LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIS TEISMAS
N U T A R I M A S
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS ŽEMĖS ĮSTATYMO 6 STRAIPSNIO PIRMOSIOS IR ANTROSIOS DALIŲ NORMŲ, REGULIUOJANČIŲ VIETOS SAVIVALDOS INSTITUCIJŲ TEISES VALSTYBINĖS ŽEMĖS VALDYMO SRITYJE, IR 24 STRAIPSNIO ATITIKIMO LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCIJAI
1996 m. rugsėjo 25 d.
Vilnius
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, susidedantis iš Konstitucinio Teismo teisėjų Egidijaus Jarašiūno, Kęstučio Lapinsko, Zigmo Levickio, Augustino Normanto, Vlado Pavilonio, Jono Prapiesčio, Prano Vytauto Rasimavičiaus ir Juozo Žilio,
sekretoriaujant Sigutei Brusovienei,
dalyvaujant pareiškėjo – Lietuvos Respublikos Seimo narių grupės atstovams Seimo nariams Andriui Kubiliui ir Kęstučiui Skrebiui,
suinteresuoto asmens – Seimo atstovui Lietuvos Respublikos valdymo reformų ir savivaldybių reikalų ministerijos sekretoriui Juliui Jurginiui,
remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102 straipsnio pirmąja dalimi ir Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1 straipsnio pirmąja dalimi, viešame Teismo posėdyje 1996 m. rugsėjo 5 d. išnagrinėjo bylą Nr. 16/95 pagal pareiškėjo – Lietuvos Respublikos Seimo narių grupės prašymą ištirti, ar Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 6 straipsnio pirmosios ir antrosios dalių normos, reguliuojančios vietos savivaldos institucijų teises valstybinės žemės valdymo srityje, ir 24 straipsnis neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai.
Konstitucinis Teismas
nustatė:
Seimas 1994 m. balandžio 26 d. priėmė Lietuvos Respublikos žemės įstatymą (Žin., 1994, Nr. 34-620). 1995 m. birželio 13 d. įstatymu „Dėl Lietuvos Respublikos žemės įstatymo pakeitimo ir papildymo“(Žin., 1995, Nr. 53-1294), be kitų, buvo pakeistos kai kurios minėtojo įstatymo 6 ir 24 straipsnių normos.
Pareiškėjas prašo ištirti, ar Žemės įstatymo 6 straipsnio pirmosios ir antrosios dalių normos, reguliuojančios vietos savivaldos institucijų teises valstybinės žemės valdymo srityje, neprieštarauja Konstitucijos 119 straipsniui, 120 straipsnio antrajai ir 46 straipsnio antrajai dalims, taip pat ar Žemės įstatymo 24 straipsnis neprieštarauja Konstitucijos 77 straipsnio antrajai ir 120 straipsnio antrajai dalims.
I
Pareiškėjas prašymą grindžia šiais motyvais:
1. Žemės įstatymo 6 straipsnio pirmoji dalis nustato: „Lietuvos Respublikos Vyriausybės sprendimu valstybinės žemės valdymo teisė suteikiama [...] vietos savivaldos institucijoms [...]“, t. y. įstatymu Vyriausybei suteikiama absoliuti teisė reguliuoti vietos savivaldos institucijų teisę valdyti valstybinę žemę. Pavyzdžiui, Vyriausybė savo nutarimu gali pavesti vietos savivaldos institucijai valdyti atskirus savivaldybės teritorijoje esančius žemės plotus, bet panorėjusi savo nutarimu gali be jokių motyvų tokią teisę ir atimti. Įstatymas Vyriausybės sprendimams nenustato jokių apribojimų.
Konstitucijos 119 straipsnis savivaldybėms suteikia savivaldos teisę, kuri įgyvendinama per savivaldybių tarybas. Savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarką nustato įstatymas, o Konstitucijos 120 straipsnio antrojoje dalyje garantuojama, kad „savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai“. Taigi pagal Konstituciją savivaldybių kompetenciją gali apibrėžti tik Konstitucija ir įstatymai, bet ne Vyriausybė savo sprendimu.
Pareiškėjo nuomone, minėtoji Žemės įstatymo 6 straipsnio pirmosios dalies nuostata Vyriausybei leidžia nustatyti visą savivaldybių teisės valdyti žemę turinį, nes abstrakti įstatyminė savivaldybių teisė valdyti žemę neapibrėžia realaus savivaldybės kompetencijos turinio, t. y. įstatyme nenustatoma, kokią konkrečiai valstybinę žemę (jos dalį) valdyti turi teisę savivaldybės, taip pat įstatymas nereguliuoja ir neriboja galimų Vyriausybės sprendimų savivaldybių atžvilgiu. Taigi, pareiškėjo manymu, iš tikrųjų savivaldybės veiklą reguliuoja ne įstatymas, o Vyriausybės nutarimas. Tai akivaizdžiai prieštarauja Konstitucijos 119 straipsnio trečiajai daliai, pagal kurią „savivaldos institucijų [...] veiklos tvarką nustato įstatymas“.
Pareiškėjas, be to, teigia, kad tokia Žemės įstatymo 6 straipsnio pirmosios dalies nuostata taip pat prieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio antrosios dalies nuostatai, pagal kurią savivaldybės, kiek leidžia jų kompetencija, veikia laisvai ir savarankiškai. Tai, kad Vyriausybė savo nutarimu bet kada gali atimti savivaldybės teisę valdyti valstybinę žemę, neleidžia savivaldybei veikti laisvai ir savarankiškai valdant valstybinę žemę.
Ši nuostata, pareiškėjo manymu, prieštarauja ir Lietuvos Respublikos civilinio kodekso 97 ir 98 straipsniams, kuriuose yra nustatyta, kad viešosios nuosavybės teisės subjektai Lietuvos Respublikoje yra valstybė ir savivaldybės, o žemė yra viešosios nuosavybės teisės objektas, išskyrus tuos atvejus, kai šie objektai nuosavybės teise priklauso kitiems nuosavybės teisės subjektams.
Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymo 21 straipsnio 5 punktas nustato: „Lietuvos Respublikos Vyriausybė: [...] 5) įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka valdo, naudoja ir disponuoja valstybiniu turtu.“ Tuo tarpu, pareiškėjo nuomone, Žemės įstatymas nenustatė, kokiais atvejais ir kokia tvarka Vyriausybė valdo, naudoja valstybinę žemę ir disponuoja ja, tačiau akivaizdu, kad ir Žemės įstatyme Vyriausybė ir savivaldybės valstybinės žemės valdymo teisės atžvilgiu privalėtų būti lygūs, o ne pavaldūs vienas kitam viešosios nuosavybės teisės subjektai.
2. Žemės įstatymo 6 straipsnio antroji dalis nustato: „Valstybinės žemės valdytojas turi teisę neviršydamas suteiktų įgaliojimų naudoti žemę, laikotarpiui iki 3 metų ją išnuomoti kitiems fiziniams ir juridiniams asmenims, taip pat priimti sprendimus dėl žemės suteikimo naudotis fiziniams ir juridiniams asmenims, jeigu įstatymuose ar teisės aktuose nenumatyta kitaip.“ Taigi įstatymo nustatyta, kad vietos savivaldos institucija, Vyriausybės nutarimu įgijusi teisę valdyti valstybinę žemę, ją galės išnuomoti kitiems fiziniams ir juridiniams asmenims ne ilgesniam kaip 3 metų laikotarpiui.
Pareiškėjas teigia, kad dėl tokio savivaldybių teisių apribojimo joms neleidžiama laisvai ir savarankiškai projektuoti bei skatinti savo socialinės-ekonominės plėtros steigiant savivaldybės įmones ar leidžiant steigti privačias įmones, nes tam reikia ne 3 metų, o ilgalaikės žemės nuomos. Vietos savivaldos institucijų reali teisė savarankiškai ir laisvai projektuoti bei skatinti savivaldybių teritorijų socialinę-ekonominę plėtrą yra tradicinė ir viena iš svarbiausių savivaldos teisių. Tokia teisė negali būti įgyvendinama be savivaldos institucijų savarankiškos ir realios teisės ilgam laikui išnuomoti jų valdomą valstybinę žemę privatiems ūkio subjektams. Todėl pareiškėjas mano, jog Žemės įstatymo 6 straipsnio antrosios dalies nuostata, kad savivaldybės gali tik 3 metams išnuomoti savo valdomą valstybinę žemę, prieštarauja Konstitucijos 119 ir 120 straipsniams.
Pareiškėjas taip pat teigia, jog savivaldybės, būdamos arčiausiai visuomenės, geriau nei kitos valdžios institucijos žino žmonių interesus. Nuostata, kad savivaldybės savo valdomą valstybinę žemę gali išnuomoti tik 3 metams, mažina savivaldybės galimybes skatinti visuomenei naudingas ūkines pastangas bei iniciatyvą, ir tai prieštarauja Konstitucijos 46 straipsnio antrajai daliai, kuri numato: „Valstybė remia visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvą.“
3. Žemės įstatymo 24 straipsnio pirmojoje dalyje nustatyta: „Valstybinę žemę parduoda ar kitaip privatinėn nuosavybėn perleidžia apskričių valdytojai įstatymų ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka.“
Pareiškėjas tvirtina, jog nuostata, kad Vyriausybė savo nutarimu turi nustatyti, kokia tvarka valstybinė (viešoji) nuosavybė keičiama į privačią, prieštarauja Konstitucijos 128 straipsnio antrajai daliai, kuri nustato: „Valstybinio turto valdymo, naudojimo ir disponavimo tvarką nustato įstatymas.“ Jo nuomone, tuo atveju, kai Konstitucijoje yra numatyta, jog „tvarką nustato įstatymas“, tos tvarkos turinį turi nustatyti įstatymų leidėjas, o ne Vyriausybė. Įstatymų leidėjas negali šios pagal Konstituciją tik jam patikėtos teisės perleisti kitiems, taigi ir Vyriausybei, kaip yra padaryta valstybinės žemės atžvilgiu Žemės įstatymo 24 straipsnio pirmojoje dalyje.
4. Žemės įstatymo 24 straipsnio antrojoje dalyje nustatyta: „Sudarant valstybinės žemės sklypų pirkimo-pardavimo, nuomos ir panaudos sutartis, valstybei atstovauja apskrities valdytojas arba jo įgaliotas apskrities valdytojo administracijos žemėtvarkos ir geodezijos tarnybos vadovas.“ Nuostata, jog „valstybei atstovauja apskrities valdytojas“, pareiškėjo manymu, prieštarauja Konstitucijos 77 straipsnio antrajai daliai, kuri nustato, kad tik Respublikos Prezidentas atstovauja Lietuvos valstybei.
Ši nuostata taip pat prieštarauja Lietuvos Respublikos apskrities valdymo įstatymo 9 straipsniui, kuris nustato, kad apskrities valdytojas gali priimti sprendimus dėl žemės pirkimo-pardavimo, nuomos ir panaudos sutarčių sudarymo, jeigu tai yra susiję su žemės reforma (9 straipsnio 3 punktas) arba tai yra laisva valstybinė žemė, neperduota valdyti savivaldos institucijoms (9 straipsnio 1 punktas). Visais kitais atvejais apskrities valdytojas atlieka tik žemės teisinį registravimą (9 straipsnio 2 punktas).
Pareiškėjo nuomone, ginčijama nuostata prieštarauja ir Civilinio kodekso 99 straipsniui, kuris nustato: „Valstybės ir savivaldybių turtą valdo, naudoja ir disponuoja juo atitinkamai Lietuvos Respublikos aukščiausiosios valstybinės valdžios bei valdymo institucijos ir vietinės valdžios bei valdymo institucijos, remdamosi Lietuvos Respublikos įstatymais, kitais norminiais aktais.“ Pareiškėjas mano, kad apskrities valdytojo, tuo labiau jo įgaliotų apskrities valdytojo administracijos žemėtvarkos ir geodezijos tarnybų viršininkų negalima laikyti aukščiausiosios valstybinės valdžios bei valdymo institucijomis, nes pagal Apskrities valdymo įstatymo 1 straipsnio pirmąją dalį apskritis yra tik Lietuvos Respublikos teritorijos aukštesnysis administracinis vienetas, o apskrities valdytojas yra institucija, per kurią Vyriausybė šioje teritorijoje organizuoja valdymą.
5. Pareiškėjas taip pat mano, kad Žemės įstatymo 24 straipsnio nuostata, jog valstybinę žemę nepriklausomai nuo to, kam suteikta teisė ją valdyti, parduoda, nuomoja ir suteikia naudoti apskrities valdytojas ar jam pavaldus žemėtvarkos ir geodezijos tarnybos vadovas, prieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio antrosios dalies nuostatai: „Savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai.“ Dėl to, kad apskrities valdytojas gali parduoti, išnuomoti ar suteikti teisę naudoti laisvą valstybinę žemę, kuri pagal Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 punktą yra suteikta valdyti savivaldos institucijoms, pareiškėjo nuomone, savivaldybės negali laisvai ir savarankiškai įgyvendinti šios savo įstatyminės teisės.
Remdamasis išdėstytais motyvais, pareiškėjas prašo pripažinti, kad Seimo 1994 m. balandžio 26 d. priimto ir 1995 m. birželio 13 d. pakeisto Žemės įstatymo 6 straipsnio pirmosios ir antrosios dalių normos, reguliuojančios vietos savivaldos institucijų teises valstybinės žemės valdymo srityje, prieštarauja Konstitucijos 119 straipsniui, 120 straipsnio antrajai ir 46 straipsnio antrajai dalims, o to paties įstatymo 24 straipsnis prieštarauja Konstitucijos 77 straipsnio antrajai ir 120 straipsnio antrajai dalims.
Pareiškėjo atstovai teisminiame posėdyje iš esmės pakartojo Seimo narių grupės prašymą bei jo motyvus.
II
Suinteresuoto asmens – Seimo atstovas teisminiame posėdyje paaiškino:
1. Pagal Konstitucijos 5 straipsnio pirmąją dalį „valstybės valdžią Lietuvoje vykdo Seimas, Respublikos Prezidentas ir Vyriausybė, Teismas“. Taigi, suinteresuoto asmens atstovo nuomone, savivaldybės valstybinės valdžios nevykdo ir todėl negali perimti valstybės funkcijų disponuoti valstybine žeme, nes savivaldybės nėra nei valstybinės, nei apskritai žemės nuosavybės teisės subjektas (Konstitucijos 47 straipsnio pirmoji dalis). Įsigaliojus Lietuvos Respublikos Konstitucijos 47 straipsnio papildymo įstatymui ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos 47 straipsnio antrojoje dalyje numatyto žemės sklypų įsigijimo nuosavybėn subjektų, tvarkos, sąlygų ir apribojimų konstituciniam įstatymui, savivaldybės galės įsigyti iš valstybės savo nuosavybėn tik tą žemę, kuri reikalinga jų funkcijoms vykdyti skirtiems pastatams ir įrenginiams eksploatuoti arba statyti tokia pat tvarka ir sąlygomis kaip ir kiti nacionaliniai subjektai (juridiniai asmenys).
2. Suinteresuoto asmens atstovas teigia, kad valstybės ir savivaldybių turtines teises nustato šie norminiai aktai:
1) Civilinio kodekso 95 straipsnio trečioji dalis:
2) Civilinio kodekso 951 straipsnio pirmoji dalis:
3) Civilinio kodekso 98 straipsnis:
1) žemė, gamtos ištekliai, išskyrus tuos atvejus, kai šie objektai nuosavybės teise priklauso kitiems nuosavybės teisės subjektams;
2) materialiniai ištekliai, skirti Lietuvos Respublikos aukščiausiosios valstybinės valdžios ir vietinės valdžios funkcijoms bei vykdomosioms-tvarkomosioms funkcijoms įgyvendinti;
3) turto dalis, priklausanti Lietuvos Respublikai ar savivaldybei bendrosios nuosavybės teise su kitais nuosavybės teisės subjektais;
Suinteresuoto asmens atstovo nuomone, kai šios Civilinio kodekso nuostatos taikomos valstybinei žemei, jos negali prieštarauti Konstitucijos 47 straipsniui, t. y. valstybinės žemės nuosavybės teisės subjektas gali būti tik valstybė.
Suinteresuoto asmens atstovas teigia, kad valstybės teisė perleisti jai priklausantį turtą naudoti kitoms institucijoms yra numatyta Civilinio kodekso 96 straipsnyje, kuris nustato, jog „savininkas valdo jam priklausantį turtą, naudojasi bei disponuoja juo pagal Lietuvos Respublikos įstatymus, nepažeisdamas kitų asmenų teisių ar teisėtų interesų“. Šio straipsnio antroji dalis skelbia: „Įstatymų nustatytais atvejais bei sąlygomis ir kiek įstatymai leidžia savininkas privalo leisti ribotai savo turtu naudotis kitiems asmenims, valstybei arba savivaldybei.“ Šią valstybės teisę nustato ir Civilinio kodekso 99 straipsnis, kuriame sakoma, kad „valstybės ir savivaldybių turtą valdo, naudoja ir disponuoja atitinkamai Lietuvos Respublikos aukščiausiosios valstybinės valdžios bei valdymo institucijos ir vietinės valdžios bei valdymo institucijos, remdamosi Lietuvos Respublikos įstatymais, kitais norminiais aktais.“ O šio straipsnio antroji dalis numato, kad „valstybinės ar savivaldybių įmonės, įstaigos ir organizacijos atitinkamą valstybės ar savivaldybių turtą valdo, naudoja bei disponuoja juo turto patikėjimo teisėmis, vadovaudamosi savo įstatais (nuostatais)“.
Suinteresuoto asmens atstovas mano, kad pagal minėtųjų straipsnių nuostatas turtą galima valdyti ir naudoti ne tik įstatymų, bet ir kitų norminių aktų nustatyta tvarka. Be to, valstybė kaip turto (žemės) savininkė turi teisę nustatyti šio turto valdymo ir naudojimo sąlygas. Jo nuomone, valstybinį reguliavimą žemės valdymo ir naudojimo srityje sąlygoja šios priežastys:
1) Žemės reformos vykdymas. Pagal Lietuvos Respublikos žemės reformos įstatymo 3 straipsnį „žemės reformos objektas yra Lietuvos Respublikos žemės fondas“. Tai reiškia, kad žemės reforma yra vientisas procesas ir jos vykdymo negalima pavesti įvairioms institucijoms. Pagal Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 3 punktą apskrities valdytojas įgyvendina žemės reformą, o pagal šio straipsnio 1 punktą – tvarko laisvos valstybinės žemės fondą, išskyrus žemę, perduotą valdyti savivaldos institucijoms.
2) Ūkinės funkcijos. Vadovaujantis Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo įstatymu, valstybinės žemės naudojimo reguliavimą ir kontrolę, suteikimą naudotis ja, jos nuomą, tvarkymą ir priežiūrą privalo užtikrinti institucijos, atsakingos už šį turtą. Konstitucijos 123 straipsnio pirmoji dalis nustato: „Aukštesniuosiuose administraciniuose vienetuose įstatymo nustatyta tvarka valdymą organizuoja Vyriausybė.“ Apskrities valdymo įstatyme Vyriausybės ir jos įgaliotų institucijų kompetencija žemės valdymo klausimais išdėstyta plačiau, būtent:
a) 1 straipsnio pirmoji dalis nustato: „Apskritis yra Lietuvos Respublikos teritorijos aukštesnysis administracinis vienetas, kurio valdymą per apskrities valdytoją, ministerijas bei kitas Vyriausybės institucijas organizuoja Vyriausybė. Apskrities valdymas yra sudėtinė valstybės valdymo dalis“;
b) 8 straipsnyje yra nustatyti apskrities valdytojo įgaliojimai teritorijų planavimo ir paminklotvarkos klausimais;
c) 9 straipsnyje yra nustatyti apskrities valdytojo įgaliojimai žemėtvarkos, žemės kadastro ir žemės ūkio klausimais. Šio straipsnio 4 punktas nustato, kad apskrities valdytojas „atlieka žemės servitutų (nuosavybės) ir žemės naudojimo valstybinį reguliavimą ir žemės naudojimo valstybinę kontrolę“.
Suinteresuoto asmens atstovas taip pat mano, kad valstybės institucijų atitinkamos funkcijos bei kompetencija reguliuojant žemės santykius yra nustatytos Žemės įstatymo 30 straipsnyje ir jame aiškiai išdėstyta (suderinus su kitais įstatymais) vietos savivaldos institucijų kompetencija. Todėl, jo nuomone, negalima teigti, kad nėra įstatyminių nuostatų, reguliuojančių savivaldos institucijų veiklos tvarką valdant joms priskirtą laisvos valstybinės žemės fondą. Suinteresuoto asmens atstovo nuomone, ši tvarka neprieštarauja Vietos savivaldos įstatymui.
3. Suinteresuoto asmens atstovas taip pat teigia, kad pareiškėjo keliamas klausimas, kodėl ne įstatymas, o Vyriausybė nustato, kuri žemė perduodama valdyti savivaldybėms, negali būti siejamas su Konstitucijos 119 straipsnio trečiąja dalimi, nes šioje dalyje minima tik savivaldos institucijų veiklos tvarka, o ne joms priskiriama valdyti valstybės turto dalis. Jo nuomone, reikalavimas, kad tik įstatymas nustatytų, kokius konkrečius žemės sklypus reikia perduoti savivaldybėms ir kaip jie turi būti tvarkomi, nepagrįstas, nes nė vienas įstatymas nėra detalizuojamas taip, kad būtų pritaikytas tiesiogiai vykdyti (pvz., Žemės įstatymo 32 straipsnio nuostatos dėl žemės paėmimo detalizuotos Vyriausybės 1995 m. spalio 24 d. nutarimu Nr. 1379 „Dėl prašymų paimti žemę visuomenės poreikiams pateikimo bei nagrinėjimo ir nuostolių, atsiradusių dėl žemės paėmimo, atlyginimo tvarkos patvirtinimo“ patvirtintoje tvarkoje, o Žemės įstatymo 22 straipsnio nuostatos dėl valstybinės žemės suteikimo naudotis detalizuotos Vyriausybės 1995 m. lapkričio 13 d. nutarime Nr. 1428 „Dėl valstybinės žemės suteikimo naudotis tvarkos“ ir t. t.).
Tai, kad apribojamos savivaldos vykdomųjų institucijų teisės suteiktą valdyti žemę išnuomoti, suinteresuoto asmens atstovo manymu, lemia žemės naudojimo ir privatizavimo žemės reformos metu specifika. Valstybinės žemės plotai nėra pastovūs, nes jie palaipsniui privatizuojami: grąžinami (kaimo vietovėje) ekvivalentine natūra, suteikiami nuosavybėn neatlygintinai ir parduodami, taip pat suteikiami naudotis arba išnuomojami ilgam laikui, suteikiant teisę statyti kapitalinius pastatus. Žemės reformos metu sprendimus šiais klausimais priima tik apskrities valdytojas ir Vyriausybė.
4. Suinteresuoto asmens atstovo nuomone, pareiškėjo teiginys, jog „Žemės įstatyme Vyriausybė ir savivaldybės privalėtų būti lygūs, o ne pavaldūs vienas kitam viešosios nuosavybės teisės subjektai valstybinės žemės valdymo teisės atžvilgiu“, yra neteisingas dėl to, kad tai nėra lygiaverčiai subjektai žemės nuosavybės teisės atžvilgiu. Disponuoti valstybine žeme pagal Žemės reformos įstatymo 7, 17 ir 19 straipsnius, Žemės įstatymo 24 straipsnį ir Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnį, suinteresuoto asmens atstovo manymu, turi teisę apskričių valdytojai.
Pagal Vyriausybės įstatymo 21 straipsnio 5 punktą Vyriausybė „įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka valdo, naudoja ir disponuoja valstybiniu turtu“, o pagal Apskrities valdymo įstatymo 12 straipsnio 10 punktą apskrities valdytojas, vykdydamas jam priskirtus įgaliojimus, turi teisę „įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka valdyti, naudoti ir disponuoti valstybės turtu“. Suinteresuoto asmens atstovo nuomone, savivaldybių institucijoms tokia teisė nesuteikta, tačiau įsigaliojus Lietuvos Respublikos Konstitucijos 47 straipsnio antrojoje dalyje numatyto žemės sklypų įsigijimo nuosavybėn subjektų, tvarkos, sąlygų ir apribojimų konstituciniam įstatymui savivaldybės turės teisę disponuoti savo įsigyta privačion nuosavybėn žeme, taip pat jos įsitraukia į valstybinės žemės valdymo ir tvarkymo procesą įgyvendindamos teritorijų planavimo dokumentus – nustatydamos veiklos pobūdį ir sąlygas, statybų reglamentus, derindamos formuojamų žemės sklypų ribas ir kt.
5. Suinteresuoto asmens atstovo manymu, yra neteisingas pareiškėjo teiginys, jog Žemės įstatymo 24 straipsnio antrosios dalies nuostata, kad sudarant žemės sandorius valstybei atstovauja apskrities valdytojas ar jo įgaliotas asmuo, prieštarauja Konstitucijos 77 straipsnio antrajai daliai, kuri nustato, kad Respublikos Prezidentas atstovauja Lietuvos valstybei. Konstitucijos 77 straipsnio antroji dalis nustato, kad Respublikos Prezidentas „atstovauja Lietuvos valstybei ir daro visa, kas jam pavesta Konstitucijos ir įstatymų“. Joks įstatymas, suinteresuoto asmens atstovo nuomone, Respublikos Prezidentui, kaip vienam iš valstybės valdžios subjektų, nepaveda spręsti klausimų, susijusių su žemės pardavimu, valdymu ar naudojimu, tuo tarpu apskrities valdytojui disponuoti valstybine žeme leidžia jau minėti Apskrities valdymo įstatymo, Žemės reformos įstatymo ir Žemės įstatymo straipsniai.
Suinteresuoto asmens atstovo nuomone, šių teisės aktų nuostatomis buvo siekiama užtikrinti žemės tvarkymą tuo laikotarpiu, kai bus vykdoma žemės reforma, išvengti reformą vykdančių struktūrų suskaldymo ir maksimaliai įtraukti į šį procesą savivaldybių vykdomąsias institucijas.
Vadovaudamasis savo išdėstytais motyvais, suinteresuoto asmens atstovas teigė, kad pareiškėjo prašymas nėra pagrįstas.
Konstitucinis Teismas
konstatuoja:
Konstitucijos 47 straipsnio pirmojoje dalyje nustatyta: „Žemė, vidaus vandenys, miškai, parkai nuosavybės teise gali priklausyti tik Lietuvos Respublikos piliečiams ir valstybei.“
Konstitucijos 54 straipsnyje įtvirtintas konstitucinis žemės, kaip ir kitų svarbiausių gamtos objektų, apsaugos principas.
Iš Konstitucijos 47 ir 54 straipsnių matyti, kad žemė vertinama kaip visuotinė vertybė, kurios pagrindinė socialinė funkcija – tarnauti tautos gerovei. Todėl ypač svarbu, kad ši vertybė būtų racionaliai ir efektyviai naudojama. Tai pagrindžia objektyvią būtinybę ir kartu pareigą valstybei nuosavybės į žemę santykius taip reguliuoti, kad būtų suderinti visų žemės teisinių santykių subjektų interesai ir užtikrinta pagrindinė žemės funkcija. Reguliuojant žemės santykius negali būti pamiršta ir Konstitucijos 10 straipsnio nuostata, įtvirtinanti Lietuvos valstybės teritorijos vientisumo ir nedalomumo principą. Suprantama, jog žemės savininkų teisės turi būti tokios, kad jie netaptų priklausomi nuo kitų žemės teisinių santykių subjektų – valdytojų, naudotojų – subjektyvios valios. Tai pasakytina ir apie valstybės, kaip vienintelės valstybinės žemės savininkės, teises.
Pažymėtina, kad valstybinės žemės teisinis statusas susiformavo ir Lietuvos teisės tradicijų pagrindu. Žiūrint iš istorijos pozicijų galima pastebėti, jog Lietuvos valstybė ir anksčiau disponavo išimtine teise valdyti jai nuosavybės teise priklausančią valstybinę žemę taip, kad ji būtų tinkamai naudojama bendrai tautos gerovei. Tai patvirtina 1922 m. Konstitucijos 90 straipsnis, 1928 m. Konstitucijos 91 straipsnis, 1938 m. Konstitucijos 53 straipsnis. 1990 m. kovo 11 d. atkūrus nepriklausomą Lietuvos valstybę, ši valstybės teisė buvo įtvirtinta ir Laikinajame Pagrindiniame Įstatyme (45, 46 straipsniai).
Šiuo metu valstybėje vykstantys nuosavybės teisės į žemę atstatymo bei žemės reformos procesai yra vienas nuo kito neatskiriami ir realizuojami per vieną bendrą objektą – žemę. Užtikrinant šių procesų vyksmą būtina maksimaliai suderinti įvairių subjektų interesus. Pažymėtina, kad nei Konstitucija, nei kiti galiojantys įstatymai nepaneigia valstybės galimybės išskirti prioritetinius dalykus reguliuojamų teisinių santykių srityje ir nustatyti tam tikrus specifinius reikalavimus atitinkamiems subjektams, šiuo atveju valstybinės žemės valdytojams, naudotojams. Žemės paskirtis lemia teisinio žemės santykių reguliavimo ypatumus.
1996 m. birželio 20 d. Lietuvos Respublikos Konstitucijos 47 straipsnio papildymo įstatyme bei Lietuvos Respublikos Konstitucijos 47 straipsnio antrojoje dalyje numatyto žemės sklypų įsigijimo nuosavybėn subjektų, tvarkos, sąlygų ir apribojimų konstituciniame įstatyme (toliau nutarime – Konstitucinis įstatymas) nustatyta, kad savivaldybės galės įsigyti nuosavybėn ne žemės ūkio paskirties žemės sklypus. Suteikiant savivaldybėms teisę įsigyti nuosavybėn tokios paskirties žemės sklypus, be kitų sąlygų, apribojimų, atitinkamos tvarkos, nurodoma ir tai, jog šie sklypai galės būti panaudojami tik savivaldybių tiesioginei veiklai skirtiems pastatams ir įrengimams statyti bei eksploatuoti. Svarbu ir tai, kad Konstitucinis įstatymas pradės galioti įsigaliojus Europos sutarčiai, steigiančiai Europos bendrijų bei jų šalių narių ir Lietuvos Respublikos asociaciją.
Pažymėtina, kad savivaldybių teisės įsigyti žemės nuosavybėn konstitucinis įtvirtinimas ir jos plėtojimas kituose įstatymuose yra naujas vietos savivaldos institucijų raidos Lietuvoje reiškinys. Įstatymų leidėjas atsirasiantiems naujiems nuosavybės į žemę santykiams reguliuoti sukurs naują įstatymų lygio teisės normų sistemą. Tai derinasi su 1985 m. Europos chartijos dėl vietos savivaldos esme ir tikslais.
Tačiau šiuo metu savivaldybės dar nėra žemės savininkės, todėl jos ir negali būti laikomos valstybei lygiaverčiais ar lygiateisiais žemės nuosavybės santykių subjektais. Iš to darytina išvada, kad dar nesamų, tegul ir galimų ar siekiamų savivaldybių subjektinių nuosavybės į žemę teisių gynybai negali būti taikomos civilinės teisės normos, reguliuojančios apskritai nuosavybės santykius ir ginančios nuosavybės santykių subjektų teises. Todėl sprendžiant žemės klausimus pirmiausia reikia remtis žemės įstatymais.
Į išdėstytas aplinkybes pirmiausia ir būtina atsižvelgti vertinant ginčijamas Žemės įstatymo normas.
1. Dėl Žemės įstatymo 6 straipsnio normų, reguliuojančių vietos savivaldos institucijų teises valstybinės žemės valdymo srityje, atitikimo Konstitucijos 46 straipsnio antrajai daliai, 119 straipsniui ir 120 straipsnio antrajai daliai.
1.1. Perleisti turtą kitiems asmenims turi teisę savininkas arba jo įgalioti asmenys. Vyriausybės įstatymo 21 straipsnio 5 punkte nustatyta, kad Vyriausybė „įstatymų nustatytais atvejais ir tvarka valdo, naudoja ir disponuoja valstybiniu turtu“. Taigi Vyriausybė atlieka valstybinio turto (nagrinėjamu atveju – valstybinės žemės) savininko funkcijas. Žemės paskirtis, palyginti su kitais nekilnojamojo turto objektais, sąlygoja ir specialų teisinį žemės santykių reguliavimą.
Vietos savivaldos institucijų kompetencija valstybinės žemės valdymo teisinių santykių srityje pagal Vietos savivaldos įstatymą yra ne pagrindinė (savarankiškoji), o tik valstybės deleguotoji (14, 16 straipsniai). Konstitucinis Teismas konstatuoja, kad Žemės įstatymo 6 straipsnio pirmąja dalimi valstybė deleguoja vietos savivaldos institucijoms valstybinės žemės valdymo teisę, pavedant tai įforminti Vyriausybei savo sprendimu. Taigi Vyriausybė, kaip institucija, įgyvendinanti valstybinio turto savininko funkcijas, turi įgaliojimus Konstitucijos ir įstatymų nustatyta tvarka suteikti valstybinio turto valdymo teisę kitiems subjektams.
Konstitucinis Teismas mano, kad Žemės įstatymo 6 straipsnio pirmosios dalies nuostata, jog Vyriausybė savo sprendimu suteikia valstybinės žemės valdymo teisę, neduoda pagrindo teigti, kad taip yra nustatomas savivaldybių teisės valdyti žemę turinys. Žemės valdymo teisės turinys yra reglamentuotas įstatymuose (Žemės įstatymas, Žemės reformos įstatymas, Žemės nuomos įstatymas ir kt.). Tai reiškia, kad Seimas nedelegavo Vyriausybei teisės apibrėžti valstybinės žemės valdymo teisės, suteiktos savivaldybėms, turinį. Tačiau Seimas gali pavesti Vyriausybei priimti atitinkamą valdymo aktą, kuriuo valstybinė žemė valdymo teise būtų perduota savivaldybėms. Pažymėtina, kad pradėjus taikyti minėtąjį Konstitucinį įstatymą, savivaldybės galės turėti nuosavybės teisę į žemę.
Kartu Konstitucinis Teismas pažymi, kad Žemės įstatymo 6 straipsnio pirmosios dalies nuostata „Vyriausybės sprendimu“ palieka galimybę dviprasmiškai aiškinti jos turinį, netiksliai suvokti teisinio reguliavimo ribas. Tačiau įstatymo sąvokų aiškinimas turi būti ne tik pažodinis, bet ir loginis, sisteminis. Tokie sąvokos „Vyriausybės sprendimu“ aiškinimo metodai nesudaro prielaidos tvirtinti, kad Žemės įstatymo 6 straipsnio pirmoji dalis leidžia Vyriausybei kištis į įstatymų nustatytą savivaldybių veiklos kompetenciją perduotos valstybinės žemės valdymo srityje. Todėl teiginys, kad Žemės įstatymo 6 straipsnio pirmosios dalies nuostata visą savivaldybių teisės valdyti žemę turinį leidžia nustatyti Vyriausybei, nėra pagrįstas.
1.2. Žemės įstatymo 6 straipsnio antrojoje dalyje nustatyta, kad valstybinės žemės valdytojas turi teisę neviršydamas suteiktų įgaliojimų naudoti žemę, laikotarpiui iki 3 metų ją išnuomoti kitiems fiziniams ir juridiniams asmenims, taip pat priimti sprendimus dėl žemės suteikimo naudotis fiziniams ir juridiniams asmenims, jeigu įstatymuose ar teisės aktuose nenumatyta kitaip.
Tokias savivaldybių teises valstybinės žemės valdymo srityje lemia valstybinės žemės teisinis statusas. Valstybė, kaip viešosios nuosavybės teisės subjektas, suteikdama teisę valdyti jos nuosavybe esantį turtą, gali nustatyti tam tikrus turto valdymo ir naudojimo apribojimus, pvz., servitutus, žemės nuomos sutarties termino apribojimus, draudimą be savininko sutikimo keisti nuomojamos žemės pagrindinę naudojimo paskirtį ir kt. Tačiau valstybinės žemės valdymo apribojimai gali būti nustatomi tik įstatymo. Ginčijamos nuostatos atžvilgiu tai nustatyta Žemės įstatymo 6 straipsnio antrojoje dalyje ir Žemės nuomos įstatymo 9 straipsnio penktojoje dalyje.
Taigi įstatyme nustatyti valstybinio turto valdymo suvaržymai neduoda pagrindo teigti, kad tai riboja visuomenei naudingas ūkines pastangas ir iniciatyvą.
Atsižvelgiant į visus išdėstytus motyvus darytina išvada, kad Žemės įstatymo 6 straipsnio pirmosios ir antrosios dalių normos, reguliuojančios vietos savivaldos institucijų teises valstybinės žemės valdymo srityje, neprieštarauja Konstitucijos 46 straipsnio antrajai daliai, 119 straipsniui ir 120 straipsnio antrajai daliai.
2. Dėl Žemės įstatymo 24 straipsnio atitikimo Konstitucijos 77 straipsnio antrajai ir 120 straipsnio antrajai dalims.
2.1. Žemės įstatymo 24 straipsnio pirmojoje dalyje nustatyta: „Valstybinę žemę parduoda ar kitaip privatinėn nuosavybėn perleidžia apskričių valdytojai įstatymų ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka.“ Pareiškėjas teigia, kad įstatymo nuostata „Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka“ yra pažeista Konstitucijos 128 straipsnio antroji dalis, kurioje nustatyta, jog „valstybinio turto valdymo, naudojimo ir disponavimo tvarką nustato įstatymas“.
Pagal Konstitucijos 94 straipsnio 2 punktą bei Vyriausybės įstatymo 21 straipsnio 2 punktą Vyriausybė vykdo įstatymus ir Seimo nutarimus dėl įstatymų įgyvendinimo. Vadinasi, Vyriausybės priimami teisės aktai neturi prieštarauti įstatymams arba keisti įstatymo normos turinio, šiuo konkrečiu atveju – Žemės įstatymu sureguliuotų žemės santykių. Žemės įstatymo 24 straipsnio pirmojoje dalyje įtvirtintas pavedimas Vyriausybei savo teisės aktais reguliuoti valstybinio turto perleidimo tvarką taip pat turi būti realizuotas remiantis įstatymais.
Taigi jei Žemės įstatymo 24 straipsnio pirmojoje dalyje Seimo nurodytas pavedimas Vyriausybei nustatyti valstybinio turto perleidimo tvarką bus suprantamas kaip įstatymų leidėjo reikalavimas nustatyti turto perleidimo tvarkos procedūrą ar apskritai reikalavimas priimti atitinkamą teisės aktą, neprieštaraujantį įstatymams, ginčijama norma atitiks Konstituciją. Todėl vien abejonės, kad ginčijamos Žemės įstatymo normos formuluotė gali būti suprasta dviprasmiškai, nepakanka pagrįsti teiginiui, jog Žemės įstatymo 24 straipsnio pirmosios dalies nuostata „Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka“ prieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio antrajai daliai.
Kartu Konstitucinis Teismas pažymi, kad tokia minėtosios normos redakcija yra ydinga, nes gali kilti neaiškumų, kas yra tikrasis žemės santykių reguliavimo šaltinis – įstatymas ar poįstatyminis aktas. Taip yra todėl, kad Žemės įstatymo 24 straipsnio pirmojoje dalyje nesukonkretinta įstatymų leidėjo ir Vyriausybės kompetencija nustatant valstybinės žemės perleidimo privatinėn nuosavybėn tvarką. Tikslesnė Žemės įstatymo 24 straipsnio pirmosios dalies ginčijamos nuostatos redakcija būtina ir dėl imperatyvaus Konstitucinio įstatymo 10 straipsnio 6 punkto reikalavimo, kad Vyriausybė nustatytų tik procedūras sprendžiant žemės įsigijimo nuosavybėn klausimus.
2.2. Žemės įstatymo 24 straipsnio antrojoje dalyje nustatyta: „Sudarant valstybinės žemės sklypų pirkimo-pardavimo, nuomos ir panaudos sutartis, valstybei atstovauja apskrities valdytojas arba jo įgaliotas apskrities valdytojo administracijos žemėtvarkos ir geodezijos tarnybos vadovas.“ Pareiškėjo nuomone, nuostata „valstybei atstovauja apskrities valdytojas“ prieštarauja Konstitucijos 77 straipsnio antrajai daliai, kuri nustato, kad Respublikos Prezidentas atstovauja Lietuvos valstybei.
Konstitucinio Teismo nuomone, ši konstitucinė norma turi kitokią prasmę. Konstitucijos 77 straipsnio antroji dalis pirmiausia reiškia, kad Respublikos Prezidento – valstybės vadovo funkcija yra atstovauti Lietuvos valstybei tarptautinių santykių, t. y. santykių su kitomis valstybėmis ir tarptautinėmis organizacijomis, srityje. Tai iš esmės yra reprezentacinė valstybės vadovo funkcija. Beje, panašias funkcijas vykdo ir kitų aukščiausiųjų valstybės valdžios institucijų – Seimo, Vyriausybės – vadovai. Tačiau oficialaus atstovavimo valstybei Konstitucijos 77 straipsnio prasme negalima sieti su konkrečių teisių, įgaliojimų suteikimu, o tuo labiau su atstovavimu turtiniuose santykiuose. Atstovavimo civilinių teisinių santykių srityje tvarką nustato Civilinis kodeksas ir kiti įstatymai.
Vidaus santykių srityje valstybei gali atstovauti ir kiti valstybės pareigūnai, kuriuos įpareigoja įstatymai ar kiti jų kompetenciją nustatantys teisės aktai. Ginčijamu atveju apskrities valdytojo įgaliojimai atstovauti valstybei civilinių teisinių santykių srityje sudarant valstybinės žemės sklypų pirkimo-pardavimo, nuomos, panaudos sutartis nustatyti ne tik Žemės įstatymo 24 straipsnio antrojoje dalyje, bet ir Apskrities valdymo įstatyme.
2.3. Žemės įstatymo 24 straipsnio pirmosios dalies nuostata, kad „valstybinę žemę parduoda ar kitaip privatinėn nuosavybėn perleidžia apskričių valdytojai įstatymų ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės nustatyta tvarka“, neriboja savivaldybių galimybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikti laisvai ir savarankiškai, nes apskrities valdytojas gali parduoti, išnuomoti ar suteikti teisę naudotis tik laisva valstybine žeme. Laisva valstybinė žemė – tai ta žemė, kuri nėra perduota, išnuomota ar suteikta naudotis kitiems subjektams, taip pat ir vietos savivaldos institucijoms. Tai nustatyta ir Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsnio 1 punkte. Jis numato, kad apskrities valdytojas „tvarko laisvos valstybinės žemės fondą, išskyrus žemę, perduotą valdyti savivaldos institucijoms“. Taigi ginčijama Žemės įstatymo 24 straipsnio pirmosios dalies nuostata neprieštarauja Konstitucijos 120 straipsnio antrosios dalies normai, kad „savivaldybės pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai“.
2.4. Pareiškėjo motyvai dėl ginčijamos Žemės įstatymo 24 straipsnio antrosios dalies nuostatos prieštaravimo Apskrities valdymo įstatymo 9 straipsniui, Civilinio kodekso 99 straipsniui siejasi su įstatymų kolizijos klausimais, kuriuos sprendžia įstatymų leidėjas, bet ne Konstitucinis Teismas (Konstitucinio Teismo įstatymo 1 straipsnis).
Remiantis išdėstytais argumentais darytina išvada, kad Žemės įstatymo 24 straipsnis neprieštarauja Konstitucijos 77 straipsnio antrajai ir 120 straipsnio antrajai dalims.
Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102 straipsniu, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 53, 54, 55 ir 56 straipsniais,
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas
nutaria:
Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 6 straipsnio pirmosios ir antrosios dalių normos, reguliuojančios vietos savivaldos institucijų teises valstybinės žemės valdymo srityje, ir 24 straipsnis neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijai.
Šis Konstitucinio Teismo nutarimas yra galutinis ir neskundžiamas.
Nutarimas skelbiamas Lietuvos Respublikos vardu.
Konstitucinio Teismo teisėjai: Egidijus Jarašiūnas
Kęstutis Lapinskas
Zigmas Levickis
Augustinas Normantas
Vladas Pavilonis
Jonas Prapiestis
Pranas Vytautas Rasimavičius
Juozas Žilys