LIETUVOS VYRIAUSIOJO ADMINISTRACINIO TEISMO TEISĖJŲ KOLEGIJOS
2001 M. RUGSĖJO 27 D. SPRENDIMAS ADMINISTRACINĖJE BYLOJE Nr. 1-4-19-01
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų S. Gudyno, B. Janavičiūtės, G. Kryževičiaus, R. Piličiausko ir N. Piškinaitės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja),
rašytinio teismo proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą dėl norminio administracinio akto teisėtumo ir
nustatė:
Pareiškėja L. B. Gaudiešienė kreipėsi į teismą, prašydama panaikinti Palangos miesto valdybos 2000 m. liepos 26 d. sprendimą Nr. 208 dėl tarnybinės nuobaudos skyrimo, kuriuo ji nuo 2000 m. liepos 27 d. atleista iš valstybės tarnybos savivaldybės administracijos administratoriaus pareigų pagal Darbo sutarties įstatymo (toliau – DSĮ) 29 straipsnio 1 dalies 12 punktą, grąžinti į pirmesnį darbą ir priteisti darbo užmokestį už visą priverstinės pravaikštos laiką. Ginčydama Palangos miesto valdybos sprendimą pareiškėja, be kitų pagrindų, nurodė ir tokį, kad jos atžvilgiu neteisingai pritaikytas DSĮ 29 straipsnio 1 dalies 12 punktas.
Pirmos instancijos teismas, atmesdamas pareiškėjos skundą, nurodė, kad atleidimas pagal DSĮ 29 straipsnio 1 dalies 12 punktą pagal savo procedūrą neprieštarauja norminiams aktams, reguliuojantiems valstybės tarnautojų atleidimą iš valstybės tarnybos, nes toks atleidimo pagrindas nurodytas 2000 01 24 valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministro įsakymu Nr. 12 patvirtintos Atleidimo iš valstybės tarnybos laikinosios tvarkos (toliau – Tvarka) 28 punkte.
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, apeliacine tvarka nagrinėdamas administracinę bylą pagal L. B. Gaudiešienės skundą atsakovui Palangos miesto valdybai dėl grąžinimo į tarnybą, 2001 m. birželio 28 d. nutartimi bylą sustabdė ir nutarė ištirti, ar Atleidimo iš valstybės tarnybos laikinosios tvarkos, patvirtintos Lietuvos Respublikos valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministro 2000 m. sausio 24 d. įsakymu Nr. 12 (2000 04 03 įsakymo Nr. 34 redakcija), 28 punkto nuostata, kad valstybės tarnautojas gali būti atleistas iš valstybės tarnybos pagal Darbo sutarties įstatymo 29 straipsnio 1 dalies 12 punktą, atitinka Valstybės tarnybos įstatymo (toliau – VTĮ) 39 straipsnio 1 dalį, 40 straipsnio 1 dalies 5 punktą, 2 dalies 1 punktą, 43 straipsnio 4 dalį, 56 straipsnio 1 dalies 6 punktą ir 56 straipsnio 9 dalį.
Rengiant bylą Vyriausiojo administracinio teismo posėdžiui, buvo gauti Palangos miesto savivaldybės mero P. Žeimio ir Vidaus reikalų ministerijos sekretoriaus A. Rimkevičiaus paaiškinimai.
Palangos miesto savivaldybės meras išdėstė argumentus, kad Tvarkos 28 punktas neprieštarauja nurodytiems Valstybės tarnybos įstatymo straipsniams, nes jos 28 punktas nenurodo naujo valstybės tarnautojo atleidimo pagrindo, o tik nurodo, koks konkrečiai analogiško kito įstatymo pagrindas turi būti nurodomas atleidžiant valstybės tarnautoją iš tarnybos, paskyrus jam VTĮ 40 straipsnio 2 dalies 1 punkte nurodytą tarnybinę nuobaudą ir nesant tarnybinių nuobaudų skyrimo tvarkos. Tvarkos 28 punktas tik labiau detalizavo Valstybės tarnybos įstatymo 78 straipsnio 2 dalies ir 5 straipsnio 2 dalies straipsnius, siekiant sumažinti šio įstatymo taikymo praktikoje neaiškumus ir nustatant, kokius konkrečiai darbo ar kitus įstatymus taikyti konkrečioje situacijoje, detalizavo, kad tol, kol nebus tarnybinių nuobaudų skyrimo tvarkos, atleidimo pagrindu reikia nurodyti ne VTĮ 56 straipsnio 1 dalies 6 punktą, o DSĮ analogišką 29 straipsnio 1 dalies 12 punktą.
Vidaus reikalų ministerijos sekretoriaus A. Rimkevičiaus pateiktame paaiškinime taip pat išreikšta nuostata, kad Tvarkos 28 punktas atitinka Valstybės tarnybos įstatymo 39 straipsnio 1 dalį, 40 straipsnio 1 dalies 5 punktą, 2 dalies 1 punktą, 43 straipsnio 4 dalį, 56 straipsnio 1 dalies 6 punktą ir 56 straipsnio 9 dalį. Pagal VTĮ 64 straipsnio 1 dalies nuostatas kiekvienas valstybės tarnautojas tam tikrai grupei, lygiui ir kategorijai priskiriamas suklasifikavus valstybės tarnautojų pareigybes pagal grupes, lygius ir kategorijas. Iki šiol valstybės tarnautojų pareigybės, išskyrus asmeninio pasitikėjimo valstybės tarnautojų, nesuklasifikuotos, priskiriant grupėms, lygiams bei kategorijoms, todėl ir valstybės tarnautojai nebuvo ir nėra priskirti tam tikrai grupei, lygiui bei kategorijai, todėl mano, kad VTĮ nuostatos taikytinos tik konkrečiai valstybės tarnautojų grupei. Atsižvelgiant į VTĮ 78 straipsnio bei 79 straipsnio 2 dalies nuostatas, galioja ir taikytini iki VTĮ įsigaliojimo priimti teisės aktai, reglamentuojantys valstybės tarnautojų priėmimą į pareigas valstybės tarnyboje, profesionalumo vertinimą (atestaciją), darbo užmokestį, kiti su valstybės tarnyba susiję teisės aktai tol, kol bus priimti atitinkami juos pakeičiantys teisės aktai.
Vyriausiasis administracinis teismas
konstatuoja:
Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministro 2000 m. sausio 24 d. įsakymu Nr. 12 (2000 m. balandžio 3 d. įsakymo Nr. 34 redakcija) patvirtinta Atleidimo iš valstybės tarnybos laikinoji tvarka (toliau – Tvarka), kurios 28 punktas nustato: „Valstybės tarnautojas gali būti atleistas iš valstybės tarnybos pagal Darbo sutarties įstatymo 27 straipsnį, 29 straipsnio 1 dalies 6, 7, 9, 10, 12 punktus, 29 straipsnio 2 dalį ir 26 straipsnio 8 ir 10 punktus.“
Ginčas kilo individualioje byloje dėl Darbo sutarties įstatymo 29 straipsnio 1 dalies 12 punkto taikymo, ir apeliacinės instancijos teismas suabejojo Tvarkos 28 punkto nuostatos teisėtumu tik šio Darbo sutarties įstatymo straipsnio atžvilgiu, todėl Vyriausiasis administracinis teismas ir tirs Tvarkos 28 punkto, nustatančio, kad valstybės tarnautojas gali būti atleistas iš valstybės tarnybos pagal Darbo sutarties įstatymo 29 straipsnio 1 dalies 12 punktą, atitikimą Valstybės tarnybos įstatymo 39 straipsnio 1 daliai, 40 straipsnio 1 dalies 5 punktui, 2 dalies 1 punktui, 43 straipsnio 4 daliai, 56 straipsnio 1 dalies 6 punktui ir 56 straipsnio 9 daliai (1999 m. liepos 30 d. įstatymo Nr. VIII-1316 redakcija).
Valstybės tarnybos įstatymas Nr. VIII-1316, priimtas 1999 m. liepos 8 d. ir įsigaliojęs 1999 m. liepos 30 d. (Žin., 1999 07 30 Nr. 66), nustato pagrindinius valstybės tarnybos principus, valstybės tarnautojo statusą ir valstybės tarnybos valdymo teisinius pagrindus. Pagal VTĮ 4 straipsnio (1999 07 08 įstatymo Nr. VIII-1316 redakcija, galiojusi iki 2000 09 07, pakeista 2000 08 29 įstatymu Nr. VIII-1903 ir 2001 04 12 įstatymu Nr. IX-247) nuostatą šis įstatymas be išlygų taikomas viešojo administravimo valstybės tarnautojams, išskyrus statutinius valstybės tarnautojus, ir iš dalies – paslaugų valstybės tarnautojams. Nuostata, kad šis įstatymas be išlygų taikomas viešojo administravimo valstybės tarnautojams, išliko ir naujoje šio straipsnio redakcijoje. VTĮ 5 straipsnis, nustatantis darbo įstatymų taikymo viešojo administravimo valstybės tarnautojams atvejus, nurodo, kad šios kategorijos tarnautojams darbo įstatymai ir kiti teisės aktai, reglamentuojantys darbo santykius bei socialines garantijas, galioja tiek, kiek neprieštarauja šiam įstatymui, kitiems jų statusą reglamentuojantiems įstatymams ar statutams. Tačiau toks neprieštaraujančių Valstybės tarnybos įstatymui darbo įstatymų normų galiojimas nereiškia jų besąlygiško taikymo. Tais atvejais, kai tam tikri valstybės tarnybos santykiai yra sureguliuoti Valstybės tarnybos įstatymo normomis, darbo įstatymų nuostatos, reglamentuojančios analogiškus santykius, nors ir neprieštarauja minėtam įstatymui, viešojo administravimo valstybės tarnautojams netaikytinos. Darytina išvada, kad galimas darbo įstatymų taikymas tik tokiems tarnybos santykiams, kurie nesureguliuoti šiuo Valstybės tarnybos įstatymu. Tai taikytina ir tarnybinių nuobaudų skyrimo atvejams.
VTĮ 39 straipsnis (1999 07 30 įstatymo Nr. VIII-1316, įsigaliojusio nuo 1999 m. liepos 30 d., redakcija) nustato pagrindinius tarnybinių nuobaudų skyrimo principus. Šio straipsnio 1 dalis įtvirtino nuostatą, kad „Valstybės tarnautojams už tarnybinius nusižengimus, numatytus šio įstatymo 40, 41 ir 42 straipsniuose, skiriamos tarnybinės nuobaudos“.
VTĮ 40, 41 ir 42 straipsniuose tarnybiniai nusižengimai klasifikuoti, nustatytos jų rūšys ir skiriamos už šiuos nusižengimus nuobaudos.
VTĮ 40 straipsnio 1 dalis (1999 07 30 įstatymo Nr. VIII-1316, įsigaliojusio nuo 1999 m. liepos 30 d., redakcija, galiojanti su 2000 09 29 įstatymo Nr. VIII-1903 pakeitimu) nustato sunkių nusižengimų rūšis. To paties straipsnio 2 dalis (ta pati įstatymo redakcija) nustato nuobaudų, skiriamų už šio straipsnio 1 dalyje nustatytus nusižengimus, rūšis, tarp kurių viena – „atleidimas iš valstybės tarnybos“ (1 punktas).
Valstybės tarnybos įstatymo 43 straipsnis (ta pati įstatymo redakcija) reglamentuoja pagrindinius tarnybinių nuobaudų skyrimo principus ir nustato, kad „Tarnybinių nuobaudų skyrimo tvarką nustato Vyriausybė“ (VTĮ 43 straipsnio 4 punktas).
Šio įstatymo 56 straipsnis (ta pati įstatymo redakcija) nustato valstybės tarnautojo statuso praradimo pagrindus. Jo 1 dalies 6 punktas nurodo: „< IE> Valstybės tarnautojas praranda valstybės tarnautojo statusą, kai: – gauna tarnybinę nuobaudą – atleidžiamas iš valstybės tarnybos“. Pagal įstatymo 56 straipsnio 9 dalį „Atleidimo iš valstybės tarnybos tvarką nustato Vyriausybė ar jos įgaliota institucija“.
Kaip matyti iš Valstybės tarnybos įstatymo 43 straipsnio 4 punkto ir 56 straipsnio 9 dalies nuostatų, šio įstatymo atitinkamoms nuostatoms įgyvendinti turėjo būti priimti du atskiri norminiai aktai ir tokie priimti (Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimas Nr. 1282 „Dėl tarnybinių nuobaudų skyrimo tvarkos patvirtinimo“, priimtas 2000 m. spalio 27 d.).
Lietuvos Respublikos Vyriausybė 1999 m. lapkričio 11 d. nutarimo Nr. 1260 „Dėl įgaliojimų suteikimo ministerijoms“ 1.1 papunkčiu įgaliojo Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministeriją parengti ir patvirtinti atleidimo iš valstybės tarnybos tvarką, kuri buvo priimta ir patvirtinta 2000 m. sausio 24 d. valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministro įsakymu Nr. 12 ir iš dalies pakeista 2000 m. balandžio 3 d. įsakymu Nr. 34. Ši tvarka su pakeitimais paskelbta „Valstybės žiniose“ 2000 01 28 ir 2000 04 07.
Atleidimo iš valstybės tarnybos tvarka reglamentavo viešojo administravimo valstybės tarnautojų atleidimą iš valstybės tarnybos Valstybės tarnybos įstatymo 56 straipsnio pagrindais. Šios tvarkos 12 punktas nustato:
„12. Atleidimas iš valstybės tarnybos pagal VTĮ 56 straipsnio 1 dalies 6 punktą gavus tarnybinę nuobaudą – atleisti iš valstybės tarnybos.
Atleidimas iš valstybės tarnybos šiuo pagrindu bus taikomas patvirtinus tarnybinių nuobaudų skyrimo tvarką“.
Iš šios nuostatos darytina išvada, kad ši Tvarka nereglamentuoja atleidimo iš valstybės tarnybos – gavus tarnybinę nuobaudą ir Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijai nepriskirta tokią tvarką nustatyti. Tačiau Tvarkos 28 punktas nustato:
„28. Atleidimas iš valstybės tarnybos pagal DSĮ.
Valstybės tarnautojas gali būti atleistas iš valstybės tarnybos pagal Darbo sutarties įstatymo < IE> 29 straipsnio 1 dalies < IE> 12 punktą“.
Ši nuostata rodo atitinkamų normų prieštaravimą pačioje Tvarkoje, teigiant, kad atleidimą iš valstybės tarnybos – gavus tarnybinę nuobaudą turi reguliuoti tarnybinių nuobaudų skyrimo tvarka, čia pat nurodomas atleidimo iš tarnybos pagrindas – DSĮ 29 straipsnio 1 dalies 12 punktas, leidžiantis atleisti iš darbo, gavus tarnybinę nuobaudą, taip iš dalies reglamentuojant tokio pobūdžio atleidimą iš valstybės tarnybos.
DSĮ 29 straipsnis nustato darbo sutarties nutraukimo darbdavio iniciatyva pagrindus. Šio straipsnio 2 dalies 12 punktas – vienas iš pagrindų nutraukti tokią sutartį. Jis taikomas, kai darbuotojas, turintis įgalinimus duoti privalomus vykdyti patvarkymus (nurodymus), vieną kartą šiurkščiai pažeidžia darbo pareigas. Toks darbo pareigų pažeidimas galimas tik esant darbuotojo kaltei, ir atleidimas iš darbo pagal DSĮ 29 straipsnio 1 dalies 12 punktą yra drausminė nuobauda, kurią skiriant privaloma laikytis tvarkos, nustatytos drausminei nuobaudai skirti.
Valstybės tarnybos įstatymo specialus aštuntas skirsnis nustato valstybės tarnautojo atsakomybę ir paskatinimus. 40-42 straipsniai nustato išsamų nusižengimų sąrašą, tarnybinių nuobaudų klasifikaciją pagal padaryto nusižengimo sunkumą, jo padarymo priežastis, aplinkybes ir sukeltas pasekmes. Įstatymas nenustatė, kad šio nusižengimų ir tarnybinių nuobaudų sąrašas yra nebaigtas, ir galimas kitokių nuobaudų skyrimas už tokio pobūdžio nusižengimus, numatytus kituose darbo įstatymuose. Pagal VTĮ 40 straipsnio 1 dalį įvardyta vienuolika sunkių nusižengimų, leidžiančių taikyti 40 straipsnio 2 dalyje nustatytas nuobaudas, tarp kurių yra ir atleidimas iš valstybės tarnybos (1 punktas).
Sunkaus nusižengimo sąvoką įstatymo leidėjas sieja su valstybės tarnautojo pareigų neatlikimu ar netinkamu atlikimu, kuriuo tiesiogiai pažeidžiamos žmogaus konstitucinės teisės, šiurkščiai pažeidžiami įstatymai ar kitaip šiurkščiai nusižengiama šio įstatymo nustatytoms valstybės tarnautojo pareigoms (VTĮ 40 straipsnio 1 dalis). Prie tokio pobūdžio nusižengimų priskiriamas pareigų neatlikimas ar netinkamas atlikimas, sukėlęs sunkias pasekmes (VTĮ 40 straipsnio 1 dalies 5 punktas). Ši norma pagal savo turinį, subjektą ir veiklos pobūdį iš esmės atitinka DSĮ 29 straipsnio 1 dalies 12 punkto nuostatą. Valstybės tarnybos įstatyme nėra nuorodos, kad, skiriant tarnybines nuobaudas, galimas ir kitų jų skyrimo pagrindų, nustatytų kituose darbo įstatymuose, taikymas. Vyriausiasis administracinis teismas, įvertinęs visas aplinkybes, konstatuoja, kad Valstybės tarnybos įstatymas nustatė baigtinį tarnybinių nuobaudų pagrindų sąrašą ir kituose darbo įstatymuose nustatyti nuobaudų skyrimo pagrindai netaikytini.
Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministro įsakymu patvirtinta Atleidimo iš valstybės tarnybos tvarka – poįstatyminis aktas. Tokio pobūdžio aktas priimamas remiantis įstatymais, turi jiems neprieštarauti ir užtikrinti jų vykdymą. Priimtas įgyvendinant įstatymą, toks aktas negali jo pakeisti ar sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios savo galia konkuruotų su įstatymo normomis.
Kaip minėta, vienas iš atleidimo iš valstybės tarnybos pagrindų, kaip numato Valstybės tarnybos įstatymo 56 straipsnio 1 dalies 6 punktas – tarnybinė nuobauda. Tokių nuobaudų, kurioms esant galimas atleidimas iš valstybės tarnybos, pagrindai nustatyti Valstybės tarnybos įstatymo 40 straipsnio 1 dalyje, o nustatyti šių nuobaudų skyrimo tvarką įpareigota tik Vyriausybė. Atleidimo šiuo pagrindu tvarkos nustatymo delegavimas kitai institucijai, šiuo atveju Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijai, nenumatytas. Ši institucija turėjo teisę parengti ir patvirtinti tik atleidimo iš valstybės tarnybos tvarką kitais, išskyrus gavus tarnybinę nuobaudą – atleidžiamas iš valstybės tarnybos, Valstybės tarnybos įstatymo nustatytais pagrindais, tačiau Tvarkos 28 punkte nustatydama naują normą – DSĮ 29 straipsnio 1 dalies 12 punktą, numatančią atleidimą iš darbo gavus drausminę nuobaudą ir leisdama šią normą taikyti atleidžiant iš valstybės tarnybos, Valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerija viršijo šiai institucijai Valstybės tarnybos įstatymo ir LR Vyriausybės 1999 11 11 nutarimu Nr. 1260 „Dėl įgaliojimų suteikimo ministerijoms“ suteiktus įgalinimus ir pažeidė konstitucinį įstatymų viršenybės poįstatyminių aktų atžvilgiu principą.
Remdamasis tuo, kas išdėstyta, teismas prieina prie išvados, kad valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministro 2000 m. sausio 24 d. įsakymu Nr. 12 patvirtintos Atleidimo iš valstybės tarnybos laikinosios tvarkos 28 punktas, nustatantis, kad valstybės tarnautojas gali būti atleistas iš valstybės tarnybos pagal Darbo sutarties įstatymo 29 straipsnio 1 dalies 12 punktą, prieštarauja Valstybės tarnybos įstatymo 39 straipsnio 1 daliai, 40 straipsnio 1 dalies 5 punktui, 2 dalies 1 punktui, 43 straipsnio 4 daliai, 56 straipsnio 2 dalies 6 punktui ir 56 straipsnio 9 daliai.
Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 1 dalį norminis administracinis aktas (ar jo dalis) laikomas panaikintu ir paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai buvo paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl atitinkamo norminio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu, tačiau šio straipsnio 2 dalis leidžia teismui, atsižvelgiant į konkrečias bylos aplinkybes, įvertinus neigiamą teisinių pasekmių tikimybę, sprendimu nustatyti, jog panaikintas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) negali būti taikomas nuo jo priėmimo dienos.
Vyriausiasis administracinis teismas, atsižvelgdamas į Klaipėdos apygardos administracinio teismo administracinę bylą dėl Palangos miesto valdybos sprendimo, kuriuo savivaldybės administracijos administratorė atleista iš valstybės tarnybos pareigų, galimas teisines pasekmes, taiko Administracinių bylų teisenos įstatymo 116 straipsnio 2 dalies nuostatą ir nustato, kad Tvarkos 28 punkto nuostata, nustatanti, kad valstybės tarnautojas gali būti atleistas iš valstybės tarnybos pagal Darbo sutarties įstatymo 29 straipsnio 1 dalies 12 punktą, netaikytina nuo jos priėmimo dienos.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 115 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 116 straipsnio 2 dalimi ir 117 straipsniu, kolegija
nusprendė:
Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministro 2000 m. sausio 24 d. įsakymu Nr. 12 patvirtintos Atleidimo iš valstybės tarnybos laikinosios tvarkos 28 punktas, nustatantis, kad valstybės tarnautojas gali būti atleistas iš valstybės tarnybos pagal Darbo sutarties įstatymo 29 straipsnio 1 dalies 12 punktą, prieštarauja Valstybės tarnybos įstatymo 39 straipsnio 1 daliai, 40 straipsnio 1 dalies 5 punktui, 2 dalies 1 punktui, 43 straipsnio 4 daliai, 56 straipsnio 2 dalies 6 punktui ir 56 straipsnio 9 daliai nuo jo priėmimo dienos.
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimas yra galutinis ir neskundžiamas.
Sprendimas skelbiamas „Valstybės žiniose“.