LIETUVOS RESPUBLIKOS TEISINGUMO MINISTRO
ĮSAKYMAS
DĖL TEISINIŲ IŠVADŲ DĖL NORMINIŲ TEISĖS AKTŲ PROJEKTŲ RENGIMO TEISINGUMO MINISTERIJOJE REKOMENDACIJŲ PATVIRTINIMO
2009 m. gegužės 29 d. Nr. 1R-168
Vilnius
Siekdamas tobulinti Teisingumo ministerijoje rengiamas teisines išvadas dėl norminių teisės aktų projektų,
tvirtinu Teisinių išvadų dėl norminių teisės aktų projektų rengimo Teisingumo ministerijoje rekomendacijas (pridedama).
PATVIRTINTA
Lietuvos Respublikos teisingumo
ministro 2009 m. gegužės 29 d.
įsakymu Nr. 1R-168
TEISINIŲ IŠVADŲ DĖL NORMINIŲ TEISĖS AKTŲ PROJEKTŲ RENGIMO
TEISINGUMO MINISTERIJOJE REKOMENDACIJOS
I. BENDROSIOS NUOSTATOS
1. Šių rekomendacijų tikslas – nustatyti vienodus teisinių išvadų dėl norminių teisės aktų projektų (toliau vadinama – teisinė išvada) struktūros ir turinio reikalavimus.
2. Norminio teisės akto projekte numatomas teisinis reguliavimas vertinamas nacionalinės teisės, tarptautinės teisės, Europos Sąjungos, teisės teorijos teisės atžvilgiu, taip pat suformuotos teismų ir kitų institucijų praktikos atžvilgiu.
3. Vertinant numatomą teisinį reguliavimą kompleksiškai taikomi sisteminis, lyginamasis, istorinis, gramatinis, loginis, teleologinis, analoginis ir kiti tyrimo metodai.
4. Rengiant teisinę išvadą, vertinamas ne tik norminio teisės akto projektas, bet ir visi lydimieji dokumentai (pvz., aiškinamasis raštas, teikimas ir kt.).
5. Vertinant numatomą teisinį reguliavimą būtina atsižvelgti į įvairius tiek oficialius, tiek neoficialius informacijos šaltinius (pvz., posėdžių stenogramas, žiniasklaidoje paskelbtą informaciją ir kt.), susijusius su numatomo teisinio reguliavimo turiniu.
6. Būtina įvertinti, ar subjektas, parengęs norminio teisės akto projektą, turi atitinkamų teisės aktų leidybos iniciatyvos teisę, ar numatomas teisinis reguliavimas nesukels viešojo administravimo institucijų funkcijų dubliavimosi. Svarbu atkreipti dėmesį į Lietuvos Respublikos Konstitucijos 5 straipsnio 2 dalyje įtvirtintą principą: „Valdžios galias riboja Konstitucija“, kuris reiškia, kad įstatymais ar kitais teisės aktais subjektams negali būti suteiktos tokios teisės, kurios Konstitucijoje yra priskirtos kitiems subjektams, taip pat teisės, kurios paneigtų ar kaip nors apribotų arba suvaržytų šių subjektų konstitucinę teisę vykdyti Konstitucijos jiems priskirtas galias.
II. TEISINĖS IŠVADOS STRUKTŪRA
7. Rengiant teisinę išvadą teikiamos pastabos:
8. Rekomenduojama teikiant pastabas:
8.1 dėl numatomo teisinio reguliavimo tikslo įvertinti:
8.1.1. ar nurodytas problemos, kuriai spręsti siūlomas atitinkamas teisinis reguliavimas, pagrindimas lydimuosiuose dokumentuose (ar remiamasi oficialiai pateikta informacija apie spręstiną problemą, ar neoficialia, pvz., išsakyta radijo laidoje ar pan., informacija; ar nėra kitos informacijos apie tokio pagrindimo pagrįstumą ir išsamumą; ar įvertinta Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktika dėl teisės aktų, įtvirtinančių panašias ar analogiškas teisės normas, atitikties Konstitucijai, įstatymams; Lietuvos Aukščiausiojo Teismo, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo ir kitų aukštesniųjų teismų praktika dėl atitinkamų teisės normų taikymo);
8.1.2. ar identifikuojant problemą buvo atsižvelgta į aktualius, reikšmingus tyrimus ir pasiūlymus, visuomenės apklausos rezultatus, atitinkamus statistinius duomenis ir į kitą su numatomu teisiniu reguliavimu susijusią informaciją;
8.1.3. ar numatomo teisinio reguliavimo tikslas atitinka tam tikrų strateginių dokumentų (pvz., Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos, Valstybės ilgalaikės raidos strategijos, Geresnio reglamentavimo programos ir pan.) nuostatas;
8.1.4. ar numatomas teisinis reguliavimas nebuvo nustatytas anksčiau ir vėliau pakeistas kaip netinkamas ar dėl kitų priežasčių (pvz., Lietuvos Respublikos piliečių nuosavybės teisių į išlikusį nekilnojamąjį turtą atkūrimo įstatymas keistas daugiau kaip 100 kartų); būtina patikrinti, ar nebuvo anksčiau priimtos ir vėliau pakeistos analogiškos teisės normos;
8.1.5. ar numatomas teisinio reguliavimo tikslas teisės akto projekte yra apibrėžtas tiksliai, nedviprasmiškai. Jei numatomas teisinio reguliavimo tikslas apibrėžtas netiksliai ir dviprasmiškai, nurodyti ne tik, kad jis turi būti patikslintas, bet ir pateikti pasiūlymus, kaip tikslas galėtų būti suformuluotas;
8.2. dėl numatomo teisinio reguliavimo priemonių įvertinti:
8.2.1. ar numatomo teisinio reguliavimo priemonės padėtų pasiekti numatomą tikslą; ar jos proporcingos siekiamam tikslui;
8.2.2. ar pasirinkta tinkama teisės akto forma – įstatymas ar įstatymo įgyvendinamasis teisės aktas. Svarbu atkreipti dėmesį į tai, kad įstatymų ir įstatymo įgyvendinamųjų teisės aktų reguliavimo ribos priklauso nuo daugelio veiksnių – teisės tradicijų, visuomenės politinės ir teisinės kultūros lygio, tačiau tiek teisės teorijos, tiek įstatymų leidybos praktikos požiūriu tam tikri visuomenės prioritetiniai dalykai turi būti reguliuojami tik įstatymais (pvz., Lietuvos Respublikos Seimo 1993 m. birželio 17 d. nutarimą „Dėl žemės reformos pagrindinių krypčių“ Konstitucinis Teismas 1994 m. sausio 19 d. pripažino prieštaraujančiu Konstitucijai pagal formą, nes Seimas, nutarimu sukūręs naujas teisės normas, reguliuojančias nuosavybės teisių į žemę santykius, ir pakeitęs esamas įstatymo normas, pažeidė konstitucinį įstatymų viršenybės įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų atžvilgiu principą, taip pat Konstitucijos nuostatas, kad nuosavybės santykius, kartu ir šių santykių dalyvių subjektinių teisių turinį reguliuoja įstatymai, o ne įstatymo įgyvendinamieji teisės aktai);
8.2.3. ar nenumatyta, pvz., Vyriausybės programoje ar kituose teisės aktuose, rengti įstatymo koncepciją dėl siūlomo teisinio reguliavimo; ar yra pagrindai rengti įstatymo koncepciją, remiantis Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 2001 m. gruodžio 29 d. įsakymo Nr. 277 „Dėl Įstatymų koncepcijų rengimo metodikos patvirtinimo“ (Žin., 2002, Nr. 1-10) nuostatomis. Įstatymo koncepcija rengiama, kai numatoma parengti naują įstatymą, įtvirtinantį iki šiol neegzistavusį tam tikrų visuomeninių santykių teisinį reguliavimą; kai iš esmės keičiamas esamas/egzistuojantis teisinis reguliavimas ir numatoma parengti naują įstatymo redakciją; kai numatoma parengti naują įstatymą, apimantį kelių ministrų valdymo sritis; jei numatoma artimiausiu metu rengti įstatymo koncepciją, būtina pasiūlyti teisės akto projekto rengėjui įvertinti galimybę teikti atitinkamo teisės akto pakeitimus po to, kai bus priimta atitinkama įstatymo koncepcija;
8.2.4. ar įstatymo projekte ar jo lydimuosiuose dokumentuose nurodyti įstatymui įgyvendinti reikalingi teisės aktai; jei taip, ar visi jie susiję su numatomu teisiniu reguliavimu, ar jų pakanka užtikrinti tinkamą įstatymo įgyvendinimą;
8.2.5. ar pasirinktas tinkamas reguliavimo metodas: reguliuojant civilinius santykius dominuoja dispozityvus teisinio reguliavimo metodas, o reguliuojant administracinius santykius – imperatyvus teisinio reguliavimo metodas. Konstitucinis Teismas 1999 m. spalio 6 d. nutarime konstatavo, kad įstatyme nustatyti draudimai turi būti pagrįsti, adekvatūs siekiamam tikslui, nediskriminaciniai, aiškiai suformuluoti. Dėl ūkinės veiklos įvairiapusiškumo ir dinamiškumo konkrečių santykių šioje srityje reguliavimas negali būti visą laiką vienodas, t. y. draudimų ir leidimų santykis gali kisti, tačiau besikeičiant teisinio reguliavimo turiniui negali būti paneigiami Konstitucijoje įtvirtinti tautos ūkio reguliavimo principai;
8.3. dėl numatomo teisinio reguliavimo galimų pasekmių įvertinti:
8.3.1. ar nurodytos numatomo teisinio reguliavimo ekonominės, politinės, socialinės, teisinės, korupcijos mastui ir kitos pasekmės; ar nurodyta, kokios materialinės, finansinės ir kt. sąnaudos būtinos įgyvendinant numatomo teisinio reguliavimo nuostatas; ar nenutylėtos teisinio reguliavimo galimos neigiamos pasekmės (pvz., 2000 m. parengto Lietuvos Respublikos policijos veiklos pagrindų įstatymo aiškinamajame rašte nurodyta, kad neigiamų pasekmių nenumatoma, tačiau išanalizavus minėtame įstatymo projekte numatomą teisinį reguliavimą dėl esminių policijos veiklos pakeitimų, taip pat informaciją to laikotarpio žiniasklaidoje, galima daryti išvadą, kad neigiamų pasekmių, susijusių su pareigūnų atleidimu ir kt., turėjo būti). Aiškinamajame rašte taip pat nenurodyta, kiek valstybės biudžeto lėšų reikės numatytai reformai įgyvendinti, nors akivaizdu, kad jų reikėjo iš esmės pertvarkant policijos sistemą;
8.3.2. ar numatomo teisinio reguliavimo galimų pasekmių vertinimas atliktas vadovaujantis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. vasario 26 d. nutarimo Nr. 276 „Dėl Sprendimų projektų poveikio vertinimo metodikos patvirtinimo ir įgyvendinimo“ (Žin., 2003, Nr. 23-975) nuostatomis; ar reikalingas nepriklausomas numatomo teisinio reguliavimo vertinimas: teisinis, socialinis, ekonominis, finansinis ar kt.;
8.4. dėl teisės akto projektų teisės technikos įvertinti:
8.4.1. ar tinkama naujos teisės normos privalomumą užtikrinanti sistema – ar galiojančiuose teisės aktuose nustatytos tinkamos sankcijos už siūlomų reikalavimų nesilaikymą, ar tinkama jų laikymosi priežiūros kontrolė, institucinė sandara;
8.4.2. ar pateiktas teisės akto projektas buvo rengiamas pagal Lietuvos Respublikos Vyriausybės darbo reglamente, kituose teisės aktuose, reguliuojančiuose teisėkūros procesą, įtvirtintus reikalavimus; ar apie tai pateikta informacija yra pagrįsta ir išsami;
8.4.3. ar pateiktas teisės akto projektas atitinka teisės technikos reikalavimus, įtvirtintus Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatyme (Žin., 1995, Nr. 41-991), Įstatymų ir kitų teisės aktų rengimo rekomendacijose, patvirtintose Lietuvos Respublikos teisingumo ministro 1998 m. rugpjūčio 17 d. įsakymu Nr. 104 (Žin., 1998, Nr. 87-2416; 2002, Nr. 50-1923), bei Dokumentų rengimo taisyklėse, patvirtintose Lietuvos archyvų departamento prie Lietuvos Respublikos Vyriausybės generalinio direktoriaus 2001 m. kovo 30 d. įsakymu Nr. 19 (Žin., 2001, Nr. 30-1009; 2006, Nr. 60-2169);
III. BAIGIAMOSIOS NUOSTATOS
9. Teisinė išvada rengiama pateikiant pastabas dėl visų šių rekomendacijų 7 punkte nustatytų teisinės išvados struktūros elementų:
9.1. jei pastabas dėl numatomo teisinio reguliavimo galima pateikti tik, pvz., dėl numatomo teisinio reguliavimo tikslo (šių rekomendacijų 7.1 punktas) ir teisės akto projekto teisės technikos (šių rekomendacijų 7.4 punktas), tada nurodoma, kad dėl numatomo teisinio reguliavimo priemonių ir numatomo teisinio reguliavimo galimų pasekmių pastabų nėra;
9.2. jei nėra pastabų dėl visų šių rekomendacijų 7 punkte nurodytų struktūros elementų, – teisinėje išvadoje nurodoma: „Įvertinus teisės akto projekte numatomo teisinio reguliavimo tikslą, priemones, galimas pasekmes, teisės akto projekto teisės techniką, esminių pastabų nėra“;
10. Jei išsamiai teisinei išvadai parengti nepakanka Vyriausybės darbo reglamente nustatytų terminų, kitų administracinių išteklių, būtina apie tai informuoti atitinkamo padalinio vadovą, siūlant, pvz., teisės aktų nustatyta tvarka terminus pratęsti, pasitelkti kitų padalinių specialistus. Jei negalima pratęsti teisinei išvadai parengti nustatytų terminų, teisinėje išvadoje turi būti nurodoma, kokiais aspektais buvo vertinamas numatomas teisinis reguliavimas.
11. Teisinėje išvadoje būtina nurodyti ne tik pastabas dėl numatomo teisinio reguliavimo tikslo, priemonių, galimų pasekmių, teisės technikos, bet ir, esant galimybei, pateikti atitinkamus siūlymus.
Jei teisinės išvados rengėjui neaišku dėl numatomo teisinio reguliavimo tikslo, priemonių, teisės akto formos ar pan., būtina susisiekti su vertinamo norminio teisės akto projekto rengėjais, tačiau pastabas teikti remiantis pateiktu derinti teisės aktų projektu.