Byla Nr. 30/07
LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIO TEISMO
N U T A R I M A S
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS VIETOS SAVIVALDOS ĮSTATYMO (2000 M. SPALIO 12 D. REDAKCIJA) 18 STRAIPSNIO 1 DALIES (2003 M. SAUSIO 28 D. REDAKCIJA) ATITIKTIES LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCIJAI
2010 m. kovo 31 d.
Vilnius
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, susidedantis iš Konstitucinio Teismo teisėjų Armano Abramavičiaus, Tomos Birmontienės, Prano Kuconio, Kęstučio Lapinsko, Zenono Namavičiaus, Ramutės Ruškytės, Egidijaus Šileikio, Algirdo Taminsko, Romualdo Kęstučio Urbaičio,
sekretoriaujant Daivai Pitrėnaitei,
remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1 straipsniu, viešame Teismo posėdyje 2010 m. kovo 25 d. išnagrinėjo konstitucinės justicijos bylą Nr. 30/07 pagal pareiškėjo – Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą ištirti, ar Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio 1 dalis (2003 m. sausio 28 d. redakcija) neprieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio 4 daliai.
Konstitucinis Teismas
n u s t a t ė:
I
Pareiškėjas – Vilniaus apygardos administracinis teismas nagrinėjo civilinę bylą. Teismas nutartimi bylos nagrinėjimą sustabdė ir kreipėsi į Konstitucinį Teismą su prašymu ištirti, ar Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio 1 dalis (2003 m. sausio 28 d. redakcija) neprieštarauja Konstitucijos 119 straipsnio 4 daliai (prašymas Nr. 1B-39/07).
II
Pareiškėjo – Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymas grindžiamas šiais argumentais.
Pagal Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalį įstatymams, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimams tiesiogiai įgyvendinti savivaldybės taryba sudaro jai atskaitingus vykdomuosius organus. Taigi Konstitucijoje yra išskirtos dvi savivaldybių institucijų, turinčių valdingus įgaliojimus, rūšys: savivaldybių tarybos ir savivaldybių tarybų sudaryti joms atskaitingi vykdomieji organai. Vykdomoji institucija negali priimti tokių sprendimų, kurie nebūtų tiesiogiai grindžiami įstatymais, Vyriausybės nutarimais ar savivaldybės tarybos sprendimais, taip pat priimti tokių sprendimų, kurie savo teisine galia prilygtų savivaldybių tarybų sprendimams. Remdamasis Konstitucinio Teismo doktrina pareiškėjas pažymėjo, kad savivaldybių tarybų įgaliojimai teisę priimti tam tikrus sprendimus perduoti savivaldybių tarybų atskaitingiems vykdomiesiems organams turi būti expressis verbis nustatyti įstatyme ir kad minėtų įgaliojimų negalima perduoti savivaldybių institucijoms, kurios pagal įstatymą nėra savivaldybių tarybų atskaitingi vykdomieji organai. Pareiškėjo manymu, Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio 1 dalyje numatyta savivaldybių tarybos kolegija nėra savivaldybių taryboms atskaitingas vykdomasis organas, kadangi Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) nustatyta, jog vykdomoji institucija yra savivaldybės administracijos direktorius. Todėl, pareiškėjo nuomone, yra pagrindo manyti, kad Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio 1 dalis galėjo prieštarauti Konstitucijos 119 straipsnio 4 daliai.
III
Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui buvo gauti suinteresuoto asmens – Seimo atstovų Seimo kanceliarijos Teisės departamento vyresniosios specialistės Onos Buišienės ir Seimo nario Valdemaro Tomaševskio rašytiniai paaiškinimai, kuriuose teigiama, kad ginčijamas teisinis reguliavimas neprieštaravo Konstitucijai.
1. Suinteresuoto asmens – Seimo atstovės O. Buišienės pozicija grindžiama šiais argumentais.
1.1. Konstitucijoje yra numatytos dvi savivaldybių institucijų rūšys – savivaldybių tarybos ir joms atskaitingi vykdomieji organai, kurias sudaryti yra konstitucinė savivaldybių tarybų pareiga. Savivaldybių tarybų ir jų vykdomųjų organų tarpusavio santykiai grindžiami konstituciniu vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei ir savivaldybių tarybų viršenybės joms atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu principais. Visi vykdomųjų organų sprendimai savivaldybių kompetencijai priskirtais klausimais yra subordinuoti savivaldybių tarybų sprendimams.
1.2. Savivaldos institucijų organizavimą ir veiklos tvarką nustato įstatymų leidėjas. Ginčijamoje įstatymo normoje nenustatytas toks teisinis reguliavimas, kuriuo, pasak Seimo atstovės, būtų sudarytos teisinės prielaidos įsiterpti į savivaldybių tarybų išimtinę kompetenciją priimti sprendimus Konstitucijoje expressis verbis nurodytais klausimais. Be to, sąvoka „savivaldybės tarybos kolegija“ pažymi, kuo ji skiriasi nuo savivaldybių institucijų, ir neprilygina jos kuriai nors konstitucinei savivaldybių institucijų rūšiai – atstovaujamajai ar vykdomajai. Savivaldybės tarybos kolegija yra savivaldybės tarybos vidaus darinys, kuriam savivaldybės taryba patiki kai kurias savo funkcijas. Savivaldybės tarybos kolegijai priskirtų funkcijų apimtis rodo, kad įstatymų leidėjas neįsiterpė į Konstitucijoje numatytą savivaldybių tarybų išimtinę kompetenciją.
1.3. Savivaldybės tarybos teisė sudaryti savivaldybės tarybos kolegiją išplaukia ir iš konstitucinių savivaldybių savarankiškumo ir veiklos laisvės laikantis Konstitucijoje apibrėžtų principų, tad įstatymų leidėjas, įtvirtinęs savivaldybės tarybos teisę prireikus sudaryti savivaldybės tarybos kolegiją ir jai pavesti vykdyti įstatymų apibrėžtus įgaliojimus, vadovavosi Konstitucija, laikėsi įtvirtintos įgaliojimų suteikimo teisės akto formos (įstatymo) ir nepaneigė galimybės savivaldybių taryboms realizuoti Konstitucijoje tiesiogiai įtvirtintos savo kompetencijos. Todėl, O. Buišienės manymu, ginčijama įstatymo norma neprieštarauja Konstitucijos 119 straipsnio 4 daliai.
IV
Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui buvo gauti Lietuvos Respublikos teisingumo ministro Petro Baguškos, Lietuvos savivaldybių asociacijos direktoriaus Vytauto Kvietkausko, Vilniaus miesto savivaldybės administracijos Teisės departamento direktoriaus Egidijaus Vilkicko, Seimo Valstybės ir valdymo komiteto pirmininko Jono Jagmino rašytiniai paaiškinimai.
Konstitucinis Teismas
k o n s t a t u o j a:
I
1. Seimas 1994 m. liepos 7 d. priėmė Vietos savivaldos įstatymą. Pagal šio įstatymo 31 straipsnį jis įsigaliojo pirmą dieną po įvykusių rinkimų į Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybas, t. y. 1995 m. kovo 26 d.
Šiuo įstatymu įgyvendinant Konstitucijos nuostatas, inter alia jos 119 straipsnį, buvo įtvirtinti vietos savivaldos sistema, savivaldos principai, nustatyti bendra savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarka, savivaldos institucijų kompetencija, savivaldybių ūkinės ir finansinės veiklos pagrindai.
Šis įstatymas buvo ne kartą keistas ir (arba) papildytas.
2. Seimas 2000 m. spalio 12 d. priėmė Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo pakeitimo įstatymą, kurio 1 straipsniu Vietos savivaldos įstatymą (1994 m. liepos 7 d. redakcija su vėlesniais pakeitimas ir papildymais) išdėstė nauja redakcija. Šis įstatymas įsigaliojo 2000 m. spalio 27 d.
2.1. Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 3 straipsnio 3 dalyje buvo nustatyta:
„Savivaldybės institucijos – atstovaujamoji institucija – savivaldybės taryba ir vykdomosios institucijos – savivaldybės valdyba (toliau – valdyba), savivaldybės meras (toliau – meras), turinčios vietos valdžios ir viešojo administravimo teises bei pareigas. Savivaldybės institucijos yra atsakingos už savivaldos teisės ir savo funkcijų įgyvendinimą bendruomenės interesais.“
2.2. Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 3 straipsnio 4 dalyje buvo nustatyta: „Savivaldybės kontrolės institucija – savivaldybės kontrolierius, kontroliuojantis savivaldybės biudžeto naudojimą bei atliekantis savivaldybės vidaus audito funkcijas.“
2.3. Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 12 straipsnyje inter alia buvo nustatyta:
2.4. Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 15 straipsnyje inter alia buvo nustatyta:
„1. Savivaldybės tarybos komitetai sudaromi savivaldybės tarybai teikiamiems klausimams preliminariai nagrinėti ir išvadoms bei pasiūlymams teikti, kontroliuoti, kaip laikomasi įstatymų ir vykdomi savivaldybės tarybos, valdybos, mero sprendimai.
2.5. Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 17 straipsnyje inter alia buvo nustatyta:
2.6. Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnyje inter alia buvo nustatyta:
„1. Savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui iš savivaldybės tarybos narių sudaro valdybą ir nustato jos narių skaičių.
2. Valdybos nariai pagal pareigas yra meras ir mero pavaduotojas (pavaduotojai). Kitų (neetatinių) valdybos narių kandidatūras iš tarybos narių savivaldybės tarybai tvirtinti teikia meras. Valdybos nariais negali būti Kontrolės komiteto pirmininkas, jo pavaduotojas ir Kontrolės komiteto nariai. Valdybos narių tvirtinimo ir valdybos nario statuso praradimo procedūrą nustato savivaldybės tarybos veiklos reglamentas.
<...>“
2.7. Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 19 straipsnyje inter alia buvo nustatyta:
„1. Valdyba:
<...>
2) priima sprendimus dėl savivaldybės teritorijos raidos analizės, bendrųjų ilgalaikių socialinių, kultūrinių, ūkinių, investicinių, demografinių, nusikaltimų kontrolės ir prevencijos, ekologinių, sveikatos ir kitų programų projektų rengimo;
<...>
3. Apibendrinant išdėstytą teisinį reguliavimą konstatuotina, kad Vietos savivaldos įstatyme (2000 m. spalio 12 d. redakcija) apibrėžiant sąvoką „savivaldybės institucijos“ buvo nurodyta: 1) savivaldybės atstovaujamoji institucija yra savivaldybės taryba, o vykdomosios institucijos – savivaldybės valdyba ir savivaldybės meras; 2) savivaldybės institucijoms tenka tiesioginė ir asmeninė atsakomybė už įstatymų, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimų įgyvendinimą savivaldybės teritorijoje. Buvo nustatyta savivaldybės institucijų sudėtis: savivaldybės taryba sudaryta iš demokratiškai išrinktų savivaldybės bendruomenės atstovų, valdyba – iš savivaldybės tarybos narių; įstatymu nustatytos savivaldybės tarybos ir vykdomųjų institucijų funkcijos. Apibrėžiant sąvoką „savivaldybės kontrolės institucija“ buvo nurodyta: 1) savivaldybės kontrolės institucija yra savivaldybės kontrolierius; 2) savivaldybės kontrolės institucijai pavedama kontroliuoti savivaldybės biudžeto naudojimą bei atlikti savivaldybės vidaus audito funkcijas. Įstatyme buvo nustatyta, kad savivaldybės taryba gali sudaryti savo vidinius struktūrinius padalinius – savivaldybių tarybų komitetus, kurie sudaromi iš savivaldybės tarybos narių; savivaldybės tarybos komitetų paskirtis – preliminariai nagrinėti savivaldybės tarybai teikiamus klausimus, teikti savivaldybės tarybai savo išvadas bei pasiūlymus, pagal savo kompetenciją priimti rekomendacinio pobūdžio sprendimus.
Šiame kontekste pažymėtina, kad Konstitucinis Teismas 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimu inter alia pripažino, kad Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio 1 dalis (2000 m. spalio 12 d. redakcija) ta apimtimi, kuria nustatyta, jog savivaldybės valdyba yra sudaroma iš savivaldybės tarybos narių, prieštaravo Konstitucijos 119 straipsnio 1, 4 dalims.
Konstitucinis Teismas savo nutarime inter alia konstatavo, kad pagal Konstituciją savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai negali būti sudaromi iš juos sudarančių savivaldybių tarybų narių; nurodyti vykdomieji organai nėra savivaldybių tarybų vidiniai struktūriniai vienetai (padaliniai), turintys užtikrinti pačios savivaldybės tarybos darbą. Tai, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 18 straipsnio 1 dalį (2000 m. spalio 12 d. redakcija) savivaldybės taryba valdybą sudaro iš savivaldybės tarybos narių, reiškia, jog buvo nepaisoma Konstitucijoje įtvirtinto savivaldybių tarybų sudarytų vykdomųjų organų atskaitingumo savivaldybių taryboms bei savivaldybių tarybų viršenybės joms atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu principų, buvo panaikintas Konstitucijoje įtvirtintas esminis skirtumas tarp savivaldybių tarybų, kaip atstovaujamųjų institucijų, per kurias įgyvendinama savivaldos teisė, ir jų sudaromų bei joms atskaitingų vykdomųjų organų (Konstitucinio Teismo 2002 gruodžio 24 d. nutarimas).
4. Seimas 2003 m. sausio 28 d. priėmė Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 3, 5, 6, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 20, 21, 28, 29, 30, 31, 33, 49, 50 straipsnių pakeitimo ir 19 straipsnio pripažinimo netekusiu galios įstatymą, kuris pagal jo 21 straipsnio 1 dalį įsigaliojo 2003 m. vasario 25 d.
4.1. Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 3 straipsnio 3 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) buvo nustatyta:
„Savivaldybės institucijos – atstovaujamoji institucija, tai yra savivaldybės taryba, ir vykdomoji institucija, tai yra savivaldybės administracijos direktorius, turinčios vietos valdžios ir viešojo administravimo teises ir pareigas. Savivaldybės institucijos yra atsakingos už savivaldos teisės ir savo funkcijų įgyvendinimą bendruomenės interesais.“
Palyginus Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 3 straipsnio 3 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą su nustatytuoju Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 3 straipsnio 3 dalyje matyti, jog savivaldybės vykdomosios institucijos apibrėžimas pakito tuo aspektu, kad buvo nustatyta, jog savivaldybės vykdomoji institucija yra savivaldybės administracijos direktorius; nuostatos, kad savivaldybės vykdomoji institucija yra savivaldybės valdyba ir savivaldybės meras, neliko; savivaldybės atstovaujamoji institucija liko įtvirtinta ta pati – savivaldybės taryba.
4.2. Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 3 straipsnio 4 dalis pakeista nebuvo.
4.3. Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 12 straipsnio 4 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) buvo nustatyta:
Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 12 straipsnio kitos dalys keičiamos ir (arba) papildomos nebuvo.
Palyginus Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 12 straipsnio 4 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą su nustatytuoju Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 12 straipsnio 4 dalyje matyti, jog jis pakito taip, kad šioje nuostatoje buvo įtvirtinta, jog turi būti paskirti mero pavaduotojas (pavaduotojai) ir savivaldybės administracijos direktorius, taip pat sudaryta savivaldybės tarybos kolegija, jei nusprendžiama ją sudaryti, o nuostatos, kad turi būti sudaryta valdyba, neliko.
4.4. Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 15 straipsnio nuostatos, susijusios su šia konstitucinės justicijos byla, keičiamos ir (arba) papildomos nebuvo.
4.5. Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 17 straipsnyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) inter alia buvo nustatyta:
9) priima sprendimą dėl savivaldybės administracijos direktoriaus (direktoriaus pavaduotojo) priėmimo į pareigas <...>;
<...>
15) priima sprendimus dėl savivaldybės teritorijos raidos analizės, bendrųjų ilgalaikių socialinių, kultūrinių, ūkinių, investicinių, demografinių, nusikaltimų kontrolės ir prevencijos, ekologinių, sveikatos ir kitų programų projektų rengimo;
<...>
19) mero siūlymu sprendžia dėl savivaldybės tarybos sekretoriato valstybės tarnautojų pareigybių steigimo, nustato jų skaičių;
20) kasmet nustato savivaldybės tarnautojų mokymo prioritetus;
<…>“
Palyginus Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 17 straipsnio 5 ir 9 dalyse (2003 m. sausio 28 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą su nustatytuoju Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 17 straipsnio 5 dalyje matyti, jog jis pakito taip, kad buvo nustatyta, jog savivaldybės taryba priima sprendimą dėl savivaldybės administracijos direktoriaus skyrimo į pareigas, taip pat dėl savivaldybės tarybos kolegijos sudarymo, jei nusprendžiama ją sudaryti, o nuostatos, kad savivaldybės taryba sudaro valdybą, neliko.
Palyginus Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 17 straipsnyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą su nustatytuoju Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 17 ir 19 straipsniuose matyti, kad savivaldybės tarybos kompetencija buvo išplėsta: savivaldybės tarybai papildomai priskirta dauguma funkcijų, kurios pagal Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 19 straipsnyje įtvirtintą teisinį reguliavimą buvo priskirtos valdybai.
4.6. Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) buvo nustatyta:
„1. Savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui iš savivaldybės tarybos narių gali sudaryti savivaldybės tarybos kolegiją (toliau – kolegija) ir nustatyti jos narių skaičių. Savivaldybės taryba gali pavesti kolegijai vykdyti šio įstatymo 17 straipsnio 15, 19 ir 20 punktuose nustatytus savivaldybės tarybos įgaliojimus.
2. Kolegijos nariai pagal pareigas yra meras ir mero pavaduotojas (pavaduotojai). Kitų (neetatinių) kolegijos narių kandidatūras savivaldybės tarybai tvirtinti teikia meras. Kolegijos nariais gali būti tik Lietuvos Respublikos piliečiai, kolegijos nariais negali būti Kontrolės komiteto pirmininkas, jo pavaduotojas ir Kontrolės komiteto nariai. Kolegijos darbo tvarką, posėdžių organizavimo tvarką, kolegijos narių statusą, jų tvirtinimo ir kolegijos nario statuso praradimo procedūrą nustato savivaldybės tarybos veiklos reglamentas. Kolegija ne rečiau kaip kartą per metus arba prireikus atsiskaito už savo veiklą savivaldybės tarybai.
Palyginus Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija), kurio 1 dalies nuostata ginčijama šioje konstitucinės justicijos byloje, nustatytą teisinį reguliavimą su nustatytuoju Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnyje matyti, kad jis pakito iš esmės: 18 straipsnyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) buvo nustatyta, kad savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui iš savivaldybės tarybos narių gali sudaryti savivaldybės tarybos kolegiją, taip pat buvo įtvirtinti šios kolegijos įgaliojimai, formavimo tvarka, įgaliojimų pasibaigimas. Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnio 1 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) inter alia buvo nustatyta, kad iš savivaldybės tarybos narių sudarytai savivaldybės tarybos kolegijai savivaldybės taryba gali pavesti vykdyti kai kuriuos savivaldybės tarybos kompetencijai priskirtus įgaliojimus.
4.7. Apibendrinant išdėstytus Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) pakeitimus konstatuotina, kad buvo iš esmės pakeistas savivaldybės vykdomosios institucijos apibrėžimas: nustatyta, kad savivaldybės tarybos vykdomoji institucija yra savivaldybės administracijos direktorius; nuostatų, kuriose buvo įtvirtinta, kad savivaldybės vykdomoji institucija yra savivaldybės valdyba, kurią savivaldybės taryba sudaro iš savivaldybės tarybos narių, ir meras, neliko. Taip pat buvo pakeista savivaldybės institucijų formavimo tvarka: nustatyta, kad savivaldybės taryba priima sprendimą dėl savivaldybės vykdomosios institucijos – savivaldybės administracijos direktoriaus priėmimo į pareigas. Nuostata, kurioje buvo įtvirtintos savivaldybės valdybos funkcijos, pripažinta netekusia galios, o dauguma funkcijų, kurios Vietos savivaldos įstatyme (2000 m. spalio 12 d. redakcija) buvo priskirtos savivaldybės valdybai, priskirtos savivaldybės tarybai. Nuostata, kurioje buvo įtvirtintas sąvokos „savivaldybės kontrolės institucija“ apibrėžimas, taip pat nuostatos, kuriose buvo įtvirtinta, kad savivaldybės taryba iš savo narių gali sudaryti savivaldybės tarybos komitetus, priimančius rekomendacinio pobūdžio sprendimus, nepakito. Taip pat buvo įtvirtinta nuostata, kad savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui iš savo narių gali sudaryti savivaldybės tarybos kolegiją, kuriai gali pavesti vykdyti kai kuriuos savo įgaliojimus.
Aiškinant ginčijamą Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnio 1 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) įtvirtintą teisinį reguliavimą, pagal kurį savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui iš savo narių galėjo sudaryti savivaldybės tarybos kolegiją ir jai pavesti vykdyti kai kuriuos savivaldybės tarybos kompetencijai priskirtus įgaliojimus, kartu su Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 17 straipsnyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) įtvirtintu teisiniu reguliavimu pažymėtina, kad sudaryti savivaldybės tarybos kolegiją yra savivaldybės tarybos teisė, o ne pareiga, todėl savivaldybės taryba galėjo nuspręsti tokios kolegijos ir nesudaryti. Įgaliojimus, kuriuos savivaldybės taryba galėjo pavesti savivaldybės tarybos kolegijai, nesudarius tokios kolegijos ir toliau vykdė savivaldybės taryba. Savivaldybės tarybos kolegijai galėjo būti pavesta: priimti sprendimus dėl savivaldybės teritorijos raidos analizės, bendrųjų ilgalaikių socialinių, kultūrinių, ūkinių, investicinių, demografinių, nusikaltimų kontrolės ir prevencijos, ekologinių, sveikatos ir kitų programų projektų rengimo; mero siūlymu spręsti dėl savivaldybės tarybos sekretoriato valstybės tarnautojų pareigybių steigimo, nustatyti jų skaičių; kasmet nustatyti savivaldybės tarnautojų mokymo prioritetus. Savivaldybės tarybos kolegijos priimti sprendimai šiais klausimais buvo galutiniai.
5. Vietos savivaldos įstatymas (2000 m. spalio 12 d. redakcija su 2003 m. sausio 28 d. pakeitimais) iki 2008 m. rugsėjo 15 d. buvo ne kartą keičiamas ir (arba) papildomas, tačiau pareiškėjo ginčijama nuostata nekito.
6. Seimas 2008 m. rugsėjo 15 d. priėmė Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo pakeitimo įstatymą, kurio 1 straipsniu Vietos savivaldos įstatymas (2000 m. spalio 12 d. redakcija su vėlesniais pakeitimais ir papildymais) buvo pakeistas ir išdėstytas nauja redakcija. Šis įstatymas įsigaliojo 2008 m. spalio 1 d. (su atitinkamomis išimtimis).
Išdėsčius Vietos savivaldos įstatymą nauja redakcija, buvo pakeista inter alia kai kurių straipsnių numeracija: 12 straipsnis tapo 11 straipsniu, 15 straipsnis – 14 straipsniu, 17 straipsnis – 16 straipsniu, o 18 straipsnis, kurio nuostatą ginčija pareiškėjas, – 17 straipsniu.
6.1. Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) 16 straipsnyje inter alia nustatyta:
2. Išimtinė savivaldybės tarybos kompetencija:
<...>
11) sprendimų dėl mero politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų pareigybių steigimo, jų skaičiaus nustatymo ir savivaldybės tarybos sekretoriato sudarymo priėmimas mero siūlymu;
<...>
20) pasiūlymų valstybės institucijoms dėl savivaldybės teritorijoje esančių šių institucijų padalinių veiklos gerinimo teikimas, prireikus šių padalinių vadovų išklausymas reglamento nustatyta tvarka;
<...>
6. Išimtinei savivaldybės tarybos kompetencijai priskirtų įgaliojimų savivaldybės taryba negali perduoti jokiai kitai savivaldybės institucijai ar įstaigai.
<...>“
Palyginus Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) 16 straipsnyje nustatytą teisinį reguliavimą su nustatytuoju Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 17 straipsnyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) matyti, jog jis pakito taip, kad įstatyme buvo išskirta savivaldybės tarybos išimtinė ir paprastoji kompetencija; nustatyta, kad išimtinei savivaldybės tarybos kompetencijai priskirtų įgaliojimų savivaldybės taryba negali perduoti jokiai kitai savivaldybės institucijai ar įstaigai.
Pažymėtina, kad priimti sprendimus dėl savivaldybės teritorijos raidos analizės ir dėl bendrųjų ilgalaikių socialinių, kultūrinių, ūkinių, investicinių, demografinių, nusikaltimų kontrolės ir prevencijos, ekologinių, sveikatos ir kitų programų projektų rengimo bei sprendimus dėl mero politinio (asmeninio) pasitikėjimo valstybės tarnautojų pareigybių steigimo, jų skaičiaus nustatymo ir savivaldybės tarybos sekretoriato sudarymo mero siūlymu, t. y. dvi iš trijų funkcijų, kurios pagal Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnio 1 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) įtvirtintą teisinį reguliavimą galėjo būti perduotos savivaldybės tarybos kolegijai, pagal Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) 16 straipsnį priskirtos ne paprastajai, o išimtinei savivaldybės tarybos kompetencijai: savivaldybės taryba negali jų perduoti jokiai kitai savivaldybės institucijai ar įstaigai.
„1. Savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui iš tarybos narių gali sudaryti savivaldybės tarybos kolegiją (toliau – kolegija).
4. Kolegija paprastai nagrinėja šiuos klausimus:
1) analizuoja savivaldybės teritorijoje esančių valstybės institucijų padalinių veiklą, teikia siūlymus savivaldybės tarybai dėl šių padalinių veiklos gerinimo ir jų vadovų išklausymo;
2) svarsto ir teikia siūlymus dėl savivaldybės teritorijos raidos analizės, dėl bendrųjų ilgalaikių socialinių, kultūrinių, ūkinių, investicinių, demografinių, nusikaltimų kontrolės ir prevencijos, ekologinių, sveikatos ir kitų programų projektų rengimo organizavimo;
4) svarsto klausimus dėl savivaldybės tarybos sekretoriato sudarymo arba mero politinio (asmeninio) pasitikėjimo (jeigu sekretoriatas nesudaromas) valstybės tarnautojų pareigybių steigimo ir jų skaičiaus nustatymo.“
Palyginus Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) 17 straipsnyje nustatytą teisinį reguliavimą su nustatytuoju Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) matyti, kad jis pakito iš esmės: eksplicitiškai nustatyta, kad savivaldybės tarybos kolegija, sudaryta iš savivaldybės tarybos narių, yra savivaldybės tarybos patariamoji institucija, nagrinėjanti jai pavestus klausimus, tačiau nepriimanti galutinių sprendimų; Vietos savivaldos įstatyme (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) neliko nuostatos, kurioje buvo įtvirtinta, kad savivaldybės taryba gali pavesti savivaldybės tarybos kolegijai vykdyti tam tikrus savivaldybės tarybos kompetencijai priskirtus įgaliojimus.
6.3. Apibendrinant konstatuotina, kad Vietos savivaldos įstatyme (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) eksplicitiškai nustatytas savivaldybės tarybos kolegijos statusas: jame įtvirtinta, kad savivaldybės tarybos kolegija, sudaryta iš savivaldybės tarybos narių, yra savivaldybės tarybos patariamoji institucija, nagrinėjanti jos kompetencijai priskirtus klausimus, tačiau nepriimanti galutinių sprendimų. Sprendimus tais klausimais, kuriuos svarsto ir analizuoja savivaldybės tarybos kolegija, priima savivaldybės taryba pagal jai Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) 16 straipsniu priskirtą kompetenciją.
Taigi pareiškėjo ginčijamas teisinis reguliavimas buvo pakeistas iš esmės, o nuostatos, kurioje buvo įtvirtinta, kad savivaldybės taryba gali pavesti savivaldybės tarybos kolegijai vykdyti tam tikrus savivaldybės tarybos kompetencijai priskirtus įgaliojimus, neliko.
7. Pagal Konstitucinio Teismo įstatymo 69 straipsnio 4 dalį ginčijamo teisės akto panaikinimas yra pagrindas priimti sprendimą pradėtą teiseną nutraukti. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad tai pasakytina ir apie tuos atvejus, kai ginčijamas teisės aktas (jo dalis) nebuvo panaikintas, tačiau buvo pakeistas jame nustatytas teisinis reguliavimas (Konstitucinio Teismo 2003 m. kovo 4 d. nutarimas, 2006 m. kovo 14 d. sprendimas, 2006 m. kovo 30 d., 2006 m. balandžio 14 d., 2006 m. rugsėjo 21 d. nutarimai, 2007 m. gegužės 28 d. sprendimas, 2009 m. birželio 22 d. nutarimas).
Tačiau, kaip ne kartą yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, tais atvejais, kai į Konstitucinį Teismą kreipiasi bylą nagrinėjantis teismas, kuriam kilo abejonių dėl toje byloje taikytino įstatymo ar kito teisės akto atitikties Konstitucijai (kitam aukštesnės galios teisės aktui), Konstitucinis Teismas turi pareigą išnagrinėti teismo prašymą, nepaisydamas to, ar ginčijamas įstatymas arba kitas teisės aktas galioja.
II
1. Minėta, kad pareiškėjas – Vilniaus apygardos administracinis teismas prašo ištirti, ar Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnio 1 dalis (2003 m. sausio 28 d. redakcija) neprieštaravo Konstitucijos 119 straipsnio 4 daliai.
2. Konstitucijos 119 straipsnyje nustatyta:
„Savivaldos teisė laiduojama įstatymo numatytiems valstybės teritorijos administraciniams vienetams. Ji įgyvendinama per atitinkamas savivaldybių tarybas.
Savivaldybių tarybų nariais Lietuvos Respublikos piliečius ir kitus nuolatinius administracinio vieneto gyventojus pagal įstatymą ketveriems metams renka Lietuvos Respublikos piliečiai ir kiti nuolatiniai administracinio vieneto gyventojai, remdamiesi visuotine, lygia ir tiesiogine rinkimų teise, slaptu balsavimu.
3. Konstitucinis Teismas savo aktuose, priimtuose ankstesnėse konstitucinės justicijos bylose, inter alia 2002 m. gruodžio 24 d. nutarime ir 2004 m. vasario 11 d. sprendime, aiškindamas vietos savivaldai skirtas Konstitucijos nuostatas yra suformulavęs plačią oficialiąją konstitucinę vietos savivaldos doktriną.
4. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad vietos savivalda – tai įstatymo nustatytų valstybės teritorijos administracinių vienetų bendruomenių (t. y. teritorinių, arba vietos, bendruomenių), kurias sudaro šių vienetų nuolatiniai gyventojai (Lietuvos Respublikos piliečiai ir kiti nuolatiniai gyventojai), savitvarka ir savaveiksmiškumas pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2007 m. vasario 9 d., 2009 m. birželio 8 d. nutarimai). Minėtos teritorinės bendruomenės yra savivaldos teisės subjektas ir Konstitucijoje jos vadinamos savivaldybėmis (arba vietos savivaldybėmis) (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas).
5. Savivaldos teisė neatsiejama nuo institucijų, per kurias ši teisė yra įgyvendinama, ir (arba) joms atskaitingų institucijų organizavimo ir veiklos; sąvoka „savivaldos institucijos“ išreiškia administracinių vienetų teritorinių bendruomenių atitinkamų institucijų konstitucinę paskirtį: tai yra institucijos, per kurias įgyvendinama atitinkamų bendruomenių savivaldos teisė (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimai). Todėl neatsitiktinai Konstitucijoje savivaldybės sąvoka yra vartojama ne tik administracinio vieneto teritorinės bendruomenės, bet ir savivaldos institucijų ir (arba) joms atskaitingų institucijų prasme (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimai).
6. Įgyvendinti savivaldos teisės neįmanoma be demokratinio atstovavimo. Savivaldybių tarybos, kaip savivaldos institucijos, yra atstovaujamosios institucijos; jos tiesiogiai numatytos Konstitucijoje; jokios kitos savivaldos institucijos, išskyrus savivaldybių tarybas, Konstitucijoje nėra nurodytos (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimai). Savivaldybių tarybos – tai institucijos, per kurias įgyvendinama atitinkamų bendruomenių savivaldos teisė, o savivaldybės tarybos nariai yra atitinkamos teritorinės bendruomenės atstovai (Konstitucinio Teismo 2003 m. gegužės 30 d. nutarimas).
7. Pagal Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalį savivaldybių tarybų priimami sprendimai yra neatsiejami nuo šių sprendimų vykdymo; savivaldybių tarybų sprendimus tiesiogiai įgyvendina joms atskaitingi vykdomieji organai, kurie yra neatskiriama savivaldos mechanizmo dalis; sudaryti minėtus vykdomuosius organus – konstitucinė savivaldybių tarybų pareiga (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimai, 2004 m. vasario 11 d. sprendimas).
7.1. Konstitucijoje nėra nustatyta savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų rūšys (kolegialūs, vienasmeniai organai), sudarymo tvarka, pavadinimai, tarpusavio ryšiai; jų funkcijos ir kompetencija nustatytos tik bendriausiais bruožais. Savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų funkcijas ir kompetenciją paliekama nustatyti Seimui įstatymu. Įstatymais reglamentuojant savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų sudarymą, funkcijas ir kompetenciją būtina paisyti Konstitucijoje įtvirtintų vietos savivaldos principų: atstovaujamosios demokratijos, vykdomųjų organų atskaitingumo atstovybei, savivaldybių tarybų viršenybės joms atskaitingų vykdomųjų organų atžvilgiu ir kt. (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimai).
Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalies formuluotė „savivaldybių tarybos sudaro <...> vykdomuosius organus“ suponuoja ir tai, kad įstatymų leidėjas turi diskreciją įstatymu nustatyti, kokia tvarka – rinkimų ar kitokia – yra sudaromi minėti vykdomieji organai, kurie iš jų yra kolegialūs, o kurie – vienasmeniai, kokie yra jų tarpusavio ryšiai. Įstatymų leidėjas taip pat turi diskreciją įstatymu nustatyti kolegialių vykdomųjų organų struktūrą ir narių skaičių arba palikti tai pagal įstatymą nustatyti savivaldybių taryboms (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimai).
7.2. Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad Konstitucijos 119 straipsnio 4 dalyje nurodyti vykdomieji organai yra institucijos, kurios sudaromos įstatymams, Vyriausybės bei savivaldybių tarybos sprendimams tiesiogiai įgyvendinti. Nurodyti vykdomieji organai nėra savivaldybių tarybų vidiniai struktūriniai vienetai (padaliniai), turintys užtikrinti pačios savivaldybės tarybos darbą; pagal Konstituciją savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai negali būti sudaromi iš juos sudarančių savivaldybių tarybų narių (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimai).
7.3. Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų negalima traktuoti kaip tokių, per kuriuos teritorinės bendruomenės įgyvendina savivaldos teisę. Savivaldybės turi konstitucinę kompetenciją kontroliuoti vykdomuosius organus, todėl vykdomieji organai negali pakeisti arba pajungti sau savivaldybių tarybų, diktuoti joms, vykdomųjų organų įgaliojimai negali dominuoti savivaldybių tarybų įgaliojimų atžvilgiu, negalima nustatyti tokio teisinio reguliavimo, pagal kurį savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai būtų prilyginti juos sudariusioms savivaldybių taryboms, juo labiau tokio, pagal kurį savivaldybių tarybų įgaliojimus varžytų jų sudarytų ir joms atskaitingų vykdomųjų organų įgaliojimai arba pagal kurį savivaldybių tarybos netektų galimybės kontroliuoti savo sudarytus ir joms atskaitingus vykdomuosius organus (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas).
8. Įstatymų leidėjas turi teisę ir pareigą, atsižvelgdamas į Konstitucijoje tiesiogiai įtvirtintą išimtinę savivaldybių kompetenciją, apibrėžti savivaldybių tarybų ir joms atskaitingų vykdomųjų organų kompetenciją; apibrėždamas savivaldybių tarybų ir joms atskaitingų vykdomųjų organų kompetenciją, įstatymų leidėjas gali nustatyti ir šios kompetencijos realizavimo tvarką (Konstitucinio Teismo 2004 m. vasario 11 d. sprendimas).
8.1. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad tam tikra savivaldybių tarybų kompetencija yra expressis verbis nustatyta pačioje Konstitucijoje. Priimti sprendimus Konstitucijoje, inter alia jos 40 straipsnio 1 dalyje, 41 straipsnio 2 dalyje, 47 straipsnio 2 dalyje, 119 straipsnio 4 dalyje, 121 straipsnio 1 bei 2 dalyse ir 122 straipsnyje, nurodytais savivaldos klausimais gali tik savivaldybių tarybos. Tai yra savivaldybių tarybų išimtinė konstitucinė kompetencija.
Pagal Konstituciją įstatymų leidėjas negali nustatyti, kad sprendimus tarybos išimtinės konstitucinės kompetencijos klausimais priima ne savivaldybių tarybos, bet jų sudaryti ir joms atskaitingi vykdomieji organai ar kitos savivaldybių institucijos; pačios savivaldybių tarybos taip pat negali nei savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams, nei kitoms savivaldybių institucijoms perduoti teisės priimti tokius sprendimus, o įstatymų leidėjas negali nustatyti tokio teisinio reguliavimo, pagal kurį savivaldybių taryboms būtų leidžiama teisę priimti tokius sprendimus perduoti savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams arba kitoms savivaldybių institucijoms (Konstitucinio Teismo 2004 m. vasario 11 d. sprendimas).
Pagal Konstituciją negalima nustatyti ir tokio teisinio reguliavimo, kuriuo būtų sudarytos teisinės prielaidos savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams įsiterpti į savivaldybių tarybų išimtinę konstitucinę kompetenciją priimti sprendimus Konstitucijos 40 straipsnio 1 dalyje, 41 straipsnio 2 dalyje, 47 straipsnio 2 dalyje, 119 straipsnio 4 dalyje, 121 straipsnio 1 bei 2 dalyse ir 122 straipsnyje nurodytais klausimais (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d. nutarimas, 2004 m. vasario 11 d. sprendimas).
8.2. Tais klausimais, kuriais savivaldybių tarybų kompetencija nėra expressis verbis nustatyta pačioje Konstitucijoje (nėra savivaldybių tarybų išimtinė konstitucinė kompetencija), įstatymų leidėjas pagal Konstituciją turi įgaliojimus nustatyti, kuriuos sprendimus priimti yra priskiriama savivaldybių tarybų kompetencijai, o kuriuos – savivaldybių taryboms atskaitingų vykdomųjų organų ar kitų savivaldybių institucijų kompetencijai. Tais atvejais, kai įstatymuose yra nustatyta, kad tam tikrus sprendimus priima savivaldybių tarybos, savivaldybių tarybos negali nei savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams, nei kitoms savivaldybių institucijoms perduoti teisės priimti tokius sprendimus. Tačiau įstatymų leidėjas pagal Konstituciją gali įstatymu nustatyti ir tokį teisinį reguliavimą, pagal kurį tam tikrus sprendimus priima savivaldybių tarybos, bet jos gali teisę priimti tokius sprendimus perduoti savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams; tačiau tokiais atvejais turi būti tenkinamos šios sąlygos: 1) savivaldybių tarybų įgaliojimai teisę priimti tam tikrus sprendimus perduoti savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams turi būti expressis verbis nustatyti įstatyme; 2) minėtų įgaliojimų negalima perduoti savivaldybių institucijoms, kurios pagal įstatymą nėra savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai. Dar kitais atvejais įstatymų leidėjas įstatymu gali tiesiogiai nustatyti, kokiais klausimais sprendimus priima savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai (Konstitucinio Teismo 2004 m. vasario 11 d. sprendimas).
Taigi konstatuotina, kad Konstitucinis Teismas, formuodamas oficialią vietos savivaldos sampratą, pažymėjo, jog savivaldybių tarybos gali perduoti savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams teisę priimti tam tikrus sprendimus tais klausimais, kurie nėra priskirti savivaldybių tarybų išimtinei konstitucinei kompetencijai, jei tokie savivaldybių tarybų įgaliojimai expressis verbis nustatyti įstatyme. Teisės priimti sprendimus tais klausimais, kurie pagal įstatymą gali būti perduoti savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams, negalima perduoti savivaldybių institucijoms, kurios pagal įstatymą nėra savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai.
9. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad savivaldybių tarybos, įgyvendinančios Konstitucijos laiduojamą savivaldos teisę, gali sudaryti ir kitas valdingus įgaliojimus turinčias savivaldybės institucijas, taip pat kitas savivaldybės įstaigas. Savivaldybių institucijos yra sudaromos tam, kad būtų realizuoti savivaldybės interesai, tiesiogiai įgyvendinami įstatymai, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimai. Tad „savivaldybės institucijomis“ laikytinos ir savivaldybių tarybos, ir joms atskaitingi vykdomieji organai, ir kitos institucijos, kurias sudaro savivaldybių tarybos. Sąvoka „savivaldybės institucijos“ išreiškia atitinkamų institucijų priklausomumą tam tikrai savivaldybei (Konstitucinio Teismo 2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimai).
Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad nei savivaldybės tarybai atskaitingi vykdomieji organai, nei kitos valdingus įgaliojimus turinčios savivaldybės institucijos negali būti sudarytos iš savivaldybės tarybos narių.
10. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina ir tai, kad įstatymų leidėjas pagal Konstituciją gali įstatymu nustatyti ir tokį teisinį reguliavimą, pagal kurį teisę priimti sprendimus tam tikrais savivaldybių tarybų kompetencijai (išskyrus savivaldybių tarybų išimtinę konstitucinę kompetenciją) priskirtais klausimais savivaldybių tarybos gali perduoti ir kitoms valdingus įgaliojimus turinčioms savivaldybės institucijoms, jei tokie savivaldybės tarybos įgaliojimai expressis verbis nustatyti įstatyme ir jei įstatyme nėra nustatyta, kad teisė priimti minėtus sprendimus gali būti perduota savivaldybės taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams.
11. Pažymėtina, kad pagal Konstituciją, inter alia jos 119 straipsnio 1 ir 4 dalis, savivaldybių tarybos, įgyvendinančios Konstitucijos laiduojamą savivaldos teisę, gali sudaryti savo vidinius struktūrinius padalinius.
Šiame kontekste pažymėtina, kad pagal Konstituciją savivaldybių tarybų vidiniai struktūriniai padaliniai negali būti traktuojami kaip tokie, per kuriuos teritorinės bendruomenės įgyvendina savivaldos teisę, todėl įstatymų leidėjas, reguliuodamas vietos savivaldos santykius, negali nustatyti tokio teisinio reguliavimo, pagal kurį savivaldybių tarybų vidiniai struktūriniai padaliniai ar atskiri savivaldybių pareigūnai prilygtų savivaldybių taryboms ar pakeistų savivaldybių tarybas, inter alia tuo aspektu, kad perimtų tam tikrų savivaldybių tarybų, kaip atitinkamų teritorijų gyventojų atstovybių, kompetencijai priskirtų įgaliojimų vykdymą. Savivaldybių tarybų vidiniai struktūriniai padaliniai turi padėti užtikrinti savivaldybių tarybų darbą teikdami rekomendacijas savivaldybių taryboms jų kompetencijai priskirtais klausimais ir pan., tačiau negali savivaldybių tarybų kompetencijai priskirtais klausimais priimti galutinių sprendimų.
Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad savivaldybių tarybų vidiniai struktūriniai padaliniai pagal Konstituciją negali būti traktuojami ir kaip savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai ar kitos savivaldybių tarybų įsteigtos valdingus įgaliojimus turinčios savivaldybių institucijos.
III
Dėl Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnio 1 dalies (2003 m. sausio 28 d. redakcija) atitikties Konstitucijos 119 straipsnio 4 daliai.
1. Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnio 1 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) buvo nustatyta:
„Savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui iš savivaldybės tarybos narių gali sudaryti savivaldybės tarybos kolegiją (toliau – kolegija) ir nustatyti jos narių skaičių. Savivaldybės taryba gali pavesti kolegijai vykdyti šio įstatymo 17 straipsnio 15, 19 ir 20 punktuose nustatytus savivaldybės tarybos įgaliojimus.“
2. Nors pareiškėjas prašo Konstitucinio Teismo ištirti, ar Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnio 1 dalis (2003 m. sausio 28 d. redakcija) neprieštaravo Konstitucijos 119 straipsnio 4 daliai, iš pareiškėjo prašyme pateiktų argumentų matyti, jog jam kilo abejonių, ar Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnio 1 dalis (2003 m. sausio 28 d. redakcija) Konstitucijai neprieštaravo ta apimtimi, kuria buvo nustatyta, kad savivaldybės taryba gali pavesti savivaldybės tarybos kolegijai, sudarytai iš savivaldybės tarybos narių, vykdyti šio įstatymo 17 straipsnio 15, 19 ir 20 punktuose nustatytus savivaldybės tarybos įgaliojimus.
3. Aiškinant ginčijamą Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnio 1 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) įtvirtintą teisinį reguliavimą kartu su Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 17 straipsnyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) įtvirtintu teisiniu reguliavimu šiame nutarime minėta, kad savivaldybės tarybos kolegijai, sudarytai iš savivaldybės tarybos narių, galėjo būti pavesta vykdyti kai kuriuos savivaldybės tarybos kompetencijai priskirtus įgaliojimus, kuriuos nesudarius tokios kolegijos ir toliau vykdo savivaldybės taryba; savivaldybės tarybos kolegijai galėjo būti pavesta: priimti sprendimus dėl savivaldybės teritorijos raidos analizės, bendrųjų ilgalaikių socialinių, kultūrinių, ūkinių, investicinių, demografinių, nusikaltimų kontrolės ir prevencijos, ekologinių, sveikatos ir kitų programų projektų rengimo; mero siūlymu spręsti dėl savivaldybės tarybos sekretoriato valstybės tarnautojų pareigybių steigimo, nustatyti jų skaičių; kasmet nustatyti savivaldybės tarnautojų mokymo prioritetus.
4. Sprendžiant, ar Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnio 1 dalis (2003 m. sausio 28 d. redakcija) ta apimtimi, kuria buvo nustatyta, kad savivaldybės taryba gali pavesti savivaldybės tarybos kolegijai, sudarytai iš savivaldybės tarybos narių, vykdyti šio įstatymo 17 straipsnio 15, 19 ir 20 punktuose nustatytus savivaldybės tarybos įgaliojimus, neprieštaravo Konstitucijai, svarbu išsiaiškinti, koks yra savivaldybės tarybos kolegijos statusas ir kokia jos teisinė prigimtis.
Minėta, kad Konstitucinis Teismas, formuodamas oficialią konstitucinę vietos savivaldos sampratą, yra pažymėjęs, jog savivaldybių tarybos gali perduoti savivaldybių taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams teisę priimti tam tikrus sprendimus tais klausimais, kurie nėra priskirti savivaldybių tarybų išimtinei konstitucinei kompetencijai, jei tokie savivaldybių tarybų įgaliojimai expressis verbis nustatyti įstatyme. Minėta ir tai, kad teisę priimti sprendimus tam tikrais savivaldybių tarybų kompetencijai (išskyrus savivaldybių tarybų išimtinę konstitucinę kompetenciją) priskirtais klausimais savivaldybių tarybos gali perduoti ir kitoms valdingus įgaliojimus turinčioms savivaldybės institucijoms, jei tokie savivaldybės tarybos įgaliojimai expressis verbis nustatyti įstatyme ir jei įstatyme nėra nustatyta, kad teisė priimti minėtus sprendimus gali būti perduota savivaldybės taryboms atskaitingiems vykdomiesiems organams.
5. Minėta, kad Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 3 straipsnio 3 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija), inter alia apibrėžiant savivaldybės vykdomąją instituciją, buvo nurodyta: 1) savivaldybės vykdomoji institucija yra savivaldybės administracijos direktorius; 2) vykdomajai institucijai tenka tiesioginė ir asmeninė atsakomybė už įstatymų, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimų įgyvendinimą savivaldybės teritorijoje. Šiame kontekste pažymėtina, kad nei šioje, nei kitose Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija su 2003 m. sausio 28 d. pakeitimais) nuostatose jokia kita institucija nebuvo nurodyta kaip savivaldybės tarybai atskaitinga vykdomoji institucija. Taip pat minėta, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnio 1 dalį (2003 m. sausio 28 d. redakcija) savivaldybės tarybos kolegija yra sudaroma iš savivaldybės tarybos narių.
Taigi pagal Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 3 straipsnio 3 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) bei kitose Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija su 2003 m. sausio 28 d. pakeitimais) nuostatose įtvirtintą teisinį reguliavimą iš savivaldybės tarybos narių sudaryta savivaldybės tarybos kolegija negali būti traktuojama kaip savivaldybės tarybai atskaitinga vykdomoji institucija.
Minėta ir tai, kad pagal Konstituciją savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai negali būti sudaromi iš juos sudarančių savivaldybių tarybų narių.
6. Minėta, kad Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 3 straipsnio 4 dalyje apibrėžiant sąvoką „savivaldybės kontrolės institucija“ buvo nurodyta: 1) savivaldybės kontrolės institucija yra savivaldybės kontrolierius; 2) savivaldybės kontrolės institucijai pavedama kontroliuoti savivaldybės biudžeto naudojimą bei atlikti savivaldybės vidaus audito funkcijas.
Vadinasi, pagal Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 3 straipsnio 4 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) įtvirtintą teisinį reguliavimą savivaldybės tarybos kolegija nėra ir negali būti laikoma savivaldybės kontrolės institucija.
7. Šiame nutarime minėta ir tai, kad Konstitucinis Teismas, formuodamas oficialią konstitucinę vietos savivaldos sampratą, yra pažymėjęs, jog savivaldybių tarybos, įgyvendinančios Konstitucijos laiduojamą savivaldos teisę, gali sudaryti ir kitas valdingus įgaliojimus turinčias savivaldybės institucijas.
Minėta, kad kitos valdingus įgaliojimus turinčios savivaldybės institucijos dalyvauja įgyvendinant įstatymus, Vyriausybės bei savivaldybės tarybos sprendimus savivaldybės teritorijoje arba pačios juos įgyvendina. Minėta ir tai, kad kitos valdingus įgaliojimus turinčios savivaldybių institucijos negali būti sudarytos iš savivaldybės tarybos narių.
Taigi Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnio 1 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) nurodyta savivaldybės tarybos kolegija, sudaryta iš savivaldybės tarybos narių, negali būti traktuojama kaip kita valdingus įgaliojimus turinti savivaldybės institucija.
8. Konstatuotina, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija su 2003 m. sausio 28 d. pakeitimais) nustatytą teisinį reguliavimą savivaldybės tarybos kolegija nėra nei savivaldybės vykdomoji institucija, nei kontrolės institucija ar kita valdingus įgaliojimus turinti savivaldybės institucija.
9. Minėta, kad pagal Vietos savivaldos įstatyme (2000 m. spalio 12 d. redakcija su 2003 m. sausio 28 d. pakeitimais) nustatytą teisinį reguliavimą savivaldybių tarybos gali sudaryti savo struktūrinius padalinius. Savivaldybių tarybų vidiniai struktūriniai padaliniai inter alia yra savivaldybių tarybų komitetai. Savivaldybių tarybų komitetai sudaromi iš savivaldybės tarybos narių, o jų paskirtis – preliminariai nagrinėti savivaldybės tarybai teikiamus klausimus, teikti savivaldybės tarybai savo išvadas bei pasiūlymus, pagal savo kompetenciją priimti rekomendacinio pobūdžio sprendimus.
10. Pagal sudarymo tvarką savivaldybės tarybos kolegija yra panaši į savivaldybės tarybos komitetus – tiek savivaldybės tarybos kolegija, tiek savivaldybės tarybos komitetai sudaromi iš savivaldybės tarybos narių. Šiuo požiūriu savivaldybės tarybos kolegija, kaip ir savivaldybės tarybos komitetai, traktuotina kaip savivaldybės tarybos vidinis struktūrinis padalinys. Tačiau skiriasi jų įgaliojimų pobūdis ir turinys: savivaldybės tarybos komitetai pagal savo funkcijas yra patariamieji savivaldybės tarybos organai, o savivaldybės tarybos kolegijai buvo nustatyta teisė savarankiškai vykdyti tam tikras Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 17 straipsnyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) įtvirtintas savivaldybės tarybos funkcijas.
11. Minėta, kad Konstitucinis Teismas, aiškindamas inter alia Konstitucijos 119 straipsnio 1 ir 4 dalis, yra pažymėjęs, jog savivaldybių tarybos, įgyvendinančios Konstitucijos laiduojamą savivaldos teisę, gali sudaryti savo vidinius struktūrinius padalinius.
Minėta ir tai, kad pagal Konstituciją savivaldybių tarybų vidiniai struktūriniai padaliniai negali būti traktuojami kaip tokie, per kuriuos teritorinės bendruomenės įgyvendina savivaldos teisę, todėl įstatymų leidėjas, reguliuodamas vietos savivaldos santykius, negali nustatyti tokio teisinio reguliavimo, pagal kurį savivaldybių tarybų vidiniai struktūriniai padaliniai ar atskiri savivaldybių pareigūnai prilygtų savivaldybių taryboms ar pakeistų savivaldybių tarybas, inter alia tuo aspektu, kad perimtų tam tikrų savivaldybių tarybų, kaip atitinkamų teritorijų gyventojų atstovybių, kompetencijai priskirtų įgaliojimų vykdymą. Savivaldybių tarybų vidiniai struktūriniai padaliniai turi padėti užtikrinti savivaldybių tarybų darbą teikdami rekomendacijas savivaldybių taryboms jų kompetencijai priskirtais klausimais ir pan., tačiau negali savivaldybių tarybų kompetencijai priskirtais klausimais priimti galutinių sprendimų.
Taip pat minėta, kad savivaldybių tarybų vidiniai struktūriniai padaliniai pagal Konstituciją negali būti traktuojami ir kaip savivaldybių taryboms atskaitingi vykdomieji organai ar kitos savivaldybių tarybų įsteigtos valdingus įgaliojimus turinčios savivaldybių institucijos.
12. Minėta, kad Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnio 1 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) buvo nustatyta, jog savivaldybės taryba iš savivaldybės tarybos narių gali sudaryti savivaldybės tarybos kolegiją ir pavesti jai vykdyti Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 17 straipsnio (2003 m. sausio 28 d. redakcija) 15, 19 ir 20 punktuose nustatytus savivaldybės tarybos įgaliojimus. Tokiu teisiniu reguliavimu buvo sudarytos teisinės prielaidos tam tikra apimtimi perleisti savivaldybės tarybos kolegijai savivaldos teisės įgyvendinimą. Vadinasi, pagal šio įstatymo 18 straipsnio 1 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą savivaldybės tarybos kolegija, vykdydama savivaldybės tarybos jai pavestus įgaliojimus, tam tikrais klausimais galėjo prilygti savivaldybės tarybai ar ją pakeisti, inter alia tuo aspektu, kad galėjo perimti tam tikrų savivaldybės tarybos, kaip atitinkamų teritorijų gyventojų atstovybės, kompetencijai priskirtų įgaliojimų vykdymą.
13. Konstatuotina, kad Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnio 1 dalyje (2003 m. sausio 28 d. redakcija) nustatytu teisiniu reguliavimu ta apimtimi, kuria buvo nustatyta savivaldybės tarybos teisė pavesti savivaldybės tarybos kolegijai, sudarytai iš savivaldybės tarybos narių, vykdyti kai kuriuos savivaldybės tarybos kompetencijai priskirtus įgaliojimus, buvo nukrypstama nuo Konstitucijoje, inter alia jos 119 straipsnio 1 ir 4 dalyse, įtvirtintos vietos savivaldos sampratos.
14. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus darytina išvada, kad Vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnio 1 dalis (2003 m. sausio 28 d. redakcija) ta apimtimi, kuria buvo nustatyta, kad savivaldybės taryba gali pavesti savivaldybės tarybos kolegijai, sudarytai iš savivaldybės tarybos narių, vykdyti šio įstatymo 17 straipsnio 15, 19 ir 20 punktuose nustatytus savivaldybės tarybos įgaliojimus, prieštaravo Konstitucijos 119 straipsnio 1 ir 4 dalims.
Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1, 53, 54, 55, 56 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas
n u t a r i a:
Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (2000 m. spalio 12 d. redakcija) 18 straipsnio 1 dalis (2003 m. sausio 28 d. redakcija; Žin., 2003, Nr. 17-704) ta apimtimi, kuria buvo nustatyta, kad savivaldybės taryba gali pavesti savivaldybės tarybos kolegijai, sudarytai iš savivaldybės tarybos narių, vykdyti šio įstatymo 17 straipsnio 15, 19 ir 20 punktuose nustatytus savivaldybės tarybos įgaliojimus, prieštaravo Lietuvos Respublikos Konstitucijos 119 straipsnio 1 ir 4 dalims.
Šis Konstitucinio Teismo nutarimas yra galutinis ir neskundžiamas.
Nutarimas skelbiamas Lietuvos Respublikos vardu.
| Konstitucinio Teismo teisėjai: |
Armanas Abramavičius Toma Birmontienė Pranas Kuconis Kęstutis Lapinskas Ramutė Ruškytė Egidijus Šileikis Algirdas Taminskas Romualdas Kęstutis Urbaitis |