Administracinė byla Nr. 1-2257-95/2009
(Proceso Nr. 3-61-01122-2009-0)
Procesinio sprendimo kategorija 1.2;
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2009 m. spalio 5 d.
Vilnius
Vilniaus apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Liudos Arlauskienės (kolegijos pirmininkė ir pranešėja), Raimondo Blauzdžiaus ir Jūros Marijos Strumskienės, sekretoriaujant Violetai Tamošiūnaitei, dalyvaujant pareiškėjo atstovui Algirdui Petrikui, atsakovės atstovei Neringai Jefimovienei, viešame teismo posėdyje išnagrinėjo admistracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Utenos apskrityje prašymą atsakovei Visagino savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto teisėtumo ištyrimo.
Teisėjų kolegija, išnagrinėjusi bylą,
n u s t a t ė:
pareiškėjas Vyriausybės atstovas Utenos apskrityje (toliau – pareiškėjas) kreipėsi į teismą su prašymu (b. 1. 79-81) ištirti, ar 2008-03-20 Visagino savivaldybės tarybos (toliau – Taryba, atsakovė) sprendimo Nr. TS-35 „Dėl darbuotojų, kuriems gali būti suteikiamos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų“ (toliau – Sprendimas) 1.4 p. neprieštarauja Civilinio kodekso 6.618 str. 1 d., 2 d. (2000-07-18 įstatymo Nr. VIII-1864 redakcija), Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-07-11 nutarimu Nr. 878 patvirtinto Tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo 2 ir 3 p., Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 8 (1) str. 4 p. (2006-07-18 įstatymo Nr. X-771 redakcija), Vidaus tarnybos statuto, patvirtinto 2003-04-29 įstatymu Nr. IX-1538, 47 str. 1 d., Prokuratūros įstatymo 58 str. 2 d. (2003-04-22 įstatymo Nr. IX-1518 redakcija) bei Valstybės saugumo departamento įstatymo 33 str. ir 36 str. (1994-01-20 įstatymo Nr. I-380 redakcija).
Prašyme nurodė, kad atsakovė Sprendimo 1.4 p. nustatė darbuotojų (pareigūnų), kuriuos į pareigas skiria valstybės valdžios ar valdymo institucijos, kategorijas, t. y. Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos struktūros įstaigų, veikiančių Visagino savivaldybės teritorijoje, pareigūnai, Visagino miesto apylinkės teismo teisėjai, Visagino miesto apylinkės prokuratūros prokurorai ir Valstybės saugumo departamentui pavaldžių įstaigų (padalinių) pareigūnai. Pareiškėjas abejoja dėl šios nuostatos teisėtumo ir mano, kad ji prieštarauja aukštesnės teisinės galios teisės aktams, t. y. Civilinio kodekso 6.618 str. 1 d., 2 d., Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-07-11 nutarimu Nr. 878 patvirtinto Tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo 2 ir 3 p., Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 8 (1) str. 4 p., Vidaus tarnybos statuto 47 str. 1 d., Prokuratūros įstatymo 58 str. 2 d. ir Valstybės saugumo departamento įstatymo 33 str. ir 36 str. Pažymėjo, kad jokiame teisės akte nėra įtvirtinta savivaldybės teisė ir (ar) pareiga aprūpinti savivaldybei nuosavybės teise priklausančiais tarnybiniais butais Vidaus reikalų ministerijos struktūros pareigūnus, teisėjus, prokuratūros pareigūnus ir valstybės saugumo departamentui pavaldžių įstaigų (padalinių) pareigūnus. Vidaus reikalų ministerijos struktūros pareigūnams, prokuratūros pareigūnams ir valstybės saugumo departamentui pavaldžių įstaigų (padalinių) pareigūnams gali būti suteikti tarnybiniai butai, kurie pagal jų veiklą reglamentuojančius specialius įstatymus ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatytą tvarką yra perduoti Vidaus reikalų ministerijai ar atitinkamai vidaus reikalų centrinei įstaigai, prokuratūrai ar Saugumo departamentui. Tačiau, kadangi teisės aktai specialių tvarkų, kuriomis vadovaujantis būtų skiriami tarnybiniai butai pareigūnams, nereglamentuoja, todėl laiko, kad jiems tarnybiniai butai turėtų būti suteikiami vadovaujantis Civilinio kodekso 6.618 str. ir 6.619 str. bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-07-11 nutarimu Nr. 878 patvirtintu Tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašu.
Teismo posėdyje pareiškėjo atstovas patvirtino prašyme išdėstytus motyvus, prašymą palaikė ir prašė jį tenkinti visiškai (žr. teismo posėdžio protokolą).
Atsakovė Visagino savivaldybės taryba su prašymu nesutiko ir prašė pareiškėjo Vyriausybės atstovo Utenos apskrityje prašymą atmesti kaip nepagrįstą.
Atsiliepime į prašymą (b. l. 177–178) nurodė, kad su pareiškėjo prašymu, jog Sprendimo 1.4 p. prieštarauja Civilinio kodekso 6.618 str. 1 d., 2 d., Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-07-11 nutarimu Nr. 878 patvirtinto Tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo 2 ir 3 p., Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 8 (1) str. 4 p., Vidaus tarnybos statuto 47 str. 1 d., Prokuratūros įstatymo 58 str. 2 d. ir Valstybės saugumo departamento įstatymo 33 str. ir 36 str., nesutinka. Tvirtino, kad vadovaudamasi Civilinio kodekso 6.618 str. 2 d. savivaldybės taryba turi teisę be Lietuvos Respublikos teisės aktuose nustatytų sąlygų ir apribojimų sudaryti tarnybinių gyvenamųjų patalpų fondą ir nustatyti kategorijas darbuotojų, kuriems jos gali būti suteikiamos. Pabrėžė, kad savivaldybės taryba veikia kaip institucija, kuriai Lietuvos Respublikos teisės aktas, ginčo atveju Civilinis kodeksas, suteikia tam tikrą kompetenciją – įgaliojimą nustatyti darbuotojų, kuriems gali būti suteiktos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų sąrašą. Todėl nėra pagrindo laikyti, kad Sprendimo dalis, kurios teisėtumu abejojama, prieštarauja Civilinio kodekso 6.618 str. 1 ir 2 dalims. Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 11 str. 1 d. nustatyta, kad savivaldybei nuosavybės teise priklausančio turto savininko funkcijas, remdamasi įstatymais, įgyvendina savivaldybės taryba, 14 str. 6 d. nustato, kad savivaldybei nuosavybės teise priklausantis materialus turtas išnuomojamas savivaldybės tarybos nustatyta tvarka. Pažymėjo, kad Sprendimu užtikrinamas teisinis reglamentavimas, kad sandoriai dėl tarnybinių gyvenamųjų patalpų nuomos būtų sudaromi su konkrečiais darbuotojais Tarybos nustatytais atvejais. Sutiko su pareiškėjo teiginiais, kad Vidaus reikalų ministerijos struktūros pareigūnams, prokuratūros pareigūnams ir Valstybės saugumo departamentui pavaldžių įstaigų pareigūnams Civilinio kodekso ir Tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo nustatyta tvarka gali būti suteikti tarnybiniai butai, kuriuos šios institucijos turi pagal jų veiklą reglamentuojančius specialius įstatymus ar kurie Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka yra perduoti Vidaus reikalų ministerijai ar atitinkamai vidaus reikalų centrinei įstaigai, Generalinei ar apygardų prokuratūroms arba Valstybės saugumo departamentui. Teigė, kad Taryba, vadovaudamasi Valstybės savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 11 str. 1 d. įgyvendina tik Visagino savivaldybei nuosavybės teise priklausančio turto savininko funkcijas. Taigi, atsakovės Sprendimu yra nustatomi darbuotojų, kuriems gali būti suteiktos tik Visagino savivaldybei nuosavybės teise priklausančios tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų sąrašai.
Teismo posėdyje atsakovės atstovė patvirtino atsiliepime išdėstytus argumentus, su prašymu nesutiko ir prašė jį atmesti kaip nepagrįstą (žr. teismo posėdžio protokolą).
Prašymas tenkintinas.
Visagino savivaldybės taryba 2008-03-20 sprendimu Nr. TS-35 „Dėl darbuotojų, kuriems gali būti suteikiamos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų“ nusprendė patvirtinti darbuotojų, kuriems gali būti suteikiamos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijas. Šio sprendimo 1. 4 p. prie darbuotojų, kuriems gali būti suteikiamos tarnybinės gyvenamosios patalpos, priskyrė ir Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos struktūros įstaigų, veikiančių Visagino savivaldybės teritorijoje, pareigūnus, Visagino miesto apylinkės teismo teisėjus, Visagino miesto apylinkės prokuratūros prokurorus bei Valstybės saugumo departamentui pavaldžių įstaigų (padalinių) pareigūnus.
Administracinių bylų teisenos įstatymo 110 str. 2 d. nustatyta, kad dėl savivaldybių administravimo subjektų priimtų norminių administracinių aktų atitikties įstatymams ar Vyriausybės norminiams aktams su pareiškimu į administracinį teismą turi teisę kreiptis savivaldybių veiklą prižiūrintys Vyriausybės atstovai. Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 18 str. 2 d. 1 p., apygardų administraciniai teismai nagrinėja bylas dėl norminių administracinių aktų, kuriuos priėmė teritoriniai ar savivaldybių administravimo subjektai, teisėtumo.
Pareiškėjas teismo prašo ištirti, ar 2008-03-20 Visagino savivaldybės tarybos sprendimo Nr. TS-35 1. 4 p. neprieštarauja Civilinio kodekso 6.618 str. 1 d., 2 d. (2000-07-18 įstatymo Nr. VIII-1864 redakcija), Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-07-11 nutarimu Nr. 878 patvirtinto Tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo 2 ir 3 p., Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 8 (1) str. 4 p. (2006-07-18 įstatymo Nr. X-771 redakcija), Vidaus tarnybos statuto, patvirtinto 2003-04-29 įstatymu Nr. IX- 1538, 47 str. 1 d., Prokuratūros įstatymo 58 str. 2 d. (2003-04-22 įstatymo Nr. IX-15l8 redakcija) bei Valstybės saugumo departamento įstatymo 33 str. ir 36 str. (1994-01-20 įstatymo Nr. I-380 redakcija).
Civilinio kodekso 6.618 str. 1 d. (2000-07-18 įstatymo redakcija Nr. VIII-1864) reglamentuojama, kad tarnybines gyvenamąsias patalpas darbdavys skiria apgyvendinti darbuotojams (tarnautojams), atsižvelgdamas į jų darbo (tarnybos) pobūdį ar įstatymų nustatytas sąlygas, tokiam laikotarpiui, kol nepasikeičia jų darbo (tarnybos) pobūdis arba kol nenutrūksta darbo (tarnybos) santykiai su darbdaviu, arba kol neišnyksta įstatymų nustatytos sąlygos. Šio straipsnio 2 d. (2000-07-18 įstatymo redakcija Nr. VIII-1864) nustatyta, kad gyvenamosios patalpos prie tarnybinių gyvenamųjų patalpų priskiriamos (išbraukiamos) ir darbuotojų, kuriems gali būti suteiktos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų sąrašai nustatomi valstybės valdžios ar valdymo institucijos, savivaldybės tarnybos, juridinio asmens valdymo organo sprendimu.
Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-07-11 nutarimu Nr. 878 patvirtinto Tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo 2 ir 3 p. iš esmės pakartotos Civilinio kodekso 6.618 str. 1 ir 2 d. nuostatos.
Pagal Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 8 (1) str. 4 p. (2006-07-18 įstatymo redakcija Nr. X-771), valstybės ir savivaldybių turtas turi būti valdomas, naudojamas ir juo disponuojama, vadovaujantis viešosios teisės principu, reiškiančiu, kad sandoriai dėl valstybės ir savivaldybių turto turi būti sudaromi tik teisės aktų, reglamentuojančių disponavimą valstybės ir (ar) savivaldybių turtu, nustatytais atvejais ir būdais.
Remiantis Vidaus tarnybos statuto, patvirtinto Lietuvos Respublikos 2003-04-29 įstatymu Nr. IX-1538, 47 str. 1 d., pareigūnas, kuris pats, jo sutuoktinis, sugyventinis (partneris), vaikai ir įvaikiai pareigūno tarnybos vietovėje neturi nuosavybės teise priklausančio, techninius ir sanitarinius reikalavimus atitinkančio buto, namo ar jo dalies ir pastaruosius 5 metus nėra jo perleidę (išskyrus perleidimą dėl santuokos nutraukimo), iš Vidaus reikalų ministerijos ar atitinkamos vidaus reikalų centrinės įstaigos atitinkamoje vietovėje turimo tarnybinių butų fondo aprūpinami pagal tos gyvenamosios vietovės sąlygas įrengtu, techninius ir higienos reikalavimus atitinkančiu ir suremontuotu tarnybiniu butu (viengungis arba pareigūnas, kurio šeima negali persikelti į pareigūno tarnybos vietą – atskira tarnybine gyvenamąja patalpa).
Prokuratūros įstatymo 58 str. 2 d. (2003-04-22 įstatymo redakcija Nr. IX-1518) nustatyta, kad prokuratūra turi teisę nuomotis patalpas ir naudoti Vyriausybės nustatyta tvarka jai perduotas tarnybines gyvenamąsias patalpas.
Vadovaujantis Valstybės saugumo departamento įstatymo (1994-01-20 įstatymo redakcija Nr. 1-380) 33 str. 2 d., Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka atskirų Saugumo departamento padalinių pareigūnams gali būti suteikti tarnybiniai butai. Pagal minimo įstatymo 36 str. 2 d., Saugumo departamentas gali turėti tarnybinį gyvenamąjį plotą. Šis plotas įgyjamas Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka.
Sisteminė nurodytų teisės normų analizė suponuoja, kad savivaldybės taryba, vadovaudamasi anksčiau aptartomis Civilinio kodekso normomis, gali nustatyti tik jos įsteigtų įstaigų darbuotojų (tarnautojų), kuriems gali būti suteiktos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų sąrašus. Nors Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 11 str. 1 d. numato, kad savivaldybei nuosavybės teise priklausančio turto savininko funkcijas, remdamasi įstatymais, įgyvendina savivaldybės taryba, tačiau tai nesuteikia savivaldybės tarybai neribotos teisės disponuoti turtu. Šiuo turtu ji gali disponuoti tik laikydamasi įstatymų ir kitų teisės aktų. Vidaus reikalų ministerijos, prokuratūros, valstybės saugumo departamento ir jam pavaldžių įstaigų struktūroje dirbančių asmenų, kuriems gali būti suteiktos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų sąrašus turi nustatyti ne savivaldybės taryba, o atitinkamos valstybės institucijos. Savivaldybės taryba neturi teisės nustatyti kategorijas asmenų, kuriems Vidaus reikalų ministerija ar atitinkama vidaus reikalų centrinė įstaiga, turi teisę suteikti tarnybinius butus. Teisėjų kolegija sutinka pareiškėjo pozicija, kad joks teisės aktas nenumato teisės ir/ar pareigos savivaldybės tarybai priskirti darbuotojų, kuriems gali būti suteiktos savivaldybės tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijai pareigūnus, kurių statusą nustato specialūs įstatymai ir kuriuos į pareigas skiria ir iš jų atleidžia valstybės valdžios ar valdymo institucijos ar įstatymais įgalioti pareigūnai, todėl tarnybiniai butai pareigūnams turėtų būti suteikiami vadovaujantis Civilinio kodekso 6.618 str. ir 6.619 str. bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-07-11 nutarimu Nr. 878 patvirtintu Tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašu.
Be kita ko, teisėjų kolegija akcentuoja, kad Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinio teisinės valstybės principo įgyvendinimą teisėkūros procese, yra pabrėžęs, kad „konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams: teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų“ (Konstitucinio Teismo 2004-12-13 nutarimas, 2006-01-16 nutarimas).
Būtinybę laikytis įstatymų viršenybės principo savo jurisprudencijoje ne kartą yra akcentavęs ir Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartys administracinėse bylose Nr. I1-04/2006, I1 -02/2006).
Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 p. (2006-06-27 įstatymo Nr. X-736 redakcija) įtvirtintas įstatymo viršenybės principas, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti įstatymuose, o veikla atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais. Šio įstatymo 6 str. 2 d. (2006-06-27 įstatymo Nr. X-736 redakcija) reglamentuota, kad norminius administracinius aktus turi teisę leisti tik viešojo administravimo institucijos, turinčios įstatymų nustatytus įgaliojimus. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nutartyje, priimtoje administracinėje byloje Nr. I1-02/2006, yra pažymėjęs, kad „turintys įstatymų numatytus įgaliojimus“ suponuoja draudimą viešojo administravimo subjektui priimti norminio pobūdžio teisės aktus, jeigu tokia teisė jam nesuteikta įstatymu, bei pareigą priimant norminio pobūdžio aktus laikytis apibrėžtų akto priėmimo procedūrų. Viešojo administravimo subjektų, skirtingai nei privačių asmenų, veikloje taikomas principas – „Viskas, kas aiškiai nėra leista, yra draudžiama“. Taigi, viešojo administravimo subjekto atlikti viešojo administravimo veiksmai, viršijant jam suteiktus įgaliojimus, taip pat ir norminių administracinių aktų leidimas, viršijant suteiktą kompetenciją, yra neteisėti.
Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija sprendžia, kad 2008-03-20 Visagino savivaldybės tarybos sprendimo Nr. TS-35 1.4 p. prieštarauja Civilinio kodekso 6.618 str. 1 d., 2 d., Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-07-11 nutarimu Nr. 878 patvirtinto Tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo 2 ir 3 p., Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 8 (1) str. 4 p., Vidaus tarnybos statuto, patvirtinto 2003-04-29 įstatymu Nr. IX-1538, 47 str. 1 d., Prokuratūros įstatymo 58 str. 2 d. ir Valstybės saugumo departamento įstatymo 33 str. 2 d. ir 36 str. 2 d.
Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 85–87 str., 115 str. 1 d. 2 p., 127 str. ir 129 str.,
n u s p r e n d ė:
pareiškėjo Vyriausybės atstovo Utenos apskrityje prašymą patenkinti.
Pripažinti, kad 2008-03-20 Visagino savivaldybės tarybos sprendimo Nr. TS-35 „Dėl darbuotojų, kuriems gali būti suteikiamos tarnybinės gyvenamosios patalpos, kategorijų“ 1.4 p. prieštarauja Civilinio kodekso 6.618 str. 1 d., 2 d., Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2001-07-11 nutarimu Nr. 878 patvirtinto Tarnybinių gyvenamųjų patalpų naudojimo ir apskaitos tvarkos aprašo 2 ir 3 p., Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 8 (1) str. 4 p., Vidaus tarnybos statuto, patvirtinto 2003-04-29 įstatymu Nr. IX-1538, 47 str. 1 d., Prokuratūros įstatymo 58 str. 2 d. ir Valstybės saugumo departamento įstatymo 33 str. 2 d. ir 36 str. 2 d.
Įsigaliojus šiam teismo sprendimui, jį paskelbti „Valstybės žiniose“, vietinėje spaudoje laikraštyje „V každyj dom“ ir Visagino miesto savivaldybės interneto svetainėje.
Sprendimas per 14 nuo jo paskelbimo dienos gali būti skundžiamas apeliacine tvarka, paduodant apeliacinį skundą tiesiogiai Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui arba per Vilniaus apygardos administracinį teismą.
Teisėjai