Lietuvos Respublikos Vyriausybė
NUTARIMAS
DĖL VIEŠOJO IR PRIVATAUS SEKTORIŲ PARTNERYSTĖS SKATINIMO 2010–2012 METŲ PROGRAMOS PATVIRTINIMO
2010 m. balandžio 7 d. Nr. 415
Vilnius
Įgyvendindama Lietuvos Respublikos Vyriausybės programos, kuriai pritarta Lietuvos Respublikos Seimo 2008 m. gruodžio 9 d. nutarimu Nr. XI-52 (Žin., 2008, Nr. 146-5870), 286 punktą, Lietuvos Respublikos Vyriausybė nutaria:
1. Patvirtinti Viešojo ir privataus sektorių partnerystės skatinimo 2010–2012 metų programą (pridedama).
2. Nustatyti, kad Viešojo ir privataus sektorių partnerystės skatinimo 2010–2012 metų programos (toliau – Programa) įgyvendinimo priemonės finansuojamos iš bendrųjų asignavimų, skiriamų valstybės institucijoms pagal teisės aktų priskirtas kompetencijos sritis, patvirtintų Lietuvos Respublikos valstybės biudžete, Europos Sąjungos struktūrinės paramos lėšų ir kitų teisėtai įgytų lėšų.
3. Pavesti Ūkio ministerijai:
Patvirtinta
Lietuvos Respublikos Vyriausybės
2010 m. balandžio 7 d. nutarimu Nr. 415
VIEŠOJO IR PRIVATAUS SEKTORIŲ PARTNERYSTĖS SKATINIMO 2010–2012 METŲ PROGRAMA
I. BENDROSIOS NUOSTATOS
1. Viešojo ir privataus sektorių partnerystės skatinimo 2010–2012 metų programa (toliau – ši programa) parengta vadovaujantis Lietuvos Respublikos investicijų įstatymu (Žin., 1999, Nr. 66-2127), Lietuvos Respublikos koncesijų įstatymu (Žin., 1996, Nr. 92-2141; 2003, Nr. 70-3163), Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymu (Žin., 1996, Nr. 84-2000; 2006, Nr. 4-102), Viešojo ir privataus sektorių partnerystės projektų rengimo ir įgyvendinimo taisyklėmis, patvirtintomis Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2009 m. lapkričio 11 d. nutarimu Nr. 1480 (Žin., 2009, Nr. 137-5998).
2. Šios programos paskirtis – spartinti viešojo ir privataus sektorių partnerystę (toliau – partnerystė).
3. Šioje programoje vartojamos sąvokos:
Viešoji infrastruktūra – valstybės, savivaldybių institucijų ir jų įstaigų valdomi, naudojami ir disponuojami, taip pat kuriami nauji objektai (statiniai, jų priklausiniai ir įranga), naudojami viešosioms paslaugoms teikti.
Viešųjų paslaugų modernizavimas – priemonės, kuriomis visiškai arba iš dalies atnaujinamos ir pagerinamos viešųjų paslaugų kokybinės ir (ar) kiekybinės charakteristikos ir rodikliai, taip pat su efektyviu viešųjų paslaugų teikimu susijusi viešoji infrastruktūra ir jos eksploatavimo savybės.
Kitos šioje programoje vartojamos sąvokos apibrėžtos Lietuvos Respublikos investicijų įstatyme, Lietuvos Respublikos koncesijų įstatyme, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatyme (Žin., 1999, Nr. 60-1945; 2006, Nr. 77-2975), Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatyme (Žin., 1994, Nr. 55-1049; 2008, Nr. 113-4290) ir kituose teisės aktuose.
II. ESAMOS BŪKLĖS ANALIZĖ
4. Partnerystė – vis svarbesnis kiekvienos valstybės ekonomikos veiksnys. Daugelio pasaulio valstybių patirtis rodo, kad viešojo ir privataus sektorių bendradarbiavimas gali teikti didelę naudą visuomenei, nes įgyvendinant partnerystės projektus privatus sektorius, naudodamas savo lėšas, patirtį ir iniciatyvą, gali teikti viešąsias paslaugas, gerinti jų kokybę, sukurti ir atnaujinti viešosioms paslaugoms teikti reikalingą turtą.
5. Šiuo metu susidarė palankios sąlygos Lietuvoje įgyvendinti partnerystės projektus, nes:
5.1. sukurtos teisinės, institucinės ir administracinės sąlygos viešajam ir privačiam sektoriams glaudžiau bendradarbiauti;
5.2. skatinamos valstybės valdymo struktūrinės reformos, siekiant efektyviai naudoti mokesčių mokėtojų lėšas;
5.3. akivaizdžiai didelės viešųjų paslaugų teikimo sąnaudos, susijusios su neoptimalia paslaugų teikimo infrastruktūros plėtra, didelėmis objektų statybos ir eksploatavimo išlaidomis, skatina ieškoti būdų, kaip jas mažinti;
5.4. sumažėjusios valstybės ir savivaldybių biudžetų pajamos ir lėšos, skiriamos viešųjų paslaugų kokybei užtikrinti, verčia ieškoti papildomų finansavimo šaltinių privačiame sektoriuje;
5.5. didelis viešųjų paslaugų ir viešosios infrastruktūros kokybės gerinimo poreikis, potencialiai kuriantis didelę rinką privačiam sektoriui;
6. Viešoji infrastruktūra ir viešosios paslaugos, jų plėtros lygis, prieinamumas ir kokybė nemažai lemia šalies ekonomikos lygį, įvaizdį ir patrauklumą tiek pačios šalies ir kitų Europos Sąjungos (toliau – ES) valstybių gyventojams, tiek vidaus ir užsienio investuotojams. Tačiau viešosioms paslaugoms teikti reikalinga infrastruktūra pagal esamus poreikius finansuojama nepakankamai, o jos būklė blogėja, nes stokojama investicijų ir tinkamos priežiūros.
7. Viešųjų paslaugų kokybės standartus, viešosios infrastruktūros plėtros tikslus ir prioritetus formuoja nacionalinės strategijos, stojant į ES prisiimti įsipareigojimai ir kitos tarptautinės sutartys. Taigi, siekiant laiku įgyvendinti nustatytus tikslus, vykdyti prisiimtus įsipareigojimus ir viešąja infrastruktūra bei viešųjų paslaugų kokybe sėkmingai konkuruoti su kitomis valstybėmis, reikia visų pirma išanalizuoti šalies valdžios sektoriaus investicijų poreikį ir apsispręsti dėl svarbiausių ir skubiausių viešosioms paslaugoms teikti reikalingos infrastruktūros plėtros veiksmų, taip pat numatyti ilgalaikius tokios plėtros planus, atsižvelgiant į valstybės finansines galimybes ir visus galimus finansavimo šaltinius.
8. Dideles galimybes modernizuoti viešąsias paslaugas ir plėtoti viešąją infrastruktūrą suteikia ES struktūrinės ir kitos finansinės paramos lėšos, tačiau jos gali būti naudojamos tik pirminėms kapitalo investicijoms finansuoti, o visų infrastruktūros objektų, reikalingų geros kokybės viešosioms paslaugoms teikti, išlaikymo ir eksploatavimo našta atitenka valstybės ir savivaldybių biudžetams. Taigi labai svarbu iš anksto įvertinti infrastruktūros objektų kūrimo būtinumą, galimas alternatyvas, statybos ir eksploatavimo sąnaudas visam numatomų objektų ekonominio gyvavimo laikotarpiui, siekiant racionaliai planuoti ir naudoti tiek valstybės (nacionalinius ir paramos), tiek privačių partnerių finansinius išteklius.
9. Lietuvos ūkis išgyvena pastarųjų metų per didelio ekonomikos augimo ir pasaulio finansų krizės poveikio realiajai ekonomikai padarinius, kurie pasireiškė skolintų pinigų paklausos ir pasiūlos lėtėjimu, vidaus prekybos ir gamybos mažėjimu, būsto rinkos korekcija, augančiu nedarbu. Prekybos partnerių valiutų nuvertėjimas ribojo Lietuvos eksportuotojų galimybes, aukštos palūkanų normos ir mažėjantis kredito prieinamumas mažino investicijų, todėl būtinos papildomos ekonomikos skatinimo priemonės šalies ūkio plėtros atkūrimui užtikrinti ir darbo vietoms išsaugoti.
10. Valstybės ir savivaldybių finansinių išteklių mažėja, būtina juos naudoti kuo efektyviau, taigi ir ieškoti būdų, kaip optimaliai naudoti viešosioms paslaugoms teikti ir viešajai infrastruktūrai eksploatuoti skiriamus asignavimus. Viešosioms paslaugoms teikti reikalingos infrastruktūros objektų statybos planavimas, organizavimas, priežiūra ir palaikymas – iš esmės kontroliuojami viešojo sektoriaus ir be konkurencinės aplinkos nesudaro galimybių efektyvinti šią sritį. Užsienio valstybių (pavyzdžiui, Didžiosios Britanijos) patirtis rodo, kad viešasis sektorius, rengdamas konkursus ir skatindamas viešųjų paslaugų teikėjų konkurenciją, galėtų sutaupyti iki 30 procentų išlaidų šioms reikmėms. Viešųjų paslaugų restruktūrizacija, kai dalis funkcijų, susijusių su viešosios infrastruktūros eksploatavimu ir aptarnavimu, viešųjų paslaugų teikimu, perduodama privačiam sektoriui, optimizuotų sąnaudas ir pagerintų paslaugų kokybę tolimoje ateityje.
11. Ilgalaikė partnerystė dažnai reiškia ilgalaikius viešojo sektoriaus įsipareigojimus apmokėti privačių partnerių patirtas paslaugų teikimo išlaidas. Kad viešasis sektorius būtų patikimas partneris, būtina atsakingai vertinti galimybes prisiimti šiuos įsipareigojimus, atsižvelgiant į visus kitus įgyvendinamus ir planuojamus įgyvendinti projektus ir su jais susijusių įsipareigojimų vykdymo būtinybę. Be to, turi būti sukurta partnerystei palanki finansų rinka ir finansų priemonės, prieinamos investuotojams.
12. Greitesnis ekonomikos atsigavimas bus įmanomas tik abiejų sektorių – viešojo ir privataus – bendromis pastangomis, todėl partnerystė turi būti naudinga abiem partneriams ir orientuotis į galutinį rezultatą – viešųjų paslaugų kokybę ir efektyvų teikimą. Daugelis infrastruktūros objektų, ypač švietimo, sveikatos apsaugos, socialinių paslaugų teikimo, nedideli, todėl nepatrauklūs privatiems partneriams ir projektų finansuotojams, be to, kiekvieno tokio objekto statybos ir eksploatavimo organizavimas atskirai neefektyvus ir pačiam viešajam sektoriui, ypač viešųjų paslaugų teikimo optimizavimo požiūriu.
13. Partnerystė turi pranašumų ir trūkumų. Pranašumai (be jau išvardytų ankstesniuose punktuose galimybių): pagal sutartį su vienu subjektu galima vykdyti ne vienos, o kelių rūšių veiklą; išsaugoti viešojo sektoriaus turto nuosavybės teisę; paskirstyti veiklos riziką tarp viešojo ir privataus sektorių, daugiau su projektu susijusios rizikos priskirti tai sutarties šaliai, kuri geriausiai gebės ją valdyti ir kontroliuoti.
Trūkumai: partnerystė – sudėtingas ir palyginti ilgas procesas, reikalingas papildomų projektų parengimo sąnaudų, daug žinių ir įgūdžių, netinkamas visiems viešosios infrastruktūros ar paslaugų klausimams spręsti; partnerystės pagrindu sukurta infrastruktūra ar teikiamos paslaugos gali kainuoti brangiau, nors ir būna geresnės kokybės; iš valdžios sektoriaus gali būti pareikalauta papildomų turtinių (suteikti garantijas dėl privataus sektoriaus atstovo gaunamų paskolų) ar kitokių netiesioginių įsipareigojimų; atidėjus su investicijų projektu susijusius mokėjimus į ateitį ir taip sudarius sąlygas nedidinti esamo laikotarpio valdžios sektoriaus įsipareigojimų, gali kilti grėsmė ateities laikotarpių valdžios sektoriaus fiskaliniams rodikliams, kintant ekonomikos ciklams.
14. Darniai partnerystės plėtrai gali kliudyti ir šios problemos:
14.1. Viešajame sektoriuje:
14.1.1. Iki šių metų pradžios aiškiai reglamentuotas tik vienas partnerystės būdas – koncesija. Viešųjų pirkimų pagrindu sudarytos valdžios ir privataus subjektų partnerystės ilgalaikės sutartys nebuvo sudaromos. Be to, Lietuvos Respublikos valstybės kontrolės 2008 metais atlikto audito „Viešojo ir privataus sektoriaus bendradarbiavimas“ nustatyta, kad partnerystės projektai įgyvendinami pažeidžiant teisės aktų reikalavimus, viešojo sektoriaus subjektai negauna profesionalios konsultacinės ir metodinės pagalbos. Šiuo metu sudarytos teisinės sąlygos projektus įgyvendinti abiem partnerystės būdais, tačiau tam, kad šie būdai būtų sėkmingai taikomi, nepakanka viešojo sektoriaus patirties, gebėjimų ir kompetencijos rengti ir įgyvendinti projektus. Ilgalaikis geros kokybės investicijų į viešąją infrastruktūrą planavimas, kompleksiškas požiūris į infrastruktūros plėtrą ir tobulinimą, kaip viešųjų paslaugų optimizavimą užtikrinsiančią priemonę, privataus sektoriaus įtraukimas į viešųjų paslaugų modernizavimo priemonių įgyvendinimą pareikalaus naujų papildomų viešojo sektoriaus administracinių gebėjimų: gerai parengtų išsamių galimybių studijų, alternatyvų, sąnaudų ir naudos, rizikos vertinimo ir pasidalijimo analizės, optimalios projektų vertės nustatymo, derybų su privačiais investuotojais įgūdžių ir panašiai.
14.1.2. Nėra ilgalaikių (daugiau nei 3 metų) investicijų planavimo tradicijų. Siekiant užtikrinti ilgalaikių įsipareigojimų pagal partnerystės sutartis vykdymą, būtina būsimus įsipareigojimus planuoti – sudaryti ilgalaikių investicijų projektų planus, kuriuose būtų nurodyti ne tik potencialūs projektai, bet ir tai, kaip restruktūrizuojami projektą įgyvendinančios institucijos biudžeto asignavimai, skiriami funkcijoms atlikti.
14.1.3. Nėra aiškių partnerystės tikslingumo nustatymo kriterijų, kurie padėtų parengti ilgalaikių investicijų planus ir įvertinti ne tik teorinę partnerystės taikymo galimybę, bet leistų viešajam sektoriui orientuotis į galutinį tikslą.
14.1.4. Pradėjus praktiškai įgyvendinti partnerystės projektus, pastebėta, kad dėl nepakankamai reglamentuotų ar paaiškintų teisės aktų nuostatų kyla teisinių klausimų, kuriems išspręsti būtina tobulinti galiojantį teisinį reglamentavimą. Partnerystės projektų sričių spektras platus, tačiau kylantys klausimai dažniausiai specifiniai (įvairių mokesčių taikymas, žemės ir kito turto įsigijimas, naudojimas, disponavimas jais ir panašiai), todėl būtina, kad valstybės institucijos pagal kompetenciją bendradarbiautų spręsdamos tokius klausimus ir tobulintų atitinkamus teisės aktus.
14.2. Privačiame sektoriuje:
14.2.1. Privataus sektoriaus atstovai neturi informacijos, kokius projektus viešasis sektorius planuoja įgyvendinti, ir neužtikrinti, kad viešasis sektorius vykdys savo įsipareigojimus pagal partnerystės sutartis.
15. Siekdama skatinti partnerystę, Lietuvos Respublikos Vyriausybė ėmėsi šių veiksmų:
15.1. Ministro Pirmininko 2009 m. liepos 15 d. potvarkiu Nr. 281 sudaryta darbo grupė Viešojo ir privataus sektorių partnerystės programos projektui parengti. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2009 m. spalio 28 d. pasitarime (protokolo Nr. 83, 3 klausimas) pritarta šios darbo grupės sprendimui įgyvendinti atrinktus 6 sveikatos apsaugos, švietimo, transporto, socialinio būsto, visuomenės apsaugos ir viešosios tvarkos sričių partnerystės projektus ir Ūkio ministerijai pavesta užtikrinti šių projektų parengimą. Ši programa skatins įgyvendinti minėtame Lietuvos Respublikos Vyriausybės sprendime nurodytų sričių partnerystės projektus.
15.2. Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2009 m. spalio 14 d. nutarimu Nr. 1290 „Dėl metodinę ir konsultacinę pagalbą teikiančio viešojo juridinio asmens įgaliojimo ir jo funkcijų nustatymo“ (Žin., 2009, Nr. 124-5339) viešoji įstaiga Centrinė projektų valdymo agentūra įgaliota teikti metodinę ir konsultacinę pagalbą koncesijų suteikimo klausimais, rengiant ir įgyvendinant partnerystės projektus.
III. PROGRAMOS TIKSLAS IR UŽDAVINIAI
17. Šios programos tikslas įgyvendinamas organizuojant partnerystės skatinimo veiksmus dviem kryptimis: viešojo sektoriaus skatinimas ir privataus sektoriaus skatinimas dalyvauti įgyvendinant partnerystės projektus.
18. Šios programos uždaviniai:
18.1. Stiprinti viešojo sektoriaus atstovų gebėjimus ir kompetenciją rengti ir įgyvendinti partnerystės projektus.
Vykdant šį uždavinį, bus sudarytos sąlygos tobulinti viešojo sektoriaus atstovų, dalyvaujančių rengiant ir įgyvendinant partnerystės projektus, kvalifikaciją, gebėjimus ir įgūdžius. Bus parengta metodinė medžiaga, rekomendacijos, tipiniai dokumentai partnerystės projektų rengimo, vertinimo ir įgyvendinimo klausimais, organizuojami mokymo renginiai ir seminarai viešojo sektoriaus atstovams, susijusiems su partnerystės projektų rengimu.
18.2. Dalyvauti teikiant pagalbą viešojo sektoriaus subjektams, atsakingiems už šioje programoje nustatytas sritis, rengiant partnerystės projektų dokumentus ir ieškant potencialių investuotojų.
Sumažėjus valstybės ir savivaldybių finansinių išteklių, gali prireikti papildomo finansavimo galimybių studijoms ir investicijų projektams parengti. Siekiant optimizuoti išlaidas, skiriamas skirtingų rengėjų tų pačių sričių partnerystės projektams parengti, tikslinga pasinaudoti Ūkio ministerijos turimu bandomųjų projektų parengimo dokumentų rengimo įdirbiu ir pavesti šiai ministerijai dalyvauti formuluojant šios programos 15 punkte numatytose srityse sektorinius viešųjų paslaugų modernizavimo partnerystės būdais planus, rengiant šioje programoje numatytų sričių projektų dokumentus ir ieškant potencialių investuotojų.
18.3. Nustatyti partnerystės tikslingumo kriterijus, kuriais viešojo sektoriaus atstovai vadovautųsi rengdami ilgalaikių investicijų planus.
Vykdant šį uždavinį, būtina nustatyti partnerystės tikslingumo kriterijus, kurie padėtų įvertinti ne tik teorines, bet ir praktines partnerystės galimybes ir kuriais turės vadovautis valdžios subjektai, rengiantys ilgalaikių investicijų projektų įgyvendinimo partnerystės pagrindu planus.
18.4. Rengti ilgalaikių partnerystės investicijų projektų sektorinius planus, juose nurodyti ne tik potencialius projektus, bet ir tai, kad bus restruktūrizuojami projektą įgyvendinančios institucijos biudžeto asignavimai, skiriami funkcijoms atlikti.
Vykdydamos šį uždavinį, valstybės ir savivaldybių institucijos, atsižvelgdamos į partnerystės tikslingumo kriterijus, turėtų parengti ilgalaikių investicijų projektų sektorinius partnerystės planus. Informacijos apie sektorinius planus, kuriuose būtų nurodytas partnerystės projektų mastas, reikia valstybės ir savivaldybių biudžetų projektus rengiančioms institucijoms, kurios prireikus nustatytų įsipareigojimų pagal partnerystės sutartis limitus, taip pat potencialiems investuotojams, kurie domisi viešojo sektoriaus infrastruktūros ir viešųjų paslaugų modernizavimo projektais.
18.5. Išanalizuoti galimybes taikyti tikslines finansines priemones, kuriomis galėtų pasinaudoti privataus sektoriaus atstovai, finansuojantys partnerystės projektus, taip pat naudoti papildomus partnerystės projektų finansavimo šaltinius.
Vykdant šį uždavinį, būtina išanalizuoti tikslinių finansinių priemonių poreikį, konsultuojantis su finansų rinkų atstovais, tarptautinėmis finansinėmis institucijomis ir Europos Komisija, siekiant nustatyti tokių priemonių pasirinkimo, naudojimo galimybes ir rizikingumą. Reikia užtikrinti pagalbą viešojo ir privataus sektorių atstovams, ieškantiems papildomų lėšų šaltinių didelės apimties investicijų projektams finansuoti. Šiuo tikslu būtina bendradarbiauti ir konsultuotis su Europos Komisija ES lėšų naudojimo partnerystės projektų įgyvendinimui skatinti klausimais.
18.6. Užtikrinti, kad informacija apie sektorinius planus ir metodines rekomendacijas, kaip rengti ir įgyvendinti partnerystės projektus, būtų prieinama viešojo ir privataus sektorių atstovams.
Informacija apie visus valdžios sektoriaus įgyvendinamus partnerystės projektus ir pasirašytas sutartis teisės aktų nustatyta tvarka bus kaupiama Finansų ministerijoje ir skelbiama tam tikslui sukurtoje interneto svetainėje. Taigi informaciją apie numatomus įgyvendinti partnerystės projektus irgi būtų tikslinga kaupti ir skelbti koordinuotai.
Vykdant šį uždavinį, būtina sudaryti sąlygas privačiam sektoriui gauti rūpimą informaciją apie visus sektorinius planus ir parengtas metodines rekomendacijas, kaip rengti ir įgyvendinti partnerystės projektus. Ši informacija turėtų būti prieinama ir patraukli. Tikslinga pasinaudoti Ūkio ministerijos ir viešosios įstaigos „Investuok Lietuvoje“ kompetencija investicijų skatinimo klausimais, taip pat viešosios įstaigos Centrinės projektų valdymo agentūros, kaip metodinę ir konsultacinę pagalbą teikiančio juridinio asmens, kompetencija.
18.7. Tobulinti partnerystę reglamentuojančią teisinę aplinką.
Vykdant šį uždavinį, būtina užtikrinti, kad valstybės institucijos pagal kompetenciją bendradarbiautų nustatydamos teisines partnerystės plėtros kliūtis ir tobulindamos galiojantį teisinį reglamentavimą, o už metodinės ir konsultacinės pagalbos teikimą atsakingos institucijos užtikrintų, kad aktuali informacija apie tai būtų pateikiama viešojo ir privataus sektorių atstovams.
18.8. Suderinti viešojo sektoriaus finansinių įsipareigojimų pagal partnerystės sutartis apimtį su valstybės finansinėmis galimybėmis.
Įsipareigojimai pagal partnerystės sutartis ilgalaikiai, todėl būtina jų vykdymą suderinti su valstybės finansinėmis galimybėmis, nes kitaip viešasis sektorius negalės būti patikimas partneris, o tai gali diskredituoti pačią partnerystės idėją. Kadangi ilgalaikiai partnerystės projektų sektoriniai planai neparengti, o metodinė aplinka, instituciniai gebėjimai rengti ir įgyvendinti šiuos projektus tik kuriami, bendra viešojo sektoriaus subjektų finansinių įsipareigojimų, susijusių su partnerystės projektų įgyvendinimu, suma per šios programos įgyvendinimo laikotarpį negali viršyti 1 000 mln. litų.
IV. PROGRAMOS VERTINIMO KRITERIJAI
19. Šios programos tikslo ir uždavinių įgyvendinimas vertinamas pagal šiuos kriterijus:
19.1. kokią dalį ataskaitiniais metais Valstybės investicijų programoje numatytiems investicijų projektams vykdyti skirtų lėšų sudaro privataus sektoriaus investuotos į partnerystės projektų įgyvendinimą lėšos.
V. PROGRAMOS ĮGYVENDINIMAS, ATSKAITOMYBĖ
20. Šios programos uždaviniai ir nuostatos įgyvendinami pagal Ūkio ministerijos patvirtintą šios programos įgyvendinimo 2010–2012 metų priemonių planą.