Administracinė byla Nr. I-1311-422/2012.
Teisminio proceso Nr. 3-62-3-00376-2012-5
Procesinio sprendimo kategorija: 17.2.;74.
KAUNO APYGARDOS ADMINISTRACINIS TEISMAS
SPRENDIMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2012 m. gruodžio 5 d.
Kaunas
Kauno apygardos administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš Janinos Vitunskienės (kolegijos pirmininkės ir pranešėjos), Rimanto Giedraičio ir Dainos Kukalienės,
sekretoriaujant Aušrai Briedienei,
dalyvaujant pareiškėjo Vyriausybės atstovo Marijampolės apskrityje įgaliotai atstovei Editai Kūgienei,
atsakovės Kalvarijos savavaldybės tarybos įgaliotam atstovui advokatui Sauliui Dambrauskui,
trečiojo suinteresuotojo asmens uždarosios akcinės bendrovės „(duomenys neskelbtini)“ įgaliotam atstovui advokatui Vytoldui Kumpai, viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Marijampolės apskrityje pareiškimą atsakovui Kalvarijos savivaldybės tarybai dėl norminio administracinio akto dalies teisėtumo ištyrimo ir
n u s t a t ė:
Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Marijampolės apskrityje pareiškimu kreipėsi į Kauno apygardos administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar Kalvarijos savivaldybės tarybos 2012 m. vasario 2 d. sprendimo Nr. T-14-1 „Dėl intensyvios naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklos Kalvarijos savivaldybės teritorijoje“ (toliau – Sprendimas Nr. T-14-1) 1, 2 punktai neprieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau –VAĮ) 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – Vietos savivaldos įstatymas) 4 straipsnio 6 punktui, Lietuvos Respublikos civilinio kodekso (toliau – CK) 2.75 straipsnio 1 daliai ir 2.80 straipsnio 1 daliai, Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – Konstitucija) 46 straipsnio 1 daliai. Pripažinus, kad Sprendimo Nr. T-14-1 1, 2 punktuose išdėstytos nuostatos prieštarauja aukščiau nurodytoms teisės aktų nuostatoms, laikyti Sprendimą Nr. T-14-1 panaikintu.
Pareiškėjas pareiškime (b.l. 3-8), patikslintame pareiškime (b.l. 89-98) bei jo atstovė teismo posėdžio metu nurodė, kad Kalvarijos savivaldybės taryba 2012 m. vasario 2 d. priėmė Sprendimą Nr. T-14-1, kurio 1 punktu nusprendė „nepritarti Kalvarijos savivaldybės teritorijoje intensyviai naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklai ir šios veiklos plėtros įteisinimui, dėl kurios yra galimas reikšmingas poveikis aplinkai ir turi būti atliekamas strateginis pasekmių aplinkai vertinimas bei poveikio aplinkai vertinimas, t. y. jeigu yra daugiau negu 85 000 vietų broileriams ir 60 000 vietų vištoms, 3 000 vietų kiaulėms (sunkesnėms nei 30 kg) arba 900 vietų paršavedėms kiaulėms“. Taip pat Sprendimo Nr. T-14-1 2 punktu nusprendė „sustabdyti ir nevykdyti teritorinio planavimo sprendinių pakeitimus (išduoti projektavimo sąlygas, sąlygų sąvadus ir rengti detalaus, specialiojo planavimo dokumentus), kurie sąlygotų 1 punkte paminėtos veiklos įgyvendinimą ar tokios veiklos įteisinimą bei neišduoti tokiai veiklai būtinųjų leidimų, sutikimų ar derinimų“. Šiuo sprendimu yra ribojama intensyvi naminių paukščių ar kiaulių auginimo veikla dėl jos masto.
Dėl Sprendimo Nr. T-14-1 1, 2 punkto prieštaravimo VAĮ 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims, Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui pareiškėjas nurodė, jog viešojo administravimo subjekto atlikti viešojo administravimo veiksmai, viršijant jam suteiktus įgaliojimus, taip pat ir norminių administracinių aktų leidimas, viršijant suteiktą kompetenciją, yra neteisėti. Paaiškino, kad vykdydama Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnyje nustatytas savarankiškąsias funkcijas savivaldybė turi Konstitucijos ir įstatymų nustatytą sprendimų iniciatyvos, jų priėmimo ir įgyvendinimo laisvę ir yra atsakinga už savarankiškų funkcijų atlikimą. Įgyvendinant šias funkcijas, savivaldybė turi atsižvelgti į vietos sąlygas ir aplinkybes, tačiau savivaldybės veiklą saisto įstatymų nustatyti reikalavimai ir tvarka, todėl visais atvejais, ji privalo laikytis Konstitucijos ir įstatymų. Savivaldybės tarybos kompetencija apibrėžta Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnyje, tačiau šiame straipsnyje nėra numatyta galimybė savivaldybės tarybai tvirtinti norminio pobūdžio teisės aktus, ribojančius atitinkamą ūkinę veiklą. Taip pat pažymėjo, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 16 str. 4 d., jeigu teisės aktuose yra nustatyta papildomų įgaliojimų savivaldybei, sprendimų dėl tokių įgaliojimų vykdymo priėmimo iniciatyva, neperžengiant nustatytų įgaliojimų, priklauso savivaldybės tarybai, tačiau nei Teritorijų planavimo įstatymo, nei Lietuvos Respublikos planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatymo, nei Taršos integruotos prevencijos ir kontrolės leidimų išdavimo, atnaujinimo ir panaikinimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2002 m. vasario 27 d. įsakymu Nr. 80, nuostatos nesuteikia teisės savivaldybės tarybai priimti poįstatyminio norminio teisės akto, ribojančio ūkinę veiklą. Sistemiškai nagrinėjant išdėstytas teisinio reglamentavimo nuostatas, Kalvarijos savivaldybės taryba, priimdama Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktus, kuriais iš esmės yra ribojama ūkinė veikla, viršijo jai priskirtos kompetencijos ribas.
Dėl Sprendimo Nr. T-14-1 1, 2 punktų prieštaravimo CK 2.75 straipsnio 1 daliai nurodė, jog, Kalvarijos savivaldybės taryba patvirtindama Sprendimo T-14-1 1 ir 2 punktuose išdėstytas nuostatas, kuriomis siektina neišduoti, nederinti jokių dokumentų, reikalingų planuojant ir vystant intensyvią naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklą ir tokiu būdu riboti šias ūkines veiklas Kalvarijos savivaldybės teritorijoje bei sudaryti kliūtis veiklos vykdytojams gauti atitinkamus leidimus, pažeidė CK 2.75 straipsnio 1 dalį, kadangi nuostatos, ribojančios juridinių asmenų teisnumą, negali būti reguliuojamos žemesnės teisinės galios aktais – savivaldybės tarybos sprendimais.
Dėl Sprendimo Nr. T-14-1 1, 2 punktų prieštaravimo CK 2.80 straipsnio 1 daliai nurodė, kad Kalvarijos savivaldybės taryba Sprendimo T-14-1 1 ir 2 punktuose įtvirtina draudimą vykdyti intensyvią naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklą Kalvarijos savivaldybės teritorijoje bei suponuoja sąlygas savivaldybės institucijoms nevykdyti jų kompetencijai teisės aktais priskirtų atitinkamų funkcijų. Minėtais punktais įtvirtinamas netiesioginis nurodymas ūkio subjektams nevykdyti intensyvios naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklos, ribojant asmenų ūkinės veiklos laisvę ir iniciatyvą, todėl konstatuotinas Sprendimo Nr. T-14-1 1, 2 punktų prieštaravimas CK 2.80 straipsnio 1 daliai.
Dėl Sprendimo Nr. T-14-1 1, 2 punktų prieštaravimo Konstitucijos 46 straipsnio 1 daliai nurodė, jog ūkinę veiklą ribojančios nuostatos galėtų būti sureguliuotos tik įstatyminiu lygiu. Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktuose išdėstytos nuostatos įtvirtina vietinės valdžios politinę valią bei reguliuoja teisinius santykius, susijusius su ūkine veikla, tačiau jose išdėstytas ūkinės veiklos reguliavimo metodas nėra įtvirtintas teisės aktuose.
Sprendimo Nr. T-14-1 3-5 punktai yra išvestiniai iš Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktų, todėl panaikinus Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktus, turi būti naikinamas visas Sprendimas Nr. T-14-1.
Atsakovė Kalvarijos savivaldybės taryba atsiliepime į patikslintą pareiškimą (b.l.189-193) bei jos atstovas teismo posėdžio metu prašė atmesti pareiškėjo pareiškimą kaip nepagrįstą. Nurodė, kad Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktais yra ribojama ne viena ar kita konkreti ūkinė veikla apskritai (nagrinėjamu atveju naminių paukščių ir kiaulių auginimas), tačiau nepritariama tokios ūkinės veiklos mastui, dėl kurio kyla pavojus aplinkai ir žmonėms. Sprendimas Nr. T-14-1 priimtas Kalvarijos savivaldybės tarybos kompetencijos ribose, įgyvendinant Vietos savivaldos įstatymo 6 straipsnyje įtvirtintas savarankiškąsias savivaldybių funkcijas. Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 4 dalyje nurodyta, jog, jeigu teisės aktuose yra nustatyta papildomų įgaliojimų savivaldybei, sprendimų dėl tokių įgaliojimų vykdymo priėmimo iniciatyva, neperžengiant nustatytų įgaliojimų, priklauso savivaldybės tarybai. Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatymo 8 straipsnio 9 dalyje įtvirtinta savivaldybės tarybos teisė spręsti (tame tarpe priimti ir neigiamą sprendimą) dėl atitinkamos ūkinės veiklos galimybių savivaldybės teritorijoje. Remiantis šia teisės norma, savivaldybės tarybos kompetencijai priskirtina teisė priimti tiek individualius, tiek norminio pobūdžio administracinius teisės aktus dėl atitinkamos ūkinės veiklos galimybių bei ūkinės veiklos mastų tos savivaldybės teritorijoje. Priimdama norminio pobūdžio, o ne individualų teisės aktą, kuriuo būtų nepritariama atitinkamai ūkinei veiklai, jos mastams savivaldybės teritorijoje, atsakovė pasisakė dėl visų ūkio subjektų, išreikšdama poziciją dėl nesutikimo Sprendime nurodyto masto ūkinei veiklai. Pagal bendrąjį planą Kalvarijos savivaldybės teritorijos ekonominė plėtra orientuota į ekologinę žemdirbystę ir turizmą, todėl intensyvi kiaulininkystė ir paukštininkystė bei šių veiklų pasekmės aplinkai ir žmonių sveikatai sudaro kliūtis minėtai plėtrai. Pareiškėjas netinkamai supranta juridinio asmens teisnumo turinį. Ginčo sprendimu ribojami tik atitinkamos veiklos mastai, o ne pati ūkinė veikla, toks ribojimas įtvirtintas tik Kalvarijos savivaldybės teritorijoje, todėl Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktais nėra ribojamas juridinių asmenų teisnumas. Konstitucijoje įtvirtintų vertybių – visuomenės teisė į švarią ir sveiką aplinką - sąskaita negali būti pateisinama jokia ūkinė veikla. Sprendimu Nr. T-14-1 ribojami atitinkamos ūkinės veiklos mastai Kalvarijos savivaldybės teritorijoje yra pagristi objektyviais kriterijais: 2001-06-27 Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2001/42 EB (toliau - SPAV Direktyvoje) įtvirtintais pasekmių reikšmingumo aplinkai nustatymo kriterijais. 1985-06-27 Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 85/337/EB (iš dalies pakeistoje 1997-03-03 Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 97/1 l/EB) (toliau - PAV Direktyvoje) (I priedo 17 punktas) bei Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatyme (1 priedo 1.1 ir 1.2 punktai) nustatytais dydžiais, kuriuos viršijus poveikio aplinkai vertinimas yra privalomas. Aukščiau minėtų aktų nuostatos ir juose įtvirtinti objektyvūs ūkinės veiklos mastų kriterijai suponuoja išvadą, kad viršijanti atitinkamą ūkinės veiklos mastą ūkinė veikla daro neigiamą poveikį aplinkai, nuo kurio savo gyventojus siekia apsaugoti Kalvarijos savivaldybės taryba, todėl atitinkamo ūkinės veiklos ribojimo galimybė išplaukia iš aukščiau minėtų Konstitucijos nuostatų. Vietos savivaldos teisė spręsti dėl atitinkamos ūkinės veiklos galimybių implicitiškai įtvirtina nacionaliniuose teisės aktuose (Vietos savivaldos įstatyme ir Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatyme).
Tretysis suinteresuotasis asmuo UAB „(duomenys neskelbtini)“ rašytiniuose paaiškinimuose ( II t., b.l 2-10) bei jo atstovas teismo posėdžio metu prašė tenkinti pareiškėjo pareiškimą. Nurodė, kad Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktai priimti, viršijant teisės aktuose įtvirtintą savivaldybės tarybos kompetenciją bei nesuderinami su teisės aktų hierarchija, nes nėra jokio įstatymo ar jo pagrindu priimto teisės akto, kuris savivaldybės tarybai suteiktų įgaliojimus priimti norminį administracinį aktą, vienos savivaldybės teritorijoje ribojantį ūkio subjektų teisę verstis tam tikra ūkine veikla. Sprendimas neteisėtai riboja Konstitucijos 46 str. 1 d. įtvirtintą ūkinės veiklos laisvę ir iniciatyvą, draudžiančią savivaldybės institucijoms įstatymuose nenumatytais metodais riboti ūkinę veiklą. Sprendimu įstatymuose nenumatytais administraciniais metodais ribojama juridinių asmenų veikla, todėl Sprendimas prieštarauja Civilinio kodekso (toliau - CK) 2.80 straipsnio 1 daliai, kuri draudžia nustatyti tiesioginius ar netiesioginius nurodymus juridiniams asmenims, jei tai nenustatyta įstatymuose. Sprendimas neteisėtai suvaržo juridinių asmenų teisnumą, kadangi Sprendimu nustatyti ribojimai nėra grindžiami įstatymais, todėl jis prieštarauja CK 2.75 straipsnio 1 daliai. Sprendimas diskriminuoja ūkio subjektus bei nustato nevienodas konkurencijos sąlygas, kadangi, nesant jokių objektyviai pateisinamų teisės aktuose įtvirtintų pagrindų, intensyvia kiaulininkyste bei paukštininkyste Kalvarijos teritorijoje užsiimančius subjektus traktuoja skirtingai nei kitus tokia pačia veikla užsiimančius asmenis.
Pareiškimas tenkinamas.
Byloje nustatyta, kad Kalvarijos savivaldybės taryba 2012 m. vasario 2 d. priėmė sprendimą Nr. T-14-1 „Dėl intensyvios naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklos Kalvarijos savivaldybės teritorijoje“ (toliau tekste – Sprendimas Nr. T-14-1) (b.l.9), kuriuo nusprendė:
1. Nepritarti Kalvarijos savivaldybės teritorijoje intensyviai naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklai ir šios veiklos plėtros įteisinimui, dėl kurios yra galimas reikšmingas poveikis aplinkai ir turi būti atliekamas strateginis pasekmių aplinkai vertinimas bei poveikio aplinkai vertinimas, t. y. jeigu yra daugiau negu 85 000 vietų broileriams ir 60 000 vietų vištoms, 3 000 vietų kiaulėms (sunkesnėms nei 30 kg) arba 900 vietų paršavedėms kiaulėms.
2. Sustabdyti ir nevykdyti teritorinio planavimo sprendinių pakeitimus (išduoti projektavimo sąlygas, sąlygų sąvadus ir rengti detalaus, specialiojo planavimo dokumentus), kurie sąlygotų 1 punkte paminėtos veiklos įgyvendinimą ar tokios veiklos įteisinimą bei neišduoti tokiai veiklai būtinųjų leidimų, sutikimų ar derinimų.
3. Pavesti Kalvarijos savivaldybės administracijos direktoriui pradėti atitinkamas savivaldybės teritorijos bendrojo plano sprendinių pakeitimo procedūras.
4. Pavesti savivaldybės administracijos direktoriui informuoti Marijampolės regiono aplinkos apsaugos departamentą apie priimtą sprendimą.
5. Paskelbti sprendimą vietos spaudoje ir savivaldybės interneto svetainėje.
Pareiškėjas abejoja Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktų teisėtumu, jo nuomone, šios sprendimo nuostatos prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui, Civilinio kodekso 2.80 straipsnio 1 daliai, 2.75 straipsnio 1 daliai bei Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau tekste – Konstitucija) 46 straipsnio 1 daliai.
Vadovaudamasis ABTĮ 3 straipsnio 2 dalimi, teismas nevertina ginčijamo administracinio akto politinio ar ekonominio tikslingumo požiūriu, o tik nustato, ar konkrečiu atveju nebuvo pažeistas įstatymas ar kitas teisės aktas, ar administravimo subjektas neviršijo kompetencijos, taip pat ar aktas (veika) neprieštarauja tikslams bei uždaviniams, dėl kurių institucija buvo įsteigta ir gavo atitinkamus įgaliojimus.
Dėl Sprendimo Nr. T-14-1 1, 2 punkto prieštaravimo Viešojo administravimo įstatymo(XI-1259, 2010 12 23 Žin., 2011., Nr. 4-125) 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims, Vietos savivaldos įstatymo (XI-1773 2011 12 01 Žin., 2011, Nr. 155-7354) 4 straipsnio 6 punktui. Pagal Vietos savivaldos įstatymo 3 str. 3 d. 1 p. savivaldybės taryba yra už savivaldos teisės įgyvendinimą savivaldybės bendruomenės interesais atsakinga savivaldybės atstovaujamoji institucija, turinti vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas. Taigi savivaldybė taryba yra viešojo administravimo subjektas.
Viešasis administravimas – įstatymų ir kitų teisės aktų reglamentuojama viešojo administravimo subjektų veikla, skirta įstatymams ir kitiems teisės aktams įgyvendinti: administracinių sprendimų priėmimas, įstatymų ir administracinių sprendimų įgyvendinimo kontrolė, įstatymų nustatytų administracinių paslaugų teikimas, viešųjų paslaugų teikimo administravimas ir viešojo administravimo subjekto vidaus administravimas (Viešojo administravimo įstatymo 2 str. 2 d.). Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnyje įtvirtinti demokratinio valstybės administravimo principai, kuriais privalo savo veikloje vadovautis viešojo administravimo subjektai.
Šiai bylai aktualūs yra įstatymo viršenybės bei nepiktnaudžiavimo valdžia principai. Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktuose yra pateiktos šių principų sampratos. Įstatymo viršenybės principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus, o administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais (Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 p.). Viešojo administravimo subjektams draudžiama atlikti viešojo administravimo funkcijas neturint šio įstatymo nustatyta tvarka suteiktų viešojo administravimo įgaliojimų arba priimti administracinius sprendimus, siekiant kitų, negu įstatymų ar kitų norminių teisės aktų nustatyta, tikslų (Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 4 p.). Norminius administracinius aktus turi teisę leisti tik viešojo administravimo institucijos, privalomus reikalavimus asmenims nustato tik įstatymai ar jų pagrindu priimti teisės aktai (Viešojo administravimo įstatymo 6 straipsnio 2 ir 4 dalis).
Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnyje yra įtvirtinti pagrindiniai principai, kuriais grindžiama vietos savivalda. Vienas iš tokių principų yra savivaldybės veiklos ir savivaldybės institucijų priimamų sprendimų teisėtumas. Šio principo samprata atskleista Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte. Minėto principo įtvirtinimas įstatyme suponuoja pareigą savivaldybės institucijoms ir kitiems savivaldybės administravimo subjektams veikti taip, kad visais jų veiklos klausimais priimti sprendimai atitiktų įstatymų ir kitų teisės aktų reikalavimus.
Viešojo administravimo subjektų veikloje taikomas principas – „Viskas, kas aiškiai nėra leista, yra draudžiama“, todėl viešojo administravimo subjekto atlikti viešojo administravimo veiksmai, viršijant jam suteiktus įgaliojimus, taip pat ir norminių administracinių aktų priėmimas, viršijant suteiktą kompetenciją, yra neteisėti (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. vasario 1 d. sprendimas Nr. A756-35/2010).
Pagal Vietos savivaldos įstatymo 6 str. nuostatas savivaldybių savarankiškoms funkcijoms priskiriamas teritorijų planavimas, savivaldybės teritorijos bendrojo plano ir detaliųjų planų sprendinių įgyvendinimas (19 p.), infrastruktūros, socialinės ir ekonominės raidos planavimas, strateginių plėtros ir veiklos planų rengimas, turizmo, būsto, smulkiojo ir vidutinio verslo plėtros programų rengimas (22 p.), aplinkos kokybės gerinimas ir apsauga (28 p.), sąlygų verslo ir turizmo plėtrai sudarymas ir šios veiklos skatinimas (38 p.), leidimų (licencijų) išdavimas įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka (39 p.). Minėtos nuostatos yra bendrosios normos, detalizuotos pačiame Vietos savivaldos įstatyme ir kituose, atitinkamas sritis reglamentuojančiuose įstatymuose (Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatyme, Teritorijų planavimo įstatyme) bei jų pagrindu priimtuose poįstatyminiuose teisės aktuose (Taršos integruotos prevencijos ir kontrolės leidimų išdavimo, atnaujinimo ir panaikinimo taisyklėse, patvirtintos Aplinkos ministro 2002 m. vasario 27 d. įsakymu Nr. 80).
Savivaldybės tarybos kompetenciją apibrėžia Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnis, kuriame numatyta, jog į jos funkcijas įeina: 1) reglamento tvirtinimas; 2) mero rinkimai, jo atleidimas iš pareigų prieš terminą, mero darbo užmokesčio nustatymas; 3) mero pavaduotojų skaičiaus nustatymas, mero pavaduotojo (pavaduotojų) skyrimas mero teikimu ir atleidimas iš pareigų prieš terminą, mero pavaduotojo (pavaduotojų) darbo užmokesčio nustatymas įstatymų nustatyta tvarka; 4) mero pavaduotojo (pavaduotojų) veiklos sričių nustatymas mero teikimu;<....> 32) teritorijų planavimo dokumentų tvirtinimas įstatymų nustatyta tvarka, išskyrus specialiųjų ir detaliųjų planų tvirtinimą; 40) savivaldybės strateginių plėtros ir veiklos planų, socialinių ekonominių, kaimo plėtros ir kitų programų tvirtinimas; 41) sprendimų dėl savivaldybės teritorijos raidos analizės ir dėl bendrųjų ilgalaikių socialinių, kultūrinių, ūkinių, investicinių, demografinių, nusikaltimų kontrolės ir prevencijos, ekologinių, sveikatos ir kitų programų projektų rengimo priėmimas. <.....> Išsami šio straipsnio analizė duoda pagrindą daryti išvadai, kad Vietos savivaldos 16 straipsnio nuostatos nesuteikia savivaldybės tarybai teisės priimti norminio pobūdžio aktų, savivaldybės teritorijoje ribojančių ūkio subjektų teisę verstis tam tikra ūkine veikla.
Vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 4 dalyje nurodyta, kad jeigu teisės aktuose yra nustatyta papildomų įgaliojimų savivaldybei, sprendimų dėl tokių įgaliojimų vykdymo priėmimo iniciatyva, neperžengiant nustatytų įgaliojimų, priklauso savivaldybės tarybai.
Pagal Planuojamos ūkinės veikos poveikio aplinkai vertinimo įstatymo (XI-1433 2011-06-09 Žin., 2011, Nr. 109) 5 str. 1 d. 2 p., 6 str. 4 d. savivaldybės institucijų kompetencijai priskirtina konkrečių programų, ataskaitų nagrinėjimas ir išvadų dėl konkrečių programų, ataskaitų ir planuojamos ūkinės veiklos galimybių teikimas.
Vadovaujantis Planuojamos ūkinės veikos poveikio aplinkai vertinimo įstatymo 5 str. 1 d. 3 d., vienas iš poveikio aplinkai vertinimo proceso dalyvių yra planuojamos ūkinės veiklos organizatorius (užsakovas). Pagal PAV 2 str. 3 d. planuojamos ūkinės veiklos organizatorius yra fizinis ar juridinis asmuo, taip pat Lietuvoje veikiantys Europos Sąjungos valstybių narių bei kitų užsienio valstybių įmonių filialai, planuojantys ūkinę veiklą, kuriai turi būti atliktos šiame įstatyme nustatytos poveikio aplinkai vertinimo procedūros. Poveikio aplinkai vertinimo programos rengimas yra vienas iš poveikio aplinkai vertinimo proceso, kuriame dalyvauja konkretus ūkio subjektas, etapų (PAV 3 str. 5 d. 2 p.).
Planuojamos ūkinės veikos poveikio aplinkai vertinimo įstatymo 8 str. 9 d. numato, kad jeigu iki programos patvirtinimo savivaldybės, kurios teritorijoje planuojama ūkinė veikla, taryba priima neigiamą motyvuotą sprendimą dėl planuojamos ūkinės veiklos galimybių, poveikio aplinkai vertinimo procedūros negali būti tęsiamos tol, kol galioja savivaldybės tarybos priimtas sprendimas, išskyrus atvejus, kai planuojama ūkinė veikla yra valstybinės reikšmės ir jos įgyvendinimas numatytas Lietuvos Respublikos Vyriausybės patvirtintuose valstybės strateginiuose planuose. Apie savivaldybės tarybos priimtą neigiamą sprendimą savivaldybės administracija nedelsdama (per 3 darbo dienas) informuoja atsakingą instituciją ir planuojamos ūkinės veiklos organizatorių (užsakovą) ir kartu pateikia savivaldybės tarybos sprendimą.
Sistemiškai vertinant Planuojamos ūkinės veikos poveikio aplinkai vertinimo įstatymo 3 str. 3 d., 3 str. 5 d. 2 p., 5 str. 1 d. 3 p., 8 str. 9 d. nuostatas, darytina išvada, kad poveikio aplinkai vertinimas atliekamas bei atitinkamas savivaldybės tarybos sprendimas yra priimamas konkretaus subjekto (planuojamos ūkinės veikos organizatoriaus) planuojamos ūkinės veiklos atžvilgiu, šiam konkrečiam subjektui pranešama apie savivaldybės tarybos priimtą neigiamą motyvuotą sprendimą dėl jo planuojamos ūkinės veiklos galimybių.
Pagal Taršos integruotos prevencijos ir kontrolės leidimų išdavimo, atnaujinimo ir panaikinimo taisyklių patvirtintų aplinkos ministro 2002 m. vasario 27 d. įsakymu Nr. 80, 27, 27’ p. savivaldybės institucijos atlieka veiksmus, susijusius su paraiškų dėl Taršos integruotos prevencijos ir kontrolės leidimo atitinkamam ūkio subjektui išdavimo įvertinimu, derinimu bei motyvuotų pastabų pateikimu. Akivaizdu, kad ir pagal šio teisės akto nuostatas, visi savivaldybės institucijų veiksmai atliekami konkretaus ūkio subjekto atžvilgiu.
Aukščiau aptartų teisės normų analizė duoda pagrindą išvadai, kad savivaldybės taryba planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo procese gali priimti tik individualaus pobūdžio teisės aktus dėl konkretaus ūkio subjekto, savivaldybės tarybos teisė priimti norminio pobūdžio aktus aukščiau minėtuose teisės aktuose nėra numatyta.
Pagal Teritorijų planavimo įstatymo (XI-1865 2011-12-22 Žin., 2011, Nr. 163-7757) 17 str. 6 d., 18 str. 4 d., 25 str. 6 d., 26 str. 5 d. nuostatas vietos savivaldos institucijos turi teisę nuspręsti dėl konkrečių teritorijų planavimo dokumentų neišdavimo arba nepatvirtinimo. Tačiau, įvertinus Teritorijų planavimo įstatymo 24 str. 4 d., darytina išvada, kad anksčiau nurodytų dokumentų neišdavimo, netvirtinimo motyvai turi būti pagrįsti galiojančių teisės aktų nuostatomis ar jų pagrindu priimtais vietinės valdžios institucijų sprendimais. Savivaldos institucijų sprendimai, kuriais vadovaujantis jos turi teisę atsisakyti išduoti planavimo sąlygas, sąlygų sąvadą, netvirtinti specialiojo ar detalaus plano, turi atitikti galiojantį teisinį reglamentavimą, t. y. turi būti pagrįsti galiojančių teisės aktų normomis, priimti šiai institucijai priskirtos kompetencijos ribose.
Kadangi byloje nustatyta, kad planuojamą ūkinę veiklą reglamentuojantys teisės aktai nesuteikia savivaldybės tarybai teisės priimti norminio pobūdžio akto, ribojančio konkrečią ūkinę veiklą savivaldybės teritorijoje, todėl atsakovas neturi teisės teritorijų planavimo procese atsisakyti išduoti planavimo sąlygas, sąlygų sąvadą, netvirtinti specialiojo ar detalaus plano, vadovaudamasis tokiu aktu.
Pažymėtina, kad Konstitucinis teismas ne kartą yra pabrėžęs, jog Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnio 3 dalyje įtvirtinta būtent valstybės teisė reguliuoti ūkinę veiklą ir sudaromos konstitucinės prielaidos leisti įstatymus, kuriais reaguojama į tautos ūkio būklę, ekonominio ir socialinio gyvenimo įvairovę bei pokyčius (Konstitucinio Teismo 1996 m. vasario 28 d., 1996 m. kovo 15 d., 2000 m. spalio 18 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2006 m. gegužės 31 d. nutarimai). Įstatymų leidėjas, atsižvelgdamas į reguliuojamų ūkio santykių svarbą ir pobūdį, gali diferencijuotai reguliuoti ūkinę veiklą arba nustatyti tam tikras jos sąlygas (Konstitucinio Teismo 2000 m. spalio 18 d., 2005 m. gegužės 13 d. nutarimai). Pagal Konstituciją riboti ūkinės veiklos laisvę galima, jeigu yra laikomasi šių sąlygų: tai daroma įstatymu, ribojimai yra būtini demokratinėje visuomenėje, siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves ir įtvirtintas vertybes, taip pat konstituciškai svarbius tikslus, ribojimais nėra paneigiama teisių ir laisvių prigimtis bei esmė, yra laikomasi konstitucinio proporcingumo principo (Konstitucinio Teismo 2006 m. gegužės 31 d. nutarimas, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo byla Nr. A261-382/2012). Taigi ūkinę veiklą ribojančios nuostatos gali būti reguliuojamos tik įstatymo lygiu.
Aukščiau nurodyti įstatymai (Vietos savivaldos įstatymas, Planuojamos ūkinės veiklos poveikio aplinkai vertinimo įstatymas, Teritorijų planavimo įstatymas) bei jų pagrindu priimti poįstatyminiai teisės aktai, reglamentuojantys savivaldybės tarybos kaip viešojo administravimo subjekto kompetenciją, sprendžiant ūkinės veiklos, teritorijų planavimo, poveikio aplinkai vertinimo klausimus, nenumato jos teisės priimti bendro pobūdžio nurodymų, draudžiančių verstis Sprendimo Nr. T-14-1 1 punkte nurodyto intensyvumo kiaulininkyste ar paukštininkyste, todėl konstatuotina, kad priimdama Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktus, ribojančius intensyvią naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklą Kalvarijos savivaldybės teritorijoje neapibrėžtam subjektų ratui, Kalvarijos savivaldybės taryba viršijo įstatymų jai suteiktas kompetencijos ribas.
Kompetencijos ribų peržengimo draudimas įtvirtintas Viešojo administravimo įstatymo 3 str. 1 ir 4 punktuose, 6 straipsnio 2 ir 4 dalyse bei Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punkte, todėl darytina išvada, kad Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktai prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims bei Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui, todėl laikomi panaikintais (ABTĮ 115 str. 1d. 2 p.).
Kadangi Sprendimo Nr. T-14-1 3, 4, 5 punktai yra išvestiniai iš Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktų, todėl panaikinus, kaip prieštaraujančius aukštesnės galios teisės aktams Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktus, laikomi panaikintais ir Ginčo sprendimo 3–5 punktai, t. y. visas Sprendimas Nr. T-14-1.
Konstitucinis Teismas savo nutarimuose ne sykį yra nurodęs, kad iš teisinės valstybės principo, kitų konstitucinių imperatyvų kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Šis reikalavimas inter alia reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat, kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose. Konstitucinis Teismas taip pat yra atkreipęs dėmesį, kad poįstatyminiu teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, kurios konkuruotų su įstatymo normomis (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas).
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo nuolatinėje praktikoje ne kartą yra akcentavęs būtinybę viešojo administravimo subjektams, priimant norminius administracinius aktus, laikytis įstatymų viršenybės principo. Viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartys administracinėse bylose Nr. I1-04/2005, Nr. I1-02/2006, Nr. I1-04/2006).
Konstatavus, kad Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 punktai, kuriuose nustatytas draudimas vykdyti intensyvią naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklą Kalvarijos savivaldybės teritorijoje prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims bei Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui, nebėra pagrindo tirti, ar Sprendimo Nr. T-14-1 1 ir 2 dalys neprieštarauja Civilinio kodekso 2.75 straipsnio 1 daliai, 2.80 straipsnio 1 daliai bei Lietuvos Respublikos Konstitucijos 46 straipsnio 1 daliai.
Pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 116 straipsnio 1 dalį, norminis administracinis aktas (ar jo dalis) laikomas panaikintu ir paprastai negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai paskelbtas įsiteisėjęs administracinio teismo sprendimas dėl atitinkamo norminio akto (ar jo dalies) pripažinimo neteisėtu. Šios teisinės pasekmės iškyla nepriklausomai nuo to, vienam ar keliems aukštesnės teisinės galios teisės aktams ar jų dalims prieštarauja ginčijamas norminis administracinis aktas. Todėl, kai yra keliamas norminio administracinio akto atitikties keliems aukštesnės teisinės galios teisės aktams (jų dalims) ar kelioms to paties teisės akto nuostatoms klausimas, norminio administracinio akto teisėtumo bylą nagrinėjantis administracinis teismas, konstatavęs norminio administracinio akto prieštaravimą vienai aukštesnės teisinės galios teisės akto nuostatai, nebeprivalo tirti norminio administracinio akto teisėtumo kitų aukštesnės teisinės galios teisės aktų nuostatų atžvilgiu. Tokios pačios praktikos laikytasi ir kitose Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nagrinėtose bylose dėl norminio administracinio akto teisėtumo (žr., pvz., 2008 12 01 išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimas administracinėje byloje Nr. I-444-3/2008, Vilniaus apygardos administracinis teismas v. Vilniaus vyriausiąjį policijos komisariatą, 2006 m. liepos 25 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I1-02-06 Vilniaus apygardos administracinis teismas prieš Valstybinę ligonių kasą prie Sveikatos apsaugos ministerijos; 2005 m. spalio 28 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I1-04-05, Vilniaus apygardos teismas prieš Teisingumo ministeriją).
Teismas, vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Administracinių bylų teisenos įstatymo 85–87 straipsniais, 115 straipsnio 1 dalies 2 punktu,
n u s p r e n d ž i a:
Pripažinti, kad Kalvarijos savivaldybės tarybos 2012 m. vasario 2 d. sprendimas Nr. T-14-1 „Dėl intensyvios naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklos Kalvarijos savivaldybės teritorijoje“, kurio 1 punktu nuspręsta „nepritarti Kalvarijos savivaldybės teritorijoje intensyviai naminių paukščių ar kiaulių auginimo veiklai ir šios veiklos plėtros įteisinimui, dėl kurios yra galimas reikšmingas poveikis aplinkai ir turi būti atliekamas strateginis pasekmių aplinkai vertinimas bei poveikio aplinkai vertinimas, t. y. jeigu yra daugiau negu 85 000 vietų broileriams ir 60 000 vietų vištoms, 3 000 vietų kiaulėms (sunkesnėms nei 30 kg) arba 900 vietų paršavedėms kiaulėms“, 2 punktu nuspręsta „sustabdyti ir nevykdyti teritorinio planavimo sprendinių pakeitimus (išduoti projektavimo sąlygas, sąlygų sąvadus ir rengti detalaus, specialiojo planavimo dokumentus), kurie sąlygotų 1 punkte paminėtos veiklos įgyvendinimą ar tokios veiklos įteisinimą bei neišduoti tokiai veiklai būtinųjų leidimų, sutikimų ar derinimų“ prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 ir 4 punktams, 6 straipsnio 2 ir 4 dalims (XI-1259, 2010 12 23 Žin., 2011., Nr. 4-125) bei Vietos savivaldos įstatymo 4 straipsnio 6 punktui (XI-1773 2011 12 01 Žin., 2011 Nr. 155-7354) ir laikyti jį panaikintu.
Sprendimas per 14 dienų nuo jo paskelbimo apeliacine tvarka gali būti skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, apeliacinį skundą paduodant tiesiogiai apeliacinės instancijos teismui arba per Kauno apygardos administracinį teismą.
Sprendimą paskelbti „Valstybės žiniose“ bei Marijampolės apskrities laikraštyje „Suvalkietis“.
| Teisėjai: |
Janina Vitunskienė Rimantas Giedraitis Daina Kukalienė |