Administracinė byla Nr. I⁵⁷⁵-19/2009

Procesinio sprendimo kategorija 17.1

LIETUVOS VYRIAUSIOJO ADMINISTRACINIO TEISMO

SPRENDIMAS

LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU

2009 m. balandžio 6 d.

Vilnius

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Laimės Baltrūnaitės, Anatolijaus Baranovo (kolegijos pirmininkas), Ričardo Piličiausko (pranešėjas) ir Arūno Sutkevičiaus,

sekretoriaujant Ilonai Kovger,

dalyvaujant Lietuvos Respublikos aplinkos ministro atstovei Agnei Murauskaitei,

viešame teismo posėdyje išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. lapkričio 20 d. nutartį ištirti, ar Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymu Nr. 684 patvirtintų Pavojingų atliekų tvarkymo licencijavimo taisyklių 25.2 punktas (2008 m. liepos 8 d. įsakymo Nr. D1-369 redakcija) neprieštarauja Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 12 straipsnio 1 daliai (2004 m. balandžio 29 d. įstatymo Nr. IX-2214 redakcija) ir 35 straipsniui (2002 m. liepos 1 d. įstatymo Nr. IX-1004 redakcija).

Išplėstinė teisėjų kolegija

nustatė:

I.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nagrinėjo individualią administracinę bylą pagal uždarosios akcinės bendrovės „Dormeka“ (toliau – ir UAB „Dormeka“) apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2008 m. vasario 7 d. sprendimo administracinėje byloje pagal uždarosios akcinės bendrovės „Dormeka“ skundą atsakovui Valstybinei aplinkos apsaugos inspekcijai (toliau – ir VAAI), dalyvaujant trečiajam suinteresuotam asmeniui Vilniaus regiono aplinkos apsaugos departamentui (toliau – ir Vilniaus RAAD).

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nustatė, kad UAB „Dormeka“ su skundu kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą ir prašė panaikinti atsakovo 2006 m. spalio 12 d. sprendimą Nr. 000104/2 „Dėl pavojingų atliekų tvarkymo licencijos Nr. 000104 galiojimo panaikinimo“. UAB „Dormeka“ nurodė, kad ginčijamu sprendimu VAAI panaikino UAB „Dormeka“ išduotos pavojingų atliekų tvarkymo licencijos galiojimą. Šis sprendimas yra neteisėtas, nes UAB „Dormeka“ iš esmės tinkamai vykdė atliekų tvarkymo veiklą, o VAAI nurodyti trūkumai yra formalūs. UAB „Dormeka“ nebuvo konkrečiai nurodyta, kokius įstatymų reikalavimus ji pažeidė.

VAAI su skundu nesutiko. Nurodė, kad UAB „Dormeka“ patikrinimo metu buvo nustatyti pažeidimai, vykdant pavojingų atliekų tvarkymo veiklą. UAB „Dormeka“ visų nustatytų pažeidimų nepašalino, todėl pagrįstai buvo panaikintas išduotos pavojingų atliekų tvarkymo licencijos galiojimas.

Vilniaus RAAD su skundu taip pat nesutiko. Nurodė, kad buvo atliktas UAB „Dormeka“ vykdomos veiklos patikrinimas ir nustatyti aplinkos apsaugos reikalavimų pažeidimai. UAB „Dormeka“ nurodymų dėl pažeidimų pašalinimo neįvykdė, todėl pagrįstai buvo panaikintas išduotos licencijos galiojimas.

Vilniaus apygardos administracinis teismas 2008 m. vasario 7 d. sprendimu UAB „Dormeka“ skundą atmetė.

Apeliaciniu skundu UAB „Dormeka“ prašo panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2008 m. vasario 7 d. sprendimą ir priimti naują sprendimą, kuriuo jo skundą patenkinti. Atsiliepimais į apeliacinį skundą VAAI ir Vilniaus RAAD prašo apeliacinį skundą atmesti ir Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimą palikti nepakeistą.

II.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2008 m. lapkričio 20 d. nutartimi nutarė sustabdyti administracinę bylą, pradėti bylą dėl norminio administracinio akto teisėtumo ir ištirti, ar Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymu Nr. 684 patvirtintų Pavojingų atliekų tvarkymo licencijavimo taisyklių 25.2 punktas (2008 m. liepos 8 d. įsakymo Nr. D1-369 redakcija) neprieštarauja Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 12 straipsnio 1 daliai (2004 m. balandžio 29 d. įstatymo Nr. IX-2214 redakcija) ir 35 straipsniui (2002 m. liepos 1 d. įstatymo Nr. IX-1004 redakcija).

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija nurodo, jog nagrinėjant šią administracinę bylą taikytinas Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymu Nr. 684 patvirtintų Pavojingų atliekų tvarkymo licencijavimo taisyklių 25.2 punktas (2008 m. liepos 8 d. įsakymo Nr. D1-369 redakcija), kuriame nustatyta, kad institucija panaikina licencijos galiojimą, kai įmonė, kurios licencijos galiojimas buvo sustabdytas, per nustatytą laikotarpį nepašalina nurodytų pažeidimų.

Teisėjų kolegijos nuomone, licencijos galiojimo panaikinimas dėl padarytų licencijuojamos veiklos sąlygų pažeidimų savo teisine prigimtimi yra ekonominė sankcija. Sankcijos esmė – atitinkamose teisės normose numatyti asmens teisių suvaržymai dėl jo veikimo ar neveikimo, kuris tomis normomis yra draudžiamas. Pavojingų atliekų tvarkymo licencijos galiojimo panaikinimas yra su teisės normos pažeidimu susietas ūkio subjekto teisių suvaržymas, nes, panaikinus licencijos galiojimą, ūkio subjektas netenka teisės užsiimti licencijuojama veikla. Taigi licencijos galiojimo panaikinimo pagrindinė paskirtis – nubausti pažeidimą padariusį asmenį.

Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 12 straipsnio 1 dalis (2004 m. balandžio 29 d. įstatymo Nr. IX-2214 redakcija) numato, kad įmonės, kurios surenka, saugo, šalina ar naudoja pavojingas atliekas, turi gauti licenciją Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos nustatyta tvarka. Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 36 straipsnis (2002 m. liepos 1 d. įstatymo Nr. IX-1004 redakcija) numatė, kad Vyriausybė ar jos įgaliota institucija iki 2003 m. sausio 1 d. nustato įmonių, kurios tvarko pavojingas atliekas, licencijavimo tvarką, tokių įmonių darbuotojams taikomus kvalifikacinius reikalavimus bei jų atestavimo tvarką.

Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. spalio 29 d. nutarimo Nr. 1691 „Dėl įgaliojimų suteikimo įgyvendinant Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymą“ 1.1.6 punktu Aplinkos ministerija buvo įgaliota nustatyti įmonių, kurios tvarko pavojingas atliekas, licencijavimo tvarką, tokių įmonių darbuotojams taikomus kvalifikacinius reikalavimus bei jų atestavimo tvarką. Vykdydamas šį Vyriausybės nutarimą, Lietuvos Respublikos aplinkos ministras 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymu Nr. 684 patvirtino Pavojingų atliekų tvarkymo licencijavimo taisykles.

Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 35 straipsnis (2002 m. liepos 1 d. įstatymo Nr. IX-1004 redakcija) numato, kad asmenys, pažeidę šio Įstatymo reikalavimus, atsako įstatymų nustatyta tvarka.

Kadangi Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymas nenumato teisės Vyriausybei ar jos įgaliotai institucijai nustatyti atsakomybę už Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo pažeidimus, todėl, atsižvelgiant į nurodytą teisinį reglamentavimą, teisėjų kolegijai kilo abejonių, ar šioje byloje taikytinas Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymu Nr. 684 patvirtintų Pavojingų atliekų tvarkymo licencijavimo taisyklių 25.2 punktas (2008 m. liepos 8 d. įsakymo Nr. D1-369 redakcija), numatantis, kad Institucija panaikina licencijos galiojimą, kai įmonė, kurios licencijos galiojimas buvo sustabdytas, per nustatytą laikotarpį nepašalina nurodytų pažeidimų, neprieštarauja Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 12 straipsnio 1 daliai (2004 m. balandžio 29 d. įstatymo Nr. IX-2214 redakcija) bei šio įstatymo 35 straipsniui (2002 m. liepos 1 d. įstatymo Nr. IX-1004 redakcija).

III.

Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui pateiktame atsiliepime Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija (toliau – ir Aplinkos ministerija) mano, kad Pavojingų atliekų tvarkymo licencijavimo taisyklių 25.2 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 12 straipsnio 1 daliai ir 35 straipsniui.

Aplinkos ministerija nurodo, kad įstatymų leidėjas, formuodamas atliekų tvarkymo politiką, Atliekų tvarkymo įstatyme (toliau – ir ATĮ) nustatė bendruosius atliekų prevencijos, apskaitos, surinkimo, saugojimo, vežimo, naudojimo, šalinimo reikalavimus, kad būtų išvengta atliekų neigiamo poveikio žmonių sveikatai ir aplinkai, bei pagrindinius atliekų tvarkymo sistemų organizavimo ir planavimo principus (ATĮ 1 straipsnis).

Atliekų tvarkymo įstatymo 12 straipsnis numato papildomą reikalavimą įmonėms, kurios surenka, saugo, šalina ar naudoja pavojingas atliekas, t.y. šios įmonės turi gauti licenciją Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos nustatyta tvarka. Patys reikalavimai licencijai gauti yra susiję su įmonės kvalifikacija tvarkyti pavojingas atliekas. Toks licencijavimas yra pagrįstas pavojingų atliekų specifika: tiek tuo, kad jas tvarkyti reikia specialių žinių, tiek tuo, kad neteisingas jų tvarkymas gali padaryti didelę, kartais neatitaisomą, žalą aplinkai bei žmonių sveikatai ar gyvybei. Licencijos išdavimas įmonei, siekiančiai tvarkyti pavojingas atliekas, reiškia įgaliotos valstybės institucijos patvirtinimą, kad įmonė sugebės saugiai tvarkyti pavojingas atliekas. Pavojingų atliekų tvarkymo licencijos galiojimo panaikinimas nagrinėjamuoju atveju neturėtų būti vertinamas kaip išimtinai ekonominė sankcija. Licencijos atėmimas yra sąlygojamas to, kad įmonė tvarkydama pavojingas atliekas padaro pažeidimų, dėl kurių šių atliekų tvarkymas tampa nesaugus, ir šių pažeidimų nepašalina per nustatytą terminą. Licencijos galiojimo panaikinimas yra konstatavimas, kad įmonė nebeatitinka nustatytų kriterijų, kad ji galėtų tvarkyti pavojingas atliekas, todėl negali užtikrinti atliekų tvarkymo saugumo. Kitaip tariant, licencijos galiojimo panaikinimas yra ne tik ekonominė sankcija, bet visų pirma priemonė, užtikrinanti, kad neteisėtas pavojingų atliekų tvarkymas nesukeltų žalos aplinkai bei žmonių sveikatai ar gyvybei (prevencinių veiksmų principas).

Nagrinėjamuoju atveju teismui kilo abejonė, ar Vyriausybė (jos įgaliota institucija) poįstatyminiame teisės akte gali nustatyti licencijos galiojimo panaikinimo, kaip sankcijos už atliekų tvarkymo įstatymo pažeidimus, taikymo pagrindus. Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 12 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad įmonės, kurios surenka, saugo, šalina ar naudoja pavojingas atliekas, turi gauti licenciją Vyriausybės ar jos įgaliotos institucijos nustatyta tvarka. Atliekų tvarkymo įstatymo 35 straipsnis numato, kad asmenys, pažeidę šio įstatymo reikalavimus, atsako įstatymų nustatyta tvarka. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. spalio 29 d. nutarimo Nr. 1691 „Dėl įgaliojimų suteikimo įgyvendinant Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymą“ 1.1.6 punktu Aplinkos ministerija buvo įgaliota nustatyti įmonių, kurios tvarko pavojingas atliekas, licencijavimo tvarką. Aplinkos ministras, vykdydamas nurodytą nutarimą, 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymu Nr. 684 patvirtino Pavojingų atliekų tvarkymo taisykles, kurių 25.2 punktas numato, kad Institucija panaikina licencijos galiojimą, kai įmonė, kurios licencijos galiojimas buvo sustabdytas, per nustatytą laikotarpį nepašalina nurodytų pažeidimų. Teismas nagrinėjamoje byloje licencijos galiojimo panaikinimą laiko ekonomine sankcija ir abejoja Pavojingų atliekų tvarkymo taisyklių 25.2 punkto teisėtumu motyvuodamas tuo, kad Atliekų tvarkymo įstatymas nenumato teisės Vyriausybei (jos įgaliotai institucijai) nustatyti atsakomybę, t.y. licencijos galiojimo panaikinimą, už Atliekų tvarkymo įstatymo pažeidimus.

Vertinant teismo abejones dėl Pavojingų atliekų tvarkymo taisyklių teisėtumo pažymėtina, kad Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 2.77 straipsnis numato, jog įstatymų nustatytais atvejais juridiniai asmenys gali imtis tam tikros rūšies veiklos, tik gavę įstatymų nustatyta tvarka išduotą licenciją. LR CK 2.78 straipsnyje numatyta, kad kiekvienai įstatymų nustatytai licencijuojamai veiklos rūšiai licencijavimo taisykles tvirtina Vyriausybė. Licencijavimo taisyklėse privalo būti nurodoma licencijos galiojimo sustabdymo bei panaikinimo atvejai ir tvarka (LR CK 2.78 straipsnio 2 dalies 11 punktas). Todėl teigti, kad Vyriausybė (jos įgaliota institucija) neturi teisės nustatyti licencijos galiojimo sustabdymo bei panaikinimo atvejų bei tvarkos, nėra teisinio pagrindo. Tokie Vyriausybės įgaliojimai išplaukia iš Lietuvos Respublikos civilinio kodekso.

Išplėstinė teisėjų kolegija

konstatuoja:

IV.

Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2008 m. lapkričio 20 d. nutartimi nutarė sustabdyti individualią administracinę bylą, kurioje buvo ginčijamas Valstybinės aplinkos apsaugos inspekcijos 2006 m. spalio 12 d. sprendimas Nr. 000104/2 „Dėl pavojingų atliekų tvarkymo licencijos Nr. 000104 galiojimo panaikinimo“, pradėti bylą dėl norminio administracinio akto teisėtumo ir ištirti, ar Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymu Nr. 684 patvirtintų Pavojingų atliekų tvarkymo licencijavimo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 25.2 punktas (2008 m. liepos 8 d. įsakymo Nr. D1-369 redakcija) neprieštarauja Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 12 straipsnio 1 daliai (2004 m. balandžio 29 d. įstatymo Nr. IX-2214 redakcija) ir 35 straipsniui (2002 m. liepos 1 d. įstatymo Nr. IX-1004 redakcija).

Pavojingų atliekų tvarkymo licencijavimo taisyklės buvo patvirtintos Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymu Nr. 684. Šios Taisyklės buvo ne kartą keičiamos. Taisyklių 25 punktas taip pat buvo keičiamas. Šiuo metu galioja šio punkto Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2008 m. liepos 8 d. įsakymo Nr. D1-369 redakcija. Tačiau, kaip matyti iš bylos medžiagos, individualioje byloje skundžiamas individualus administracinis aktas (Valstybinės aplinkos apsaugos inspekcijos sprendimas) buvo priimtas 2006 m. spalio 12 d., tuo metu, kai galiojo Taisyklių 25 punkto originali, t. y. Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymo Nr. 684, redakcija. Priimant minėtą individualų administracinį aktą, buvo vadovaujamasi tuo metu galiojusiu Taisyklių 25 punkto 4 papunkčiu (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymo Nr. 684 redakcija). Todėl darytina išvada, kad nagrinėjant individualią bylą visų pirma turėtų būti sprendžiama dėl Taisyklių 25 punkto 4 papunkčio (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymo Nr. 684 redakcija) taikymo, o ne dėl Taisyklių 25 punkto 2 papunkčio (2008 m. liepos 8 d. įsakymo Nr. D1-369 redakcija) taikymo.

Kita vertus, pastebėtina, kad Taisyklių 25 punkto tekstas („Institucija panaikina Licencijos galiojimą, kai“) nekito. Taip pat nekito ir ginčijamo teisinio reguliavimo turinys: Taisyklių 25 punkto 4 papunkčio (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymo Nr. 684 redakcija) ir 25 punkto 2 papunkčio (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2008 m. liepos 8 d. įsakymo Nr. D1-369 redakcija) tekstinės išraiškos yra identiškos. Todėl, siekdama pašalinti visas individualią bylą nagrinėjusiai teisėjų kolegijai kilusias abejones, išplėstinė teisėjų kolegija šioje byloje tirs, ar Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymu Nr. 684 patvirtintų Pavojingų atliekų tvarkymo licencijavimo taisyklių 25 punkto 4 papunktis (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymo Nr. 684 redakcija), 25 punkto 2 papunktis (2008 m. liepos 8 d. įsakymo Nr. D1-369 redakcija) atitinkamai neprieštaravo ir neprieštarauja Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 12 straipsnio 1 daliai (2004 m. balandžio 29 d. įstatymo Nr. IX-2214 redakcija) ir 35 straipsniui (2002 m. liepos 1 d. įstatymo Nr. IX-1004 redakcija).

V.

Pavojingų atliekų tvarkymo licencijavimo taisyklių 25 punkto 4 papunktyje (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymo Nr. 684 redakcija) ir 25 punkto 2 papunktyje (2008 m. liepos 8 d. įsakymo Nr. D1-369 redakcija) buvo nustatyta, kad „Institucija panaikina Licencijos galiojimą, kai: <...> įmonė, kurios Licencijos galiojimas buvo sustabdytas, per nustatytą laikotarpį nepašalina nurodytų pažeidimų“. Išplėstinės teisėjų kolegijos nuomone, minėta priemone (licencijos panaikinimu) siekiama ne tik ir ne tiek nubausti teisės pažeidėją – ūkio subjektą, bet pirmiausia užkirsti kelią ūkio subjektui, turinčiam licenciją, vykdyti atitinkamą veiklą, verstis atitinkama licencijuojama veikla, idant nebūtų daroma žala teisės saugomoms ir ginamoms vertybėms. Kitaip tariant, ši priemonė visų pirma yra prevencinio poveikio priemonė. Kita vertus, šia priemone yra daromas ir neigiamas poveikis ūkio subjektui. Šis neigiamas poveikis pasireiškia tuo, kad, panaikinus licenciją, ūkio subjektas nebetenka teisės verstis atitinkama licencijuojama veikla, yra pašalinamas iš tam tikros rinkos. Be to, neigiamas poveikis yra daromas būtent teisės pažeidėjui, nes ginčijamų nuostatų pagrindu minėta priemonė gali būti taikoma tik tuo atveju, jei per nustatytą terminą yra nepašalinami kompetentingų institucijų nurodyti pažeidimai. Dėl šių priežasčių darytina išvada, kad ginčijamos nuostatos įtvirtino galimybę taikyti tokią prevencinio poveikio priemonę, kuri kartu yra ir teisinė sankcija – ekonominė uždraudimo sankcija. Tokia išvada, be kita ko, seka ir iš gausios Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencijos, kurioje buvo nagrinėjami įvairūs ekonominių uždraudimo sankcijų teisinio reguliavimo aspektai (žr. inter alia Konstitucinio Teismo 2005 m. lapkričio 3 d., 2008 m. sausio 21 d., 2008 m. kovo 15 d. nutarimai).

VI.

Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, nagrinėjusiam individualią administracinę bylą, iš esmės kilo abejonė, ar aplinkos ministras, kuris vadovaujantis Atliekų tvarkymo įstatymo 36 straipsnio 2 punktu ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. spalio 29 d. nutarimo Nr. 1691 1.1.6 punktu buvo įgaliotas nustatyti įmonių, tvarkančių pavojingas atliekas, licencijavimo tvarką, turėjo teisę, priimdamas poįstatyminį teisės aktą – Taisykles, jų 25 punkte nustatyti atsakomybę (šiuo konkrečiu atveju – ekonominę uždraudimo sankciją) už Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo pažeidimus. Dėl šios priežasties teisėjų kolegija iškėlė klausimą, ar ginčijamos nuostatos neprieštarauja Atliekų tvarkymo įstatymo 12 straipsnio 1 daliai, 35 straipsniui.

Atliekų tvarkymo įstatymo 35 straipsnis nustato, kad asmenys, pažeidę šio Įstatymo reikalavimus, atsako įstatymų nustatyta tvarka. Išplėstinės teisėjų kolegijos nuomone, šios nuostatos turinys yra itin talpus ir platus. Šios nuostatos negalima interpretuoti vien tik kaip įtvirtinančios procedūrinio (formalaus) teisėtumo principą, vien tik reikalaujančios laikytis įstatymų reikalavimų taikant teisinę atsakomybę, t. y. atliekant tam tikrus procesinius (procedūrinius) teisinės atsakomybės taikymo veiksmus už Atliekų tvarkymo įstatymo pažeidimus. Preciziškas procedūrinių reikalavimų laikymasis dar negarantuoja savo turiniu teisingo ir teisėto sprendimo, t. y. tinkamo teisinės atsakomybės taikymo materialiąja (substancine) prasme. Todėl išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, nagrinėjama Atliekų tvarkymo įstatymo 35 straipsnio nuostata turi ir tam tikrą materialinio teisinio reguliavimo turinį, reikalauja, kad ir atitinkami materialieji teisinės atsakomybės už Atliekų tvarkymo įstatymo pažeidimus taikymo aspektai būtų visų pirma grindžiami įstatymu. Konstitucija yra aukščiausiasis, pagrindinis valstybės įstatymas, todėl jos reikalavimų šiuo atveju taip pat turi būti paisoma.

2006 m. kovo 14 d. nutarime Konstitucinis Teismas pabrėžė, kad konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja visų teisės aktų hierarchiją ir neleidžia poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti santykių, kurie turi būti reguliuojami tik įstatymu, taip pat nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme, nebūtų grindžiamas įstatymais. 2006 m. gegužės 31 d. nutarime Konstitucinis Teismas konstatavo, kad šio principo turi būti laikymosi ir reguliuojant ūkinę veiklą: teisiškai reguliuojant ūkinę veiklą būtina paisyti konstitucinio valdžių padalijimo principo, iš Konstitucijos kylančios visų teisės aktų hierarchijos, suponuojančios, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose. Vadinasi, neleidžiama poįstatyminiais teisės aktais nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris gali būti nustatytas tik įstatymu, taip pat neleidžiama poįstatyminiais teisės aktais nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatymuose, nebūtų grindžiamas įstatymais. Šiame nutarime Konstitucinis Teismas taip pat pažymėjo, kad „tam tikri ūkinės veiklos santykiai gali būti reguliuojami tik įstatymais, tuo tarpu kiti – Vyriausybės nutarimais, dar kiti – žemesnės galios poįstatyminiais teisės aktais. Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste pabrėžtina, kad nustatyti esmines ūkinės veiklos sąlygas, draudimus ir ribojimus, darančius esminį poveikį ūkinei veiklai, taip pat įvairias sankcijas už atitinkamus teisės pažeidimus (inter alia vadinamąsias ekonomines sankcijas, kurios priskirtinos administracinės teisinės atsakomybės institutui ir kuriomis yra sudaromos prielaidos daryti neigiamą poveikį teisinėn atsakomybėn traukiamų ūkio subjektų ekonominei padėčiai (Konstitucinio Teismo 2005 m. lapkričio 3 d. nutarimas)) pagal Konstituciją galima tik įstatymu. Taigi tik įstatymu galima nustatyti ir esminį poveikį ūkinei veiklai galinčias daryti ekonominio poveikio priemones, kurios turi būti taikomos, kai nustatyti įpareigojimai yra nevykdomi arba netinkamai vykdomi“.

Atsižvelgdama į aukščiau paminėtus Konstitucinio Teismo išaiškinimus, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad Atliekų tvarkymo įstatymo nuostata, jog asmenys, pažeidę šio įstatymo reikalavimus, atsako įstatymų nustatyta tvarka, implikuoja reikalavimą laikytis konstitucinio teisinės valstybės principo ir jo suponuojamos visų teisės aktų hierarchijos taikant teisinę atsakomybę. Šios konkrečios bylos kontekste – tokį teisinį reguliavimą, kad tam tikri su atsakomybe už Atliekų tvarkymo įstatymo pažeidimus susiję klausimai turi būti reglamentuojami ne žemesnės galios nei įstatymas teisės aktu. Jau minėta, kad, pagal Konstitucinio Teismo jurisprudenciją, nustatyti ekonomines sankcijas, esminį poveikį ūkinei veiklai galinčias daryti ekonominio poveikio priemones, kurios turi būti taikomos, kai nustatyti įpareigojimai yra nevykdomi arba netinkamai vykdomi, pagal Konstituciją galima tik įstatymu. Taigi Atliekų tvarkymo įstatymo 35 straipsnis aiškintinas kaip, be kita ko, reikalaujantis, kad už Atliekų tvarkymo įstatymo pažeidimus taikytinas sankcijas nustatytų įstatymas. Taip aiškintinas Atliekų tvarkymo įstatymo 35 straipsnis draudžia atitinkamas ekonomines sankcijas nustatyti poįstatyminiame teisės akte.

Minėta, kad ginčijamomis nuostatomis numatyta galimybė taikyti tokią prevencinio poveikio priemonę, kuri kartu yra ir teisinė sankcija – ekonominė uždraudimo sankcija, daranti neigiamą poveikį atitinkamam ūkio subjektui. Vadovaujantis Pavojingų atliekų tvarkymo licencijavimo taisyklių 25 punkto 4 papunkčiu (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymo Nr. 684 redakcija), 25 punkto 2 papunkčiu (2008 m. liepos 8 d. įsakymo Nr. D1-369 redakcija), Valstybinė aplinkos apsaugos inspekcija atitinkamai galėjo (gali) panaikinti ūkio subjektui išduotą licenciją verstis pavojingų atliekų tvarkymo veikla, jei įmonė, kurios Licencijos galiojimas buvo sustabdytas, per nustatytą laikotarpį nepašalina nurodytų pažeidimų. Tačiau, kaip matyti iš Atliekų tvarkymo įstatymo, šiame įstatyme ne tik nenustatyti subjektai, turintys teisę taikyti minėtą sankciją, taip pat šios sankcijos taikymo pagrindai, bet ir apskritai nenumatyta galimybė panaikinti licenciją, tarp jų ir tais atvejais, kai yra padarytas ar vis dar yra daromas atitinkamas teisės pažeidimas, kai nepašalinami kompetentingų institucijų nustatyti pažeidimai.

Lietuvos Respublikos aplinkos ministerija atsiliepime teigia, kad Lietuvos Respublikos Vyriausybės (jos įgaliotos institucijos) įgaliojimai nustatyti licencijos galiojimo sustabdymo ir panaikinimo atvejus ir tvarką išplaukia iš Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – ir Civilinis kodeksas, CK). Tačiau išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad, pirma, Civilinis kodeksas pagal savo reguliuojamus santykius (CK 1.1 str.) akivaizdžiai nėra skirtas nustatyti nagrinėjamo pobūdžio ekonomines uždraudimo sankcijas, kurios, kaip nurodoma Konstitucinio Teismo jurisprudencijoje, yra priskirtinos administracinės teisinės atsakomybės institutui (žr., pvz., jau minėtą Konstitucinio Teismo 2006 m. gegužės 31 d. nutarimą). Be to, Civilinio kodekso 2.78 straipsnyje expressis verbis nenumatyta, kad licencijos panaikinimas taikomas kaip valstybės atsakas į neteisėtą ūkio subjekto, besiverčiančio atitinkamos rūšies licencijuojama veikla, elgesį. Licencijos panaikinimas yra minimas Civilinio kodekso 2.78 straipsnio 2 dalies 11 punkte, tačiau Civilinis kodeksas apskritai neapibrėžia licencijos panaikinimo pagrindų. Pabrėžtina, kad licencija gali būti panaikinama ne tik taikant ekonominę uždraudimo sankciją, bet ir dėl kitų priežasčių, pavyzdžiui, kai pats ūkio subjektas nori pasitraukti iš licencijuojamos veiklos rinkos ir dėl to prašo panaikinti licenciją. Tokia nuostata, beje, buvo ir yra įtvirtinta nagrinėjamų Taisyklių 25 punkto 3 papunktyje. Savo ruožtu, išplėstinės teisėjų kolegijos nuomone, teisinės sankcijos kaip tokios turėtų būti nustatomos pakankamai aiškiai ir nedviprasmiškai. Todėl tai, kad Civilinio kodekso 2.78 straipsnio 2 dalies 11 punkte yra paminėtas licencijos panaikinimas, dar nereiškia, jog šia Civilinio kodekso norma licencijos panaikinimas yra nustatomas kaip ekonominė uždraudimo sankcija, kurios taikymas sietinas su atitinkamais pažeidimais.

Antra, Konstitucinis Teismas yra nurodęs, jog jei Konstitucijoje yra tiesiogiai nustatyti konkrečios valstybės valdžios institucijos įgaliojimai, nė viena kita institucija negali iš jos šių įgaliojimų perimti, o institucija, kurios įgaliojimai Konstitucijoje nustatyti, negali jų perduoti ar atsisakyti; tokie įgaliojimai negali būti pakeisti ar apriboti įstatymu (Konstitucinio Teismo 2002 m. birželio 3 d. nutarimas). Civilinio kodekso 2.78 straipsnio 1 dalis nustato, kad kiekvienai įstatymų nustatytai licencijuojamai veiklos rūšiai Vyriausybė tvirtina licencijavimo taisykles, jeigu kiti įstatymai nenustato ko kita. Civilinio kodekso 2.78 straipsnio 2 dalies 11 punkte nustatyta, kad licencijavimo taisyklėse nurodoma <...> licencijos galiojimo sustabdymo bei panaikinimo atvejai ir tvarka. Tačiau šios teisės normos, išplėstinės teisėjų kolegijos manymu, negali būti interpretuojamos kaip suteikiančios teisę Vyriausybei ar jos įgaliotai institucijai nustatyti ekonomines sankcijas. Toks aiškinimas reikštų, kad paminėtos Civilinio kodekso nuostatos neatitinka konstitucinio teisinės valstybės principo, nes įstatymų leidėjas būtų perdavęs Vyriausybei (o pastaroji ir kitai institucijai) įgaliojimus sureguliuoti tuos teisinius santykius, kurie reguliuojami gali būti tik įstatymu – minėta, kad pagal Konstituciją ekonomines sankcijas galima nustatyti tik įstatymu. Savo ruožtu preziumuojama, kad įstatymų leidėjas, priimdamas įstatymus, paiso iš Konstitucijos išplaukiančių principų ir reikalavimų, jų nepažeidžia.

Trečia, Civilinio kodekso 2.78 straipsnio 1 dalyje teisė nustatyti ekonomines sankcijas, konkrečiai – licencijos panaikinimą kaip ekonominę uždraudimo sankciją, Vyriausybei expressis verbis nėra suteikiama. Šioje teisės normoje (CK 2.78 str. 1 d.) apskritai nėra minimas licencijos panaikinimas. Civilinio kodekso 2.78 straipsnio 2 dalies 11 punkte nustatyta, kad licencijavimo taisyklėse nurodoma licencijos galiojimo sustabdymo bei panaikinimo atvejai ir tvarka, kas lingvistine prasme nebūtinai privalo reikšti, kad licencijavimo taisykles tvirtinančiai institucijai šiuo punktu yra suteikiami įgaliojimai nustatyti licencijos panaikinimą kaip ekonominę sankciją už padarytą pažeidimą, nes žodžių „nurodyti“ ir „nustatyti“ reikšmės nėra identiškos. Pagal savo semantinę prasmę žodis „nurodyti“ šiuo atveju gali tiesiog žymėti dokumentą, kuriame turėtų būti pateikiama informacija apie licencijos panaikinimo atvejus ir tvarką, o ne reikšti savarankišką įgaliojimą, nesant atitinkamo teisinio reguliavimo įstatymo lygmeniu, nustatyti, t. y. teisiškai sureguliuoti, tam tikrus klausimus poįstatyminiu teisės aktu.

Tad vadovaudamasi aukščiau išdėstytais argumentais, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, jog tai, jog pagal Civilinį kodeksą Vyriausybei (jei kituose įstatymuose nenustatyta ko kita) pavedama patvirtinti licencijavimo taisykles, o jose turi būti nurodoma licencijos galiojimo sustabdymo bei panaikinimo atvejai ir tvarka, dar nereiškia, kad Civilinis kodeksas nustato licencijos panaikinimą kaip bendro pobūdžio ekonominę uždraudimo sankciją visoms Lietuvos Respublikoje licencijuojamoms veikloms, kad Vyriausybė (ar jos įgaliota institucija kitų įstatymų nustatytais atvejais) gali nustatyti licencijos panaikinimą kaip ekonominę uždraudimo sankciją vien tik Civilinio kodekso 2.78 straipsnio nuostatų pagrindu.

Atliekų tvarkymo įstatymo 36 straipsnio 2 punkte buvo nustatyta, kad Vyriausybė ar jos įgaliota institucija <...> iki 2003 m. sausio 1 d. nustato įmonių, kurios tvarko pavojingas atliekas, licencijavimo tvarką. Lietuvos Respublikos Vyriausybė 2002 m. spalio 29 d. nutarimo Nr. 1691 1.1.6 punktu įgaliojo Aplinkos ministeriją iki 2003 m. sausio 1 d. nustatyti įmonių, kurios tvarko pavojingas atliekas, licencijavimo tvarką. Tačiau, išplėstinės teisėjų kolegijos nuomone, ir šių nuostatų negalima aiškinti taip, kad Aplinkos ministerijai buvo suteikti įgalinimai poįstatyminiu teisės aktu nustatyti ekonominę uždraudimo sankciją – licencijos panaikinimą ūkio subjektams, kurie per nustatytą laikotarpį nepašalina kompetentingų institucijų nurodytų pažeidimų, kai prieš tai licencijos galiojimas jiems buvo sustabdytas. Toks aiškinimas prieštarautų konstituciniam teisinės valstybės principui, kuris, kaip minėta, reikalauja, kad ekonominės uždraudimo sankcijos būtų nustatytos įstatymu. Todėl darytina išvada, kad, vadovaudamasi Atliekų tvarkymo įstatymo 36 straipsnio 2 punkto ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2002 m. spalio 29 d. nutarimo Nr. 1691 1.1.6 punkto pagrindu suteiktais įgaliojimais, Aplinkos ministerija pavojingų atliekų tvarkymo licencijavimo taisyklėse galėjo nustatyti tik tokį teisinį reguliavimą, kuris, laikantis konstitucinio teisinės valstybės principo ir jo suponuojamos teisės aktų hierarchijos, galėjo būti nustatytas tokio lygmens poįstatyminiame teisės akte ir jokiu būdu šiame poįstatyminiame teisės akte negalėjo nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris privalėjo būti nustatytas įstatymu.

Išplėstinė teisėjų kolegija taip pat pažymi, kad licencijos panaikinimas, kaip ekonominė uždraudimo sankcija, Lietuvos Respublikoje atsižvelgiant į konstitucinį teisinės valstybės principą paprastai nustatomas įstatymais – Lietuvos Respublikos alkoholio kontrolės įstatymo 34 str. 17 d–20 d., 34-1 str., Lietuvos Respublikos tabako kontrolės įstatymo 11 str. 2 d., 6 d., 7 d., Lietuvos Respublikos farmacijos įstatymo 23 str., Lietuvos Respublikos medicinos praktikos įstatymo 6 str. ir kt.

Atsižvelgdama į aukščiau paminėtą, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad aplinkos ministras ginčijamomis poįstatyminio teisės akto nuostatomis (Pavojingų atliekų tvarkymo licencijavimo taisyklių 25 punkto 4 papunktis (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymo Nr. 684 redakcija) ir 25 punkto 2 papunktis (2008 m. liepos 8 d. įsakymo Nr. D1-369 redakcija) nustatė ekonominę uždraudimo sankciją – licencijos verstis pavojingų atliekų tvarkymu panaikinimą, nors tokia sankcija nėra nustatyta įstatyme, kaip to reikalauja konstitucinis teisinės valstybės principas ir Atliekų tvarkymo įstatymo 35 straipsnis.

Konstitucinis Teismas 2004 m. gruodžio 13 d. nutarime pabrėžė, kad toks teisės akto formos nesilaikymas, kai Konstitucija reikalauja, kad tam tikri santykiai būtų reguliuojami įstatymu, tačiau jie yra reguliuojami poįstatyminiu aktu (nepriklausomai nuo to, ar šiuos santykius kokiu nors aspektu reguliuoja dar ir įstatymas, su kuriame nustatytu teisiniu reguliavimu konkuruoja poįstatyminiame akte nustatytas teisinis reguliavimas, ar joks įstatymas šių santykių apskritai nereguliuoja), gali būti pakankamas pagrindas tokį poįstatyminį teisės aktą pripažinti prieštaraujančiu Konstitucijai. Tad, apibendrindama aukščiau išdėstytus argumentus, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad Pavojingų atliekų tvarkymo licencijavimo taisyklių 25 punkto 4 papunktis (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymo Nr. 684 redakcija) prieštaravo, o 25 punkto 2 papunktis (2008 m. liepos 8 d. įsakymo Nr. D1-369 redakcija) prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui ir Atliekų tvarkymo įstatymo 35 straipsniui.

VII.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija savo 2008 m. lapkričio 20 d. nutartyje kelia klausimą dėl ginčijamų nuostatų atitikties ir Atliekų tvarkymo įstatymo 12 straipsnio 1 daliai.

Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo administracinėje byloje Nr. I¹-02/2006 konstatuota, kad kai yra keliamas norminio administracinio akto atitikties keliems aukštesnės galios teisės aktams (jų dalims) ar kelioms to paties teisės akto nuostatoms klausimas, norminio administracinio akto teisėtumo bylą nagrinėjantis administracinis teismas, konstatavęs norminio administracinio akto prieštaravimą vienai aukštesnės galios teisės akto nuostatai, nebeprivalo tirti norminio administracinio akto teisėtumo kitų aukštesnės galios teisės aktų nuostatų atžvilgiu. Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 116 straipsnio 1 dalį norminis administracinis aktas (ar jo dalis) laikomas panaikintu ir paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl atitinkamo norminio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu nepriklausomai nuo to, keliems aukštesnės galios teisės aktams ar jų dalims prieštarauja ginčijamas norminis administracinis aktas.

Tad, atsižvelgiant į paminėtą, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijai šioje byloje konstatavus, kad Pavojingų atliekų tvarkymo licencijavimo taisyklių 25 punkto 4 papunktis (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymo Nr. 684 redakcija) prieštaravo, o 25 punkto 2 papunktis (2008 m. liepos 8 d. įsakymo Nr. D1-369 redakcija) prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui ir Atliekų tvarkymo įstatymo 35 straipsniui, išnyksta poreikis tirti šių nuostatų atitiktį Atliekų tvarkymo įstatymo 12 straipsnio 1 daliai.

Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 115 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 117 straipsnio 1 dalimi, išplėstinė teisėjų kolegija

nusprendžia:

Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymu Nr. 684 patvirtintų Pavojingų atliekų tvarkymo licencijavimo taisyklių 25 punkto 4 papunktis (Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2003 m. gruodžio 19 d. įsakymo Nr. 684 redakcija) prieštaravo, o 25 punkto 2 papunktis (2008 m. liepos 8 d. įsakymo Nr. D1-369 redakcija) prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui ir Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 35 straipsniui (2002 m. liepos 1 d. įstatymo Nr. IX-1004 redakcija).

Sprendimas neskundžiamas.

Sprendimas skelbiamas „Valstybės žiniose“.

Teisėjai	Laimutis Alechnavičius
	Laimė Baltrūnaitė
	Anatolijus Baranovas
	Ričardas Piličiauskas
	Arūnas Sutkevičius

_________________