Administracinė byla Nr. I-648-552-2005
PANEVĖŽIO APYGARDOS ADMINISTRACINIO TEISMO KOLEGIJOS
2005 M. BIRŽELIO 17 D. SPRENDIMAS
teisėjo Ramūno Gadliausko, teisėjų Irenos Varžinskienės ir Dalytės Zlatkuvienės;
sekretoriaujant I. Kalainytei,
dalyvaujant pareiškėjo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje atstovei Z. Paplauskaitei;
atsakovo Biržų rajono savivaldybės tarybos atstovams A. Mieliauskui ir B. Burbulienei;
trečiojo suinteresuoto asmens Panevėžio regiono aplinkos apsaugos departamento atstovams A. Kilevičiui ir V. Kisieliui;
trečiojo suinteresuoto asmens Biržų regioninio parko direkcijos atstovui K. Baronui;
viešame teismo posėdyje išnagrinėjo administracinę bylą pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Panevėžio apskrityje prašymą atsakovui Biržų rajono savivaldybės tarybai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Panevėžio regiono aplinkos apsaugos departamentui, Biržų regioninio parko direkcijai ištirti norminio akto – Biržų rajono savivaldybės tarybos 2002-11-25 sprendimo Nr. 114 „Dėl Biržų miesto bendrojo plano patvirtinimo“ – dalies teisėtumą,
nustatė:
2002-11-25 Biržų rajono savivaldybės taryba priėmė sprendimą Nr. 114 „Dėl Biržų miesto bendrojo plano patvirtinimo“ (toliau tekste – Sprendimas), kuriuo patvirtino Biržų miesto bendrąjį planą. Šiame plane be kita ko buvo numatyta, kad 0,4 ha teritorijoje Biržų miesto Latvygalos gatvėje, šalia savivaldybės poilsio bazės, vietoje valstybinės žemės numatoma mažaaukštė gyvenamoji statyba.
Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Panevėžio apskrityje kreipėsi į teismą, prašydamas ištirti, ar Sprendimo dalis, kuria teritorijos Latvygalos gatvėje prie savivaldybės poilsio bazės tikslinė žemės naudojimo paskirtis iš valstybinės žemės buvo pakeista į mažaaukštę gyvenamąją statybą, neprieštarauja Teritorijų planavimo įstatymo 23 str. 1 d. 1 p., Saugomų teritorijų įstatymo 13 str. 4 d. ir LR Vyriausybės 1992-05-12 nutarimu Nr. 343 patvirtintų Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų XXXIV skyriaus „Nacionaliniai ir regioniniai parkai“ 136.7 p. p. ir 140 p. nuostatoms.
Pareiškėjo atstovė teismo posėdyje prašymą motyvavo tuo, kad LR teritorijų planavimo įstatymo (Sprendimo priėmimo metu nuo 2001 m. gegužės 9 d. galiojusi 2001 m. balandžio 19 d. įstatymo Nr. IX-288 redakcija) 23 str. 1 d. 1 p. nustatė, kad prieš teikiant tvirtinti bendrojo, specialiojo, detaliojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai turi būti suderinti su atitinkamo lygmens galiojančiais teritorijų planavimo dokumentais, įregistruotais teritorijų planavimo dokumentų registre, arba turi turėti atitinkamų institucijų raštišką pritarimą teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklių ir šio įstatymo nustatyta tvarka. Tuo tarpu prieš priimant Sprendimą Biržų miesto bendrasis planas nebuvo suderintas su Panevėžio regiono aplinkos apsaugos departamentu ir Biržų regioninio parko direkcija. Šios institucijos nepritarė mažaaukštei statybai Latvygalos gatvėje, Biržų regioninio parko Širvenos kraštovaizdžio draustinio teritorijoje. Todėl pareiškėjas mano, kad priimant Biržų miesto bendrąjį planą buvo pažeista nustatyta teritorijų planavimo dokumentų derinimo tvarka.
Taip pat pareiškėjo atstovė nurodė, kad Saugomų teritorijų įstatymo 13 str. 4 d. numato, jog valstybiniuose parkuose esantys miestai ir miesteliai tvarkomi pagal parengtus ir patvirtintus jų bendruosius bei detaliuosius planus, kurių sprendiniai neprieštarauja valstybinių parkų tvarkymo planų (planavimo schemų) sprendiniams. Pagal Biržų regioninio parko zonų ribų planą, patvirtintą LR Vyriausybės 1998-12-10 nutarimu Nr. 1416, teritorija Latvygalos gatvėje yra Širvenos kraštovaizdžio draustinyje, konservacinėje zonoje, taigi atsakovas negalėjo bendruoju planu šioje zonoje numatyti gyvenamosios statybos.
LR Vyriausybės 1992-05-12 nutarimu Nr. 343 patvirtintų Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų (toliau tekste -Sąlygos) XXXIV skyriaus „Nacionaliniai ir regioniniai parkai“ 136.7 p. p. nustatė, kad nacionalinių ir regioninių parkų teritorijose draudžiama vykdyti bet kokius statybos, žemės kasybos bei rekreacijos infrastruktūros įrengimo darbus be nustatytąja tvarka parengto projekto, kuris, be kitų institucijų, turi būti suderintas su Aplinkos apsaugos ministerija ir parko administracija. Minėtas Sprendimas, pareiškėjo nuomone, įteisintų statybą be jokio suderinimo su aplinkos apsaugos institucijomis. Sąlygų 140 p. nustatė, kad žemės naudmenų, esančių nacionaliniuose ir regioniniuose parkuose, sudėtis keičiama tik pagal nustatytąja tvarka parengtus teritorijų planavimo dokumentus, kurie, be kitų institucijų, turi būti suderinti su Aplinkos apsaugos ministerija ir parko administracija. Tuo tarpu atsakovas pakeitė žemės naudmenų sudėtį – pagrindinę tikslinę žemės paskirtį – regioniniame parke be aplinkos apsaugos institucijų pritarimo.
Atsakovo Biržų rajono savivaldybės tarybos atstovai paaiškino, kad savivaldybės taryba Sprendimu patvirtino Biržų miesto bendrąjį planą, laikydamasi visų Teritorijų planavimo įstatyme numatytų reikalavimų. Teritorija Latvygalos gatvėje iš senesnių laikų buvo užstatyta gyvenamoji zona, todėl žemės naudojimo būdo pakeitimas tik atstatė istorinį teisingumą. Be to, šalia šios teritorijos dar 1993 metais buvo pastatyta poilsiavietė, 1995 metais patvirtintas Biržų miesto urbanistikos paminklo sklypų projektas taip pat numatė ten 4 sklypus mažaaukštei statybai. Panevėžio RAAD ir Biržų regioninio parko direkcija nenurodė konkrečių nepritarimo mažaaukštei statybai motyvų, todėl jų raštus bendrojo plano rengėjai įvertino kritiškai, visą medžiagą pateikė Panevėžio apskrities viršininko administracijos Teritorijų planavimo ir statybos valstybinės priežiūros skyriui, kuris davė teigiamą išvadą ir leido patvirtinti bendrąjį planą. Be to, žemės paskirtis toje vietoje nepasikeitė, nes ji pagal Žemės įstatymo 29 str. liko „kitos paskirties“ žeme. Pasikeitė tik žemės naudojimo būdas – iš rekreacinės teritorijos ji tapo gyvenamąja teritorija. Bendruoju planu buvo išspręsti tik strateginiai miesto plėtros uždaviniai, o konkrečių žemės sklypų naudojimo sąlygos bus nustatomos rengiant tų sklypų detaliuosius planus, kurie turės būti derinami su visomis reikalingomis institucijomis. Dėl šių motyvų atsakovas mano, kad Sprendimas yra teisėtas ir neprieštarauja nei įstatymų, nei poįstatyminių aktų nuostatoms.
Trečiojo suinteresuoto asmens Panevėžio regiono aplinkos apsaugos departamento atstovai paaiškino, kad Biržų miesto bendrasis planas yra patvirtintas neteisėtai. Nurodė, kad departamentas 2002-01-12 raštu Nr. 01-20-42 informavo bendrojo plano rengėjus, kad nepritaria mažaaukštei statybai Latvygalos gatvėje, t. y. nederina Bendrojo plano toje dalyje. Vis dėlto, Biržų rajono savivaldybė į tai neatsižvelgė ir taip pažeidė aukštesnės galios teisės aktus – Saugomų teritorijų įstatymą bei Sąlygas. Vėliau asmenys, toje vietoje gavę sklypus, remdamiesi bendruoju planu ne kartą bandė suderinti detaliuosius sklypų planus ir pradėti statybas, tačiau departamentas to neleisdavo.
Trečiojo suinteresuoto asmens Biržų regioninio parko direkcijos atstovas nurodė, kad parko direkcija atsisakė derinti Biržų miesto bendrąjį planą, nes jis prieštaravo Teritorijų planavimo bei Saugomų teritorijų įstatymams ir Biržų regioninio parko zonų ribų planui. Be 2001-11-08 rašto Nr. 90, kuriame buvo aiškiai išreikštas nepritarimas Bendrojo plano daliai dėl Latvygalos gatvės, direkcijos atstovai padarė tokio pat pobūdžio įrašus pasiūlymų ir pageidavimų žurnale viešo svarstymo metu. Pagal Biržų regioninio parko zonų ribų planą, patvirtintą LR Vyriausybės 1998-12-10 nutarimu Nr. 1416, teritorija Latvygalos gatvėje yra Širvenos kraštovaizdžio draustinio konservacinėje zonoje, todėl šioje teritorijoje jokia nauja statyba, nesusijusi su draustinio tikslais, negalima, nes turėtų neleistiną įtaką kraštovaizdžiui.
Teisėjų kolegija
konstatuoja:
Dėl Biržų rajono savivaldybės tarybos 2002-11-25 sprendimo Nr. 114, kaip teisės akto, rūšies ir galiojimo
Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 str. 13 d. apibrėžia norminį teisės aktą kaip įstatymą, administracinį ar kitą teisės aktą, nustatantį elgesio taisykles, skirtas individualiais požymiais neapibūdintų subjektų grupei.
Sprendimu buvo patvirtintas teritorijos – Biržų miesto – bendrasis planas. Pagal Teritorijų planavimo įstatymo 2 str. 1 d. bendrasis planas yra teritorijų kompleksinio planavimo dokumentas, kuriame, atsižvelgiant į teritorijų planavimo lygmenis ir uždavinius, nustatyta planuojamos teritorijos vystymo erdvinė koncepcija ir teritorijos naudojimo bei apsaugos principai. Pagal to paties įstatymo 9 str. 2 d. bendrieji planai privalomi visiems planuojamoje teritorijoje esančio nekilnojamojo turto savininkams, valdytojams ar naudotojams. Taigi teritorijos bendrasis planas iš esmės nustato tam tikras elgesio taisykles teritorijos vystymo, planavimo ir naudojimo srityje, kurių turi laikytis visi teritorijoje esantys individualiais požymiais neapibrėžti subjektai, tarp jų ir nekilnojamojo turto, esančio Latvygalos gatvėje, savininkai, valdytojai ar naudotojai.
Pagal šiuos požymius konstatuotina, kad Sprendimas yra norminis teisės aktas.
Sprendimo priėmimo dieną galiojusi Lietuvos Respublikos 1993 m. balandžio 6 d. įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 11 straipsnio redakcija numatė, kad aukštesniųjų administracinių vienetų valdymo institucijų, savivaldybių ir jų vykdomųjų organų priimti teisės aktai, kuriuose nustatomos, keičiamos ar pripažįstamos netekusiomis galios teisės normos, įsigalioja kitą dieną po jų paskelbimo vietinėje spaudoje, jeigu pačiuose teisės aktuose nenustatoma vėlesnė jų įsigaliojimo diena. Šiuo metu galiojanti to paties įstatymo 12 straipsnio redakcija numato, kad aukštesniųjų administracinių vienetų valdymo institucijų, savivaldybių ir jų vykdomųjų institucijų priimti norminiai teisės aktai įsigalioja kitą dieną po jų paskelbimo vietinėje spaudoje, jeigu pačiuose teisės aktuose nenustatyta vėlesnė jų įsigaliojimo data.
Sprendimo priėmimo metu galiojusio Teritorijų planavimo įstatymo 9 str. 5 d. numatė, kad savivaldybės taryba per du mėnesius nuo pateikimo dienos patvirtina bendrąjį planą ir viešai paskelbia jo galiojimo pradžią. Šiuo metu galiojančio to paties įstatymo 11 str. 11 d. numato, kad patvirtintas savivaldybės ar jos dalies teritorijos bendrasis planas įsigalioja kitą dieną po to, kai vietinėje spaudoje paskelbiamas jį tvirtinančios institucijos sprendimas dėl teritorijų planavimo dokumento patvirtinimo, jeigu pačiame sprendime nenustatyta vėlesnė jo įsigaliojimo data.
Pačiame Sprendime nebuvo nurodyta vėlesnė jo įsigaliojimo data. Jis buvo paskelbtas vietinėje spaudoje – laikraštyje „Biržiečių žodis“ – tik 2005-05-28. Taigi konstatuotina, kad iki šios datos, t. y. ir pareiškėjui kreipiantis į teismą, Sprendimas savaime negaliojo ir negalėjo būti taikomas praktikoje. Tai būtų buvę pagrindas teismui atsisakyti tirti šio akto teisėtumą, tačiau bylos nagrinėjimo metu šį Sprendimą paskelbus, jis įsigaliojo nuo 2005-05-29, jau sukelia teisines pasekmes Biržų miesto gyventojams, nekilnojamojo turto savininkams, valdytojams ir naudotojams ir teismas privalo ištirti šio teisės akto teisėtumą.
Dėl Biržų rajono savivaldybės tarybos 2002-11-25 sprendimo Nr. 114 atitikimo Teritorijų planavimo įstatymo 23 str. 1 d. 1 p. ir Saugomų teritorijų įstatymo 13 str. 4 d.
LR teritorijų planavimo įstatymo (nuo 2001 m. gegužės 9 d. galiojusi 2001 m. balandžio 19 d. įstatymo Nr. IX-288 redakcija) 23 str. 1 d. 1 p. nustatė, kad prieš teikiant tvirtinti, bendrojo, specialiojo, detaliojo teritorijų planavimo dokumentų sprendiniai turi būti suderinti su atitinkamo lygmens galiojančiais teritorijų planavimo dokumentais, įregistruotais teritorijų planavimo dokumentų registre, arba turi turėti atitinkamų institucijų raštišką pritarimą teritorijų planavimo dokumentų rengimo taisyklių ir šio įstatymo nustatyta tvarka.
LR saugomų teritorijų įstatymo 13 str. 4 d. numato, jog valstybiniuose parkuose esantys miestai ir miesteliai tvarkomi pagal parengtus ir patvirtintus jų bendruosius bei detaliuosius planus, kurių sprendiniai neprieštarauja valstybinių parkų tvarkymo planų (planavimo schemų) sprendiniams.
Iš šių įstatymų nuostatų darytina išvada, kad teritorinio planavimo dokumentų sprendiniai turi neprieštarauti kitiems atitinkamo lygmens galiojantiems teritorijų planavimo dokumentams arba turi turėti atitinkamų institucijų raštišką pritarimą.
Biržų miesto dalis, taip pat ir teritorija Latvygalos gatvėje, patenka į Biržų regioninio parko ribas. Šio parko zonas bei ribas nustatė LR Vyriausybės 1998-12-10 nutarimas Nr. 1416, kuris yra galiojantis valstybės lygmens specialiojo planavimo dokumentas. Pagal Biržų regioninio parko zonavimo nuostatų 2 p., Širvenos kraštovaizdžio draustinis yra konservacinė zona, kurioje pagal Saugomų teritorijų įstatymo 9 str. 2 d. 8 p. draudžiama statyti su draustinio steigimo tikslais nesusijusius statinius. Taigi Biržų miesto bendrojo plano dalis dėl teritorijos Latvygalos gatvėje prieštaravo šiam teritorinio planavimo dokumentui. Atitinkamų institucijų raštiškas pritarimas bendrojo plano sprendiniams, kaip matyti iš byloje esančių dokumentų, taip pat nebuvo gautas.
Atsakovo argumentai, kad šioje teritorijoje yra draustinio gyvenamoji zona, atmestini, nes iš Biržų regioninio parko plano aiškiai matyti, kad į gyvenamąją Širvenos kraštovaizdžio draustinio zoną patenka dalis Latvygalos gatvės, tačiau ne ta 0,4 ha teritorija, dėl kurios atskirai pasisakyta Biržų miesto bendrajame plane. Taip pat nepagrįsti atsakovo argumentai, kad institucijų nepritarimas bendrojo plano sprendiniams buvo nemotyvuotas ir tai leido patvirtinti bendrąjį planą.
Teritorijų planavimo įstatymo 9 str. reikalauja gauti pritarimą bendrojo plano sprendiniams iš atitinkamų valstybės institucijų. Vienašališkai pasirašyti aktą būtų galima tik tuo atveju, kai institucijos atsisakytų dalyvauti derinimo procedūroje. Derinant Biržų miesto bendrąjį planą šios tvarkos laikytasi nebuvo – 2002-06-28 savivaldybės vyriausiasis architektas vienašališkai konstatavo, kad bendrasis planas suderintas su visomis privalomomis institucijomis, ir pasiūlė teikti šį teritorijų planavimo dokumentą Panevėžio apskrities viršininko administracijos Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos tarnybai.
Esant tokioms aplinkybėms, konstatuotina, kad Sprendimo dalis dėl teritorijos Latvygalos gatvėje prieštaravo Teritorijų planavimo įstatymo 23 str. 1 d. 1 p. ir Saugomų teritorijų įstatymo 13 str. 4 d. ir buvo neteisėta.
Dėl Biržų rajono savivaldybės tarybos 2002-11-25 sprendimo Nr. 114 atitikimo LR Vyriausybės 1992-05-12 nutarimu Nr. 343 patvirtintų Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų XXXIV skyriaus „Nacionaliniai ir regioniniai parkai“ 136.7 p. p. ir 140 p. nuostatoms
LR Vyriausybės 1992-05-12 nutarimu Nr. 343 patvirtintų Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų XXXIV skyriaus „Nacionaliniai ir regioniniai parkai“ 136.7 p. p. nustatė, kad nacionalinių ir regioninių parkų teritorijose draudžiama vykdyti bet kokius statybos, žemės kasybos bei rekreacijos infrastruktūros įrengimo darbus be nustatytąja tvarka parengto projekto, kuris, be kitų institucijų, turi būti suderintas su Aplinkos apsaugos ministerija ir parko administracija.
Taigi ši teisės akto nuostata draudžia vykdyti realius statybos, žemės kasybos bei rekreacijos infrastruktūros įrengimo darbus ir skirta užkirsti kelią konkretiems statybos darbams be tinkamai patvirtintų dokumentų – projektų, detaliųjų planų, leidimų ir pan. Ši nuostata nereglamentuoja bendrojo teritorinio planavimo dokumentų rengimo, tvirtinimo ar priėmimo tvarkos ir nekelia papildomų reikalavimų tokiems dokumentams. Biržų rajono savivaldybės taryba nevykdė jokių statybos darbų, netvirtino detaliųjų planų, konkrečių darbų projektų ir neišdavė leidimų tokiems darbams atlikti, todėl konstatuotina, kad priimtas Sprendimas tiesiogiai neprieštarauja Sąlygų 136.7 p. p.
LR Vyriausybės 1992-05-12 nutarimu Nr. 343 patvirtintų Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų XXXIV skyriaus „Nacionaliniai ir regioniniai parkai“ 140 p. nustatė, kad žemės naudmenų, esančių nacionaliniuose ir regioniniuose parkuose sudėtis keičiama tik pagal nustatytąja tvarka parengtus teritorijų planavimo dokumentus, kurie, be kitų institucijų, turi būti suderinti su Aplinkos apsaugos ministerija ir parko administracija.
Pagal Žemės įstatymo 2 str. 10 d. žemės naudmenos yra žemės plotai, kurie nuo kitų žemės plotų skiriasi jiems būdingomis gamtinėmis savybėmis arba ūkinio naudojimo ypatumais. Įvertinus šią įstatymo nuostatą, darytina išvada, kad žemės naudmenų sudėtis yra visuma skirtingų pagal savo gamtines savybes ar ūkinio naudojimo ypatumus žemės plotų konkrečioje teritorijoje. Kurio nors iš šių žemės plotų pagrindinės tikslinės paskirties ar naudojimo būdo pakeitimas yra laikomas žemės naudmenų sudėties pakeitimu.
Biržų miesto bendrojo plano aiškinamajame rašte, 10.4 skyriuje, nurodoma, kad keičiama teritorijos Latvygalos gatvėje prie savivaldybės poilsio bazės (0,4 ha) tikslinė žemės naudojimo paskirtis iš valstybinės žemės į mažaaukštę gyvenamąją statybą. Tačiau sugretinus Žemės įstatymo 29 str. nurodytas žemės paskirtis bei jos naudojimo būdus, teismas pripažįsta, kad atsakovas bendrajame plane nepakeitė teritorijos Latvygalos gatvėje žemės pagrindinės tikslinės paskirties -ji liko kitos paskirties valstybinė žemė, tačiau buvo pakeistas žemės sklypo naudojimo būdas – iš rekreacinės teritorijos į gyvenamąją teritoriją. Toks žemės naudojimo būdo pakeitimas iš esmės pakeičia žemės naudmenų ūkinio naudojimo ypatumus, keičia žemės vertę, jai taikomas specialiąsias naudojimo sąlygas ir laikytinas žemės naudmenų sudėties pakeitimu.
Atsakovas turėjo teisę padaryti tokius žemės naudmenų sudėties pakeitimus pagal parengtą bendrąjį planą, tačiau tik suderinęs juos su Aplinkos apsaugos ministerija ir parko administracija. To padaryta nebuvo, todėl ši Sprendimo dalis prieštaravo Sąlygų 140 p. nuostatoms ir buvo neteisėta.
Vadovaudamasi LR ABTĮ 115 str. 1 d. 2 p., kolegija
nusprendė:
Pripažinti, kad 2002-11-25 Biržų rajono savivaldybės tarybos sprendimo Nr. 114 „Dėl Biržų miesto bendrojo plano patvirtinimo“ dalis, kurioje numatyta, kad 0,4 ha teritorijoje Biržų miesto Latvygalos gatvėje, šalia savivaldybės poilsio bazės, vietoj valstybinės žemės numatoma mažaaukštė gyvenamoji statyba, prieštarauja Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymo 23 str. 1 d. 1 p., LR saugomų teritorijų įstatymo 13 str. 4 d. ir LR Vyriausybės 1992-05-12 nutarimu Nr. 343 patvirtintų Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų XXXIV skyriaus „Nacionaliniai ir regioniniai parkai“ 140 p. nuostatoms, ir šią dalį laikyti panaikinta.
Sprendimas per 14 dienų nuo paskelbimo dienos gali būti apeliacine tvarka skundžiamas Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui.
Kolegijos pirmininkas Ramūnas Gadliauskas
Teisėjai: Irena Varžinskienė
Dalytė Zlatkuvienė