KLAIPĖDOS APYGARDOS ADMINISTRACINIO TEISMO 2004 M. VASARIO 27 D.
SPRENDIMAS ADMINISTRACINĖJE BYLOJE Nr. I-96/ 2004
Klaipėdos apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų A. Sutkevičiaus (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), V. Stonkuvienės, V. Balčytienės, sekretoriaujant V. Vasiliauskaitei, dalyvaujant pareiškėjo atstovei adv. L. Gončarovienei, atsakovo atstovei V. Nastarevičiūtei viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Reginos Suslavičienės individualios įmonės prašymą dėl 2003 01 30 Klaipėdos m. savivaldybės tarybos sprendimo Nr. 9, kuriuo patvirtinti Reguliaraus susisiekimo maršrutams aptarnauti ir licencijoms bei leidimams panaikinti komisijos darbo nuostatai, teisėtumo
nustatė:
2004 01 20 Klaipėdos apygardos administracinio teismo nutartimi administracinės bylos nagrinėjimas pagal pareiškėjo Reginos Suslavičienės Individualios įmonės skundą atsakovui Klaipėdos m. savivaldybei dėl 2003 10 13 Reguliaraus susisiekimo maršrutams aptarnauti ir licencijoms bei leidimams panaikinti komisijos (toliau – Komisijos) sprendimo 8 punkto, kuriuo nutarta nepratęsti R. Suslavičienės individualiai įmonei išduoto maršruto leidimo Nr. 2-27/MT panaikinimo ir įpareigojimo pratęsti maršruto leidimą Nr. 2-27/MT trejų metų laikotarpiui sustabdytas, iki bus išnagrinėtas prašymas dėl 2003 01 30 Klaipėdos m. savivaldybės tarybos sprendimo Nr. 9, kuriuo patvirtinti Reguliaraus susisiekimo maršrutams aptarnauti ir licencijoms bei leidimams panaikinti komisijos darbo nuostatai (14 punktas), teisėtumo.
2004 02 17 vykusiame teismo posėdyje šis prašymas ir nagrinėtas.
Pareiškėjo atstovė adv. L. Gončarovienė paaiškino, kad 2003 01 30 Klaipėdos m. savivaldybės tarybos sprendimu Nr. 9 patvirtintų Reguliaraus susisiekimo maršrutams aptarnauti ir licencijoms bei leidimams panaikinti komisijos darbo nuostatų IV skyriaus 14 punktas prieštarauja aukštesnės galios LR teisės aktams, t. y.:
LR viešojo administravimo įstatymo 6 str. 3 d., kadangi įgaliojimai priimti individualius administracinius aktus suteikta Komisijai, nesančiai viešojo administravimo subjektu, o tokie įgaliojimai galėtų būti suteikti tik įstatymais.
Transporto veiklos pagrindų įstatymo 4 str. 1 d., kuri numato, jog transporto viešąjį administravimą vykdo Vyriausybė, Susisiekimo ministerija bei savivaldybių institucijos. Pagal Vietos savivaldos įstatymo 3 str. 3 d. komisija negali būti laikoma savivaldybės institucija, ir leidimo suteikimas jai vykdyti transporto viešojo administravimo funkcijas prieštarauja Transporto veiklos pagrindų įstatymo 4 str. 1 d.
Komisijos darbo nuostatų 14 punktas prieštarauja Kelių transporto kodekso 4 str. 3 d., numatančiai, jog keleivių vežimą vietinio susisiekimo maršrutais valdo ir organizuoja savivaldybių institucijos arba jų įgaliotos įstaigos.
LR susisiekimo ministerijos 1997 04 15 įsakymu Nr. 130 patvirtintų Leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo maršrutais išdavimo ir naudojimo taisyklių 2.6, 6.3 punktams, nes leidimo pratęsimo klausimas suteiktas spręsti nekompetentingai įstaigai.
Atsakovo atstovė V. Nasteravičiūtė nesutiko su pareiškėjo argumentais ir paaiškino, kad Komisija sudaryta teisėtai. Ji turi teisę vykdyti jai pavestas viešojo administravimo funkcijas, nes priešingu atveju Tarybai būtų neįmanoma įgyvendinti Vietos savivaldos įstatymo keliamus uždavinius. Komisijos darbo nuostatų 14 p. prieštaravimo R. Suslavičienės įmonės nurodomiems teisės aktams nėra.
Teismas konstatuoja:
LR ABTĮ 78 str. 3 d. pasisakyta, kad bylos šalių neatvykimas į teismo posėdį, jeigu jiems buvo apie teismo posėdį tinkamai pranešta, nėra kliūtis bylai nagrinėti ir sprendimui priimti, todėl byla nagrinėtina nedalyvaujant R. Suslavičienei.
Klaipėdos m. savivaldybės taryba 2003 01 30 sprendimu Nr. 9 „Dėl Klaipėdos miesto savivaldybės tarybos 2002 07 26 sprendimo Nr. 184 dalinio pakeitimo“, vadovaudamasi LR 2000 10 12 Vietos savivaldos įstatymo Nr. VIII-2018 17 straipsnio 11 punktu, nusprendė iš dalies pakeisti Klaipėdos m. savivaldybės tarybos 2002 07 26 sprendimo Nr. 184 „Dėl reguliaraus susisiekimo maršrutams aptarnauti ir licencijoms bei leidimams panaikinti komisijos darbo nuostatų ir jos sudėties patvirtinimo“ 1 priedą (b. l. 10-13; administracinė byla I-63/2004 b. l. 30-31; administracinė byla I-249/2003 b. l. 54-60; administracinė byla Nr. I-153 b. l. 48).
2003 01 30 Klaipėdos m. savivaldybės tarybos sprendimu Nr. 9 patvirtinti Komisijos darbo nuostatai – norminis teisės aktas, kadangi tai ne vienkartinio, o bendro pobūdžio nurodymai, skirti neapibrėžtam subjektų ratui. Tokios nuomonės įgalina laikytis ir susiformavusi teismų praktika, todėl platesnė analizė šiuo aspektu nebeatliktina (LR ABTĮ 2 str. 13 d.; Administracinė byla V. Kiūpelienė prieš Klaipėdos m. savivaldybę – 2003 05 15 Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėje byloje Nr. A-2-351-03).
Savivaldybės tarybos sprendimai įsigalioja nuo priėmimo, jeigu juose nenustatyta vėlesnė įsigaliojimo data, o sprendimai, kuriuose nustatomos, keičiamos ar pripažįstamos netekusiomis galios teisės normos, – kitą dieną po jų viešo paskelbimo, jeigu tuose sprendimuose nenustatyta vėlesnė įsigaliojimo data (Vietos savivaldos įstatymo 14 str. 7 d.).
Aukštesniųjų administracinių vienetų valdymo institucijų, savivaldybių ir jų vykdomųjų institucijų priimti norminiai teisės aktai įsigalioja kitą dieną po jų paskelbimo vietinėje spaudoje, jeigu pačiuose teisės aktuose nenustatyta vėlesnė jų įsigaliojimo data (Dėl LR įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo 12 str.).
2003 01 30 Klaipėdos m. savivaldybės tarybos sprendimu Nr. 9 patvirtinti Komisijos darbo nuostatai (norminis teisės aktas) turėjo būti paskelbti spaudoje. Tai padaryta 2003 02 13, išspausdinus sprendimą laikraštyje „Klaipėda“ (b. l. 31; Administracinė byla V. Kiūpelienė prieš Klaipėdos m. savivaldybę – 2003 05 15 Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartis administracinėje byloje Nr. A-2-351-03).
Vertinant tas teisės aktų nuostatas, kurioms, pareiškėjo teigimu, prieštarauja Komisijos darbo nuostatų 14 p., darytina išvada, kad esminis keliamas klausimas yra tas, jog Klaipėdos m. savivaldybės tarybos sudaryta Komisija negali įgyvendinti viešojo administravimo subjekto funkcijų, o šiuo atveju neturėjo teisės priimti ginčijamo sprendimo dėl leidimo nepratęsimo pareiškėjos R. Suslavičienės individualiai įmonei.
Dėl Komisijos nuostatų 14 p. prieštaravimo LR viešojo administravimo įstatymo 6 str. 3 d.
Klaipėdos m. savivaldybės tarybos sprendimu Nr. 9 patvirtinti Reguliaraus susisiekimo maršrutams aptarnauti ir licencijoms bei leidimams panaikinti komisijos darbo nuostatai. Šių nuostatų 14 p. įgalina Komisijai priimti sprendimus dėl maršrutų leidimų anuliavimo bei pratęsimo (b. l. 30).
LR Konstitucijos 119 str. 1 d. įtvirtinta, kad savivaldos teisė laiduojama įstatymo numatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams. Ji įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas. Savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarką nustato įstatymas (LR Konstitucijos 119 str. 2 d.).
LR vietos savivaldos įstatymo (1994 07 07 Nr. I-533) 2 str. pasisakyta, kad šis įstatymas nustato savivaldybių institucijų sudarymo ir veiklos tvarką įgyvendinant Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir Europos vietos savivaldos chartijos nuostatas, apibrėžia vietos savivaldos principus, savivaldybių institucijas, jų įgaliojimus ir funkcijas, savivaldybės tarybos nario statusą, savivaldybių ūkinės ir finansinės veiklos pagrindus.
Savivaldos institucijos: atstovaujamoji institucija – savivaldybės taryba ir vykdomoji institucija – savivaldybės administracijos direktorius (Vietos savivaldos įstatymo 3 str. 3 d.).
Viešojo administravimo (viešasis administravimas – įstatymų ir kitų teisės aktų reglamentuojama valstybės ir vietos savivaldos institucijų, kitų įstatymais įgaliotų subjektų vykdomoji veikla, skirta įstatymams, kitiems teisės aktams, vietos savivaldos institucijų sprendimams įgyvendinti, numatytoms viešosioms paslaugoms administruoti) funkcijas įstatymų nustatyta tvarka atlieka ne tik savivaldybės taryba, savivaldybės administracija, bet ir savivaldybės kontrolierius, meras, kitos įstaigos, tarnybos, savivaldybės tarnautojai, kuriems teisės aktai ar savivaldybės tarybos sprendimai suteikia viešojo administravimo teises savivaldybės teritorijoje (Vietos savivaldos įstatymo 5 str. 2 d.).
LR viešojo administravimo įstatymo 3 str. 4 d. pasisakyta, kad Viešojo administravimo subjektai – institucijos, įstaigos, tarnybos, valstybės tarnautojai (pareigūnai), turintys įstatymų suteiktas viešojo administravimo teises ir praktiškai įgyvendinantys vykdomąją valdžią ar atskiras vykdomosios valdžios funkcijas.
LR ABTĮ 2 str. 9 d. numatyta: savivaldybių administravimo subjektai tai savivaldybės taryba, savivaldybės kontrolierius, meras, taip pat jiems pavaldžios įstaigos, tarnybos, įmonės, savivaldybės tarnautojai (pareigūnai), kuriems įstatymai ar savivaldybės tarybos sprendimai suteikia viešojo administravimo teises savivaldos teritorijoje.
Savivaldybės taryba, kaip vienas iš pagrindinių viešojo administravimo subjektų, įgyvendinanti savivaldos teisę, įstatymų nustatytais atvejais ar savivaldybės tarybos sprendimu gali sudaryti nuolatines ir laikinas komisijas, kurių nuostatus tvirtina savivaldybės taryba (Vietos savivaldos įstatymo 16 str. 2 d., 17 str. 6 p.).
Sisteminė išdėstytų teisės normų analizė leidžia daryti išvadą, kad savivaldybė, kaip valstybės teritorijos administracinis vienetas, turintis juridinio asmens statusą, siekdama efektyviai tvarkytis nustatyto administracinio teritorinio vieneto ribose, veikia ne tik per įstatymais apibrėžtus savivaldybės administravimo subjektus, turinčius viešojo administravimo įgalinimus, Administracinę komisiją, bet ir per nuolatines bei laikinas komisijas, sudarytas tarybos sprendimais, kurie suteikia joms atitinkamus įgalinimus. Aptariamu atveju buvo sudaryta Reguliaraus susisiekimo maršrutams aptarnauti ir licencijoms bei leidimams panaikinti komisija, patvirtinti jos nuostatai, kurių 14 punkte Komisijai suteikta viešojo administravimo funkcija, t. y. teisė priimti sprendimus dėl maršrutų leidimo anuliavimo bei pratęsimo.
Teismo nuomone, teisėtai sudarius komisiją, Klaipėdos m. savivaldybė patvirtindama šios Komisijos nuostatų 14 p. neturėjo teisės jai perduoti viešojo administravimo funkcijos – teisės priimti sprendimus dėl maršrutų leidimo anuliavimo bei pratęsimo, kadangi subjektų sąrašas, kas gali vykdyti savivaldybių viešojo administravimo funkcijas, išsamus: 1) savivaldybės taryba; 2) savivaldybės kontrolierius, 3) savivaldybės administracija, 4) kitos įstaigos („įstaiga“ – organizacija atliekanti kurios nors srities darbą – Dabartinės lietuvių kalbos žodynas, 2000 m., p. 222), tarnybos („tarnyba“ – tarnavimas, paslaugų sistema, įmonė – Dabartinės lietuvių kalbos žodynas, 2000 m., p. 831), savivaldybės tarnautojai, kuriems teisės aktai ar savivaldybės tarybos sprendimai suteikia viešojo administravimo teises savivaldybės teritorijoje. Komisijų, išskyrus Administracinę komisiją, („komisija“ – asmenų grupė, kuriai pavesta ką nors atlikti – Dabartinės lietuvių kalbos žodynas, 2000 m., p. 321), kaip subjektų, galinčių vykdyti viešojo administravimo funkcijas įstatymo leidėjas nenumato (Vietos savivaldos įstatymo 5 str. 2 d.; Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 4 d.; LR ABTĮ 2 str. 9 d.). Vietos savivaldos įstatymas savivaldybės tarybai suteikdamas teisę sudaryti komisijas nenusako jų teisių bei nepasisako, kad dalis viešojo administravimo funkcijų gali būti perduota šioms komisijoms. Atvirkščiai, nurodo, kad šių komisijų paskirtis tik padėti organizuoti (tvarkyti) darbą savivaldybės taryboms.
LR viešojo administravimo įstatymo 6 str. 3 d. išdėstyta, kad individualius administracinius aktus turi teisę priimti ne tik viešojo administravimo subjektai, bet ir jų įgalioti asmenys, remdamiesi įstatymų apibrėžtais įgaliojimais. Taigi savivaldybės tarybos turėdamos teisę sudaryti nuolatines ir laikinas komisijas gali nustatyti jų teises ir pareigas, bet ne viešo administravimo srityje. Klaipėdos m. savivaldybės taryba, būdama viešojo administravimo subjektas, nagrinėjamu atveju dalį savo įgaliojimų viešojo administravimo srityje perdavusi jos sudarytai Komisijai, kuri priėmė 2003 10 13 sprendimą dėl leidimo nepratęsimo pareiškėjos R. Suslavičienės individualiai įmonei, peržengė savo kompetencijos ribas. Komisija viršijo įgaliojimus, nes priėmė sprendimą, kurį joks įstatymas nesuteikė priimti. Pagal juridinę galią nuostatai yra žemesnės galios teisės aktas negu įstatymas. Tokiu būdu darytina išvada, kad Komisijos nuostatų 14 p. prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 6 str. 3 d.
Dėl Komisijos nuostatų 14 p. prieštaravimo LR transporto veiklos pagrindų įstatymo 4 str. 1 d. ir LR kelių transporto kodekso 4 str. 3 d.
Transporto veiklos pagrindų įstatymo 4 str. 1 d. numatyta, jog transporto viešąjį administravimą vykdo Vyriausybė, Susisiekimo ministerija bei savivaldybių institucijos (Savivaldybės institucijos – atstovaujamoji institucija, tai yra savivaldybės taryba, ir vykdomoji institucija, tai yra savivaldybės administracijos direktorius, turinčios vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas – LR vietos savivaldos įstatymo 3 str. 3 d.).
Kelių transporto kodekso 4 str. 3 d. iš esmės atkartoja Transporto veiklos pagrindų įstatymo 4 str. 1 d., kad kelių transporto valstybinį valdymą vykdo Susisiekimo ministerija ir savivaldybių institucijos.
Kaip minėta, viena iš savivaldybės institucijų yra atstovaujamoji institucija savivaldybės taryba, atsakinga už savivaldos teisės ir savo funkcijų įgyvendinimą bendruomenės interesais. Taryba, įstatymu apibrėžtas funkcijas įgyvendina tarybos posėdžių metu, pasitelkdama į pagalbą jos sudarytas atitinkamas laikinas ir nuolatines komisijas, kaip tarybai atskaitingus organus. Patvirtindama nuostatus įgalina veikti atitinkamų visuomeninių santykių srityje ir teikti visokeriopą pagalbą organizuojant tarybos darbą. Tokia nuostata įtvirtinta Vietos savivaldos įstatymo 17 str. 1 d. 6 p. Tačiau priimti individualaus pobūdžio teisės aktus, sukeliančius teisines pasekmes konkrečiam subjektui, Vietos savivaldos įstatymas nenumato. Tokius sprendimus, atlikus parengiamąjį darbą komisijoje, turi priimti taryba sprendimu. Todėl ir šiuo atveju darytina išvada, kad Komisijos nuostatų 14 p. prieštarauja Transporto veiklos pagrindų įstatymo 4 str. 1 d., Kelių transporto kodekso 4 str. 3 d.
Dėl Komisijos nuostatų 14 p. prieštaravimo Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijos 1997 04 15 įsakymu Nr. 130 patvirtintų Leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais išdavimo ir naudojimo taisyklių 2.6, 6.3 punktams.
LR ABTĮ 111 str. 1 d. nurodyta, kad prašyti administracinio teismo ištirti, ar norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą, turi teisę šio įstatymo 22 str. 1 dalyje nurodyti subjektai, kai tame teisme yra nagrinėjama konkreti byla dėl jų teisių pažeidimo. Iš šio teisės akto nuostatos seka administracinės bylos proceso dalyvių teisė paduoti prašymą ištirti, ar konkretus norminis administracinis aktas neprieštarauja atitinkamam įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui.
Įstatymai – tai Konstitucijos ir Seimo statuto nustatyta tvarka išleisti pirminiai teisės aktai, kurie turi aukščiausią juridinę galią, formuluoja bendrąsias teisės normas, skirtas reguliuoti svarbiausius žmonių santykius.
Poįstatyminiai aktai – tai teisės aktai, priimami remiantis įstatymais, jiems neprieštaraujantys, juos konkretinantys ir užtikrinantys jų įgyvendinimą.
Poįstatyminiai aktai klasifikuojami pagal juridinę galią, juos sukūrusių subjektų kompetenciją ir skirstomi taip: 1) Seimo nutarimai; 2) Prezidento dekretai; 3) Vyriausybės nutarimai ir potvarkiai; 4) Konstitucinio Teismo nutarimai, kuriais pripažįstama, kad Seimo priimami įstatymai, nutarimai, Prezidento dekretai ir Vyriausybės nutarimai prieštarauja Konstitucijai; 5) Ministro pirmininko potvarkiai ir rezoliucijos; 6) ministerijų, departamentų instrukcijos ir įsakymai; 7) savivaldybių tarybų sprendimai; 8) apskričių viršininkų įsakymai. Iš pateiktos klasifikacijos akivaizdu, kad Vyriausybės nutarimai, kurie priimami kolegialiai, ir ministerijų įsakymai, dažniausiai šakinio pobūdžio norminiai teisės aktai, leidžiami siekiant nustatyti tam tikros šakos valstybės institucijų veiklos tvarką, išskirti į atskiras grupes. Šių teisės aktų juridinė galia skirtinga, todėl darytina išvada, kad įstatymų leidėjas, suteikdamas administracinės bylos proceso dalyviams teisę paduoti prašymą ištirti, ar konkretus norminis administracinis aktas neprieštarauja Vyriausybės norminiam aktui, pasisakė dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės kolegialiai priimamų nutarimų.
Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijos 1997 04 15 įsakymas Nr. 130 dėl Leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais išdavimo ir naudojimo taisyklių patvirtinimo priimtas Susisiekimo ministerijos ir pasirašytas ministro, o tai reiškia, kad nepatenka į Vyriausybės norminių aktų sąvoką ir priskirtinas žemesnės galios juridiniam aktui.
LR ABTĮ 114 str. 1 d. numato, kad bylos dėl norminių administracinių aktų teisėtumo nagrinėjamos pagal bendrąsias šiame įstatyme nustatytas proceso taisykles.
Administracinių teisenos įstatymo 101 str. 1 p. įpareigoja teismą nutraukti bylą, jeigu ji nepriskirtina administracinių teismų kompetencijai. Tokiu būdu byla dalyje dėl prašymo ištirti, ar Komisijos nuostatų 14 p. neprieštarauja Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijos 1997 04 15 įsakymu Nr. 130 patvirtintų Leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais išdavimo ir naudojimo taisyklių 2.6, 6.3 punktams, nutrauktina.
Teismas, vadovaudamasis LR ABTĮ 115-117 straipsniais,
nusprendė:
Pripažinti, kad 2003 01 30 Klaipėdos m. savivaldybės tarybos sprendimu Nr. 9 patvirtintų Reguliaraus susisiekimo maršrutams aptarnauti ir licencijoms bei leidimams panaikinti komisijos darbo nuostatų 14 punktas, kuriuo Komisijai suteikta teisė priimti sprendimus dėl maršrutų leidimų anuliavimo bei pratęsimo, prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 6 str. 3 d., Lietuvos Respublikos transporto veiklos pagrindų įstatymo 4 str. 1 daliai, Lietuvos Respublikos Kelių transporto kodekso 4 str. 3 d. ir laikyti jį panaikintu nuo oficialaus įsiteisėjusio šio sprendimo paskelbimo dienos.
Administracinę bylą dalyje dėl prašymo ištirti, ar 2003 01 30 Klaipėdos m. savivaldybės tarybos sprendimu Nr. 9 patvirtintų Reguliaraus susisiekimo maršrutams aptarnauti ir licencijoms bei leidimams panaikinti komisijos darbo nuostatų 14 punktas, kuriuo Komisijai suteikta teisė priimti sprendimus dėl maršrutų leidimų anuliavimo bei pratęsimo neprieštarauja Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijos 1997 04 15 įsakymu Nr. 130 patvirtintų Leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais išdavimo ir naudojimo taisyklių 2.6, 6.3 punktams nutraukti.
Įpareigoti atsakovą Klaipėdos m. savivaldybę, sprendimui įsiteisėjus jį paskelbti „Valstybės žiniose“ ir apskrities bei miesto laikraštyje „Klaipėda“, t. y. spaudos leidinyje, kuriame buvo paskelbtas 2003 01 30 Klaipėdos m. savivaldybės tarybos sprendimas Nr. 9, kuriuo patvirtinti Reguliaraus susisiekimo maršrutams aptarnauti ir licencijoms bei leidimams panaikinti komisijos darbo nuostatai.
Sprendimas per 14 d. nuo jo paskelbimo gali būti skundžiamas apeliacine tvarka Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui per Klaipėdos apygardos administracinį teismą.
Teisėjai: Arūnas Sutkevičius
Vida Stonkuvienė
Violeta Balčytienė