitikti Konstituciją. Neatsiejami teisinės valstybės principo elementai yra teisėtų lūkesčių apsauga, teisinis tikrumas ir teisinis saugumas. Teisinio saugumo principas – vienas iš esminių Konstitucijoje įtirtinto teisinės valstybės principo elementų, reiškiantis valstybės pareigą užtikrinti teisinio reguliavimo tikrumą ir stabilumą, apsaugoti teisinių santykių subjektų teises, taip pat įgytas teises, gerbti teisėtus interesus ir teisėtus lūkesčius. Neužtikrinus teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio tikrumo ir teisinio saugumo, nebūtų užtikrintas asmens pasitikėjimas valstybe ir teise (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2008 m. gruodžio 24 d. nutarimai).
Atsižvelgdama į nurodytą Konstitucinio Teismo jurisprudenciją, išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, jog atsakovas, poįstatyminiu teisės aktu nustatydamas tam tikrus pavedimus Nacionalinei mokėjimo agentūrai, privalėjo laikytis tam tikrų reikalavimų, kylančių iš konstitucinio teisinės valstybės principo, inter alia kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose.
V.
Ginčijamu teisiniu reguliavimu Nacionalinei mokėjimo agentūrai buvo pavesta pakartotinai įvertinti pareiškėjų 2007 ir 2008 metais pateiktas paraiškas pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemones „Agrarinės aplinkosaugos išmokos“, „Išmokos ūkininkams vietovėse, kuriose yra kliūčių, išskyrus kalnuotas vietoves“, „NATURA 2000 išmokos ir su direktyva 2000/60/EB susijusios išmokos“, „NATURA 2000 išmokos“, „Miškų aplinkosaugos išmokos“, kas, kaip minėta, vertintina kaip įgaliojimų šiai institucijai suteikimas tam tikrais atvejais faktiškai pakeisti (panaikinti) anksčiau tuo pačiu klausimu jos anksčiau priimtus sprendimus, sukėlusius asmenims teisines pasekmes (suteikusius teises). Tačiau išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, jog nurodytos teisės – pakeisti (panaikinti) savo priimtą sprendimą, nustačiusį asmenims teises (jų apimtį, ribas), – suteikimas viešojo administravimo institucijai reikalauja įstatyminio reguliavimo, ir toks įgaliojimas negali būti įtvirtintas poįstatyminiame teisės akte. Minėta išvada grindžiama tuo, jog nei Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymas, nustatantis viešojo administravimo principus, bendruosius viešojo administravimo institucijų veiklos pagrindus ir pan., nei ir kiti įstatymai nenumato viešojo administravimo institucijos teisės panaikinti savo priimtą administracinį sprendimą, suteikusį asmeniui tam tikras teises. Pastebėtina, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje ne kartą yra konstatavęs, jog institucija pati negali panaikinti savo priimto administracinio sprendimo (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2005 m. vasario 4 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A2-161/2005, 2010 m. vasario 1 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A756-35/2010). Todėl atsižvelgiant į tai, jog viešojo administravimo subjektų veiklai taikytinas principas „viskas, kas nėra leista, yra draudžiama“, kylantis, be kita ko, iš Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkte įtvirtinto įstatymo viršenybės principo, 4 straipsnyje įtvirtintų nuostatų dėl viešojo administravimo įgaliojimų suteikimo bei kitų šio įstatymo nuostatų, akivaizdu, jog viešojo administravimo institucijai, inter alia Nacionalinei mokėjimo agentūrai, įstatymais nėra suteikta teisė pakeisti (panaikinti) savo priimtus individualius teisės aktus, suteikusius (nustačiusius) asmenims tam tikras teises (jų apimtį, ribas). Vadinasi, atsižvelgiant į tai, kad administracinių aktų priėmimo pagrindai yra įtvirtinti įstatyme, toks teisinis reguliavimas, kuris leistų pakeisti (panaikinti) teises (jų apimtį, ribas) suteikusį (nustačiusį) administracinį aktą, taip pat turėtų turėti įstatyminį pagrindą. Nesant tokio įstatyme įtvirtinto pagrindo pakeisti (panaikinti) teises suteikusį (nustačiusį) administracinį aktą, bet įtvirtinus tokią galimybę poįstatyminiu teisės aktu, iš esmės būtų sukurta nauja bendro pobūdžio teisės norma ir tokiu būdu iš esmės pakeistas įstatymo lygmens visuminis teisinis reguliavimas.
Nagrinėjamu aspektu pastebėtina ir tai, jog nei ginčijamame žemės ūkio ministro įsakyme, nei atsakovo atsiliepime nėra aiškiai nurodyta konkreti Europos Sąjungos teisės norma, kuri būtų įtvirtinusi įgaliojimus žemės ūkio ministrui pavesti paraiškas vertinti ir dėl jų priimti sprendimus įgaliotai institucijai iš naujo įvertinti paraiškas, pateiktas 2007 ir 2008 m. pagal nurodytas Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemones. Taip pat nors atsiliepime atsakovas akcentuoja, jog ginčijamas teisinis reguliavimas buvo nustatytas siekiant užtikrinti, jog priimant sprendimus dėl pareiškėjų 2007 ir 2008 metais pateiktų paraiškų pagal nurodytas priemones būtų tinkamai įgyvendinti Europos Sąjungos teisės aktų – reglamentų – reikalavimai, pažymėtina, kad atsižvelgiant į tai, jog reglamentai yra tiesioginio taikymo aktai, galioję ir 2007 bei 2008 metais pateiktų paraiškų pirmojo vertinimo ir sprendimų dėl jų priėmimo metu, nebuvo jokių kliūčių jau pirmojo paraiškų vertinimo metu vadovautis šių teisės aktų nuostatomis.
Kaip minėta, konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja tam tikrus reikalavimus teisėkūros subjektams, inter alia paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos; poįstatyminiais teisės aktais yra realizuojamos įstatymo normos ir jais gali būti reguliuojami tam tikri procesiniai (procedūriniai) asmens teisių įgyvendinimo aspektai, tvarka ir pan., tačiau juose negali būti įtvirtintos bendro pobūdžio normos, reguliuojančios teisinius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik įstatymais.
Žemės ūkio ministras ginčijamu Įsakymo 2 punktu pavedė Nacionalinei mokėjimo agentūrai pakartotinai įvertinti pareiškėjų 2007 ir 2008 metais pateiktas paraiškas pagal Lietuvos kaimo plėtros 2007–2013 metų programos priemones „Agrarinės aplinkosaugos išmokos“, „Išmokos ūkininkams vietovėse, kuriose yra kliūčių, išskyrus kalnuotas vietoves“, „NATURA 2000 išmokos ir su direktyva 2000/60/EB susijusios išmokos“, „NATURA 2000 išmokos“, „Miškų aplinkosaugos išmokos“, ir, atitinkamai, dėl jų priimti naujus sprendimus, t. y. suteikė įgaliojimus pakeisti (panaikinti) anksčiau šiuo klausimu priimtus sprendimus, suteikusius (nustačiusius) asmenims teises (jų apimtį, ribas). Tačiau toks šiame poįstatyminiame teisės akte įtvirtintas pavedimas Nacionalinei mokėjimo agentūrai nėra grindžiamas įstatymu, nors, kaip minėta, teisės viešojo administravimo institucijai panaikinti savo priimtą sprendimą, suteikusį asmeniui teises, įtvirtinimas reikalauja įstatyminio pagrindo. Atsižvelgdama į nurodytus argumentus, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, jog Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2010 m. spalio 4 d. įsakymo Nr. 3D-893 „Dėl žemės ūkio ministro 2007 m. spalio 29 d. įsakymo Nr. 3D-470 „Dėl Sankcijų už geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės reikalavimų pažeidimus taikymo metodikos patvirtinimo“ pakeitimo“ 2 punktas prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, apimančiam inter alia reikalavimus teisėkūros subjektui leisti teisės aktus neviršijant savo įgaliojimų bei paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 115 straipsnio 1 dalies 2 punktu, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija
n u s p r e n d ž i a:
Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos žemės ūkio ministro 2010 m. spalio 4 d. įsakymo Nr. 3D-893 „Dėl žemės ūkio ministro 2007 m. spalio 29 d. įsakymo Nr. 3D-470 „Dėl Sankcijų už geros agrarinės ir aplinkosaugos būklės reikalavimų pažeidimus taikymo metodikos patvirtinimo“ pakeitimo“ 2 punktas prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui.
Sprendimas neskundžiamas.
Sprendimas skelbiamas leidinyje „Valstybės žinios“.
| Teisėjai |
Artūras Drigotas Irmantas Jarukaitis Ričardas Piličiauskas Dainius Raižys Virginija Volskienė |