LIETUVOS APELIACINIS TEISMAS
S P R E N D I M A S
APELIACINIO TEISMO ADMINISTRACINIŲ BYLŲ SKYRIAUS TEISĖJŲ KOLEGIJOS SPRENDIMAS
2000 m. gegužės 19 d. Nr.
Vilnius
kolegijos pirmininko G. Kryževičiaus,
kolegijos teisėjų: D. Milašienės ir J. Baškio,
sekretoriaujant R. Marčiulionienei,
dalyvaujant pareiškėjai N. Kazakevičienei, jos atstovui adv. A. Žalnerauskui,
Krašto apsaugos ministerijos atstovui S. Pikturnai,
KAM Karo medicinos tarnybos atstovui S. Andriuškevičiui,
Ruklos LDK Algirdo MP bataliono atstovui Č. Beišiui,
viešame teismo posėdyje apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal N. Kazakevičienės apeliacinį skundą dėl Aukštesniojo administracinio teismo 2000 m. kovo 24 d. sprendimo.
Kolegija nustatė:
Pareiškėja N. Kazakevičienė kreipėsi į Aukštesnįjį administracinį teismą su prašymu ištirti norminio administracinio akto teisėtumą ryšium su individualia byla vadovaujantis Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 29 str. 1 d. ir nurodė, kad ji 1999 m. balandžio 11 d. kreipėsi į krašto apsaugos ministro 1999 m. sausio 11 d. įsakymu Nr. 36 sudarytą Tarnybinio tyrimo komisiją kario žūties ar sveikatos sutrikimo priežastiniam ryšiui su tiesioginiu pareigų vykdymu nustatyti, tačiau komisijai nepateikė visų reikalingų dokumentų, todėl 1999 m. birželio 16 d. vykusiame komisijos posėdyje nutarta pranešti pareiškėjai apie nustatytą kreipimosi tvarką ir reikalingus pateikti dokumentus.
Pareiškėja nurodė, kad komisijos nuostatai yra valstybinio administracinio subjekto priimtas teisės aktas, nes jame yra normų, reglamentuojančių šios komisijos ir kitų subjektų veiksmus, nuorodų į atsakomybę: pvz., nuostatų 5 p. ir jo papunkčiai reglamentuoja, kokiais atvejais komisija nagrinėja klausimus dėl karių žūties ar sveikatos sutrikimo priežastinio ryšio su tiesioginiu kario pareigų vykdymo nustatymu, – jie nustato komisijos pareigūnų ir komisijos narių kompetenciją, nuostatų 7 p. nustato, kokie dokumentai komisijai pateiktini. Komisijos nuostatų norminį teisinį pobūdį parodo ir nuostatų 8 punktas, kur įtvirtinta atsakomybė už dokumentų nepateikimą pareigūnams.
Komisijos nuostatai ir LR krašto apsaugos ministro 1999 m. sausio 11 d. įsakymas Nr. 36 „Dėl komisijos sudarymo ir jos nuostatų patvirtinimo“ nebuvo skelbti oficialia tvarka „Valstybės žiniose“, kaip numatyta Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 10 str. Dėl to pareiškėja prašė pripažinti, kad minėti nuostatai yra neteisėti nuo jų priėmimo dienos.
Tokius pačius argumentus pirmosios instancijos teismo posėdyje nurodė pareiškėja ir jos atstovas.
Atsakovo Krašto apsaugos ministerijos atstovas nurodė, kad su pareikštu prašymu nesutinka ir jis turi būti atmestas. Krašto apsaugos ministro įsakymas, kuriuo patvirtinti nuostatai, nėra norminio pobūdžio aktas, tai – tik komisijos darbo reglamentas, skirtas uždaram ratui žmonių.
Trečiųjų asmenų atstovai prašė prašymo netenkinti ir nurodė tuos pačius motyvus kaip ir atsakovo atstovas.
Aukštesnysis administracinis teismas 2000 m. kovo 24 d. sprendimu pareiškėjo prašymą atmetė.
Nurodė, jog Lietuvos Respublikos krašto apsaugos sistemos organizavimo ir karo tarnybos įstatymas (Žin., 1999, Nr. 64-2069) reglamentuoja ir nustato krašto apsaugos sistemos organizavimo, valdymo, kontrolės pagrindus, karo tarnybos atlikimo ir karių aprūpinimo tvarką. Šio įstatymo 9 str. 4 p. 3 papunkčiu numatyta teisė turėti karo medicinos ir sveikatos priežiūros institucijas, kurių veikla ir kompetencija nustatoma Krašto apsaugos ministro tvirtinamuose nuostatuose. Konkrečiai krašto apsaugos ministro teisės ir pareigos apibrėžtos Krašto apsaugos įstatymo 10 str., kur ministrui suteikta teisė nustatyti padalinių struktūrą, tvirtinti veiklos nuostatus, nustatyti pareigūnų teises ir atsakomybę.
Teismas konstatavo, kad krašto apsaugos ministro 1999 m. sausio 11 d. įsakymas Nr. 36 nėra norminio pobūdžio aktas, nes jis priimtas vadovaujantis Krašto apsaugos sistemos organizavimo ir karo tarnybos įstatymo (Žin., 1998, Nr. 49-1325) 67 str. 3 dalimi bei atitinka ir Lietuvos Respublikos krašto apsaugos sistemos organizavimo ir karo tarnybos įstatymą, kuris įsigaliojo nuo 1999 m. liepos 23 d. (Žin., 1999, Nr. 64-2069). Šiuo įsakymu patvirtinta nuolatinės komisijos sudėtis, Tarnybinio tyrimo komisijos kario žūties ir sveikatos sutrikimo priežastiniam ryšiui su tiesioginių pareigų vykdymu nustatyti nuostatai ir pripažinti negaliojančiais krašto apsaugos ministro 1997 m. balandžio 11 d. įsakymas Nr. 324 bei 1998 m. lapkričio 18 d. įsakymas Nr. 1318. Tarnybinio tyrimo komisijos kario žūties ir sveikatos sutrikimo priežastiniam ryšiui su tiesioginių pareigų vykdymu nustatyti nuostatai nustato komisijos kompetenciją ir darbo tvarką, kuri skirta siauram apibrėžtam asmenų ratui, todėl neturi norminio akto požymių, nėra skirta plačiam visuomenės ratui, naudojama tik tarnybiniam naudojimui.
LR krašto apsaugos sistemos organizavimo ir karo tarnybos įstatymo 67 str. 3 p. nurodoma, kad kario žūties ar sveikatos sutrikimo priežastinį ryšį su tiesioginiu pareigų vykdymu nustato krašto apsaugos ministro nustatyta tvarka sudaryta tarnybinio tyrimo komisija. Kario sveikatos sutrikimus (jo suluošinimo sunkumo laipsnį) teisės aktų nustatyta tvarka nustato Krašto apsaugos ministerijos Medicininės ekspertizės komisija. Šių komisijų sprendimai gali būti apskųsti teismui per 10 dienų nuo išvadų įteikimo kariui, jo šeimos nariams ar jų prašymu kitam kario interesams atstovaujančiam asmeniui.
Teismas padarė išvadą, kad šio įsakymo Krašto apsaugos ministerija neprivalėjo skelbti, kaip numato Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 10 str. (1993 m. balandžio 6 d. Nr. I-119) bei 1999 m. gegužės 18 d. priimtas Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos įstatymo 2, 3, 8, 9, 10, 15, 16, 17 straipsnių pakeitimo, papildymo 10-1 straipsniu ir 7 straipsnio pripažinimo netekusiu galios įstatymas.
Šis įsakymas nėra teisės aktas. Tai vidinio administravimo aktas, kuris skirtas Krašto apsaugos ministerijai ir ministro kompetencijai suteiktiems įstatymų nustatytiems įpareigojimams realizuoti. Ginčijamas ministro įsakymas ir jo patvirtinti nuostatai pareiškėjai buvo prieinami ir žinomi vadovaujantis Krašto apsaugos sistemos organizavimo ir karo tarnybos įstatymu, kuris skelbtas ir prieinamas visiems, bei Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1997 m. balandžio 28 d. nutarimu Nr. 399, kuriuo patvirtinti karinės medicinos ekspertizės nuostatai, juo labiau kad pareiškėja N. Kazakevičienė nuo 1996 m. vasario 28 d. iki 1998 m. rugpjūčio 25 d. dirbo krašto apsaugos sistemoje, su ja buvo sudaryta profesionaliosios karo tarnybos sutartis (b. l. 9). Pareiškėjai buvo žinomi krašto apsaugos sistemos vidiniai ministro nurodymai, reglamentuojantys atskirų padalinių struktūrą ir valdymo tvarką.
Pareiškėja apeliaciniu skundu prašo pirmosios instancijos teismo sprendimą panaikinti ir nauju sprendimu prašymą patenkinti.
Nurodė, jog teismo išvados yra neteisingos ir prieštaraujančios vienos kitoms. Teismas nuostatus pripažįsta reglamentuojančio, tačiau tuo pat metu ir nenorminio pobūdžio aktu. Be pagrindo teigiama, jog nuostatai nustato tik komisijos kompetenciją ir darbo tvarką, kuri skirta tik siauram ratui asmenų, jie yra tarnybinio naudojimo aktas. Kokia prasme vartojama sąvoka „tarnybinio naudojimo“ aktas, sprendime nenurodoma. Galima suprasti, kad nuostatai pripažįstami dokumentu, skirtu tik tarnybiniam naudojimui. Tačiau jei dokumente, esančiame norminio pobūdžio aktu, nėra valstybinių ar tarnybos paslapčių, jį privalu skelbti įstatymo nustatyta tvarka, o tai nebuvo padaryta, todėl nuostatai yra neteisėtas norminis administracinis aktas.
Pareiškėja apeliacinės instancijos teisme prašė apeliacinį skundą patenkinti dėl jame išdėstytų argumentų.
Pareiškėjos atstovas adv. A. Žalnerauskas, palaikydamas skundą, paaiškino, jog teismas neteisingai įvertino ginčijamo akto pobūdį, todėl priėmė neteisėtą sprendimą. Komisijos nuostatai yra valstybinio administravimo subjekto priimtas teisės aktas, nes jame yra normų, reglamentuojančių šios komisijos ir kitų subjektų veiksmus, nuorodų į atsakomybę: pvz., nuostatų 5 p. ir jo papunkčiai reglamentuoja, kokiais atvejais komisija nagrinėja klausimus dėl karių žūties ar sveikatos sutrikimo priežastinio ryšio su tiesioginiu kario pareigų vykdymu nustatymo, – jie nustato komisijos pareigūnų ir komisijos narių kompetenciją; nuostatų 7 p. nustato, kokie dokumentai komisijai pateiktini. Komisijos nuostatų norminį teisinį pobūdį parodo ir nuostatų 8 punktas, kur įtvirtinta atsakomybė už dokumentų nepateikimą pareigūnams. Šie požymiai akivaizdžiai parodo, jog nuostatai atitinka Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 str. įtvirtintą norminio teisės akto sampratą, o kadangi jie nebuvo paskelbti Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 10 str. nustatyta tvarka, yra negaliojantys.
Krašto apsaugos ministerijos atstovas S. Pikturna prašė apeliacinį skundą atmesti. Tarnybinio tyrimo komisijos kario žūties ir sveikatos sutrikimo priežastiniam ryšiui su tiesioginių pareigų vykdymu nustatyti nuostatai yra vidinio administravimo aktas, priimtas vadovaujantis Krašto apsaugos sistemos organizavimo ir karo tarnybos įstatymo (Žin., 1998, Nr. 49-1325) 67 str. 3 dalimi. Teismas padarė teisingas išvadas ir priėmė teisėtą sprendimą.
KAM Karo medicinos tarnybos atstovas S. Andriuškevičius ir Ruklos LDK Algirdo MPB atstovas Č. Beišys prašė skundą atmesti ir palaikė KAM atstovo išdėstytą poziciją.
Kolegija konstatuoja:
Aukštesniojo administracinio teismo 2000 m. kovo 24 d. sprendimas panaikinamas.
Lietuvos Respublikos krašto apsaugos ministro 1999 m. sausio 11 d. įsakymu Nr. 36 „Dėl komisijos sudarymo ir jos nuostatų patvirtinimo“ patvirtintus Tarnybinio tyrimo komisijos kario žūties ar sveikatos sutrikimo priežastiniam ryšiui su tiesioginiu pareigų vykdymu nustatyti nuostatai pripažįstami neteisėtu ir negaliojančiu norminio pobūdžio teisės aktu, netaikytinu nuo 1999 m. birželio 16 d., t. y. nuo tos dienos, kai šio akto pagrindu pareiškėjai atsirado teisinės pasekmės (ABTĮ 55 str. 2 d., 57 str., 63 str., CPK 336 str. 1 d. 2 p.).
Dėl krašto apsaugos ministro 1999 m. sausio 11 d. įsakymu Nr. 36 „Dėl komisijos sudarymo ir jos nuostatų patvirtinimo“ patvirtintų Tarnybinio tyrimo komisijos kario žūties ar sveikatos sutrikimo priežastiniam ryšiui su tiesioginiu pareigų vykdymu nustatyti nuostatų teisinio vertinimo.
Kaip matyti iš krašto apsaugos ministro 1999 m. sausio 11 d. įsakymo Nr. 36 „Dėl komisijos sudarymo ir jos nuostatų patvirtinimo“, Tarnybinio tyrimo komisijos kario žūties ar sveikatos sutrikimo priežastiniam ryšiui su tiesioginiu pareigų vykdymu nustatyti nuostatai (toliau – nuostatai) priimti vykdant Krašto apsaugos sistemos organizavimo ir karo tarnybos įstatymo 67 str. 3 d. įtvirtintus reikalavimus.
Vertinant nuostatų turinį, galima konstatuoti, jog tai procedūrinio reglamento teisinę sampratą atitinkantis teisės aktas.
Šia prasme yra svarbus procedūrinio reglamento, kaip tam tikrų elgesio taisyklių, vietos teisės aktų sistemoje vertinimas pagal tai, ar juo nustatomos teisės normos – elgesio taisyklės, skirtos individualiai neapibrėžtai subjektų grupei, ar tai vidinio administravimo veiklai skirtas nenorminis teisės aktas. Procedūrinio reglamento pobūdį lemia tai, ar juo reguliuojami teisiniai santykiai, kurių subjektai yra individualiai neapibrėžtos asmenų grupės, ir dėl šio reguliavimo jiems tenka tam tikros pareigos bei atsiranda teisių. Šios išvados darytinos remiantis Administracinių bylų teisenos įstatymo 2 str. įtvirtintomis normomis.
Kaip matyti iš ginčijamų nuostatų bendrosios dalies, Tarnybinio tyrimo komisija kario žūties ar sveikatos sutrikimo priežastiniam ryšiui su tiesioginiu pareigų vykdymu nustatyti yra nuolat veikianti Krašto apsaugos sistemos institucija, kurios uždavinys – nustatyti juridinę reikšmę turintį faktą – kario žūties ar sveikatos sutrikimo priežastinį ryšį su tiesioginiu kario tarnybos pareigų vykdymu. Taigi savo pobūdžiu tai įstatyme numatyta specialios paskirties žinybinė komisija. Neabejotinai reguliuojamų teisinių santykių ir tų santykių subjektų vertinimo prasme šiuos nuostatus galima priskirti prie tam tikrais bendrais požymiais apibrėžtai asmenų grupei taikytino akto. Tas subjektų ratas yra apibrėžtas specialų kario teisinį statusą atitinkančių asmenų grupe, tačiau tai nereiškia tų subjektų individualizavimo. Pagal ABTĮ 2 str. administraciniai aktai yra dviejų rūšių: individualūs ir norminiai teisės aktai. Individualus teisės aktas yra skirtas konkrečiam asmeniui ar individualiais požymiais apibrėžtų subjektų grupei. Nuostatai, akivaizdu, nėra skirti konkrečiam asmeniui. Jie neatitinka ir antrosios šios rūšies aktų požymių grupės reikalavimų – jų taikymo ribojimo individualiais požymiais apibrėžtiems subjektams. Naudojama sąvoka „individualūs požymiai“, remiantis lingvistinio aiškinimo metodu, suprantama kaip savybės, priklausančios individualiam asmeniui, o ne kolektyvui, taigi bet kokiai jų grupei (Dabartinės lietuvių kalbos žodynas. Vilnius, 1993). Tuo tarpu aktas, kuriame įtvirtintos elgesio taisyklės, skirtos individualiai neapibrėžtai subjektų grupei, pagal ABTĮ yra norminis teisės aktas. Pasirinktas teisinio reguliavimo būdas, naudojamas šiame akte, komplikuoja jo formalizuotą vertinimą laikantis aukščiau minėtų įstatymo nuostatų. Aišku, jog jis skirtas individualiai neapibrėžtai asmenų grupei. Negalima sutikti su teiginiu, kad nuostatai yra skirti tik komisijai, jos darbui organizuoti. Iš byloje esančių dokumentų matyti, kad nuostatuose įtvirtintų elgesio taisyklių nesilaikymas sukėlė tiesiogines teisines pasekmes asmeniui, kuris į ją kreipėsi: įpareigojimus veikti komisijos nustatytu būdu. Toks tiek formaliųjų, tiek materialiųjų akto požymių vertinimas leidžia kolegijai konstatuoti, jog savo turiniu tai norminio pobūdžio teisės aktas.
Tačiau teisės normas nustatantiems teisės aktams įstatymais keliami specialūs formos reikalavimai, t.y. pagal Lietuvos Respublikos 1993 m. balandžio 6 d. įstatymo Nr. I-119 „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 10 str. (įstatymo 1996 m. liepos 4 d. Nr. I- 1443 redakcija) ministerijų, departamentų ir Vyriausybės įstaigų bei kitų valstybės valdymo institucijų teisės aktai, kuriuose nustatomos, keičiamos ar pripažįstamos netekusiomis galios teisės normos, įsigalioja kitą dieną po jų paskelbimo „Valstybės žiniose“, jeigu pačiuose teisės aktuose nenustatoma vėlesnė jų įsigaliojimo diena. Šiame straipsnyje nurodytų valstybės institucijų priimti teisės aktai negalioja, kol jie nepaskelbti „Valstybės žiniose“.
Byloje pareiškėja vieninteliu teisiniu nuostatų negaliojimo pagrindu nurodė tai, kad jie įstatymo nustatyta tvarka nebuvo paskelbti; todėl toks aktas nėra norminis aktas, iš kurio jai gali kilti teisės ir pareigos.
Kadangi dėl anksčiau paminėtų argumentų kolegija konstatavo, jog nuostatuose įtvirtintos elgesio taisyklės savo turiniu atitinka teisės normos sampratą, tačiau aktas įstatymo nustatyta tvarka nebuvo paskelbtas „Valstybės žiniose“, todėl jį ištinka teisinės pasekmės, numatytos Lietuvos Respublikos 1993 m. balandžio 6 d. įstatymo Nr. I-119 „Dėl Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų skelbimo ir įsigaliojimo tvarkos“ 10 str. 2 d., – norminis aktas yra negaliojantis.
Dėl norminio akto neatitikimo formos reikalavimams Lietuvos Respublikos krašto apsaugos ministro 1999 m. sausio 11 d. įsakymu Nr. 36 „Dėl komisijos sudarymo ir jos nuostatų patvirtinimo“ patvirtinti Tarnybinio tyrimo komisijos kario žūties ar sveikatos sutrikimo priežastiniam ryšiui su tiesioginiu pareigų vykdymu nustatyti nuostatai pripažįstami neteisėtu ir negaliojančiu norminio pobūdžio teisės aktu, netaikytinu nuo 1999 m. birželio 16 d., t. y. nuo tos dienos, kai šio akto pagrindu pareiškėjai atsirado teisinės pasekmės (ABTĮ 51 str. 2 d., 55 str. 2 d.).
Remiantis ABTĮ 59 str. 1 d., iš Krašto apsaugos ministerijos pareiškėjos naudai priteisiama 200 Lt jos išlaidų, patvirtintų kasos pajamų orderio kvitu, turėtų naudojantis teisine pagalba surašant apeliacinį skundą dėl pirmosios instancijos teismo sprendimo.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos ABTĮ 51 str. 2 d., 55, 57, 59, 63, 64 str., CPK 336 str. 1 d. 2 p., kolegija
nusprendė:
Aukštesniojo administracinio teismo 2000 m. kovo 24 d. sprendimą panaikinti.
Lietuvos Respublikos krašto apsaugos ministro 1999 m. sausio 11 d. įsakymu Nr. 36 „Dėl komisijos sudarymo ir jos nuostatų patvirtinimo“ patvirtintus Tarnybinio tyrimo komisijos kario žūties ar sveikatos sutrikimo priežastiniam ryšiui su tiesioginiu pareigų vykdymu nustatyti nuostatus pripažinti neteisėtu ir negaliojančiu norminio pobūdžio teisės aktu, netaikytinu nuo 1999 m. birželio 16 d., t.y. nuo tos dienos, kai šio akto pagrindu pareiškėjai atsirado teisinės pasekmės.
Iš Krašto apsaugos ministerijos N. Kazakevičienės naudai priteisiama 200 Lt turėtų išlaidų dėl skundo surašymo.