ŠIAULIŲ APYGARDOS ADMINISTRACINIO TEISMO 2007 M. RUGSĖJO 4 D. SPRENDIMAS (ADMINISTRACINĖS BYLOS Nr. I-2037-257/2007. PROCESINIO
SPRENDIMO KATEGORIJA: 64.1; 61)
Šiaulių apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš posėdžio pirmininkės Laisvutės Kartanaitės,
kolegijos teisėjų Gražvydo Poškaus ir Marytės Švažienės,
sekretoriaujant Laimutei Kubeckienei,
dalyvaujant pareiškėjui – Vyriausybės atstovo Kauno apskrityje atstovei Jurgitai Valaitytei,
dalyvaujant atsakovui – Raseinių rajono savivaldybės atstovui Virginijui Pociui,
viešame teismo posėdyje išnagrinėjo pareiškėjo – Vyriausybės atstovo Kauno apskrityje prašymą atsakovui – Raseinių rajono savivaldybei dėl ištyrimo, ar Raseinių rajono savivaldybės tarybos 2006-12-28 sprendimo punktas neprieštarauja aukštesnės galios įstatymams.
Kolegija, išnagrinėjusi bylą,
nustatė:
Pareiškėjas – Vyriausybės atstovas Kauno apskrityje teismui pateikė prašymą, kuriuo prašo:
1. Ištirti, ar Raseinių rajono savivaldybės tarybos 2006-12-28 sprendimu Nr. (1.1) TS-407 „Dėl Savivaldybei nuosavybės teise priklausančio ir patikėjimo teise valdomo valstybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarkos aprašo patvirtinimo“ patvirtinto Savivaldybei nuosavybės teise priklausančio ir patikėjimo teise valdomo valstybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarkos aprašo 14.1 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 81 straipsniui ir Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsniui.
2. Pripažinus, kad Raseinių rajono savivaldybės tarybos 2006-12-28 sprendimu Nr. (1.1) TS-407 „Dėl Savivaldybei nuosavybės teise priklausančio ir patikėjimo teise valdomo valstybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarkos aprašo patvirtinimo“ patvirtinto Savivaldybei nuosavybės teise priklausančio ir patikėjimo teise valdomo valstybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarkos aprašo 14.1 punktas prieštarauja Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 81 straipsniui ir Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsniui, panaikinti Savivaldybei nuosavybės teise priklausančio ir patikėjimo teise valdomo valstybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarkos aprašo 14.1 punktą.
Pareiškėjas prašymą pagrindė šiais motyvais. Raseinių rajono savivaldybės taryba (toliau – Savivaldybė) 2006-12-28 priėmė sprendimą Nr. (1.1) TS-407 „Dėl savivaldybei nuosavybės teise priklausančio ir patikėjimo teise valdomo valstybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (toliau – Sprendimas), kuriuo patvirtino Savivaldybei nuosavybės teise priklausančio turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarkos aprašą (toliau – Aprašas). Aprašas reglamentuoja Raseinių rajono savivaldybei patikėjimo ir nuosavybės teise priklausančio turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo sąlygas ir Savivaldybės institucijų, įmonių ir įstaigų bei organizacijų įgaliojimus šioje srityje. Apraše nustatyti atvejai, kada savivaldybės turtas gali būti perduodamas panaudos pagrindais (12–13 punktai), savivaldybės turto nuomos taisyklės (14–16 punktai), turto apskaita ir kontrolė (17–23 punktai), perdavimas kitų subjektų nuosavybėn (24–31 punktai) ir kiti disponavimo turtu atvejai. Šio aprašo 14 punkte nustatyta, kad savivaldybės ilgalaikis materialusis turtas išnuomojamas viešo konkurso būdu, išskyrus šiuos atvejus: 14.1. kai ilgalaikį materialųjį turtą ne konkurso būdu išnuomoti nusprendžia Raseinių rajono savivaldybės taryba, nurodydama nuomos terminą ir nuomos mokesčio tarifą.
Pareiškėjas nurodo, kad 1998 m. gegužės 12 d. Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo Nr. VIII-729 (toliau – Turto valdymo įstatymas) 14 straipsnio 6 dalis nurodo, kad savivaldybių ilgalaikis materialusis turtas išnuomojamas savivaldybės tarybos nustatyta tvarka. Todėl savivaldybei nuosavybės teise priklausomam turtui taikomas Turto valdymo įstatymo 81 straipsnis, kuriame įtvirtinti savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo principai: 1) visuomeninės naudos; 2) efektyvumo; 3) racionalumo; 4) viešosios teisės. Aprašo 14.1 punkto turinys kelia abejonių dėl galimo prieštaravimo Turto valdymo įstatymo 81 straipsnyje įtvirtintiems principams. Visuomeninės naudos principas reiškia, kad valstybės ir savivaldybių turtas turi būti valdomas, naudojamas ir juo disponuojama rūpestingai, siekiant užtikrinti visuomenės interesų tenkinimą; efektyvumo – sprendimais, susijusiais su valstybės ir savivaldybių turto valdymu, naudojimu ir disponavimu juo, turi būti siekiama maksimalios naudos visuomenei; racionalumo – valstybės ir savivaldybių turtas turi būti tausojamas, nešvaistomas ir racionaliai tvarkomas; viešosios teisės – sandoriai dėl valstybės ir savivaldybių turto turi būti sudaromi tik teisės aktų, reglamentuojančių disponavimą valstybės ir (ar) savivaldybių turtu, nustatytais atvejais ir būdais. Vadovaujantis nustatytais principais bei Aprašo 14 punkto nuostata, turtas turi būti nuomojamas konkurso tvarka, taigi, ir pati Savivaldybė turi šios tvarkos laikytis. Nesant nustatytų objektyvių kriterijų, kurie pagrįstų galimas išimtis, pagal 14.1 punktą nustato, kad savivaldybės taryba gali prisiimti įsipareigojimus, nesilaikydama pačios nustatytos tvarkos, tai pažeidžia minėtus Turto valdymo įstatyme nustatytus principus, sudaro sąlygas neracionaliai, nepaisant visuomenės intereso naudotis turtu. Pareiškėjas taip pat nurodo, kad Aprašo 14.1 punkto turinys kelia abejonių dėl galimo prieštaravimo Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsniui, kuris nustato, kad valstybės valdymo ir savivaldos institucijos, vykdydamos pavestus uždavinius, susijusius su ūkinės veiklos reguliavimu Lietuvos Respublikoje, privalo užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę. Valstybės valdymo ir savivaldos institucijoms draudžiama priimti teisės aktus arba kitus sprendimus, kurie teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes ir dėl kurių atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams, išskyrus atvejus, kai skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus. Aprašo 14 punkte nustatyto principo, t. y. kad Savivaldybės turtas gali būti nuomojamas konkurso tvarka tikslas – užtikrinti, kad Savivaldybės turtas bus išnuomotas geriausiomis sąlygomis, už didžiausią pasiūlytą kainą, visuomenei tokiu būdu gaunant didžiausią naudą. Tačiau taisyklė, nustatyta Aprašo 14.1 punkte, sudaro sąlygas teikti privilegijas atskiriems ūkio subjektams kitų atžvilgiu, tokiu būdu iškreipiant situaciją rinkoje, pats pagrindinis principas, kad Savivaldybei priklausantis turtas turi būti nuomojamas konkurso tvarka, netenka prasmės, lieka neįvykdyta Savivaldybės pareiga užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę savivaldybės teritorijoje.
Atsakovas – Raseinių rajono savivaldybė pateiktame atsiliepime nurodė, kad Aprašo 14.1 punkte nėra numatyta kokių nors išskirtinių sąlygų atskiriems ūkio subjektams ar jų grupėms, todėl jis negali prieštarauti Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymui. Taip pat nurodė, kad pareiškėjas – Vyriausybės atstovas Kauno apskrityje nenurodė, kokiam Turto valdymo įstatyme 81 punkto principui prieštarauja ginčijamo Aprašo 14.1 punktas, todėl dėl nurodyto punkto dalies atsakovas nepasisakė.
Pareiškėjo – Vyriausybės atstovo Kauno apskrityje atstovė posėdžiu metu paprašė pridėti papildomus dokumentus: Raseinių rajono savivaldybės tarybos 2007-05-10 sprendimą, kuris buvo priimtas ginčijamų taisyklių, dėl kurių teisėtumo kyla abejonės, pagrindu, sutartį, suinteresuotų asmenų prašymus, sprendimo projektą, Kauno apskrityje veikiančių sveikatos priežiūros įstaigų reorganizavimo planą. Pareiškėja taip pat nurodė, kad į juos (Vyriausybės atstovą Kauno apskrityje) kreipėsi vienas iš sveikatos priežiūros centrų, kuris buvo nepatenkintas, kad Raseinių rajono savivaldybė išnuomojo patalpas ne konkurso būdu. Įsigilinę į šį faktą nustatė, kad Sprendimas yra teisėtas taisyklių pagrindu, tačiau kilo abejonės dėl taisyklių teisėtumo. Priimant tokį sprendimą vienas iš centrų atsidūrė geresnėje pozicijoje kitų atžvilgiu, todėl rinkoje jis turi geresnes lengvatines sąlygas. Pareiškėjas abejoja tokio Sprendimo teisėtumu, nes yra iškraipoma situacija tos srities rinkos atžvilgiu, ir mano, kad tokios taisyklės negalėtų būti. Pareiškėjas prie papildomų motyvų nurodo dar papildomus dokumentus, kuriems prieštarauja Aprašo 14.1 punktas. Aprašo 14.1 p. prieštarauja Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės norminių aktų rengimo tvarkos įstatymo Nr. I-872 5 str. 1 p., kuris nurodo, kad teisės aktai turi atitikti Lietuvos Respublikos Konstituciją, taip pat kitus galiojančius teisės aktus; bei 10 str. 2 p., kuris nurodo, kad teisės akto turinys turi būti logiškas, glaustas ir aiškus. Šiuo atveju, aiškumo ir logiškumo nėra, kadangi, kokiais kriterijais remiantis turtas gali būti išnuomojamas ne konkurso būdu, nėra numatyta.
Atsakovas – Raseinių rajono savivaldybės atstovas posėdžiu metu paprašė atkreipti dėmesį, kad įstatymas numato galimybę, jog savivaldybės turtas yra nuomojamas savivaldybės tarybos nustatyta tvarka. Sis turtas nuosavybės teise priklauso savivaldybei, o pagal Vietos savivaldos įstatymą juo disponuoti turi teisę taryba.
Teisėjų kolegija konstatuoja, kad:
pareiškėjas – Vyriausybės atstovas Kauno apskrityje – prašo ištirti, ar Raseinių rajono savivaldybės tarybos 2006-12-28 sprendimu Nr. (1.1) TS-407 „Dėl Savivaldybei nuosavybės teise priklausančio ir patikėjimo teise valdomo valstybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarkos aprašo patvirtinimo“ patvirtinto Savivaldybei nuosavybės teise priklausančio ir patikėjimo teise valdomo valstybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarkos aprašo 14.1 punktas neprieštarauja Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 81 straipsniui ir Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsniui.
Prašymo ištirti norminių administracinių aktų teisėtumą nagrinėjimo tvarka ir ypatumai yra nustatyti Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ABTĮ) 16 skirsnyje. Pagal šio skirsnio normas nagrinėjimo objektu gali būti tik norminis administracinis aktas (ar jo dalis). Kolegija sutinka su pareiškėjo pagrįsta nuomone, kad nurodytas Raseinių rajono savivaldybės tarybos sprendimas yra norminio pobūdžio aktas ABTĮ taikymo prasme.
ABTĮ 2 str. 13 d. pateikta norminio teisės akto sąvoka apibūdina tokį aktą, kaip įstatymą, administracinį ar kitą teisės aktą, nustatantį elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei. Aiškinant sąvoką „norminis teisės aktas“ pagal šių apibūdinimų kontekstą, darytina išvada, kad norminiu teisės aktu gali būti laikomas administracinis ar kitas teisės aktas, kuris yra priimtas atitinkamo subjekto, vykdant administravimo funkcijas, ir kuris nustato skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei elgesio taisykles.
Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 1 str. 1 d. inter alia nustato, kad šis įstatymas reglamentuoja savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarką bei sąlygas, savivaldybių institucijų įgaliojimus šioje srityje. Šio įstatymo 2 straipsnio 8 dalyje nustatyta, kad turto valdytojas – valstybės ar savivaldybių institucijos, Lietuvos bankas, valstybės ar savivaldybės įmonė, įstaiga ar organizacija ir šio Įstatymo 9 bei 11 straipsnyje nustatytais atvejais kiti juridiniai asmenys, patikėjimo ar nuosavybės teise valdantys, naudojantys valstybės ar savivaldybės turtą ir disponuojantys juo. Įstatymo 11 straipsnis nurodo, kad savivaldybei nuosavybės teise priklausančio turto savininko funkcijas, remdamasi įstatymais, įgyvendina savivaldybės taryba; įstatymo 81 straipsnis nurodo principus, kuriais valstybės ir savivaldybių turtas turi būti valdomas, naudojamas ir juo disponuojama: 1) visuomeninės naudos; 2) efektyvumo; 3) racionalumo; 4) viešosios teisės.
Pagal Vietos savivaldos įstatymo 17 str., apibrėžiantį savivaldybės tarybos kompetenciją, 21 str. nurodo, kad savivaldybės taryba nustato kainas ir tarifus už savivaldybės kontroliuojamų įmonių, savivaldybės biudžetinių ir viešųjų įstaigų teikiamas atlygintinas paslaugas (...), o remiantis 27 punktu – savivaldybės taryba priima sprendimus dėl (...) ir kito valstybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo patikėjimo teise; 34 str. 2 d. – savivaldybei nuosavybės teise priklausančio turto savininko funkcijas, susijusias su savivaldybei nuosavybės teise priklausančiu turtu, remdamasi įstatymais įgyvendina savivaldybės taryba. Be to, Viešųjų įstaigų įstatymo 10 str. 1 d. 7 p. nustatyta, kad viešosios įstaigos visuotinis dalininkų susirinkimas (byloje esančio ginčo atveju – savivaldybės taryba) priima sprendimą dėl viešajai įstaigai nuosavybės teise priklausančio ilgalaikio turto perleidimo, nuomos, perdavimo pagal panaudos sutartį ar įkeitimo.
Atsakovo, Raseinių rajono savivaldybės tarybos atstovo, teigimu, pareiškėjas (Vyriausybės atstovas Kauno apskrityje), neatkreipė dėmesio, kad įstatymas numato galimybę, jog savivaldybės turtas yra nuomojamas savivaldybės tarybos nustatyta tvarka. Šis turtas nuosavybės teise priklauso savivaldybei, todėl taryba pagal Vietos savivaldos įstatymą turi teisę juo disponuoti.
Kolegija sutinka su tuo, kad savivaldybės turtas yra nuomojamas savivaldybės tarybos nustatyta tvarka bei taryba turi teisę nustatyti kainas ir tarifus už nuomos paslaugas, tai patvirtina ir aukščiau nurodytos įstatymų nuostatos. Taigi, įstatymai savivaldybei suteikia didelius įgaliojimus valdant savo turtą, steigiant viešąsias įstaigas, nustatant jų kompetenciją, tačiau kolegija konstatuoja, kad valstybės institucijos, turinčios įgaliojimus priimti sprendimus dėl valstybei nuosavybės teise priklausančio turto valdymo, naudojimo bei disponavimo juo, pačios nėra šio turto savininkės, nes jis priklauso visai valstybei, todėl turi vadovautis Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 81 straipsnyje nustatytais principais, savivaldybių turtą valdyti, naudoti ir disponuoti juo reikia rūpestingai, siekiant užtikrinti visuomenės interesų tenkinimą, turi būti siekiama maksimalios naudos visuomenei, turtas turi būti racionaliai tvarkomas. Ginčijamo aprašo 14.1 punktas, leidžiantis ilgalaikį materialųjį turtą išnuomoti ne konkurso būdu, prieštarauja aukštesnės galios įstatymo nuostatoms. Tai reiškia, kad Savivaldybė, bet kada pasinaudodama aprašo 14.1 punkto dalimi, nuomodama turtą ne konkurso būdu, gali siekti maksimalios naudos sau, o ne visuomenei, taip prieštaraudama ir racionalumo principui. Tačiau kita Aprašo 14.1 punkto dalis, kuri numato, kad Savivaldybės taryba nurodo nuomos terminą ir nuomos mokesčio tarifą, neprieštarauja Vietos savivaldos įstatymo 21 straipsnio nuostatai.
Kai yra keliamas norminio administracinio akto atitikties keliems aukštesnės teisinės galios teisės aktams (jų dalims) ar kelioms to paties teisės akto nuostatoms klausimas, norminio administracinio akto prieštaravimas vienai aukštesnės teisinės galios teisės akto nuostatai, teismas neprivalo tirti norminio administracinio akto teisėtumo kitų aukštesnės teisinės galios teisės aktų nuostatų atžvilgiu. Tačiau Kolegija, siekdama tinkamai išaiškinti dėl ginčijamo aprašo punkto dalyje atitikties Konkurencijos įstatymo 4 straipsniui, nurodo, kad sąžininga konkurencija yra viena didžiausių demokratinės visuomenės vertybių. Sąžininga konkurencija užtikrina rinkoje teisingumą, apsaugo vartotojų interesus. Sąžiningos konkurencijos laisvė yra konstitucinė vertybė, nes Konstitucijos 46 straipsnyje įtvirtintos sąžiningos konkurencijos laisvės saugojimo nuostatos. Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 1 dalis nurodo pareigą valstybės valdymo ir savivaldos institucijoms užtikrinti sąžiningos konkurencijos laisvę vykdant joms pavestus uždavinius, susijusius su ūkinės veiklos reguliavimu. Taigi, ūkinės veiklos reguliavimas turi būti pagrįstas sąžiningos konkurencijos laisvės principu. Tai yra Konstitucijoje įtvirtintas principas, sudarantis ne tik Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio, bet ir viso Konkurencijos įstatymo pagrindą. Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalis detalizuoja 1 dalyje įtvirtintą principą ir apibrėžia, kokius veiksmus valstybės valdymo ir savivaldos institucijoms draudžiama atlikti kaip nesuderinamus su sąžiningos konkurencijos laisve. Tai – teisės aktų ar kitų sprendimų, kurie teikia privilegijas arba diskriminuoja atskirus ūkio subjektus ar jų grupes, priėmimas, dėl kurių atsiranda ar gali atsirasti konkurencijos sąlygų skirtumų atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams, išskyrus atvejus, kai skirtingų konkurencijos sąlygų neįmanoma išvengti vykdant Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimus. Taigi, nustatant, ar Raseinių rajono savivaldybės taryba, tiriamo, ginčijamo Aprašo dalimi nustačiusi išimtį, kad ilgalaikio materialiojo turto ne konkurso būdu išnuomojimą nusprendžia Raseinių rajono savivaldybės taryba (...), būtina įvertinti: 1) ar sprendimas neteikia privilegijų arba nediskriminuoja atskirų ūkio subjektų ar jų grupių; 2) ar dėl sprendimo neatsirado ar negali atsirasti skirtingos konkurencijos sąlygos atitinkamoje rinkoje konkuruojantiems ūkio subjektams; 3) ar skirtingas konkurencijos sąlygas nulėmė Lietuvos Respublikos įstatymų reikalavimų vykdymas.
Remiantis tuo, kas anksčiau išdėstyta, kolegija akcentuoja, kad Raseinių rajono savivaldybės taryba dėl Savivaldybės išnuomojamo turto ne konkurso būdu gali suteikti privilegiją ir (ar) gali diskriminuoti atskirus ūkio subjektus, kuriems automatiškai užkerta kelią dalyvauti viešame konkurse, dėl to pažeidžiamos sąžiningos konkurencijos sąlygos.
Išdėstytų argumentų, teisėjų kolegijos nuomone, pakanka konstatuoti, kad pareiškėjo – Vyriausybės atstovo Kauno apskrityje ginčijamo Aprašo dalyje dėl Raseinių rajono savivaldybės tarybos 14.1 punkto dalis savo turiniu prieštarauja aukštesnės galios teisės aktams, t. y. Valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 81 punkto nustatytiems principams bei Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio nuostatoms.
Vadovaudamasi LR ABTĮ 85–87 str., 88 str. 1 d. 2 p., kolegija,
nusprendė:
2. Pripažinti, kad Raseinių rajono savivaldybės tarybos 2006-12-28 sprendimu Nr. (1.1) TS-407 „Dėl Savivaldybei nuosavybės teise priklausančio ir patikėjimo teise valdomo valstybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarkos aprašo patvirtinimo“ patvirtinto Savivaldybei nuosavybės teise priklausančio ir patikėjimo teise valdomo valstybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarkos aprašo 14.1 punkto dalis prieštarauja Lietuvos Respublikos valstybės ir savivaldybių turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo įstatymo 81 straipsniui bei Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsniui.
3. Panaikinti Savivaldybei nuosavybės teise priklausančio ir patikėjimo teise valdomo valstybės turto valdymo, naudojimo ir disponavimo juo tvarkos aprašo 14.1 punkto dalį dėl ilgalaikio materialiojo turto nuomos ne konkurso būdu nuo tos dienos, kai oficialiai bus paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas.
Įsiteisėjus teismo sprendimui, jį paskelbti leidinyje „Valstybės žinios“.
Sprendimas per 14 dienų gali būti skundžiamas apeliacine tvarka Lietuvos Vyriausiajam administraciniam teismui tiesiogiai arba per šį teismą.
Kolegijos pirmininkė Laisvutė Kartanaitė
Kolegijos nariai Gražvydas Poškus
Marytė Švažienė