LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIS TEISMAS
N U T A R I M A S
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS APSKRITIES VALDYMO ĮSTATYMO PAKEITIMO IR PAPILDYMO BEI VYRIAUSYBĖS ATSTOVO ĮSTATYMO PRIPAŽINIMO NETEKUSIU GALIOS ĮSTATYMO IR LIETUVOS RESPUBLIKOS SEIMO 1996 M. GRUODŽIO 12 D. NUTARIMO „DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS VALSTYBĖS VALDYMO TARNYBOS „A“ LYGIO VALDININKŲ PAREIGYBIŲ SĄRAŠO PAPILDYMO“ ATITIKIMO LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCIJAI
1998 m. vasario 18 d.
Vilnius
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, susidedantis iš Konstitucinio Teismo teisėjų Egidijaus Jarašiūno, Kęstučio Lapinsko, Zigmo Levickio, Augustino Normanto, Vlado Pavilonio, Jono Prapiesčio, Prano Vytauto Rasimavičiaus, Teodoros Staugaitienės ir Juozo Žilio,
sekretoriaujant Daivai Pitrėnaitei,
dalyvaujant pareiškėjo – Seimo narių grupės atstovams Seimo nariams Vyteniui Povilui Andriukaičiui ir Romai Dovydėnienei,
suinteresuoto asmens – Seimo atstovams Seimo nariui Kęstučiui Skrebiui ir Seimo Valdymo reformų ir savivaldybių komiteto patarėjai Genovaitei Rokickienei,
remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102 straipsnio pirmąja dalimi ir Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1 straipsnio pirmąja dalimi, viešame Teismo posėdyje 1998 m. sausio 20 d. išnagrinėjo bylą Nr. 2/97 pagal pareiškėjo – Seimo narių grupės prašymą ištirti, ar Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo pakeitimo ir papildymo bei Vyriausybės atstovo įstatymo pripažinimo netekusiu galios įstatymo pirmojo skirsnio 1, 2, 3, 5 straipsniai ir antrojo skirsnio 1 straipsnis neprieštarauja Konstitucijos 123 straipsnio pirmajai, antrajai ir trečiajai dalims, 120 straipsniui bei 5 straipsnio antrajai daliai, taip pat ar Seimo 1996 m. gruodžio 12 d. priimto nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės valdymo tarnybos „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašo papildymo“ 2 straipsnio IV skirsnio 3, 4, 5, 6 ir 7 punktai neprieštarauja Konstitucijos 123 straipsnio pirmajai, antrajai ir trečiajai dalims, 120 straipsniui ir 35 straipsnio antrajai daliai, taip pat Lietuvos Respublikos valdininkų įstatymo 6 straipsnio antrajai ir trečiajai dalims.
Konstitucinis Teismas
nustatė:
I
Seimas 1996 m. gruodžio 12 d. priėmė Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo pakeitimo ir papildymo bei Vyriausybės atstovo įstatymo pripažinimo netekusiu galios įstatymą (Žin., 1996, Nr. 126-2938) ir nutarimą „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės valdymo tarnybos „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašo papildymo“ (Žin., 1996, Nr. 121-2854).
Pareiškėjas – Seimo narių grupė prašo Konstitucinį Teismą ištirti, ar:
1) Seimo 1996 m. gruodžio 12 d. priimto Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo pakeitimo ir papildymo bei Vyriausybės atstovo įstatymo pripažinimo netekusiu galios įstatymo (toliau – ginčijamas įstatymas) pirmojo skirsnio 1, 2, 3, 5 straipsniai ir antrojo skirsnio 1 straipsnis neprieštarauja Konstitucijos 123 straipsnio pirmajai, antrajai ir trečiajai dalims, 120 straipsniui bei 5 straipsnio antrajai daliai;
2) Seimo 1996 m. gruodžio 12 d. priimto nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės valdymo tarnybos „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašo papildymo“ (toliau – ginčijamas nutarimas) 2 straipsnio IV skirsnio 3, 4, 5, 6 ir 7 punktai neprieštarauja Konstitucijos 123 straipsnio pirmajai, antrajai ir trečiajai dalims, 120 straipsniui ir 35 straipsnio antrajai daliai, taip pat Valdininkų įstatymo 6 straipsnio antrajai ir trečiajai dalims.
II
Pareiškėjas prašymą grindžia šiais argumentais.
1. Ginčijamu įstatymu Seimas „apskrities valdytojo“ sąvoką pakeitė „apskrities viršininko“ sąvoka, išplėtė apskrities viršininko kompetenciją – suteikė jam teisę „prižiūrėti, ar savivaldybės laikosi Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės nutarimus, tikrinti, ar kolegialių ir nekolegialių savivaldos institucijų priimti sprendimai nepažeidžia piliečių ir organizacijų teisių“, nustatė apskrities viršininko teises ir įgaliojimus savivaldybių veiklos teisinės priežiūros klausimais bei šių teisių ir įgaliojimų įgyvendinimą. Seimas šio įstatymo antrojo skirsnio 1 straipsniu pripažino netekusiu galios Vyriausybės atstovo įstatymą.
Konstitucijos X skirsnis vadinasi „Vietos savivalda ir valdymas“. Šio skirsnio straipsniai aiškiai apibrėžia vietos savivaldą, savivaldybių teises, savivaldos ir valdymo reformą ir nustato, kad aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose valdymą organizuoja Vyriausybė. Tačiau šiame Konstitucijos skirsnyje apie priežiūrines Vyriausybės atstovo funkcijas kalbama atskirai, tam tikrose 123 straipsnio dalyse. Konstitucijos 123 straipsnio pirmojoje, antrojoje ir trečiojoje dalyse yra nustatyta:
„Aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose įstatymo nustatyta tvarka valdymą organizuoja Vyriausybė.
Ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, prižiūri Vyriausybės skiriami atstovai.
Vyriausybės atstovo įgaliojimus ir jų vykdymo tvarką nustato įstatymas.“
Pareiškėjas nurodo, kad tai nėra atsitiktinis dalykas. Konstitucija yra vientisas teisės aktas, ir šią Konstitucijos 123 straipsnio redakciją, kai išskiriamos priežiūrinės Vyriausybės atstovo funkcijos, reikia vertinti kitų Konstitucijos straipsnių kontekste ir atsižvelgiant į Lietuvos teisės tradicijas. Žiūrint iš istorijos pozicijų, Lietuvoje egzistavo bendroji teisinė savivaldybių priežiūra. 1990–1992 m. ją pagal Lietuvos Respublikos Laikinąjį Pagrindinį Įstatymą vykdė prokuratūra. 1992 m. priimtos Konstitucijos 118 straipsnis nustatė kitas, tikslias prokurorų funkcijas – valstybinio kaltinimo palaikymą, baudžiamojo persekiojimo vykdymą ir kvotos organų veiklos kontrolę. Tuo tarpu bendrajai teisinei savivaldybių priežiūrai numatytas atskiras pareigūnas – Vyriausybės atstovas. Jo įgaliojimus ir jų vykdymo tvarką pagal Konstituciją turi nustatyti įstatymas. Seimas 1993 m. liepos 1 d. priėmė Vyriausybės atstovo įstatymą (Žin., 1993, Nr. 28-639, Nr. 73-1370; 1996, Nr. 57-1340). Jo 1 straipsnyje nustatyta:
„Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovas prižiūri, ar savivaldybės laikosi Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus.
Vyriausybės atstovas privalo tikrinti, ar savivaldybių kolegialių ir nekolegialių organų priimti sprendimai nepažeidžia piliečių ir organizacijų teisių, ar savivaldybių pareigūnai vykdo Vyriausybės nutarimus.“
Įstatymo 7 straipsnyje buvo nustatyta Vyriausybės atstovo skyrimo ir atleidimo tvarka, draudimas dirbti bet kokį kitą darbą ir t. t. Taip pat buvo nustatyta, kad Vyriausybės atstovui vykdyti suteiktus įgaliojimus padeda Vyriausybės atstovo tarnyba, į kurią darbuotojus priima ir iš kurios atleidžia pats Vyriausybės atstovas.
Įgyvendinant vietos savivaldos reformą 1994 m. liepos 7 d. priimtas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymas, kurio 28 straipsnio pirmojoje dalyje pasakyta: „Ar savivaldybės laikosi Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, įstatymų nustatyta tvarka prižiūri Vyriausybės atstovai.“ Pareiškėjas atkreipia dėmesį į tai, kad Seimas 1993 m. gruodžio 14 d. priėmė nutarimą „Dėl teisinės sistemos reformos metmenų ir jų įgyvendinimo“, kuriuo pritarė teisinės reformos metmenims ir jose (žr. p. 5) numatė: „Prokuratūros pareigūnams, kurie vykdė bendrąją priežiūrą, sudaroma galimybė tapti prokurorais ar apylinkių, apygardų teismų arba Apeliacinio teismo teisėjais, Vyriausybės atstovais, Seimo kontrolieriais, taip pat dirbti kitokį teisinį darbą nurodytose institucijose.“ Pareiškėjas daro išvadą, kad šiame kontekste pasakoma, jog bendroji teisinė priežiūra yra perduodama Vyriausybės atstovo institucijai.
Seimui 1994 m. gegužės 19 d. priėmus Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymą, jo 22 straipsnyje Vyriausybės santykiai su savivaldybėmis taip apibrėžti:
„Lietuvos Respublikos Vyriausybė:
1) per skiriamus atstovus prižiūri, ar savivaldybės laikosi Lietuvos Respublikos Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus;
2) kartu su savivaldybėmis nustato bendrąsias socialinės apsaugos, sveikatos, švietimo ir kultūros plėtojimo kryptis.“
Pareiškėjas teigia, kad Konstitucijos 123 straipsnyje nurodyta Vyriausybės atstovo institucija minėtuose teisės aktuose buvo įtvirtinta kaip atskira Vyriausybės skiriama institucija, atliekanti savivaldybių teisinę priežiūrą, turinti savo tarnybą ir veikianti pagal atskirą įstatymą, o ne pagal Vyriausybės pavedimus ar nurodymus. Pareiškėjo nuomone, Seimui priėmus ginčijamą įstatymą buvo panaikinta Konstitucijos 123 straipsnyje numatyta Vyriausybės atstovo institucija, o tai neatitinka Konstitucijos 123 straipsnio reikalavimų.
Remdamasis Vietos savivaldos įstatymo, Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatymo, taip pat Apskrities valdymo įstatymo atitinkamų nuostatų analize pareiškėjas daro išvadą, kad „savivaldybė traktuojama kaip decentralizuota, t. y. palyginti savarankiška, valdymo sistema“, o „per apskritis yra vykdomos centralizuoto valstybės valdymo funkcijos“. Kartu pripažįstama, kad „apskritis ir savivaldybes, nepaisant minėtų skirtumų, vienija bendri tikslai. Tai sąlygoja ir jų bendradarbiavimo būtinumą, kaip ir būtinumą derinti centralizuotą valstybės valdymą su decentralizacija“. Pareiškėjas teigia, kad priėmus ginčijamą įstatymą ir suteikus apskrities viršininkui priežiūrines Vyriausybės atstovo funkcijas sudaromos prielaidos Vyriausybei per apskrities viršininką daryti politinę įtaką savivaldybėms, taip pat išplėsti Vyriausybės įgaliojimus savivaldybių atžvilgiu ir varžyti savivaldybių teises, laiduojamas Konstitucijos 120 straipsnyje. Toks Vyriausybės galių išplėtimas, pareiškėjo manymu, prieštarauja ir Konstitucijos 5 straipsnio antrajai daliai, įtvirtinančiai valdžios galių ribojimo principą.
Pareiškėjas taip pat nurodo, kad Seimas, priimdamas ginčijamą įstatymą, jo 1 straipsniu „apskrities valdytojo“ sąvoką pakeitė „apskrities viršininko“ sąvoka. Konstitucijos 123 straipsnyje yra nustatyta, kad aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose įstatymo nustatyta tvarka valdymą organizuoja Vyriausybė. 1994 m. gruodžio 15 d. priimtame Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatyme buvo įtvirtinta „apskrities valdytojo“ sąvoka. Pagal „Dabartinės lietuvių kalbos žodyną“ žodis „viršininkas“ reiškia vadovaujantį asmenį (įstaigos, pašto, sargybos, stoties ir t. t.)“, o žodis „valdyti“ turi keletą prasmių: „turėti savo valdžioje, turėti savo nuosavybėje, tvarkyti“. „Lietuvių kalbos žodyno“ XVII tome žodžio „valdyti“ pateikiamos ir tokios reikšmės: „žiūrėti (darbų, reikalų) tvarkos, vadovauti, tvarkyti, reguliuoti kieno veiksmus“ ir t. t. – žodžiu, atlikti daugiau funkcijų nei viršininkaujant. Be to, Lietuvos teisės tradicijoje žodis „viršininkas“ labiau susijęs su centralizuotu, imperatyviniu valdymu, kuriam pajungiamos žemesnės grandys. Tad konstitucinės terminijos kūrimo ir terminų semantikos požiūriu pagrįstai kyla klausimas, kuris terminas labiau atitinka Konstitucijos 123 straipsnio reikalavimus – „apskrities valdytojas“ ar „apskrities viršininkas“. Pareiškėjas yra įsitikinęs, kad „viršininkas“ atspindi daugiau direktyvinį, centralizuotą, imperatyvinį valdymą ir labiau atitinka atskiros įstaigos ar tarnybos vadovo pavadinimą. Todėl, jo nuomone, terminas „apskrities valdytojas“ tiksliau atspindi valdymo organizavimą, kaip to reikalauja Konstitucijos 123 straipsnio pirmoji dalis.
2. Dėl kito ginčijamo akto – Seimo nutarimo pareiškėjas prašyme pateikė šiuos argumentus. Įgyvendinant valdymo reformą 1995 m. balandžio 4 d. priimtas Valdininkų įstatymas, kurio 2 straipsnyje apibrėžta, kas yra valstybės ir savivaldybių politikai:
„Valstybės politikai yra Lietuvos Respublikos Prezidentas, Seimo nariai, Ministras Pirmininkas ir ministrai.
Įstatymas taip pat nustatė, kad valstybės valdymo tarnyba yra pareigų atlikimas Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės, kitose valstybės institucijose bei savivaldybių struktūriniuose padaliniuose pagal valstybės valdymo tarnybos pareigybių sąrašą, kurį tvarko Vyriausybė. Pareigybių sąraše išvardijamos valdininkų pareigybės ir nurodoma, kuriam lygiui („A“ ar „B“) jos priskiriamos.
„A“ lygio valdininkai (valstybės ar savivaldybių) yra tarnautojai, paskirti Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės ir kiti atitinkamame pareigybių sąraše nurodyti tarnautojai, padedantys politikams vykdyti savo funkcijas. Šių valdininkų tarnyba susieta su jų tiesioginių vadovų įgaliojimų trukme.
„B“ lygio valstybės valdininkai yra tarnautojai, paskirti Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės ir kiti atitinkamame pareigybių sąraše nurodyti tarnautojai. Šių valdininkų tarnyba nesusieta su juos paskyrusių institucijų įgaliojimų trukme.
Pareigybių priskyrimą „A“ lygiui pareigybių sąraše Vyriausybės teikimu tvirtina Seimas. 1995 m. birželio 27 d. nutarimu „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės valdymo tarnybos „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašo“ Seimas patvirtino „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašą, o Vyriausybė 1995 m. rugpjūčio 3 d. nutarimu Nr. 1081 „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės valdymo tarnybos „B“ lygio valdininkų pareigybių sąrašo patvirtinimo“ patvirtino „B“ lygio valdininkų pareigybių sąrašą. Šiame „B“ lygio valdininkų sąraše yra Vyriausybės atstovo apskrityje tarnybos ir apskrities valdytojo administracijos pareigybės. Seimui priėmus ginčijamą nutarimą, į „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašą buvo įtrauktas apskrities viršininkas ir jo pavaduotojas. Pareiškėjas daro išvadą, kad apskrities viršininkas tampa priklausomas nuo politikų, vykdančių savo funkcijas, taip pat ir nuo valdančiosios politinės partijos. Vykdydamas teisinę savivaldybių priežiūrą, jis negalės būti objektyvus, jo sprendimams gali daryti įtaką politiniai, o ne teisiniai argumentai. Tuo tarpu Konstitucijos 123 straipsnio trečiojoje dalyje yra nustatyta savivaldybių teisinė, o ne politinė priežiūra.
Be to, Seimas į ginčijamo nutarimo 2 straipsnio IV skirsnio 3, 4 ir 5 punktus įtraukė Vyriausybės įstaigos (departamento, tarnybos, inspekcijos) bei prie ministerijos įsteigto departamento, tarnybos, inspekcijos ar kitos valstybės valdymo institucijos vadovus (generalinis direktorius, direktorius, viršininkas), ministerijos patarėjus, referentus, ministerijos atstovus spaudai. Pagal Valdininkų įstatymo 6 straipsnį „A“ lygio valstybės valdininkai yra tarnautojai, paskirti Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės ir kiti pareigybių sąraše nurodyti tarnautojai, padedantys valstybės politikams vykdyti savo funkcijas, o „B“ lygio valstybės valdininkai yra tarnautojai, paskirti Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės, jų struktūrinių padalinių, ministerijų, Vyriausybės įstaigų (departamentų, tarnybų, inspekcijų), prie ministerijos įsteigtų departamentų, tarnybų, inspekcijų, kitų valstybės valdymo institucijų, taip pat kiti pareigybių sąraše nurodyti tarnautojai. Pareiškėjas teigia, kad minėto Seimo nutarimo 2 straipsnio IV skirsnis prieštarauja Valdininkų įstatymo 6 straipsniui.
Konstitucijos 35 straipsnio antrojoje dalyje yra nustatyta: „Niekas negali būti verčiamas priklausyti kokiai nors bendrijai, politinei partijai ar asociacijai.“ Pareiškėjo nuomone, kai asmuo yra politiškai apsisprendęs ir sutinka padėti valstybės politikui vykdyti jo, kaip valstybės politiko, funkcijas, suprantama ir akivaizdu, kad jis savanoriškai sieja save su vienu ar kitu valstybės politiku bei viena ar kita politine jėga.
Pareiškėjas teigia, kad išplėtus „A“ lygio valdininkų sąrašą Vyriausybės įstaigų (departamentų, tarnybų, inspekcijų) ir prie ministerijų įsteigtų departamentų, tarnybų, inspekcijų ar kitų valstybės valdymo institucijų vadovai, norėdami likti savo pareigose, privalo paklusti vienai ar kitai šalį valdančiai politinei partijai ir valstybės tarnybos metu turi padėti politikui vykdyti jo politines funkcijas.
Todėl, pareiškėjo nuomone, toks išplėstas „A“ lygio valdininkų sąrašas prieštarauja Konstitucijos 35 straipsnio antrajai daliai, nes sudaro prielaidas valdininkams, norintiems užimti savo pareigas, paklusti valdančiosios partijos ar partijų koalicijos politiniams reikalavimams ir prieš savo valią susieti save su politine veikla.
III
Suinteresuoto asmens atstovas K. Skrebys rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui pateikė šiuos kontrargumentus.
1. Konstitucijoje nėra nuostatos, jog nurodytas funkcijas (apskrities valdymą ir savivaldybių veiklos priežiūrą) privalo vykdyti atskiros institucijos. Pagal Konstitucijos 123 straipsnio pirmąją, antrąją ir trečiąją dalis Vyriausybei yra pavesta organizuoti tiek valdymą aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose, tiek priežiūrą, kaip savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų. Pagal Konstituciją Vyriausybė nurodytą pavedimą vykdo įstatymo nustatyta tvarka. Todėl atstovas teigia, kad Seimas, nuspręsdamas, jog valdymą ir priežiūrą vykdys viena institucija, nepažeidė Konstitucijos. Tai, kad valdymas ir priežiūra numatyti Konstitucijos 123 straipsnio atskirose dalyse, atstovo nuomone, komentuotina kaip priemonė atskiroms funkcijoms apibrėžti, o ne kaip būtinybė priimti šiais klausimais atskirus įstatymus ir nustatyti, jog su jais susijusias funkcijas privalo vykdyti atskiros institucijos.
Todėl prašymo motyvas, kad anksčiau šiais klausimais buvo priimti atskiri įstatymai ir numatytos atskiros institucijos šioms funkcijoms vykdyti, nėra pakankamas pagrindas teigti, jog Seimas negalėjo minėto klausimo išspręsti kitaip ir pavesti vienai institucijai vykdyti šių funkcijų.
Suinteresuoto asmens atstovas nesutinka ir su pareiškėjo teiginiu, kad apskrities viršininkui suteikus savivaldybių veiklos priežiūros įgalinimus Vyriausybei sudaromos prielaidos daryti savivaldybėms politinę įtaką ir varžyti jų teises. Pirma, apskrities viršininko įgaliojimai savivaldybių veiklos priežiūros klausimais yra griežtai apibrėžti Apskrities valdymo įstatyme; antra, šie įgaliojimai nesiskiria nuo tų įgaliojimų, kuriuos anksčiau turėjo Vyriausybės atstovas; trečia, buvę Vyriausybės atstovai buvo ne mažiau pavaldūs Vyriausybei, negu yra pavaldus apskrities viršininkas.
2. Suinteresuoto asmens atstovas nurodo, jog esminis prašymo argumentas yra tas, kad Seimo nutarimu papildžius „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašą vyriausybės įstaigų (departamentų, tarnybų, inspekcijų) ir prie ministerijų įsteigtų departamentų, tarnybų, inspekcijų ar kitų valdymo institucijų vadovų (generalinių direktorių, direktorių, viršininkų) pareigybėmis ir apskrities viršininkų bei apskrities viršininkų pavaduotojų pareigybėmis, „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašas tapo nesuderinamas su Valdininkų įstatymo nuostata, pagal kurią „A“ lygio valdininkais laikomi tarnautojai, kurie padeda politikams vykdyti savo pareigas.
Atstovas teigia, kad negalima nepripažinti, jog šis neatitikimas iš tikrųjų atsirado. Todėl rengiant Valdininkų įstatymo naujos redakcijos projektą ši nuostata yra pakoreguota. Tačiau šio įstatymo projektas dar nepateiktas Seimui, nes rengiamas Valstybės tarnybos įstatymo projektas ir dar nėra visiškai aišku, ar nereikės Valdininkų įstatymo iš viso atsisakyti.
Suinteresuoto asmens atstovas pažymėjo, kad „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašas papildytas pagrįstai, nes į šias pareigybes skiriami asmenys pagal savo įgaliojimų svarbą negali būti nesusieti su Ministro Pirmininko ir ministrų įgaliojimų trukme. Todėl sąrašo papildymas pagal prasmę visiškai atitinka Valdininkų įstatymo koncepciją.
IV
Pareiškėjo atstovai teismo posėdyje vėl akcentavo, kad savivaldybių priežiūros ištakos yra buvusioje prokuratūros bendrojoje priežiūroje. Priėmus 1992 m. Konstituciją buvo sukurta nauja institucija C Vyriausybės atstovas; jos teisinis statusas apibrėžtas atitinkamame įstatyme. Atstovų nuomone, tai, ką anksčiau vykdė prokuratūra, buvo deleguota Vyriausybės atstovo institucijai.
Atstovai taip pat pažymėjo, kad tendencija, kai apskričių viršininkai tampa „A“ lygio pareigūnais, yra pavojinga, nes per juos valdančioji politinė partija gali daryti tiesioginę įtaką savivaldybėms, pajungti jų sprendimus savo tikslams.
V
Suinteresuoto asmens atstovai teismo posėdyje patvirtino savo anksčiau išdėstytus argumentus ir nurodė, jog priežiūra yra valdymo funkcija, todėl nėra nieko blogo, kad savivaldybių priežiūra perduota apskričių viršininkams. Konstitucijoje kalbama apie priežiūros funkciją, todėl negalima teigti, kad Vyriausybės atstovas yra konstitucinis institutas.
Suinteresuoto asmens atstovai dar pateikė tokius paaiškinimus:
Vyriausybės galimybės daryti politinę įtaką savivaldybėms per apskrities viršininką išliko lygiai tokios pat kaip ir per atskirą Vyriausybės atstovą. Be abejo, ši galimybė kiek sumažėjo, nes iš dviejų Vyriausybės įstaigų apskrityje liko viena.
Vyriausybės įgaliojimai savivaldybių atžvilgiu liko nepakitę, nes buvusios Vyriausybės atstovo įstatymo nuostatos perkeltos į kitą įstatymą, t. y. į Apskrities valdymo įstatymą.
Konstitucijos 123 straipsnio trečiojoje dalyje nustatyta, kad Vyriausybės atstovo įgaliojimus ir jų vykdymo tvarką nustato įstatymas. Vien tai, kad vienas įstatymas buvo panaikintas, o tie patys įgaliojimai, jų vykdymo tvarka perkelta į kitą įstatymą, negalėjo supriešinti įstatymo su Konstitucija. Daryti išvadą, kad Konstitucijoje nustatyta savivaldybių teisinė, o ne politinė priežiūra, neteisinga. Konstitucija nepavadino šios priežiūros nei politine, nei teisine. Ji nustatyta Konstitucijos 123 straipsnio antrojoje, o ne trečiojoje dalyje. Antrojoje dalyje sakoma, kad „prižiūri Vyriausybės skiriami atstovai“. Apskrities viršininkai taip pat yra Vyriausybės ta pačia tvarka skiriami atstovai, dėl to negalėjo atsirasti prieštaravimo Konstitucijai.
Ginčijamu įstatymu nepriimta nė viena nauja nuostata, kuri sudarytų prielaidą varžyti savivaldybių teises. Neteisėtus apskrities viršininko veiksmus savivaldybė gali apskųsti teismui. Apskrities viršininko reagavimo aktai – teikimai ar reikalavimai savivaldybėms, jeigu jos nesuabejoja savo teisumu, išliko neprivalomi. Savivaldybių sprendimus apskrities viršininkas gali užginčyti tik teisme.
Apskrities viršininkas pagal savo statusą savivaldybių veiklos priežiūros atžvilgiu yra lygiai toks pat Vyriausybės atstovas, Ministro Pirmininko teikimu skiriamas Vyriausybės, kaip ir buvęs Vyriausybės atstovas, kuriam įstatymų leidėjas nebuvo suradęs kitokio pareigybės pavadinimo.
Konstitucijos 123 straipsnio išdėstymas suteikia įstatymų leidėjui didesnes galimybes pasirinkti valstybės valdžios decentralizavimo ir dekoncentravimo būdus.
Apskrities viršininko pareigybė priklauso pareigybėms, į kurias tarnautojus skiria Vyriausybė. Vyriausybės, kaip ir Seimo ar Respublikos Prezidento, paskirti tarnautojai ne padeda politikams vykdyti jų įgaliojimus, bet patys turi vykdyti jiems suteiktus įgaliojimus.
Teiginys, kad toks išplėstas „A“ lygio valdininkų sąrašas prieštarauja Konstitucijos 35 straipsnio antrajai daliai, nes sudaro prielaidas valdininkams, norintiems užimti savo pareigas, paklusti valdančiosios partijos ar partijų koalicijos politiniams reikalavimams ir prieš savo valią susieti save su politine veikla, yra neteisingas tiek teiginio turinio, tiek teigimo požiūriu. Teiginio turinio požiūriu neteisingas todėl, kad Konstitucijos 35 straipsnio antroji dalis draudžia versti priklausyti kokiai nors bendrijai, politinei partijai ar asociacijai, o Seimo nutarime papildyti „A“ lygio tarnautojų sąrašą apie partijas ar partiškumą išvis nekalbama. Neteisingas teigimo požiūriu, nes valstybės tarnautojai privalo paklusti ne valdančiosios partijos, o valstybės valdžios politiniams reikalavimams, kurie išreiškiami teisės aktais ar teisėtais politikų nurodymais.
Konstitucinis Teismas
konstatuoja:
1.1. Konstitucijos 10 straipsnyje nustatyta, kad Lietuvos valstybės teritorija yra vientisa ir nedalijama į jokius valstybinius darinius. Būtent šioje nuostatoje yra unitarinės valstybės santvarkos konstitucinis įtvirtinimas, išreiškiantis vieningos ir nedalomos valstybės idėją.
Tačiau racionalaus valdymo organizavimo sumetimais visų, taip pat ir vieningų unitarinių, valstybių teritorija turi savo vidinę struktūrą, t. y. valstybės teritorija būna suskirstyta į tam tikrus administracinius vienetus, kuriuose formuojamos atitinkamos valdžios įstaigos. Tai yra numatyta ir Konstitucijos 11 straipsnyje: „Lietuvos valstybės teritorijos administracinius vienetus ir jų ribas nustato įstatymas.“ Pažymėtina, kad šias konstitucines nuostatas patikslina ir išplėtoja Konstitucijos X skirsnio „Vietos savivalda ir valdymas“ normos. Pirma, minėtame skirsnyje yra įtvirtintos ne mažiau kaip dvi administracinių vienetų pakopos (grandys). Antra, skirtingų pakopų (grandžių) administraciniams vienetams nustatyta skirtinga valdymo sistema: žemutiniams (t. y. pirmosios pakopos) vienetams Konstitucija laiduoja savivaldos teisę, aukštesniuosiuose (t. y. antrosios pakopos) administraciniuose vienetuose valdymą organizuoja Vyriausybė.
Šios konstitucinės nuostatos yra detalizuotos 1994 m. liepos 19 d. priimtame Lietuvos Respublikos teritorijos administracinių vienetų ir jų ribų įstatyme, kurio 1 straipsnyje nustatyta, kad Lietuvos Respublikos teritorijos administraciniai vienetai yra apskritys ir savivaldybės. Minėto įstatymo 2 straipsnyje įtvirtinta:
„Savivaldybės yra Lietuvos Respublikos teritorijos administracinis vienetas, kurį valdo jos gyventojų bendruomenės išrinktos savivaldos institucijos pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymą ir kitus įstatymus. Savivaldybė sudaroma iš gyvenamųjų vietovių. Pagrindiniai savivaldybės steigimo kriterijai yra jos pasirengimas tvarkyti ir prižiūrėti savo aplinką, komunalinį ūkį, teikti gyventojams paslaugas ir vykdyti kitas funkcijas, numatytas Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme.
Apskritis yra Lietuvos Respublikos teritorijos aukštesnysis administracinis vienetas, kurio valdymą organizuoja Lietuvos Respublikos Vyriausybė pagal Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymą ir kitus įstatymus.
Apskritis sudaroma iš savivaldybių teritorijų, pasižyminčių socialinių, ekonominių ir etnokultūrinių interesų bendrumu.“
Taigi Lietuvos administraciniuose vienetuose susiformavo dvi valdymo sistemos: savivaldos sistema, organizuojama žemesnės pakopos administraciniuose vienetuose (įstatyme įvardytuose savivaldybėmis), ir vietinio valdymo sistema, kurią aukštesnės pakopos vienetuose (apskrityse) organizuoja Vyriausybė.
1.2. Vietos savivaldos organizavimo ir veiklos pagrindiniai principai yra įtvirtinti Konstitucijoje. Tai derinasi ir su Europos vietos savivaldos chartijos 2 straipsnio nuostata, kad vietos savivaldos principas turi būti pripažintas šalies įstatymuose ir, jei yra galimybė, šalies konstitucijoje.
Konstitucijoje vietos savivalda įtvirtinama kaip savaveiksmiškumo pagrindais veikianti vietinė viešojo administravimo sistema, kuri tiesiogiai nėra pavaldi valstybės valdžios institucijoms. Konstitucinių normų analizė leidžia išskirti šiuos konstitucinius vietos savivaldos principus: atstovaujamosios demokratijos, vykdomųjų institucijų atskaitingumo atstovybei, savivaldybių veiklos laisvės ir savarankiškumo pagal įstatymo apibrėžtas ribas, savivaldybės ir valstybės interesų derinimo.
Konstitucijos X skirsnyje apibrėžti savivaldos institucijų organizavimo pagrindai yra detalizuoti, taip pat tų institucijų veiklos tvarka nustatyta 1994 m. liepos 7 d. priimtame Vietos savivaldos įstatyme. Jo 1 straipsnyje skelbiama, kad „vietos savivalda (toliau savivalda) – tai Lietuvos Respublikos teritorijos administracinio vieneto gyventojų išrinktos vietos valdžios institucijų teisė ir reali galia pagal Lietuvos Respublikos Konstituciją ir įstatymus laisvai ir savarankiškai savo atsakomybe reguliuoti bei tvarkyti visuomenės reikalus ir tenkinti vietos gyventojų poreikius.
Savivaldybė – tai valstybės teritorijos administracinis vienetas, kurio gyventojų bendruomenė turi valstybės laiduotą savivaldos teisę“.
Pažymėtina, kad pateikta savivaldos samprata daugeliu elementų sutampa su savivaldos apibrėžimu, suformuluotu Europos vietos savivaldos chartijos 3 straipsnyje.
Vietos savivaldos įstatyme taip pat yra suformuluoti pagrindiniai vietos savivaldos principai. Kai kurie iš jų sutampa su jau minėtais konstituciniais savivaldos principais, kiti yra nauji.
Taigi savivalda suponuoja tam tikrą veiklos laisvę ir savarankiškumą, nepriklausomumą nuo valstybės valdžios institucijų. Tačiau ši laisvė nėra beribė, o savarankiškumas nereiškia galimybės ignoruoti valstybės interesus. Todėl ypač svarbus yra savivaldybių ir valstybės interesų derinimo principas. Vienu atveju tai reiškiasi valstybei įvairiais būdais ir formomis remiant savivaldybes, kitu – koordinuojant bendrus veiksmus, kai siekiama reikšmingų socialinių tikslų, trečiu – valstybei įstatymo apibrėžtomis formomis prižiūrint savivaldybių veiklą.
Pažymėtina, kad savivaldos modelis Lietuvoje grindžiamas daugiaamže europine savivaldos kultūros tradicija, kuri vėliau pasipildė administracinės priežiūros institutu, susiformavusiu valstybinio valdymo vietose (regionuose) pagrindu.
1.3. Konstitucinės nuostatos dėl vietos valstybinio valdymo yra suformuluotos Konstitucijos 123 straipsnio pirmojoje dalyje: „Aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose įstatymo nustatyta tvarka valdymą organizuoja Vyriausybė.“
Vietos valdymas yra valstybinio valdymo (t. y. vykdomosios valdžios) funkcijų vykdymas vietose – atitinkamuose administraciniuose vienetuose. Vietos valdymo funkcijas paprastai vykdo centrinės valdžios skirti pareigūnai arba jų suformuotos institucijos, dažniausiai veikiantys centrinės valdžios vardu ar jos pavedimu (įgaliojimu). Yra laikomasi nuomonės, kad vietos valdymas – tai valstybinio valdymo (vykdomosios valdžios) organinė dalis, jo tęsinys vietose. Dažnai tai apibūdinama kaip valdžios dekoncentracija, t. y. centrinės valdžios įgaliojimų dalinis perkėlimas į vietas – administracinius vienetus. Daugelyje Europos valstybių vietos valdymas organizuojamas aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose – regionuose, departamentuose, provincijose, prefektūrose ir pan., suteikiant jiems nemažą savarankiškumą. Tokiuose administraciniuose vienetuose centrinei valdžiai atstovauja vyriausybės (o kai kur – valstybės vadovo) skiriami ir jai tiesiogiai atsakingi pareigūnai: prefektai, gubernatoriai, komisarai ir pan. Šie pareigūnai vietose vadovauja daugumai valstybės įstaigų, vykdo koordinavimo ir kontrolės funkcijas. Toks vietos valdymo organizavimas stambiuose administraciniuose vienetuose, ypač kai yra išplečiamas jų savarankiškumas, paprastai vadinamas regionalizmu.
Konstitucijoje įtvirtinti vietos valdymo Lietuvoje pagrindai yra atskleisti ir sukonkretinti 1994 m. gruodžio 15 d. Apskrities valdymo įstatyme (čia minėtas įstatymas apžvelgiamas iki 1996 m. gruodžio 12 d. pakeitimų). Jo 1 straipsnyje nustatyta: „Apskritis yra Lietuvos Respublikos teritorijos aukštesnysis administracinis vienetas, kurio valdymą per apskrities valdytoją, ministerijas bei kitas Vyriausybės institucijas organizuoja Vyriausybė. Apskrities valdymas yra sudėtinė valstybės valdymo dalis.“ Apskrities valdytoją skiria ir atleidžia Vyriausybė Ministro Pirmininko teikimu, o valdytojo pavaduotoją skiria ir atleidžia Ministras Pirmininkas apskrities valdytojo teikimu. Apskrities valdytojas jam priskirtoms funkcijoms įgyvendinti formuoja administraciją ir jai vadovauja.
Apskrities valdymo įstatyme galima išskirti tris apskrities valdytojo uždavinių grupes:
1) įgyvendinti valstybės politiką jam priskirtose valdymo srityse bei apskrityje vykdyti valstybines ir tarpregionines programas;
2) koordinuoti apskrityje esančių ministerijų ir kitų Vyriausybės institucijų padalinių veiklą, taip pat derinti savivaldos vykdomųjų institucijų veiklą įgyvendinant regionines programas;
3) numatyti prioritetines apskrities raidos kryptis ir rengti programas.
Pirmoji uždavinių grupė iš esmės apėmė bendrąsias vykdomosios valdžios funkcijas, kurių turinys atskleistas Apskrities valdymo įstatymo 6–11 straipsniuose. Prie svarbesnių priskirtinos šios: įstaigų ir organizacijų steigimas, reorganizavimas ir likvidavimas; jų veiklos užtikrinimas; fizinių ir juridinių asmenų prašymų ir pareiškimų nagrinėjimas bei sprendimų dėl jų priėmimas; turinčių juridinę reikšmę veiksmų atlikimas; įstatymo numatytų kontrolės ir priežiūros funkcijų atlikimas.
Įstatyme taip pat buvo nustatyta, kad apskrities valdytojas, įgyvendindamas jam priskirtas funkcijas ir vykdydamas įstatymus, kitus Seimo priimtus teisės aktus, Respublikos Prezidento dekretus ir Vyriausybės nutarimus, bendradarbiauja su savivaldos ir valstybės valdymo institucijomis, joms pavaldžiomis valdymo įstaigomis bei organizacijomis apskrityje ir Vyriausybės atstovu.
Apskrities valdytojas turėdavo pranešti atitinkamai Seimui ar Vyriausybei apie valstybės valdymo institucijų padalinių apskrityje veiklą ir sprendimus, jei jie neatitikdavo įstatymų, Vyriausybės nutarimų arba pažeisdavo piliečių ar organizacijų teises. Jei ginčijamo sprendimo nepanaikindavo ar nepakeisdavo jį priėmęs valstybės valdymo institucijos padalinys ar aukštesnioji valstybės valdymo institucija, galutinį sprendimą priimdavo Vyriausybė. Be to, įstatyme buvo nustatyta, kad Vyriausybė turi teisę panaikinti paties apskrities valdytojo įsakymus ir kitus teisės aktus, jeigu jie neatitinka Konstitucijos, įstatymų, kitų Seimo priimtų teisės aktų, Respublikos Prezidento dekretų ir Vyriausybės nutarimų.
Apžvelgus Apskrities valdymo įstatymą galima padaryti šias bendras išvadas. Pirma, apskrityje aukščiausias valdymo pareigūnas, kurio rankose sukoncentruoti svarbiausi vykdomosios valdžios įgaliojimai, buvo apskrities valdytojas. Antra, jam buvo pavesta vykdyti bendras valdymo funkcijas, įskaitant ir tam tikrus kontrolės bei priežiūros įgaliojimus. Trečia, apskrities valdytojo įgaliojimai neapsiribojo vien jam pavaldžių valstybinių įstaigų veiklos sritimi, bet buvo orientuoti ir į jam nepavaldžius subjektus C tiek apskrities teritorijoje esančias valstybės įstaigas, tiek savivaldos institucijas; dažniausiai tai reikšdavosi teisėmis koordinuoti bei derinti atitinkamą veiklą, taip pat įvairiomis kitomis bendradarbiavimo formomis.
1.4. Įgyvendinant konstitucines nuostatas dėl savivaldos institucijų administracinės priežiūros 1993 m. liepos 1 d. buvo priimtas Vyriausybės atstovo įstatymas, kuris galiojo iki 1996 m. gruodžio 12 d. Jo 1 straipsnyje buvo pakartotos konstitucinės nuostatos, kad Vyriausybės skiriamas atstovas prižiūri, ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus.
Vyriausybės atstovas privalėjo tikrinti, ar savivaldybių kolegialių ir nekolegialių organų priimti sprendimai nepažeidžia piliečių ir organizacijų teisių, ar savivaldybių pareigūnai vykdo Vyriausybės nutarimus.
Buvo nustatyta, kad Vyriausybės atstovą skiria ir atleidžia Vyriausybė Ministro Pirmininko teikimu. Įstatymas taip pat nustatė, kad Vyriausybės atstovas negali užimti jokių kitų renkamų ar skiriamų pareigų (išskyrus politinėse partijose, kitose politinėse ir visuomeninėse organizacijose), būti savivaldybės tarybos deputatu, dirbti kitose valstybinėse, privačiose verslo, komercijos ar kitokiose įstaigose, įmonėse bei visuomeninėse organizacijose, taip pat gauti kitokio atlyginimo, išskyrus pagal pareigas nustatytąjį bei užmokestį už kūrybinę veiklą.
Vyriausybės atstovui suteiktus įgaliojimus padėjo vykdyti atitinkama tarnyba, į kurią darbuotojus priimdavo ir iš kurios atleisdavo pats Vyriausybės atstovas. Vyriausybės atstovo darbo nuostatose, kurias 1994 m. balandžio 19 d. nutarimu Nr. 293 patvirtino Vyriausybė, buvo nustatyta, kad pavedimai Vyriausybės atstovui jo darbo klausimais duodami tik Vyriausybės sprendimais, laikantis Vyriausybės atstovo įstatymo, o organizacinės ir dalykinės veiklos klausimais jam nurodymus gali duoti Ministras Pirmininkas, Vyriausybės sekretorius, valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministras bei šios ministerijos sekretorius.
Pavestoms funkcijoms vykdyti Vyriausybės atstovui buvo suteiktos šios teisės: tikrinimų metu gauti savivaldos institucijų priimtus sprendimus (originalus) ir vadovų paaiškinimus dėl jų, kitais atvejais – protokolų ir priimtų dokumentų kopijas bei kitą medžiagą; dalyvauti savivaldos institucijų posėdžiuose su teise pareikšti kritines pastabas ar siūlyti sustabdyti sprendimo priėmimą; nagrinėti gyventojų skundus dėl savivaldos institucijų sprendimų, spręsti juos arba perduoti kitiems pareigūnams pagal jų kompetenciją; dalyvauti valstybinių institucijų posėdžiuose ar renginiuose, kai svarstomi savivaldybių reikalai; taip pat susipažinti su Seimo ir Vyriausybės dokumentais, kuriuose sprendžiami savivaldybių reikalai.
Į aptiktus pažeidimus Vyriausybės atstovas galėjo reaguoti viena iš šių formų:
1) rašydamas motyvuotą teikimą aktą priėmusios institucijos vadovui su reikalavimu nedelsiant sustabdyti ginčijamą aktą ir svarstyti jo pakeitimo ar panaikinimo klausimą, kartu apie tai informuodamas aukštesniąją savivaldos instituciją (tarybą, valdybą);
2) savo potvarkiu sustabdydamas ginčytino sprendimo vykdymą ir teikdamas motyvuotą reikalavimą, kuris turėjo būti nedelsiant apsvarstytas sesijoje ar posėdyje priimant dėl jo sprendimą;
3) rašydamas savivaldos institucijai reikalavimą, kad būtų neatidėliojamai vykdomas Vyriausybės nutarimas, ir prašydamas nurodytu laiku raštu informuoti apie įvykdymo rezultatus.
Įstatyme buvo nustatyta, kad sustabdytieji savivaldybių institucijų sprendimai negali būti vykdomi, kol ginčas galutinai nebus išspręstas per nustatytą terminą savivaldybėje arba teismo sprendimu.
Visais atvejais apie Vyriausybės atstovo reikalavimų svarstymo laiką ir vietą turėjo būti informuojamas Vyriausybės atstovas ir pagal pavaldumą aukštesnė savivaldos institucija.
Buvo nustatyta, kad tais atvejais, kai savivaldybės taryba arba valdyba atsisako vykdyti Vyriausybės atstovo reikalavimą arba laiku nepraneša apie reikalavimo ar Vyriausybės nutarimo vykdymą, taip pat jeigu šios institucijos nuo Vyriausybės atstovo potvarkio gavimo dienos per dvi savaites nepanaikina savo ar joms pavaldžių institucijų (valdybos, mero, valdytojo, viršaičio) neteisėtų aktų, Vyriausybės atstovas per 10 dienų apskundžia šiuos aktus ar pareigūnų veiksmus teismui, o apie Vyriausybės nutarimo nevykdymą praneša Vyriausybei.
Pažymėtina, kad Vyriausybės atstovo institucijos atsiradimo ištakas galima įžvelgti buvusioje Vyriausybės atstovo-konsultanto institucijoje. Dar 1992 m. gegužės 8 d. Vyriausybės nutarimu Nr. 337 buvo patvirtinti Vyriausybės atstovų-konsultantų regionuose nuostatai. Juose buvo nustatyta, kad svarbiausi Vyriausybės atstovo-konsultanto uždaviniai yra rūpintis tinkamu Vyriausybės ekonominės ir socialinės politikos įgyvendinimu regionuose, užtikrinti glaudžius valstybinių ir vietinių valdžios ir valdymo organų ryšius šioje srityje. Be kitų uždavinių, Vyriausybės atstovui-konsultantui buvo pavesta kontroliuoti, kaip regione laikomasi įstatymų ir kaip vykdomi kiti norminiai aktai, taip pat Vyriausybę informuoti, kaip vietos savivaldybės vykdo įstatymus ir Vyriausybės nutarimus bei potvarkius.
Taigi apžvelgus Vyriausybės atstovo teisinį statusą galima padaryti šias išvadas. Pirma, svarbiausias Vyriausybės atstovo uždavinys buvo tikrinti savivaldos institucijų priimamus teisės aktus siekiant užtikrinti, kad jie neprieštarautų Konstitucijai ir įstatymams, taip pat prižiūrėti, ar vykdomi Vyriausybės sprendimai. Antra, pagrindiniai priežiūros būdai buvo numatyti šie: dalyvavimas savivaldos institucijų posėdžiuose, tikrinimai vietose, savivaldos institucijų priimtų aktų peržiūrėjimas, prašymų ir skundų dėl savivaldos institucijų bei jų pareigūnų aktų ar veiksmų nagrinėjimas, reguliarus gyventojų priėmimas. Trečia, Vyriausybės atstovas turėjo teisę reikalauti panaikinti ginčytiną aktą arba reikalauti vykdyti Vyriausybės nutarimą. Be to, jam dar buvo suteikta teisė sustabdyti ginčytino sprendimo vykdymą, informuoti apie pažeidimą aukštesniąją savivaldos instituciją, apskųsti neteisėtus aktus ar pareigūnų veiksmus teismui, pranešti Vyriausybei apie Vyriausybės nutarimo nevykdymą. Ketvirta, galutinio sprendimo teisė tais atvejais, kai Vyriausybės atstovo reikalavimai buvo nevykdomi, iš esmės buvo palikta teismui arba Vyriausybei. Penkta, Vyriausybės atstovo skyrimo ir atleidimo tvarka, jo pavaldumas ir santykiai su Vyriausybe, vykdomų funkcijų pobūdis rodo, kad pagal galiojusį įstatymą Vyriausybės atstovas buvo savarankiška institucija, tiesiogiai pavaldi ir atskaitinga Vyriausybei.
2.1. Lyginamoji konstitucinė teisė skiria du pagrindinius istoriškai susiformavusius savivaldybių veiklos priežiūros ir kontrolės modelius: administracinę priežiūrą ir teisminę kontrolę.
Kontinentinės teisės sistemos šalyse susiformavo ir dominuoja administracinė savivaldybių veiklos priežiūra. Tai reiškia, kad savivaldybes prižiūri valstybės vykdomoji valdžia, tam tikros jos institucijos.
Laikomasi nuomonės, kad teisminė kontrolė būdinga anglosaksų teisės sistemos šalims. Sąvoka „teisminė kontrolė“ šiuo atveju vartojama sąlygiškai ir reiškia tik pasyviąją kontrolę, t. y. patys teismai savo iniciatyva nieko nekontroliuoja, tačiau jie nagrinėja skundus dėl savivaldos institucijų ar jų pareigūnų priimtų aktų bei veiksmų. Kita vertus, teismai nagrinėja ir savivaldos institucijų skundus, kai valstybės institucijos pažeidžia savivaldybių teises. Būtent tai konstitucinės teisės doktrinoje ir vadinama teismine savivaldybių veiklos kontrole.
Įgyvendinant demokratines valstybės valdymo reformas Vakarų Europos šalyse, yra pastebimas savivaldybių veiklos administracinės priežiūros (kontrolės) taikomų poveikio priemonių švelnėjimas bei tendencija administracinę priežiūrą derinti su teismine kontrole.
Būtina pažymėti, kad Lietuvos Respublikos Konstitucija taip pat numato galimybę savivaldybių veiklos administracinę priežiūrą derinti su teismine kontrole. Būtent be savivaldybių veiklos administracinės priežiūros, nustatytos Konstitucijos 123 straipsnio antrojoje ir trečiojoje dalyse, Konstitucijos 124 straipsnis įtvirtina ir teisminę savivaldybių institucijų bei jų pareigūnų veiklos kontrolę.
2.2. 1996 m. gruodžio 12 d. Seimas priėmė Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo pakeitimo ir papildymo bei Vyriausybės atstovo įstatymo pripažinimo netekusiu galios įstatymą. Pareiškėjas teigia, kad šiuo įstatymu buvo panaikinta Konstitucijos 123 straipsnyje numatyta Vyriausybės atstovo institucija, o tai neatitinka Konstitucijos 123 straipsnio reikalavimų. Be to, teigiama, kad ginčijamas įstatymas prieštarauja ir Konstitucijos 120 straipsniui bei 5 straipsnio antrajai daliai.
Konstitucijos 123 straipsnio antrojoje ir trečiojoje dalyse nustatyta:
„Ar savivaldybės laikosi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdo Vyriausybės sprendimus, prižiūri Vyriausybės skiriami atstovai.
Vyriausybės atstovo įgaliojimus ir jų vykdymo tvarką nustato įstatymas.“
Minėto straipsnio antrojoje dalyje nustatyta, kad Vyriausybės skiriami atstovai prižiūri savivaldybes. Todėl svarbu išsiaiškinti semantinę sąvokos „atstovas“ reikšmę, taip pat jos teisinį turinį nagrinėjamos bylos kontekste. „Lietuvių kalbos žodyne“ (I t.) rašoma: „Atstovas – asmuo, atstovaujantis kieno nors interesams, veikiantis kieno vardu.“ Taigi „atstovas“ apskritai gali būti vertinamas kaip bendrinė sąvoka, o ne konkrečios pareigybės ar institucijos pavadinimas.
Todėl darytina išvada, kad tais atvejais, kai konstitucinės normos tiesiogiai neapibrėžia atitinkamos institucijos organizacinės formos, jos parinkimas ir nustatymas yra įstatymų leidėjo prerogatyva.
Būtina pabrėžti, kad Konstitucijos 123 straipsnyje vartojama bendrinė sąvoka „atstovas“ turi svarbią teisinę prasmę. Pirma, minėto straipsnio antrojoje dalyje ši sąvoka vartojama apibūdinant savivaldybių veiklos administracinės priežiūros institutą. Antra, „atstovo“ sąvoka rodo teisinį ryšį su tam tikru teisės subjektu, atskleidžia, kieno interesams yra atstovaujama, kieno vardu veikiama. Į šį klausimą atsakoma Konstitucijos 123 straipsnio trečiojoje dalyje vartojama sąvoka „Vyriausybės atstovas“. Tai reiškia, kad subjektas, vykdantis savivaldybių priežiūrą, veikia Vyriausybės vardu ir yra jai pavaldus.
2.3. Konstitucijos 123 straipsnio antroji ir trečioji dalys sudaro organišką visumą, nes įtvirtina savivaldybių veiklos administracinės priežiūros institutą suteikiant jam konstitucinę reikšmę. Šio instituto konstituciniu įtvirtinimu siekiama specialių tikslų:
pirma, suteikti Vyriausybei teisę per savo skiriamus atstovus prižiūrėti savivaldybių veiklą;
antra, apibrėžti tos priežiūros sritį, t. y. prižiūrėti, ar laikomasi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdomi Vyriausybės sprendimai;
trečia, nustatyti, kad Vyriausybės priežiūros įgaliojimų ribas apibrėžia įstatymas;
ketvirta, tokiais priežiūros ribojimais dar kartą pabrėžti savivaldybių savarankiškumą.
Pagal turinį ir reikšmę ypač svarbi yra Konstitucijos 123 straipsnio antroji dalis. Būtent joje yra užfiksuota savivaldybių veiklos administracinės priežiūros instituto esmė: 1) priežiūros objektai – savivaldybės; 2) priežiūros dalykai – ar laikomasi Konstitucijos ir įstatymų, ar vykdomi Vyriausybės sprendimai; 3) priežiūros subjektai – Vyriausybės skiriami atstovai.
Konstitucijos 123 straipsnio trečiosios dalies pagrindinė paskirtis – nustatyti minėto instituto įtvirtinimo formą ir pagrindinius turinio elementus. Formos reikalavimas reiškia, kad savivaldybių veiklos administracinės priežiūros institutas turi būti reglamentuotas įstatymu. Pagrindiniai reikalavimai turiniui – tai priežiūros įgaliojimai (jų ribos, apimtis) bei jų vykdymo tvarka.
Kaip jau minėta, iki 1996 m. gruodžio 12 d. šios konstitucinės nuostatos buvo įgyvendintos Vyriausybės atstovo įstatyme. Priimto ginčijamo įstatymo antrojo skirsnio 1 straipsniu Vyriausybės atstovo įstatymas pripažintas netekusiu galios. Faktą, kad buvo likviduota Vyriausybės atstovo institucija, patvirtina ir Vyriausybės 1997 m. sausio 9 d. nutarimas Nr. 3 „Dėl Lietuvos Respublikos Vyriausybės atstovo institucijos likvidavimo ir Lietuvos Respublikos apskrities valdytojo institucijos reorganizavimo“.
Ginčijamo įstatymo pirmajame skirsnyje „Apskrities valdymo įstatymo pakeitimas ir papildymas“ yra visi svarbiausi savivaldybių veiklos priežiūros įgaliojimai, kurie anksčiau buvo suteikti Vyriausybės atstovui. Beje, ginčijamo įstatymo 1 straipsniu „apskrities valdytojo“ pareigybė buvo pakeista „apskrities viršininko“ pareigybe. Pareiškėjas abejoja dėl šių pareigybių pakeitimo. Pažymėtina, kad pagal Konstitucijos 123 straipsnio pirmąją dalį vietos valdymo tvarka turi būti nustatyta įstatymu, todėl ir atitinkamų vietos valdymo vadovų pareigybių pavadinimų nustatymas yra įstatymų leidėjo prerogatyva. Konstitucinis Teismas pažymi, kad pareigūno pavadinimo pakeitimas savaime neprieštarauja Konstitucijai, išskyrus atvejus, kai atitinkamos pareigybės tiesiogiai ir tiksliai būna įvardytos Konstitucijoje.
Ginčijamu įstatymu buvo papildytas Apskrities valdymo įstatymo 5 straipsnis, nustatantis apskrities valdytojo (viršininko) uždavinius. Jame suformuluotas naujas apskrities viršininko uždavinys – vykdyti savivaldybių veiklos priežiūrą, pakartotas iš buvusio Vyriausybės atstovo įstatymo. Apskrities valdymo įstatymas papildytas ir dviem naujais straipsniais, susijusiais su savivaldybių priežiūros vykdymu. Vienas iš jų (6 straipsnis) apibrėžia apskrities viršininko teises ir įgaliojimus savivaldybių veiklos priežiūros klausimais, kitas (14 straipsnis) nustato, kokiomis formomis apskrities viršininkas įgyvendina savo įgaliojimus.
Taigi Apskrities valdymo įstatymo pataisų, kurios buvo padarytos ginčijamu įstatymu, analizė leidžia padaryti šias išvadas: ginčijamu įstatymu iš tiesų pripažintas netekusiu galios 1993 m. liepos 1 d. Vyriausybės atstovo įstatymas. Kita vertus, svarbiausios Vyriausybės atstovo funkcijos, numatytos panaikintame įstatyme, buvo perduotos apskrities valdytojui, kurio pareigybė tuo pačiu įstatymu buvo pervardyta – jis tapo apskrities viršininku. Formaliai vertinant išeitų, kad pasikeitė tik priežiūrą vykdantis subjektas.
Tačiau nagrinėjant šią problemą iš esmės būtina vėl grįžti prie konstitucinio reguliavimo. Kaip jau buvo minėta, konstitucinės normos savivaldybių veiklos administracinės priežiūros institutą apibrėžia atskirai, t. y. atskirose Konstitucijos 123 straipsnio dalyse. Be to, čia įsakmiai nurodoma jo įstatyminė forma. Tai reikėtų aiškinti kaip savivaldybių priežiūros instituto savarankiškumo akcentavimą ir su tuo susijusį reikalavimą šį institutą reglamentuoti atskiru įstatymu. Nereikėtų to laikyti tik tam tikru formalumu ar mažareikšmiu dalyku. Būtent įstatymo forma ir savarankiškas šio instituto reguliavimas, taip pat išsamus priežiūros įgaliojimų bei jų vykdymo tvarkos apibrėžimas yra traktuotini kaip Konstitucijoje tiesiogiai įtvirtintos sąlygos savivaldybių veiklos laisvei ir savarankiškumui užtikrinti. Kitas dalykas yra tinkamos organizacinės teisinės formos atitinkamam institutui parinkimas ir įtvirtinimas. Tai laikytina įstatymų leidėjo prerogatyva.
Taigi darytina išvada, kad savivaldybių veiklos administracinės priežiūros savarankiško konstitucinio instituto suliejimas su kitu institutu, o šiuo atveju tiesioginis inkorporavimas į vietinį valdymą, neatitinka Konstitucijos 120 straipsnio antrosios dalies, taip pat 123 straipsnio antrosios ir trečiosios dalių prasmės.
3.1. 1995 m. balandžio 4 d. priimtas Valdininkų įstatymas, nustatęs valstybės ir savivaldos institucijų darbuotojų klasifikaciją, jų priėmimo į pareigas ir atleidimo iš jų tvarką, valdininkų teises, pareigas, atsakomybę ir kt. Minėtus darbuotojus įstatymas pirmiausia suskirsto į politikus ir tarnautojus. Įstatymo 2 straipsnyje nustatyta:
„Valstybės politikai yra Lietuvos Respublikos Prezidentas, Seimo nariai, Ministras Pirmininkas ir ministrai.
Savivaldybių politikai yra savivaldybių tarybų nariai.“
Išskyrus minėtus politikus, kiti įstaigų ir organizacijų darbuotojai, kuriems atlyginimas mokamas iš valstybės ar savivaldybės biudžeto lėšų, laikomi valstybės ar savivaldybių tarnautojais.
Pagal įstatymą valstybės valdymo tarnyba yra pareigų atlikimas Seimo, Respublikos Prezidento, Vyriausybės, kitose valstybės institucijose bei savivaldybių struktūriniuose padaliniuose.
Valstybės valdymo tarnybos tarnautojai sudaro profesinį valdininkų korpusą. Valdininkais nelaikomi tie tarnautojai, kurie atlieka ūkines- technines funkcijas, t. y. kurie aptarnauja darbovietės vidaus ūkį ir kurių veikla neturi įtakos institucijos veiklai pagal šios institucijos kompetenciją.
Valdininkų sąraše nurodytų pareigybių tarnautojai valstybės valdymo institucijose yra valstybės valdininkai, savivaldybių valdymo struktūrose – savivaldybių valdininkai.
Pareigybių sąrašą tvarko Vyriausybė. Jame išvardijamos valdininkų pareigybės ir nurodoma, kuriam lygiui („A“ ar „B“) jos priskiriamos. Pareigybių priskyrimą „A“ lygiui pareigybių sąraše tvirtina Seimas.
Valdininkų įstatymo 6 straipsnyje numatyta:
„„A“ lygio valstybės valdininkai yra tarnautojai, paskirti Seimo, Prezidento, Vyriausybės ir kiti pareigybių sąraše nurodyti tarnautojai, padedantys valstybės politikams vykdyti savo funkcijas. Šių valdininkų tarnyba susieta su jų tiesioginių vadovų įgaliojimų trukme.
„B“ lygio valstybės valdininkai yra tarnautojai, paskirti Seimo, Prezidento, Vyriausybės, jų struktūrinių padalinių, ministerijų, Vyriausybės įstaigų (departamentų, tarnybų, inspekcijų), prie ministerijų įsteigtų departamentų, tarnybų, inspekcijų, kitų valstybės valdymo institucijų, taip pat kiti pareigybių sąraše nurodyti tarnautojai. Šių valdininkų tarnyba nesusieta su juos paskyrusių institucijų įgaliojimų trukme.
„A“ lygio savivaldybių valdininkai yra kontrolieriai, jų pavaduotojai ir kiti pareigybių sąraše nurodyti tarnautojai, padedantys savivaldybių politikams vykdyti savo funkcijas. Šių valdininkų tarnyba susieta su jų tiesioginių vadovų įgaliojimų trukme.
„B“ lygio savivaldybių valdininkai yra Vietos savivaldos įstatymo nustatyta tvarka skiriami, taip pat kiti pareigybių sąraše nurodyti tarnautojai. Šių valdininkų tarnyba nesusieta su juos į pareigas paskyrusių institucijų įgaliojimų trukme.“
Kaip jau minėta, pareigybių priskyrimą „A“ lygiui pareigybių sąraše Vyriausybės teikimu tvirtina Seimas. Pabrėžtina, kad Seimas šiuo atveju nėra visiškai laisvas, nes jis privalo vadovautis įstatyme apibrėžtais kriterijais bei sąlygomis. Akivaizdu, pvz., kad į „A“ lygio valstybės valdininkų sąrašą negali būti įrašyti teisėjai, prokurorai, taip pat kiti valstybės tarnautojai, kurių galimybes dalyvauti politinėje veikloje riboja Konstitucija ar įstatymas. 1995 m. birželio 27 d. Seimas nutarimu „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės valdymo tarnybos „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašo“ patvirtino „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašą, o 1995 m. rugpjūčio 3 d. Vyriausybė nutarimu Nr. 1081 „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės valdymo tarnybos „B“ lygio valdininkų pareigybių sąrašo patvirtinimo“ patvirtino „B“ lygio valdininkų pareigybių sąrašą.
3.2. 1996 m. gruodžio 12 d. Seimas priėmė nutarimą „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės valdymo tarnybos „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašo papildymo“. Pareiškėjas teigia, kad šio nutarimo 2 straipsnio IV skirsnio 3, 4, 5, 6 ir 7 punktai prieštarauja Konstitucijos 123 straipsnio pirmajai, antrajai ir trečiajai dalims, 120 straipsniui ir 35 straipsnio antrajai daliai, taip pat Valdininkų įstatymo 6 straipsnio antrajai ir trečiajai dalims.
Pažymėtina, kad Konstitucijos 123 straipsnio pirmojoje dalyje įtvirtinta vietos valdymo organizavimo pagrindai; trečiojoje dalyje nustatyta, jog savivaldybių priežiūrą, t. y. jos apimtį ir vykdymo tvarką, reglamentuoja įstatymas. Savivaldybių veiklos priežiūros dalykas yra apibrėžtas minėto straipsnio antrojoje dalyje. Kaip šiame nutarime jau buvo minėta, Konstitucijos 123 straipsnio antroji ir trečioji dalys įtvirtina savivaldybių veiklos administracinę priežiūrą, o 124 straipsnis – teisminę kontrolę. Todėl nėra pagrindo teigti, kad ginčijamas nutarimas prieštarauja Konstitucijos 123 straipsniui.
Konstitucijos 35 straipsnio antrojoje dalyje nustatyta, jog „niekas negali būti verčiamas priklausyti kokiai nors bendrijai, politinei partijai ar asociacijai“. Pareiškėjas daro prielaidą, kad „A“ lygio valdininkų sąrašo išplėtimas yra tolygus reikalavimui „susieti save su politine veikla prieš savo valią“. Tačiau ši prielaida neparemta teisiniais argumentais, o ginčijamas nutarimas nesprendžia priklausymo kokiai nors bendrijai, politinei partijai ar asociacijai klausimų. Šioje bei kitose konstitucinėse normose nėra suformuluotų ir juridiškai apibrėžtų kriterijų, kuriais remiantis būtų galima teigti, kad vienos ar kitos pareigybės įrašymas į „A“ ar „B“ kategorijas yra pagrįstas ar ne. Tai – įstatymų leidėjo prerogatyva. Todėl nėra pagrindo teigti, kad ginčijamas nutarimas prieštarauja Konstitucijos 35 straipsnio antrajai daliai.
Dabar valstybės tarnybos santykius reguliuoja ir tarnautojų klasifikavimo pagrindus nustato Valdininkų įstatymas. Būtent šio įstatymo 6 straipsnyje nustatyti valdininkų skirstymo į „A“ ir „B“ lygius pagrindai. Antai minėto straipsnio antrosios dalies pradžioje nustatyta, kad „A“ lygio valstybės valdininkai „yra tarnautojai, paskirti Seimo, Prezidento, Vyriausybės ir kiti pareigybių sąraše nurodyti tarnautojai“. Ši nuostata laikytina formaliuoju-juridiniu klasifikavimo pagrindu, nes iš esmės kalbama apie atitinkamų pareigybių įrašymą į vieną ar kitą sąrašą. Esminiu, t. y. funkciniu, klasifikavimo kriterijumi laikytina tolesnė 6 straipsnio antrosios dalies nuostata, susiejanti nurodytus tarnautojus su privaloma sąlyga: „padedantys valstybės politikams vykdyti savo funkcijas“. Abu šie kriterijai susiję tarpusavyje, vienas kitą papildo, todėl ir vertinant ginčijamą nutarimą, jo atitinkamas nuostatas reikės palyginti, ar jos atitinka šiuos pagrindus.
Ginčijamo nutarimo 2 straipsnyje suformuluoto IV skirsnio 3, 4, 6 ir 7 punktuose yra nurodytos konkrečios pareigybės, kurios įrašomos į „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašą. Tai atitinka Valdininkų įstatymo 6 straipsnyje nustatytą formalųjį kriterijų, kuris yra būtinas skirstant valdininkus į „A“ ir „B“ lygius. Konstitucinis Teismas neturi pakankamo pagrindo teigti, kad ministerijos atstovas spaudai, ministerijos patarėjas, referentas, apskrities viršininkas, apskrities viršininko pavaduotojas nėra susiję su atitinkamais valstybės politikais ir nepadeda jiems vykdyti savo funkcijų. Todėl darytina išvada, kad ginčijamo nutarimo 2 straipsnyje suformuluoto IV skirsnio 3, 4, 6 ir 7 punktai neprieštarauja Valdininkų įstatymo 6 straipsniui.
Ginčijamo nutarimo 2 straipsnyje suformuluoto IV skirsnio 5 punktas išdėstytas taip: „Vyriausybės įstaigos (departamento, tarnybos, inspekcijos) bei prie ministerijos įsteigto departamento, tarnybos, inspekcijos ar kitos valstybės valdymo institucijos vadovas (generalinis direktorius, direktorius, viršininkas).“ Pirmiausia šiai formuluotei trūksta bendro aiškumo, nes nenurodytos konkrečios institucijos ar įstaigos, nėra nei baigto tų įstaigų sąrašo, todėl neįmanoma spręsti apie jų ryšį su atitinkamais valstybės politikais. Antra, šiame punkte iš tiesų nėra išvardytos konkrečios pareigybės, o minimi tik galimi įvairių institucijų vadovų pavadinimai. Tai reiškia, kad toks pareigybių sąrašas yra netikslus, neišsamus ir nėra baigtinis. Dėl tokio neapibrėžtumo negalima nustatyti ir konkrečių pareigybių ryšio su atitinkamais valstybės politikais ir spręsti, ar konkretūs tarnautojai padeda valstybės politikams vykdyti savo funkcijas. Tuo pagrindu darytina išvada, kad ginčijamo nutarimo 2 straipsnyje suformuluoto IV skirsnio 5 punktas prieštarauja Valdininkų įstatymo 6 straipsniui.
Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102 straipsniu, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 53, 54, 55 ir 56 straipsniais,
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas
nutaria:
1. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo pakeitimo ir papildymo bei Vyriausybės atstovo įstatymo pripažinimo netekusiu galios įstatymas toje dalyje, kuri reiškia savivaldybių veiklos administracinės priežiūros savarankiško konstitucinio instituto suliejimą su kitu institutu, pasireiškusiu tiesioginiu savivaldybių priežiūros inkorporavimu į vietinį valdymą (įstatymo pirmojo skirsnio 2, 3 ir 5 straipsniai), prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 120 straipsnio antrajai daliai, taip pat 123 straipsnio antrajai ir trečiajai dalims.
2. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo pakeitimo ir papildymo bei Vyriausybės atstovo įstatymo pripažinimo netekusiu galios įstatymo pirmojo skirsnio 1, 4 ir 6 straipsniai, taip pat šio įstatymo antrojo skirsnio 1 straipsnis neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai.
3. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos Seimo 1996 m. gruodžio 12 d. nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės valdymo tarnybos „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašo papildymo“ 2 straipsnyje suformuluoto IV skirsnio 5 punktas prieštarauja Lietuvos Respublikos valdininkų įstatymo 6 straipsniui.
4. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos Seimo 1996 m. gruodžio 12 d. nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos valstybės valdymo tarnybos „A“ lygio valdininkų pareigybių sąrašo papildymo“ 2 straipsnyje suformuluoto IV skirsnio 3, 4, 6 ir 7 punktai neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai ir Valdininkų įstatymo 6 straipsniui.
Šis Konstitucinio Teismo nutarimas yra galutinis ir neskundžiamas.
Nutarimas skelbiamas Lietuvos Respublikos vardu.