Administracinė byla Nr. A520-181/2013
Teisminio proceso Nr. 3-65-3-00055-2012-2
Procesinio sprendimo kategorija 17.2
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2013 m. kovo 25 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus (kolegijos pirmininkas), Artūro Drigoto ir Dalios Višinskienės (pranešėja),
rašytinio proceso ir apeliacine tvarka teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Kupiškio rajono savivaldybės apeliacinį skundą dėl Panevėžio apygardos administracinio teismo 2012 m. liepos 13 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Panevėžio apygardos administracinio teismo nutartį pradėti norminio akto tyrimą atsakovui Kupiškio rajono savivaldybės tarybai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims UAB „Kupiškio komunalininkas“, V. B.
Teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
Pareiškėjas Panevėžio apygardos administracinis teismas (toliau – ir pareiškėjas) 2012 m. balandžio 19 d. nutartimi sustabdė nagrinėjamą administracinę bylą Nr. I-211-283-2012 pagal pareiškėjo uždarosios akcinės bendrovės „Kupiškio komunalininkas“ (toliau – ir UAB „Kupiškio komunalininkas“) prašymą atsakovui V. B. dėl vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą bei tvarkymą priteisimo ir pradėjo Kupiškio rajono savivaldybės 2009 m. gegužės 28 d. sprendimu Nr. TS-147 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatų patvirtinimo“ (toliau – ir Sprendimas Nr. TS-147) patvirtintų Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymo nuostatų (toliau – ir Nuostatai) teisėtumo tyrimą, sprendžiant, ar Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymo nuostatai ta apimtimi, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir Viešojo administravimo įstatymas) 3 straipsnio 3 punkte įtvirtintam proporcingumo principui.
Atsakovas Kupiškio rajono savivaldybės taryba teismui pateikė atsiliepimą dėl Nuostatų teisėtumo tyrimo.
Atsiliepime nurodė, kad Nuostatai, reglamentuojantys vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą, buvo patvirtinti Sprendimu Nr. TS-147, o pakeisti 2009 m. spalio 29 d. sprendimu Nr. TS-274 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2009 m. gegužės 28 d. sprendimo Nr. TS-147 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatų patvirtinimo“ pakeitimo“. Kupiškio rajono savivaldybės taryba pažymėjo, kad pagal teismų praktiką vietinė rinkliava už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą – tai atliekų turėtojo privaloma įmoka už atliekas, kurios tvarkomos savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemoje, kurios dydis nėra siejamas su konkrečios paslaugos suteikimu, tai nėra sutartinio pobūdžio mokėjimas, kadangi ji reglamentuojama viešosios, o ne privatinės teisės normomis. Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 121 straipsnio 2 dalis įpareigoja nustatyti vietinę rinkliavą įstatymo ribose – rinkliava turi atitikti ne tik Lietuvos Respublikos įtvirtintą rinkliavos objektą, bet ir kitus šio privalomojo mokėjimo elementams (vietinės rinkliavos mokėtojui, vietinės rinkliavos dydžiui bei kt.) keliamus reikalavimus (ubi jus, ibi remedium).
Kupiškio rajono savivaldybės taryba teigė, kad Nuostatų 6 punkte įtvirtintas 60 litų per metus vietinės rinkliavos dydis vienam gyventojui už komunalinių atliekų iš gyventojų surinkimą ir atliekų tvarkymą neprieštarauja Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymui (toliau – ir Atliekų tvarkymo įstatymas), kadangi šis įstatymas nenustato reikalavimo, jog atliekų turėtojas atliekų tvarkymo išlaidas apmokėtų tik pagal faktiškai sukauptų komunalinių atliekų kiekį. Kupiškio rajono savivaldybės taryba savo pozicijai pagrįsti rėmėsi Europos Sąjungos Teisingumo Teismo byla Nr. C-254/08 (Futura Immobiliare), nurodydama, kad minėtoje byloje yra konstatuota, jog dažnai yra sunku arba labai brangu nustatyti tikslų komunalinių atliekų, kiekvieno „teršėjo“ perduodamų tvarkyti, kiekį. Pažymėjo, jog, Europos Sąjungos Teisingumo Teismo nuomone, proporcingumo principas yra principo „teršėjas moka“ dar lankstesnio įgyvendinimo teisinis pagrindas. Proporcingumo principas reikalauja, kad Bendrijos aktai neviršytų to, kas tinkama ir būtina nagrinėjamų teisės aktų teisėtiems tikslams pasiekti, todėl, jei galima rinktis iš kelių tinkamų priemonių, reikia taikyti mažiausiai suvaržančią, o sukelti nepatogumai neturi būti neproporcingi nurodytiems tikslams pasiekti. Nurodė, kad Nuostatų 6 punkte nustatyta vietinė rinkliava vienam gyventojui (asmeniui) yra vienoda visame rajone esantiems fiziniams atliekų turėtojams, todėl šis Nuostatų punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. balandžio 12 d. nutarimu Nr. 519 „Dėl Valstybinio strateginio atliekų tvarkymo plano patvirtinimo“ patvirtintam Valstybiniam strateginiam atliekų tvarkymo planui. Atsakovo nuomone, Nuostatų 6 punktas, kuriuo nustatyta visame Kupiškio rajone vienoda vietinė rinkliava asmeniui, neprieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 3 punktui, nes iš atliekų turėtojų surinktos lėšos turi padengti visas atliekų tvarkymo sistemos išlaidas bei būti pakankamos užtikrinti komunalinių atliekų sistemai keliamus reikalavimus. Nuostatų 9 punkto norma, kad gyventojas turi kas ketvirtį sumokėti nustatyto 15 litų dydžio vietinę rinkliavą, neviršija to, kas būtina tvarkant ir administruojant komunalines atliekas, o tai reiškia, kad vietinė rinkliava atitinka būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus. Kupiškio rajono savivaldybės tarybos pasirinktas modelis, kai nenumatyta galimybė atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamą atliekų kiekį – iš esmės neprieštarauja principui „teršėjas moka“. Teigė, kad pasirinkti kitą vietinės rinkliavos modelį būtų nepakeliamai brangu ir sudėtinga tikrinti, ar deklaruojami atliekų kiekiai yra realūs ir tikslūs. Tai neatitiktų Viešojo administravimo įstatymo principo, kad sprendimas turi atitikti būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus.
Atsakovas nurodė, kad ruošiantis įvesti vietinę rinkliavą 2009 metų pradžioje, remiantis 2008 metų duomenimis, buvo atlikta individualių ir bendrojo naudojimo atliekų konteinerių panaudojimo analizė. Apmokestinus atliekų surinkimą pagal faktinį kiekį, 70 procentų gyventojų „nesinaudodavo“ atliekų šalinimo paslauga, o 25 procentai gyventojų atliekas veždavo tik 1–2 kartus per mėnesį. Tuo pat metu atliekų kiekiai, susikaupiantys bendrojo naudojimo konteineriuose, viršydavo normatyvinius 2,5–3 kartus. 2009 m. liepos 1 d. Kupiškio rajone įvedus vietinę rinkliavą, kardinaliai pasikeitė atliekų išvežimo kiekiai – tik apie 30 procentų gyventojų nesinaudojo individualiais atliekų konteineriais. Jie turi galimybę susidariusias atliekas šalinti, naudodamiesi Kupiškio rajono teritorijoje išplėtota bendrąja naudojimo konteinerių sistema. Paaiškino, jog tam, kad visi rajono gyventojai solidariai mokėtų už visas surenkamas atliekas ir prisidėtų prie taršos mažinimo, ir buvo įvesta vietinė rinkliava. Nurodė, jog apskaičiuojant rinkliavos už atliekų tvarkymą įmokos dydį, buvo atsižvelgta į 1 229 500 Lt dydžio faktines atliekų sutvarkymo išlaidas, kurias sudaro: darbo užmokestis ir socialinio draudimo įmokos – 407 400 Lt, kuro sąnaudos – 240 00 Lt, ilgalaikio turto nusidėvėjimas – 150 000 Lt, priskaičiuotos palūkanos už ilgalaikę paskolą – 45 000 Lt, „sąvartyno vartų“ mokestis – 196 400 Lt, antrinių žaliavų sutvarkymas – 46 700 Lt, rinkliavos administravimas – 90 000 Lt; einamieji remontai – 54 000 Lt. Pažymėjo, jog, įvedant rinkliavą, Kupiškio rajono savivaldybėje savo gyvenamąją vietą buvo deklaravę 23 000 gyventojų, taip pat buvo apskaičiuota, kad dėl emigracijos ar kitų priežasčių laikinai rajone negyvena apie 10 procentų gyventojų, todėl išlaidų suma buvo padalyta iš likusių 20 700 gyventojų (1 229 500 : 20 700 = 59,39 Lt). Paaiškino, jog, kadangi pagal Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymo (toliau – ir Rinkliavų įstatymas) 5 straipsnio 4 dalį rinkliava turi būti mokama litais, buvo suapvalinta iki 60 Lt metams, t. y. 5 Lt mėnesiui vienam gyventojui. Akcentavo, kad Kupiškio rajono savivaldybės tarybai patvirtinus Nuostatus, pagražėjo rajono pakelės, palaukės bei atvirieji žalieji plotai, mažiau mėtomos šiukšlės, beveik visi bendruomenės nariai suprato įvestos rinkliavos svarbą. Teigė, jog patvirtintų Nuostatų tikslas ir buvo Kupiškio rajono savivaldybės teritorijoje įdiegti atliekų tvarkymo sistemą, kuri užtikrintų saugų atliekų tvarkymą ir nekeltų pavojaus žmonių sveikatai, tenkintų visuomenės poreikius bei nepažeistų gamtą tausojančios subalansuotos raidos principo. Nuostatais buvo siekiama užtikrinti atliekų tvarkymo pirmenybę – išplėtoti atliekų tvarkymo sistemą taip, kad ji apimtų visus atliekų turėtojus, mažinti atliekų kiekius, didinti antrinių žaliavų surinkimą ir jų paruošimą perdirbti, įdiegti ir plėsti atskirą biodegraduojamų atliekų surinkimą ir jų kompostavimą. Kupiškio rajono savivaldybėje tai pasiekta beveik 95 procentais. Kupiškio rajono savivaldybės tarybos pasirinktas rinkliavos apskaičiavimo būdas kiekvienam gyventojui užkerta kelią piktnaudžiauti siekiant išvengti rinkliavos mokėjimo, taip sukuriama tiksli ir stabili įmokų surinkimo ir administravimo duomenų bazė. Paaiškino, jog, kadangi vietinės rinkliavos objektas yra komunalinių atliekų surinkimas iš atliekų turėtojų ar atliekų tvarkymas, o ne tik atliekų išvežimas, įmoka už atliekų surinkimą turi būti nustatyta tokia, kad gaunamos pajamos padengtų visas atliekų tvarkymo sistemos išlaidas, todėl vietinės rinkliavos mokėjimas ketvirčiais nustatytas tik dėl vienintelės priežasties – siekiant kuo mažesnių rinkliavos administravimo kaštų. Nurodė, jog rinkliava kiekvienam asmeniui atitinka Atliekų tvarkymo įstatymo taikomą atliekų tvarkymo principą, taip pat atitinka Valstybiniame strateginiame atliekų tvarkymo plane suformuluotą atliekų tvarkymo paslaugos visuotinumą. Nei vienas rinkliavos būdas nesudaro galimybių tiksliai apskaičiuoti vietinės rinkliavos įmokos už komunalinių atliekų tvarkymą pagal kiekvieno asmens turimą atliekų kiekį.
Pažymėjo, jog Kupiškio rajono savivaldybės tarybos pasirinktas rinkliavos modelis geriausiai atspindi atliekų įstatymo keliamus bendruosius atliekų prevencijos ir tvarkymo reikalavimus. Be to, tai yra teisingiausias rinkliavos būdas, nes geriausiai yra atskleidžiamas principo „teršėjas moka“ turinys. Atkreipė dėmesį į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A525-471/2010, kurioje konstatuota, kad principas „teršėjas moka“ įsakmiai įpareigoja valstybinės valdžios bei vietos savivaldos institucijas užtikrinti, jog atliekų tvarkymo išlaidas apmokėtų būtent atliekų turėtojas. Nurodė, kad sisteminė Atliekų tvarkymo įstatymo nuostatų analizė, atsižvelgiant į minėto principo paskirtį, leidžia daryti išvadą, jog Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnio 1 dalyje įvirtinto principo pagrindu surinktos lėšos iš atliekų turėtojų turi padengti visas atliekų tvarkymo sistemos išlaidas, o kiti atliekų tvarkymo finansavimo šaltiniai (savivaldybių biudžetai, tiksliniai įnašai) Atliekų tvarkymo įstatymo 33 straipsnyje yra expressis verbis įvardyti kaip papildomi. Darė išvadą, jog iš atliekų turėtojų surinktos lėšos turi padengti visas atliekų tvarkymo sistemos išlaidas bei būti pakankamos užtikrinti komunalinių atliekų sistemai keliamus reikalavimus, numatytus Atliekų tvarkymo įstatymo 30 straipsnio 1–3 dalyse. Atsižvelgdamas į tai, atsakovas Kupiškio rajono savivaldybės taryba manė, kad Nuostatų 6 punktas neprieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 3 punkte įtvirtintam proporcingumo principui.
Trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „Kupiškio komunalininkas“ atsiliepime dėl Nuostatų teisėtumo tyrimo nurodė, kad Lietuvos Respublikos Seimas 1996 m. rugsėjo 25 d. patvirtino Valstybinę atliekų tvarkymo strategiją, kurioje atliekų tvarkymas nurodytas kaip prioritetinė aplinkos apsaugos sritis. Patvirtinus 2002 m. balandžio 12 d. Valstybinį strateginį atliekų tvarkymo planą, nustatytos pagrindinės teisinės, administracinės ir ekonominės priemonės, kurios turėtų būti vykdomos visuose valdymo lygmenyse. Valstybės institucijų ir savivaldybių funkcijos atliekų tvarkymo srityje nustatytos Atliekų tvarkymo įstatyme, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme (toliau – ir Vietos savivaldos įstatymas) ir kituose teisės aktuose. Norint įgyvendinti Atliekų tvarkymo įstatyme bei kituose teisės aktuose nustatytus komunalinių atliekų tvarkymo sistemos reikalavimus, reikėjo sukurti patikimą Kupiškio rajono komunalinių atliekų tvarkymo sistemos finansavimo pagrindą – principo „teršėjas moka“ įgyvendinimą. Šis principas buvo realizuotas Kupiškio rajono savivaldybės tarybai Sprendimu Nr. TS-147 patvirtinus vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatus. Pažymėjo, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas administracinėje byloje Nr. A552-471/2010 priimtoje 2010 m. kovo 29 d. nutartyje konstatavo, kad nuostata vietinės rinkliavos mokėtojas yra atliekų turėtojas, išskyrus Lietuvos banką bei įmones, turinčias taršos integruotos prevencijos ir kontrolės leidimus, iš esmės atitinka principą „teršėjas moka“. Rėmėsi Europos Sąjungos Teisingumo Teismo byla Nr. C-254/08 (Futura Immobiliare). Nurodė, jog Atliekų tvarkymo įstatyme nėra tiesiogiai nustatyta, kad atliekų turėtojas atliekų tvarkymo išlaidas apmokėtų tik už faktiškai sukauptų atliekų kiekį. Pažymėjo, jog Europos Sąjungos Teisingumo Teismas minėtoje byloje Nr. C-254/08 pasisakė, kad įgyvendinant principą „teršėjas moka“ egzistuoja tam tikras lankstumas. Pareigą padengti išlaidas jis iš dalies susiejo ne su pačių atliekų susidarymu, bet su aplinkybe, kad atliekų gamintojas prisidėjo prie atliekų susidarymo arba taršos. Tai reiškia, kad reikalaujamas ne tikslus išlaidų apskaičiavimas, bet narystė kolektyviai už aplinkos taršą atsakingoje grupėje. Tai akivaizdžiai atitinka principą „teršėjas moka“, jeigu nustatyta, kad visi grupės nariai prisidėjo prie taršos, tačiau neįmanoma tiksliai nustatyti atitinkamo prisidėjimo ir dėl jo patirtų išlaidų. Atsižvelgdamas į tai, UAB „Kupiškio komunalininkas“ teigė, kad Kupiškio rajono savivaldybės taryba pasirinkdama vietinės rinkliavos (fiksuotos įmokos) apmokestinimo deklaruotam gyventojui sistemą, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamą atliekų kiekį, nepažeidė Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 3 punkte įtvirtinto proporcingumo principo. UAB „Kupiškio komunalininkas“ nuomone, tikslaus atliekų kiekio kontrolė pareikalautų gana didelių papildomų investicijų ir lemtų žymiai didesnes eksploatacines išlaidas, kurias turėtų padengti šios paslaugos vartotojai.
Trečiasis suinteresuotas asmuo V. B. atsiliepimu prašė pripažinti Nuostatus ta apimtimi, kuria nenumatyta galimybė atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, prieštaraujančiais Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 3 punkte įtvirtintam proporcingumo principui.
Nurodė, kad pagal Nuostatų 6.1 punktą vietinės rinkliavos dydis vienam gyventojui už komunalinių atliekų iš gyventojų surinkimą ir atliekų sutvarkymą yra nustatytas 60 Lt per metus, o Nuostatų 11 punktas numato, kad vietinę rinkliavą mokėti privalo visi atliekų turėtojai, gyvenantys tose rajono gyvenamosiose vietovėse, kuriose paslaugos teikėjas organizuotai surenka komunalines atliekas. Atsižvelgęs į šias teisės normas, atkreipė dėmesį, kad svarbi šios bylos aplinkybė yra išsiaiškinti klausimą, ar visi gyventojai turi mokėti už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą, ar tik tie, iš kurių yra surenkamos ir tvarkomos komunalinės atliekos. Manė, kad Nuostatai parengti nesilaikant įstatymų reikalavimų, neatsižvelgiant į gyventojų poreikius, pažeidžiant jų, kaip atliekų turėtojų, teises ir teisėtus interesus ir yra naudingi tik paslaugas teikiančiai įmonei – Panevėžio regiono aplinkos tvarkymo centrui ir paslaugos teikėjui UAB „Kupiškio komunalininkas“. Nurodė, jog Nuostatų 2.4 punkte pateikta vietinės rinkliavos mokėtojų sąvoka, pagal kurią vietinės rinkliavos mokėtojai yra komunalinių atliekų turėtojai, privalantys mokėti vietinę rinkliavą, nėra numatyta nei Rinkliavų įstatyme, nei Atliekų tvarkymo įstatyme, nei kituose teisės aktuose, todėl Nuostatų 2.4 punktas prieštarauja tų pačių Nuostatų 6.1 bei 11 punktams: Nuostatų 2.4 punktas nustato, kad vietinę rinkliavą privalo mokėti komunalinių atliekų turėtojai, tačiau Nuostatų 6.1 ir 11 punktai nustato, kad vietinę rinkliavą privalo mokėti tik tie asmenys, iš kurių komunalinės atliekos yra surenkamos ir tvarkomos. Pažymėjo, jog Europos Parlamento ir Tarybos 2006 m. balandžio 5 d. Direktyvos 2006/12/EB 1 straipsnyje nustatyta, jog „atliekos“ reiškia medžiagą ar daiktą, patenkantį į I priede nustatytas kategorijas, kurių atliekų turėtojas atsikrato, ketina atsikratyti arba privalo atsikratyti; „gamintojas“ reiškia visus asmenis, dėl kurių veiklos susidaro atliekos (pirminis gamintojas) ir (arba) visus asmenis, kurie vykdo pirminį tvarkymą, maišymą ar kitas operacijas, pakeičiančias šių atliekų pobūdį ar sudėtį; „turėtojas“ reiškia atliekų gamintoją fizinį arba juridinį asmenį, kuris tas atliekas turi. Nurodė, jog minėtos direktyvos 15 straipsnyje reglamentuojama, kad pagal principą „teršėjas moka“ atliekų šalinimo išlaidas privalo padengti: turėtojas, kurio atliekas tvarko atliekų surinkėjas arba įmonė ir (arba) ankstesnis turėtojas arba produkto, iš kurio atliekos atsirado, gamintojai. V. B. teigė, kad Nuostatų punktai, nenumatantys galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 3 punkte įtvirtintam proporcingumo principui. Nurodė, kad palyginus dvi sąvokas „komunalinių atliekų turėtojas“ ir „vietinės rinkliavos mokėtojai“ matyti, kad tai yra skirtingos sąvokos, apibrėžiančios skirtingas asmenų grupes. „Komunalinių atliekų turėtojai“ yra fiziniai asmenys (pagal Nuostatus juridiniai asmenys negali būti komunalinių atliekų turėtojais), turintys komunalinių atliekų, arba kurių veiklos metu susidaro komunalinės atliekos, o „vietinės rinkliavos mokėtojai“ yra komunalinių atliekų turėtojai, privalantys mokėti vietinę rinkliavą. Trečiojo suinteresuoto asmens nuomone, „atliekų turėtojas“ dar nereiškia, kad jis yra ir „vietinės rinkliavos mokėtojas“, nes „atliekų turėtojas“ gali atliekas tvarkyti pats ir tokiu atveju jis nėra „vietinės rinkliavos mokėtojas“, o gali ir samdyti atliekų tvarkymo įmonę. Teigė, kad tam, jog jis taptų „vietinės rinkliavos mokėtoju“, jam turi būti suteikiama atliekų tvarkymo paslauga, o užmokestis už šią paslaugą turi būti proporcingas suteiktoms paslaugoms. Nurodė, jog taip reikalauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punktas, taip yra išaiškinęs ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2011 m. rugsėjo 5 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A492-2796/2011. Trečiojo suinteresuoto asmens manymu, kitoks proporcingumo principo aiškinimas ar traktavimas būtų neteisingas ir prieštaraujantis imperatyvioms teisės normoms.
II.
Panevėžio apygardos administracinis teismas 2012 m. liepos 13 d. sprendimu pripažino, kad Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2009 m. gegužės 28 d. sprendimu Nr. TS-147 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatų patvirtinimo“ patvirtinti ir 2009 m. spalio 29 d. sprendimu Nr. TS-274 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2009 m. gegužės 28 d. sprendimo Nr. TS-147 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatų patvirtinimo“ pakeitimo“ pakeisti Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatai ta apimtimi, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte numatytam proporcingumo principui.
Teismas vadovavosi Konstitucijos 121 straipsniu, Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnio 2, 31 punktais, Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punktu, Atliekų tvarkymo įstatymo 25 ir 30 straipsniais. Darė išvadą, jog Kupiškio rajono savivaldybės taryba, Sprendimu Nr. TS-147 nustatydama vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą bei patvirtindama Nuostatus, reglamentuojančius vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą, vykdė teisės aktais priskirtą savarankiškąją funkciją – organizuoti atliekų surinkimą ir tvarkymą savivaldybės teritorijoje.
Rėmėsi Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktu, Nuostatų priėmimo metu galiojusio Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija) 3 punktu. Pažymėjo, jog teisės moksle ir teisminėje praktikoje pripažįstama, kad proporcingumo principas reiškia ir tai, jog taikomos priemonės turi išlaikyti balansą tarp viešojo ir privataus intereso taip, kad nebūtų be reikalo suvaržytos asmens teisės ir paliesti privatūs interesai. Pažymėjo, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas taip pat nuosekliai aiškina, jog proporcingumo, kaip ir teisingumo, principai yra neatsiejami nuo konstitucinio teisinės valstybės principo, yra konstitucinio teisinės valstybės principo elementai, jog konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams (Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2001 m. spalio 2 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2009 m. kovo 2 d. nutarimai).
Pažymėjo, jog Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnio 1 dalyje yra įtvirtintas atliekų tvarkymo srityje taikomas principas „teršėjas moka“, reiškiantis, kad atliekų tvarkymo išlaidas turi apmokėti pirminis atliekų darytojas arba dabartinis ar ankstesnis atliekų turėtojas ir (ar) produktų, dėl kurių naudojimo susidaro atliekos, gamintojas ar importuotojas. Principas „teršėjas moka“ įsakmiai įpareigoja valstybinės valdžios bei vietos savivaldos institucijas užtikrinti, jog atliekų tvarkymo išlaidas apmokėtų būtent atliekų turėtojas, o šio principo pagrindu iš atliekų turėtojų surinktos lėšos turi padengti visas komunalinių atliekų tvarkymo sistemos išlaidas. Kiti atliekų tvarkymo finansavimo šaltiniai, išvardyti Atliekų tvarkymo įstatymo 33 straipsnyje, įstatymų leidėjo yra įvardyti kaip papildomi. Remdamasis nurodytomis teisės normomis, teismas konstatavo, kad iš atliekų turėtojų surinktos lėšos turi padengti visas atliekų tvarkymo sistemos išlaidas bei turi būti pakankamos užtikrinti komunalinių atliekų sistemai keliamus reikalavimus. Darė išvadą, kad įgyvendinant Atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnyje nustatytą principą „teršėjas moka“ privalo būti atsižvelgiama ir į Viešojo administravimo įstatyme įtvirtintą proporcingumo principą. Taigi vietos savivaldybės tarybos nustatomas vietinės rinkliavos dydis bei jos apskaičiavimo atliekų turėtojams tvarka neturi viršyti to, kas yra būtina siekiant minėtų finansavimo tikslų. Rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (2010 m. kovo 29 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A525-471/2010).
Teismas, išanalizavęs Kupiškio rajono savivaldybės tarybos patvirtintų Nuostatų 1, 3, 6 punktus, darė išvadą, jog Kupiškio rajono savivaldybės taryba yra pasirinkusi apmokestinimo vietine rinkliava sistemą, pagal kurią įmokos už komunalinių atliekų surinkimą ir atliekų sutvarkymą dydis yra nustatomas arba pagal Kupiškio rajono savivaldybės teritorijoje esančiose gyvenamosiose patalpose (butuose ir individualiuose namuose) gyventojų skaičių, arba pagal šių patalpų bendrąjį naudingąjį būsto plotą, kai juose nėra deklaruotų asmenų, bet faktiškai juose gyvenama. Nurodė, jog Nuostatuose taip pat yra numatyta galimybė deklaruoti pasikeitusius duomenis bei galimybė atleisti nuo vietinės rinkliavos mokėjimo ar ją sumažinti (14–16 punktai (2009 m. spalio 29 d. sprendimo Nr. TS-274 redakcija)), tačiau pagal šių teisės normų nuostatas tokia galimybė yra siejama su fizinio asmens socialine veikla, sveikatos būkle, darbingumu ir kitais asmenį apibūdinančiais kriterijais. Darė išvadą, kad Kupiškio rajono savivaldybės taryba Nuostatuose įtvirtino tokį mokėtinos vietinės rinkliavos apskaičiavimo modelį, pagal kurį šios įmokos dydis yra apskaičiuojamas pagal galintį susidaryti atliekų kiekį. Nustatė, kad Kupiškio rajono savivaldybės taryba šiame teisės akte neįtvirtino nuostatų, numatančių fiziniams asmenims galimybę deklaruoti perduodamų tvarkyti komunalinių atliekų kiekį ir mokėti vietinę rinkliavą pagal deklaruojamų atliekų kiekį. Konstatavo, kad nors atsakovo pasirinktas vietinės rinkliavos dydžio apskaičiavimas pagal galintį susidaryti atliekų kiekį pats savaime nėra prieštaraujantis principui „teršėjas moka“, tačiau situacija, kai teisės akte, reglamentuojančiame vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nustatymą ir mokėjimą, nėra numatyta galimybė atliekų turėtojams mokėti ir pagal realiai susidarantį atliekų kiekį, yra ydinga. Nurodė, jog, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo aiškinimu, mokėtinos vietinės rinkliavos dydį apskaičiuojant pagal galinčių susidaryti atliekų kiekį, kai yra objektyvi galimybė nustatyti konkretų atliekų kiekį, būtų viršijama tai, kas yra būtina principui „teršėjas moka“ įgyvendinti (2011 m. rugsėjo 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A492-2796/2011).
Teismas darė išvadą, kad Kupiškio rajono savivaldybės taryba savo pozicijai apie neproporcingus administravimo kaštus pagrįsti jokių duomenų ir argumentų nepateikė. Nurodė, jog byloje esantys duomenys apie Kupiškio rajono savivaldybės teritorijoje gyventojų naudojamų individualių konteinerių skaičių ir jų panaudojimo intensyvumą leidžia teigti, kad vietos savivaldybei yra galimybių, nepažeidžiant principo „teršėjas moka“, nustatyti kiekvieno atliekų turėtojo faktiškai išvežamų atliekų kiekius ir, atsižvelgus į juos, diferencijuoti vietinės rinkliavos už atliekų tvarkymą dydį. Teismo nuomone, nesuteikus atliekų turėtojams teisės pasirinkti, ar mokėti už atliekų tvarkymą kaip fiksuotą įmoką kiekvienam gyventojui, ar pagal realiai susidarančių atliekų kiekį, Nuostatai negali būti pripažinti atitinkantys būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus, todėl pažeidžia proporcingumo principą. Darydamas tokią išvadą, teismas atsižvelgė į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką (2010 m. kovo 29 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A525-471/2010; 2011 m. rugsėjo 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A492-2796/2011).
III.
Atsakovas Kupiškio rajono savivaldybės taryba apeliaciniu skundu prašo panaikinti Panevėžio apygardos administracinio teismo 2012 m. liepos 13 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2009 m. gegužės 28 d. sprendimą Nr. TS-147 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatų patvirtinimo“ ir Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2009 m. spalio 29 d. sprendimą Nr. TS-274 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2009 m. gegužės 28 d. sprendimo Nr. TS-147 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatų patvirtinimo“ pakeitimo“ pripažinti teisėtais.
Apeliaciniame skunde išdėsto iš esmės tuos pačius argumentus kaip ir atsiliepime į skundą. Papildomai nurodo, jog pirmosios instancijos teismas netinkamai aiškino ir taikė Atliekų tvarkymo įstatymą, reglamentuojantį komunalinių atliekų tvarkymą bei šalinimą, ir Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktiką šiais klausimais. Pagal Atliekų tvarkymo įstatymą bei Europos Sąjungos Teisingumo Teismą, kalbant apie komunalinių atliekų tvarkymo bei šalinimo išlaidų padengimą Europos Sąjungos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/12/EB dėl atliekų 1 straipsnio prasme, visi šios paslaugos vartotojai, kaip atliekų turėtojai, kolektyviai turi padengti šių atliekų šalinimo išlaidas. Teigia, jog Lietuvos valstybė teikia pirmenybę kaštų padengimo solidarumo principui prieš proporcingumo principą, nes tik tokiu būdu gali būti užtikrintas atliekų tvarkymas nesukeliant pavojaus žmonių sveikatai ir nepakenkiant aplinkai, kaip yra nurodyta 2008 m. lapkričio 19 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2008/98/ES. Nurodo, jog pirmosios instancijos teismas neatskleidė paties proporcingumo principo turinio. Pabrėžia, jog teismo sprendimas griauna sukurtą atliekų tvarkymo, surinkimo, šalinimo bei administravimo tvarką, įneša painiavos ir neaiškumų. Pažymi, kad atliekų tvarkymas, priešingai nei vandens ar šilumos tiekimas, yra apskaitos prietaisais nefiksuojama paslauga, todėl būtų neįmanoma nustatyti kiekvieno komunalinių atliekų turėtojo faktinį atliekų kiekį. Paaiškina, kad pirmosios instancijos teismui nebuvo teisinio pagrindo remtis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 29 d. nutarties (administracinėje byloje Nr. A525-471/2010) dalimi dėl norminio akto prieštaravimo Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punktui, nes nagrinėjamas dalykas ne tas pats. Nurodo, jog teismas skundžiamame sprendime visiškai neatsižvelgė bei nevertino UAB „Kupiškio komunalininkas“ argumentų dėl Nuostatuose nustatytos rinkliavos tvarkos, kuri užtikrina rinkliavos dydžio apskaičiavimo modelį tinkamą principui „teršėjas moka“ įgyvendinti. Teismas nemotyvavo ir nepasisakė, kodėl ši tvarka neužtikrina principo „teršėjas moka“ bei neatitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte numatyto proporcingumo principo. Mano, kad pirmosios instancijos teismas nesuvokė nagrinėjamos bylos esmės, ne tik nepaisė Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 81 straipsnio imperatyvo teismui būti aktyviam nustatant visas bylai svarbias aplinkybes, bet tik perrašė skirtingų pagal faktines aplinkybes Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išnagrinėtų bylų nutarčių teiginius. Pirmosios instancijos teismas iškraipė Atliekų tvarkymo įstatyme įtvirtintą bei Europos Sąjungos Teisingumo Teismo išaiškintą principą „teršėjas moka“, jo įgyvendinimą.
Trečiasis suinteresuotas asmuo UAB „Kupiškio komunalininkas“ atsiliepimu į apeliacinį skundą prašo panaikinti Panevėžio apygardos administracinio teismo 2012 m. liepos 13 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą – Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2009 m. gegužės 28 d. sprendimą Nr. TS-147 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatų patvirtinimo“ ir Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2009 m. spalio 29 d. sprendimą Nr. TS-274 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2009 m. gegužės 28 d. sprendimo Nr. TS-147 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatų patvirtinimo“ pakeitimo“ pripažinti teisėtais.
Atsiliepime į apeliacinį skundą nurodo, jog su juo sutinka, pakartotinai išdėsto argumentus, nurodytus savo atsiliepime į skundą pirmosios instancijos teismui. Papildomai paaiškina, kad Kupiškio rajono savivaldybės tarybos pasirinktas rinkliavos apskaičiavimo būdas deklaruotam gyventojui užkerta kelią piktnaudžiauti, išvengti mokėti rinkliavą, sukuriama tiksli įmokų surinkimo ir administravimo duomenų bazė. Pažymi, jog Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punkte nustatyta rinkliava nėra siejama su atlygiu už teikiamas paslaugas ir ji negali būti vertinama, kaip mokėjimas už komunalinę paslaugą privatinės teisės prasme, o mokėjimas už realiai susidarantį atliekų kiekį tai jau yra atlygis už atliktą paslaugą.
Trečiasis suinteresuotas asmuo V. B. atsiliepimu į apeliacinį skundą prašo atmesti Kupiškio rajono savivaldybės tarybos apeliacinį skundą ir palikti galioti Panevėžio apygardos administracinio teismo 2012 m. liepos 13 d. sprendimą.
Atsiliepime į apeliacinį skundą pakartoja argumentus, išdėstytus savo atsiliepime į skundą pirmosios instancijos teismui. Taip pat nurodo, jog Panevėžio apygardos administracinis teismas objektyviai ir teisingai ištyrė atliekų tvarkymo nuostatų atitikimą Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punktui, t. y. proporcingumo principui, teismo sprendimas yra teisėtas, pagrįstas bei teisingas ir jį naikinti atsakovo apeliaciniame skunde nurodytais motyvais nėra teisinio pagrindo.
Teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
Apeliacinis skundas tenkintinas iš dalies.
Pirmosios instancijos teismo nustatytas nagrinėjamos bylos dalykas – Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2009 m. gegužės 28 d. sprendimu Nr. TS-147 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatų patvirtinimo“ patvirtintų ir 2009 m. spalio 29 d. sprendimu Nr. TS-274 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2009 m. gegužės 28 d. sprendimo Nr. TS-147 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatų patvirtinimo“ pakeitimo“ pakeistų Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatų ta apimtimi, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, atitikmuo Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte numatytam proporcingumo principui.
Atkreiptinas dėmesys, jog Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas jau nagrinėjo iš esmės analogiškas administracines bylas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. birželio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-1592/2012, 2013 m. sausio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-689/2013 ir kt.). Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas minėtose bylose konstatavo, kad savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą nuostatai tiek, kiek jie nenumato jokios galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal faktinį iš jų surenkamų ir tvarkomų komunalinių atliekų kiekį, prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punktui.
Atsižvelgdama į Konstitucinio Teismo išaiškinimus dėl jurisprudencijos tęstinumo principo, taikytino ir administraciniams teismams (žr. Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 28 d. nutarimą), taip pat į Lietuvos Respublikos teismų įstatymo 33 straipsnio 4 dalį (teismai, priimdami sprendimus atitinkamų kategorijų bylose, yra saistomi savo pačių sukurtų teisės aiškinimo taisyklių, suformuluotų analogiškose ar iš esmės panašiose bylose), teisėjų kolegija pažymi, kad nagrinėjamoje byloje turi būti vadovaujamasi jau suformuota praktika panašiose bylose. Tokios praktikos netaikymas galėtų būti pagrįstas tik tais atvejais, kai tai yra neišvengiama ar objektyviai būtina. Teisėjų kolegijos vertinimu, nagrinėjamoje byloje nėra nei teisinio, nei faktinio pagrindo, leidžiančio daryti išvadą, kad šioje byloje yra sąlygos kurti naują precedentą ar nukrypti nuo ankstesnės Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikos.
Nagrinėjamos administracinės bylos teisena pradėta Panevėžio apygardos administraciniam teismui 2012 m. balandžio 19 d. nutartimi (b. l. 2–5) sustabdžius administracinę bylą Nr. I-211-283-2012 pagal pareiškėjo UAB „Kupiškio komunalininkas“ prašymą atsakovui V. B. dėl vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą bei tvarkymą priteisimo ir pradėjus Kupiškio rajono savivaldybės 2009 m. gegužės 28 d. sprendimu Nr. TS-147 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatų patvirtinimo“ patvirtintų Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymo nuostatų teisėtumo tyrimą, sprendžiant, ar Nuostatai ta apimtimi, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, neprieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte įtvirtintam proporcingumo principui.
Pažymėtina, kad Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra nurodyta, jog norminio administracinio akto teisėtumo patikrinimas, kai dėl to į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą kreipiasi bendrosios kompetencijos ar administracinis teismas, nėra savitikslis dalykas. Norminės administracinio akto teisėtumo bylos išnagrinėjimas tokiu atveju turi padėti teismui įvykdyti teisingumą individualioje byloje, būti naudingas (bylos išnagrinėjimo iš esmės ir procesinio sprendimo priėmimo byloje aspektu) besikreipiančiam teismui. Tam tikrais atvejais iš Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui pateikiamos konkrečios individualios bylos medžiagos ir paklausimo Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui turinio, jo teisinių ir faktinių argumentų matyti, kad teismo prašymas nors ir yra tam tikra apimtimi susijęs su nagrinėjama individualia byla, tačiau peržengia konkrečios individualios bylos ribas ir apima tuos klausimus, tokį teisinį reguliavimą, kurie nėra susiję su teismo nagrinėjama individualia byla. Tokiais atvejais Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, atsižvelgdamas į teismų bendradarbiavimo ir kooperavimosi poreikį, tai, kad teismo sprendimas norminėje administracinėje byloje turi būti naudingas besikreipiančiam teismui ir susijęs su jo nagrinėjama individualia byla, turi teisę, atsižvelgdamas į konkrečias aplinkybes, arba atsisakyti priimti tam tikrą dalį prašymo, o jei jis priimtas – atitinkamą bylos dalį nutraukti, arba patikslinti pareikšto prašymo turinį taip, kad jis atitiktų individualios bylos aplinkybes, padėtų tinkamai išspręsti tą individualią bylą, kurioje teismas nusprendė kreiptis į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2009 m. vasario 26 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I575-3/2009, 2012 m. lapkričio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I261-48/2012, 2013 m. sausio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-689/2013). Šiuo atveju teisėjų kolegija taip pat sprendžia, kad yra pagrindas patikslinti nagrinėjamos bylos dėl norminio administracinio teisės akto, t. y. Nuostatų, teisėtumo apimtį atsižvelgiant į individualios administracinės bylos, kurioje kilo klausimas dėl Nuostatų teisėtumo ištyrimo, aplinkybes.
Atkreiptinas dėmesys, jog Panevėžio apygardos administracinio teismo 2012 m. balandžio 19 d. nutartyje nurodytas komunalinių atliekų kiekio deklaravimas yra vienas iš būdų, sudarančių prielaidas atliekų turėtojui vietinę rinkliavą mokėti pagal faktiškai perduodamų tvarkyti šių atliekų kiekį. Įvertinus minėtas proceso taisykles, atsižvelgus į minėtą Panevėžio apygardos administracinio teismo 2012 m. balandžio 19 d. nutartį bei nagrinėjamoje byloje esančią individualios administracinės bylos Nr. I-211-283-2012, kurioje buvo nutarta kreiptis dėl norminio akto teisėtumo, medžiagą ir iš jos matomas individualaus ginčo faktines aplinkybes, konstatuotina, jog nagrinėjamu atveju turi būti vertinama Nuostatų atitiktis minėtoms Viešojo administravimo įstatymo nuostatoms tiek, kiek jie nenumato jokios galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal faktinį iš jų surenkamų ir tvarkomų komunalinių atliekų kiekį.
Nagrinėjamu atveju pirmosios instancijos teismas 2012 m. liepos 13 d. sprendimu pripažino, kad Nuostatai ta apimtimi, kuria nenumato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte numatytam proporcingumo principui. Tačiau teismas sprendimo motyvuojamojoje dalyje nurodė, jog, nesuteikus atliekų turėtojams teisės pasirinkti, ar mokėti už atliekų tvarkymą kaip fiksuotą įmoką kiekvienam gyventojui, ar pagal realiai susidarančių atliekų kiekį, Nuostatai negali būti pripažinti atitinkantys būtinus ir pagrįstus administravimo tikslus, todėl pažeidžia proporcingumo principą. Taigi konstatuotina, jog pirmosios instancijos teismo sprendimas iš esmės buvo priimtas vertinant Nuostatų atitiktį minėtam proporcingumo principui tiek, kiek juose nėra numatyta jokia galimybė aptariamą rinkliavą mokėti pagal faktiškai perduodamų tvarkyti komunalinių atliekų kiekį. Tai nagrinėjamu atveju iš esmės atitinka prieš tai apsibrėžtas šios bylos nagrinėjimo ribas.
Pirmosios instancijos teismas sprendime iš esmės vadovavosi tokiomis pačiomis teisės aiškinimo ir taikymo taisyklėmis, kokios yra išdėstytos Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 29 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A525-471/2010, 2011 m. rugsėjo 5 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A492-2796/2011. Nagrinėjamu atveju nėra pagrindo nukrypti nuo minėtoje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartyje ir vėlesnėje šio teismo praktikoje, kuri taip pat pagrįsta iš esmės tomis pačiomis teisės aiškinimo ir taikymo taisyklėmis (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. birželio 11 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-1592/2012, 2013 m. sausio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-689/2013, kt.), suformuotų ir šioje byloje nagrinėjamus santykius reguliuojančių teisės normų aiškinimo ir taikymo bendrųjų taisyklių.
Atkreiptinas dėmesys, jog, kaip nurodo apeliantas, minėta Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 29 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A525-471/2010 buvo priimta sprendžiant klausimą dėl norminio akto, kuris tam tikra apimtimi skyrėsi nuo tikrinamo šioje byloje, atitikties aukštesnės galios teisės aktams, tačiau šioje nutartyje nurodyta Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktika, pateiktas Europos Sąjungos ir nacionalinės teisės aiškinimas yra aktualus ir nagrinėjamoje administracinėje byloje.
Teisėjų kolegija, susipažinusi su skundžiamo Panevėžio apygardos administracinio teismo sprendimo turiniu, sutinka su pirmosios instancijos teismo motyvais dėl ginčo teisiniams santykiams taikytinų Viešojo administravimo įstatymo, Atliekų tvarkymo įstatymo nuostatų aiškinimo, principo „teršėjas moka“ sampratos ir jo apimties bei proporcingumo principo turinio. Šis aiškinimas atitinka minėtą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką. Tų pačių (pirmosios instancijos teismo ir minėtuose Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimuose išdėstytų) argumentų dėl pareigos paisyti proporcingumo principo, kiek tai susiję su principo „teršėjas moka“ įgyvendinimu priimant sprendimą dėl vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą (Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalis 8 punktas (2002 m. balandžio 23 d. įstatymo Nr. IX-857 redakcija), bei šios pareigos apimties kartojimas šiame baigiamajame teismo akte būtų akivaizdžiai perteklinis, todėl nagrinėjamu atveju atskirai (papildomai) pasisakyti šiais klausimais nėra tikslinga. Įvertinusi tai, teisėjų kolegija konstatuoja, jog atsakovo apeliacinio skundo argumentas, kad pirmosios instancijos teismas iškraipė Atliekų tvarkymo įstatyme įtvirtintą bei Europos Sąjungos Teisingumo Teismo išaiškintą principą „teršėjas moka“, jo įgyvendinimą, yra nepagrįstas.
Pirmosios instancijos teismas, išanalizavęs Kupiškio rajono savivaldybės tarybos patvirtintų Nuostatų 1, 3, 6 punktus, nustatė, jog Kupiškio rajono savivaldybės taryba yra pasirinkusi apmokestinimo vietine rinkliava sistemą, pagal kurią įmokos už komunalinių atliekų surinkimą ir atliekų sutvarkymą dydis yra nustatomas arba pagal Kupiškio rajono savivaldybės teritorijoje esančiose gyvenamosiose patalpose (butuose ir individualiuose namuose) gyventojų skaičių, arba pagal šių patalpų bendrąjį naudingąjį būsto plotą, kai juose nėra deklaruotų asmenų, bet faktiškai juose gyvenama. Nurodė, jog Nuostatuose taip pat yra numatyta galimybė deklaruoti pasikeitusius duomenis bei galimybė atleisti nuo vietinės rinkliavos mokėjimo ar ją sumažinti, tačiau pagal šių teisės normų nuostatas tokia galimybė yra siejama su fizinio asmens socialine veikla, sveikatos būkle, darbingumu ir kitais asmenį apibūdinančiais kriterijais. Darė išvadą, kad Kupiškio rajono savivaldybės taryba Nuostatuose įtvirtino tokį mokėtinos vietinės rinkliavos apskaičiavimo modelį, pagal kurį šios įmokos dydis yra apskaičiuojamas pagal galintį susidaryti atliekų kiekį. Nustatė, kad Kupiškio rajono savivaldybės taryba šiame teisės akte neįtvirtino nuostatų, numatančių fiziniams asmenims galimybę deklaruoti perduodamų tvarkyti komunalinių atliekų kiekį ir mokėti vietinę rinkliavą pagal deklaruojamų atliekų kiekį.
Teisėjų kolegija, nagrinėdama klausimą dėl Nuostatų atitikties Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punktui, daro išvadą, kad pirmosios instancijos teismas tinkamai nustatė, jog Nuostatai aptariamos vietinės rinkliavos dydį sieja su galinčiu susidaryti komunalinių atliekų kiekiu ir nenumato jokios galimybės šią rinkliavą mokėti pagal faktinį atliekų turėtojo (vietinės rinkliavos mokėtojo) perduodamų tvarkyti atliekų kiekį. Pažymėtina, jog dėl šios aplinkybės nagrinėjamoje byloje ginčo nėra.
Pirmosios instancijos teismas, remdamasis Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika (2011 m. rugsėjo 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A492-2796/2011), tinkamai ir pagrįstai konstatavo, jog nors atsakovo pasirinktas vietinės rinkliavos dydžio apskaičiavimas pagal galintį susidaryti atliekų kiekį pats savaime nėra prieštaraujantis principui „teršėjas moka“, tačiau situacija, kai teisės akte, reglamentuojančiame vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nustatymą ir mokėjimą, nėra numatyta galimybė atliekų turėtojams mokėti ir pagal realiai susidarantį atliekų kiekį, yra ydinga. Nurodė, jog, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo aiškinimu, mokėtinos vietinės rinkliavos dydį apskaičiuojant pagal galinčių susidaryti atliekų kiekį, kai yra objektyvi galimybė nustatyti konkretų atliekų kiekį, būtų viršijama tai, kas yra būtina principui „teršėjas moka“ įgyvendinti (2011 m. rugsėjo 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A492-2796/2011).
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje yra ne kartą akcentuota, jog nors, kaip jau buvo minėta, tiek nacionalinėje, tiek Europos Sąjungoje įtvirtintas principas „teršėjas moka“ nedraudžia mokėtinos vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų tvarkymą dydį apskaičiuoti pagal galintį susidaryti atliekų kiekį, šis principas minėtą atlyginimą sieja su faktiškai perduotu tvarkyti komunalinių atlieku kiekiu. Todėl, tais atvejais, kai yra įmanoma nepatiriant didelių ekonominių sąnaudų nustatyti konkretų atliekų turėtojo perduodamų tvarkyti komunalinių atliekų kiekį, pastarajam tenkanti mokėtina suma turėtų būti apskaičiuojama būtent pagal minėtą atliekų kiekį. Priešingu atveju, t. y. mokėtinos vietinės rinkliavos dydį apskaičiuojant pagal galinčių susidaryti atliekų kiekį, kai yra objektyvi galimybė nustatyti konkretų atliekų kiekį, būtų peržengiama tai, kas yra būtina principui „teršėjas moka“ įgyvendinti (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 29 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A525-471/2010, 2011 m. rugsėjo 5 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A492-2796/2011, kt.).
Kaip jau buvo minėta, jokia tvarka, leidžianti vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą kokiems nors šios rinkliavos mokėtojams mokėti pagal faktinį atliekų kiekį, nėra numatyta. Atsakovas Kupiškio rajono savivaldybės taryba tokią situaciją grindžia neproporcingais administravimo kaštais, kad yra sunku, brangu nustatyti tikslų komunalinių atliekų, kiekvieno atliekų turėtojo perduotų tvarkyti, kiekį, perkėlimą šią rinkliavą nustatančioms institucijoms. Kaip teisingai nustatė pirmosios instancijos teismas, Kupiškio rajono savivaldybės taryba savo pozicijai apie neproporcingus administravimo kaštus pagrįsti jokių duomenų ir argumentų nepateikė. Be to, vien argumentai dėl šiuo metu taikomos vietinės rinkliavos apskaičiavimo ir mokėjimo tvarkos administravimo paprastumo ir ekonomiškumo negali būti vertinami, kaip savaime pagrindžiantys Nuostatų atitiktį proporcingumo principui. Tokio vertinimo negali paneigti ir argumentai dėl galimo deklaravimo, t. y. tik vieno iš faktinio perduodamų tvarkyti atliekų kiekio nustatymo būdų, pritaikymo sudėtingumo bei įtakos atliekų tvarkymo kaštams.
Atsakovas nenurodė objektyvių ir pagrįstų argumentų (įrodymų, duomenų), kodėl atliekų turėtojo galimybė mokėti pagal realiai susidarančių atliekų kiekį yra sudėtinga ar ekonomiškai nenaudinga įgyvendinti. Pažymėtina, jog atsakovo nurodytos aplinkybės, susijusios su gyventojų naudojimusi atliekų šalinimo paslauga (t. y., kad ruošiantis įvesti vietinę rinkliavą 2009 metų pradžioje, remiantis 2008 metų duomenimis, buvo atlikta individualių ir bendrojo naudojimo atliekų konteinerių panaudojimo analizė; apmokestinus atliekų surinkimą pagal faktinį kiekį, 70 procentų gyventojų „nesinaudodavo“ atliekų šalinimo paslauga, o 25 procentai gyventojų atliekas veždavo tik 1–2 kartus per mėnesį; tuo pat metu atliekų kiekiai, susikaupiantys bendrojo naudojimo konteineriuose, viršydavo normatyvinius 2,5–3 kartus; 2009 m. liepos 1 d. Kupiškio rajone įvedus vietinę rinkliavą, kardinaliai pasikeitė atliekų išvežimo kiekiai – tik apie 30 procentų gyventojų nesinaudojo individualiais atliekų konteineriais), taip pat nesudaro pagrindo daryti kitokią išvadą. Konstatuotina, jog atliekų turėtojo galimybės mokėti pagal faktiškai iš jo surenkamą ir tvarkomą, o ne galintį susidaryti atliekų kiekį eliminavimas nagrinėjamu atveju savaime negali būti pateisinamas apelianto nurodomais argumentais bei byloje pateiktais (surinktais) dokumentais (duomenimis) ir kitais įrodymais.
Teisėjų kolegija, įvertinusi tai, kas pirmiau išdėstyta, daro išvadą, jog atsakovas neįvykdė jam tenkančios pareigos įrodyti, kad atliekų turėtojo galimybės mokėti pagal iš jo surenkamą ir tvarkomą komunalinių atliekų kiekį įgyvendinimas Kupiškio rajono savivaldybėje visais atvejais yra neįmanomas ir(ar) reikštų nepagrįstus, neproporcingus administravimo kaštus. Tai, taip pat aplinkybė, jog komunalinių atliekų turėtojai Kupiškio rajone neturi jokios galimybės vietinę rinkliavą mokėti priklausomai nuo iš jų surenkamo ir tvarkomo faktinio komunalinių atliekų kiekio, ne tik eliminuoja teismo pareigą papildomai vertinti ir pasisakyti dėl šios galimybės įgyvendinimo būdo, apimties ir tvarkos (įskaitant ir argumentus dėl diferencijuotos rinkliavos nustatymo tvarkos), o tai nagrinėjamu atveju, kiek inter alia akivaizdžiai neprieštarauja proporcingumo principui, priklauso atsakovo diskrecijai, bet ir sudaro pakankamą ir savarankišką pagrindą šioje byloje tikrinamą norminį aktą ta apimtimi, kuria nenumatoma jokia galimybė atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal faktinį atliekų kiekį, pripažinti akivaizdžiai prieštaraujančia Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte numatytam proporcingumo principui.
Konstatuotina, jog pirmosios instancijos teismas iš esmės priėmė teisingą sprendimą, tačiau sprendimo rezoliucijoje išdėstytu sprendimu nepagrįstai, be objektyvaus teisinio pagrindo nustatė kokiu būdu (tvarka), t. y. deklaruojant, turi būti užtikrinama aptariama atliekų turėtojų galimybė vietinę rinkliavą mokėti pagal faktinį komunalinių atliekų kiekį. Tokiu būdu nepagrįstai suvaržomos vietos savivaldos institucijų teisės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą nustatymo srityje.
Atkreiptinas dėmesys, jog Lietuvos Respublikos Konstitucijos 120 straipsnio 2 dalyje įtvirtinta, jog savivaldybės veikia laisvai ir savarankiškai. Be to, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje ne kartą buvo pažymėta, kad savivaldybių savarankiškumas ir veiklos laisvė pagal Lietuvos Respublikos Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją – konstituciniai principai (žr., pvz., Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo 2000 m. birželio 13 d., 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimus). Šiame kontekste pažymėtina, kad vietinės ir centrinės valdžios santykiai yra reguliuojami tam tikrų teisės principų, kurie įtvirtinti tiek nacionaliniu (Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnis), tiek tarptautiniu lygmeniu (Europos vietos savivaldos chartija). Šie principai reguliuoja ir klausimus, kaip valdžios institucijų pareigos atitinkamoje srityje yra išskirstomos arba pasidalinamos. Vietinės ir centrinės valdžios santykiai, siekiant užtikrinti adekvatų jų tarpusavio santykį ir pagarbą kiekvienam iš subjektų atitinkamos valdymo pakopos sferoje, grindžiami vietos savivaldos savarankiškumo ir laisvės, teisėtumo, įstatymų viršenybės, subsidiarumo, deleguotos kompetencijos, bendradarbiavimo ir kitais principais. Šių principų realizavimas reikalauja garantuoti, kad egzistuotų vietos valdžia, galinti pakankamai savarankiškai prisiimti įsipareigojimus ir pasirinkti jų vykdymo būdus, priemones ir šaltinius jiems įgyvendinti (Europos vietos savivaldos chartijos preambulė) (taip pat žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. gegužės 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A882-617/2010).
Atkreiptinas dėmesys, kad analogiškoje situacijoje Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas konstatavo, jog (faktiškai) perduodamų tvarkyti atliekų kiekio nustatymo būdo (tvarkos) parinkimas, nesant atitinkamų įstatymų ir juos lydinčių teisės aktų nuostatų, priklauso savivaldybių diskrecijai (2012 m. birželio 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A143-1592/2012, 2013 m. sausio 22 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A143-689/2013).
Įvertinus tai, kas išdėstyta, darytina išvada, jog pirmosios instancijos teismo sprendimo rezoliucinė dalis yra keistina.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 115 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 117 straipsniu, 140 straipsnio 1 dalies 3 punktu, teisėjų kolegija
n u t a r i a:
Atsakovo Kupiškio rajono savivaldybės tarybos apeliacinį skundą patenkinti iš dalies.
Pakeisti Panevėžio apygardos administracinio teismo 2012 m. liepos 13 d. sprendimo rezoliucinę dalį ir ją išdėstyti taip:
„Pripažinti, kad Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2009 m. gegužės 28 d. sprendimu Nr. TS-147 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatų patvirtinimo“ patvirtinti ir 2009 m. spalio 29 d. sprendimu Nr. TS-274 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės tarybos 2009 m. gegužės 28 d. sprendimo Nr. TS-147 „Dėl Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatų patvirtinimo“ pakeitimo“ pakeisti Kupiškio rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš gyventojų ir atliekų tvarkymą nuostatai tiek, kiek jie nenumato jokios galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal faktinį iš jų surenkamų ir tvarkomų komunalinių atliekų kiekį, prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (2006 m. birželio 27 d. įstatymo Nr. X-736 redakcija) 3 straipsnio 3 punktui.“
Šią nutartį paskelbti „Valstybės žiniose“ bei leidinyje „Kupiškėnų mintys“.
Nutartis neskundžiama.
| Teisėjai |
Laimutis Alechnavičius Artūras Drigotas Dalia Višinskienė |