Administracinė byla Nr. A-1512-556/2015
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-02682-2012-6
Procesinio sprendimo kategorija 33.2
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2015 m. birželio 8 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Anatolijaus Baranovo (kolegijos pirmininkas), Artūro Drigoto, Ramūno Gadliausko, Veslavos Ruskan ir Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas), teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo viešosios įstaigos Lietuvos verslo paramos agentūros apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. birželio 27 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo viešosios įstaigos Raseinių hipodromo skundą atsakovams Lietuvos Respublikos ūkio ministerijai ir viešajai įstaigai Lietuvos verslo paramos agentūrai, tretiesiems suinteresuotiems asmenims Lietuvos Respublikos finansų ministerijai ir uždarajai akcinei bendrovei „Raseinių statyba“ dėl sprendimo panaikinimo arba pritaikytos finansinės korekcijos sumažinimo.
n u s t a t ė :
I.
1. Pareiškėjas viešoji įstaiga Raseinių hipodromas (toliau – ir pareiškėjas, Įstaiga, VšĮ Raseinių hipodromas) su skundu (I t., b. l. 1–8) kreipėsi į teismą, prašydamas panaikinti Lietuvos Respublikos finansų ministerijos 2012 m. rugsėjo 25 d. sprendimą Nr. (24.16-03)-5K-1217234 „Dėl VšĮ Raseinių hipodromas skundo“. Jeigu būtų atsisakyta panaikinti minėtą sprendimą, pareiškėjas prašė sumažinti VšĮ Raseinių hipodromui pritaikytą finansinę korekciją iki 2 procentų dydžio sutarties sumos.
2. Pareiškėjas nurodė, kad Lietuvos Respublikos ūkio ministras 2012 m. rugpjūčio 2 d. įsakymu Nr. 4-783 „Dėl Europos Sąjungos fondų lėšų, išmokėtų projekto Nr. VP3-1.3-ŪM-01-V-01-020 vykdytojai viešajai įstaigai Raseinių hipodromas, grąžinimo“, remdamasis viešosios įstaigos Lietuvos verslo paramos agentūros (toliau – ir VšĮ Lietuvos verslo paramos agentūra, Agentūra) 2012 m. liepos 23 d. pažeidimo tyrimo išvada (toliau – ir Pažeidimo tyrimo išvada), pripažino projekto „Raseinių hipodromo rekonstravimas“ (toliau – ir Projektas) išlaidų sumą – 196 449,9 Lt – netinkamomis finansuoti išlaidomis, taip pat nustatė Projekto vykdytojo grąžintinų lėšų sumą – 45 534,64 Lt Europos Sąjungos finansinės paramos lėšų. Šios sankcijos pagrindimo pagrindinis argumentas – VšĮ Raseinių hipodromas, pasirašydamas rangos sutartį su kvalifikacijos reikalavimų neatitinkančiu rangovu, padarė teisės aktų pažeidimus.
3. Agentūra išvadoje nurodė, kad, pirma: perkančioji organizacija pažeidė Lietuvos Respublikos viešųjų pirkimų įstatymo (toliau – ir VPĮ) 39 straipsnio 1 dalies nuostatas, kai kreipėsi į tiekėją uždarąją akcinę bendrovę „Raseinių statyba“ (toliau – ir UAB „Raseinių statyba“) dėl supaprastinto atviro konkurso rekonstrukcijos darbams įsigyti sąlygų (toliau – ir Pirkimo sąlygos) 11.11 punkte nustatytų kvalifikacinių reikalavimų tikslinimo, o tiekėjui nurodžius papildomą specialiųjų darbų vadovą – E. R. N., kuris pradiniame pasiūlyme nebuvo įrašytas, pripažino jo kvalifikaciją tinkama. Antra, pareiškėjas, neatmetęs UAB „Raseinių statyba“ pasiūlymo dėl to, kad bendrovė neatitiko minimalių kvalifikacijos reikalavimų, pažeidė VPĮ 32 straipsnio 6 dalies nuostatas bei skaidrumo ir lygiateisiškumo principus. Trečia, Agentūra nustatė, kad Pirkimo sąlygų 11.10 punktas yra perteklinis ir neproporcingas pirkimo objektui, kadangi pagal pridėtą techninę specifikaciją tokie darbai nėra atliekami. Tokiais veiksmais perkančioji organizacija pažeidė VPĮ 32 straipsnio 2 dalies nuostatas. Ketvirta, Agentūra teigė, kad perkančioji organizacija padarė teisės aktų pažeidimus, pasirašydama rangos sutartį su kvalifikacijos reikalavimų neatitinkančiu rangovu.
4. Pareiškėjas LR ūkio ministro 2012 m. rugpjūčio 2 d. įsakymą Nr. 4-783 apskundė Lietuvos Respublikos finansų ministerijai, kuri 2012 m. rugsėjo 25 d. sprendimu Nr. (24.16-03)-5K-1217234 „Dėl VšĮ Raseinių hipodromas skundo“ jo skundą atmetė. Pareiškėjo manymu, abu šie sprendimai yra neteisingi ir nepagrįsti.
5. Nurodė, kad perkančiosios organizacijos užklausimas dėl specialiųjų darbų vadovo šiuo atveju negali būti laikomas esminiu pasiūlymo pakeitimu, nes UAB „Raseinių statyba“ turėjo tinkamą specialiųjų darbų vadovą, kurio nenurodė pateikdama kvalifikacijos atestatą. UAB „Raseinių statyba“ nenurodė naujo asmens, o patikslino pateiktus duomenis.
6. Tvirtino, kad tiekėjas nagrinėjamu atveju atitiko minimalius kvalifikacinius reikalavimus. Šiuo aspektu teigė, jog UAB „Raseinių statyba“ subrangovas R. A. elektros paslaugų individuali įmonė (toliau – ir R. A. elektros paslaugų IĮ) neturi teisės atlikti elektrotechnikos darbų (iki 10 kV įtampos), vadovaujantis Lietuvos Respublikos statybos įstatymo (toliau – ir Statybos įstatymas) 15 straipsnio 2 dalimi. Statybos įstatymas ir jį įgyvendinantys teisės aktai nenustato prievolės turėti Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos išduotą atestatą, atliekant statybos darbus ypatingų statinių kategorijai nepriskiriamuose statiniuose. Tokią praktiką formuoja Lietuvos apeliacinis teismas (2011 m. gegužės 6 d. sprendimas civilinėje byloje Nr. 2A-860/2011). Ypatingų statinių kategorijai priskiriami 110 kV ir aukštesnės įtampos elektros tinklai su priklausiniais (LR aplinkos ministro 2002 m. balandžio 16 d. įsakymu Nr. 184 patvirtinto STR 1.01.06:2002 „Ypatingi statiniai“ 2 lentelė, atsižvelgiant į 2011 m. liepos 7 d. pakeitimą, kuriuo pakeistas įsakymo 5.3 punkto 2 lentelės 14 punktas (Magistraliniai ir skirstomieji šilumos tiekimo tinklai, dujotiekiai, naftotiekiai), taip pat lentelė papildoma 141 punktu (110 kV ir aukštesnės įtampos elektros tinklai su priklausiniais). Taigi iki 110 kV įtampos elektros tinklų statybos darbus gali atlikti neatestuotos įmonės. Agentūra neatkreipė dėmesio į tai, kad subrangovas turi Valstybinės energetikos inspekcijos prie Ūkio ministerijos atestatą, suteikiantį teisę atlikti reikiamus elektrotechnikos darbus. Nepagrįsta teigti, kad Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos išduotas atestatas yra tik dokumentas, leidžiantis dalyvauti konkurse bei atlikti rekonstrukcijos darbus, o Valstybinės energetikos inspekcijos prie Ūkio ministerijos atestatas, išduotas subrangovui, yra netinkamas. Formalaus reikalavimo nesilaikymas negali būti pagrindu pripažinti įvykusį konkursą neteisėtu, ar pasirašytą statybos rangos sutartį negaliojančia (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo (toliau – ir LAT) Civilinių bylų skyriaus 2005 m. rugsėjo 21 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-416)). Imperatyvių teisės normų pažeidimas vykdant viešuosius pirkimus gali reikštis, kai priimtas pirkimų komisijos sprendimas leidžia daryti išvadą, jog neracionaliai panaudotos lėšos, ir laimėtoju šiuo konkrečiu atveju turėjo būti ne komisijos paskelbtas pirkimų dalyvis, bet tas dalyvis, kurio pasiūlymas buvo atmestas. Pažymėjo, kad 2007 m. vasario 28 d. Valstybinės energetikos inspekcijos prie Ūkio ministerijos ir Statybininkų asociacijos bendrame išaiškinime „Dėl statybos įmonių bei darbuotojų darbo energetikos objektuose ir įrenginiuose“ išaiškinta, jog galiojančiose abiejų įstatymų (Lietuvos Respublikos statybos įstatymo ir Lietuvos Respublikos energetikos įstatymo) versijose yra punktai, reglamentuojantys tą pačią veiklą, t. y. darbą energetikos objektuose ir įrenginiuose, tačiau abiejuose įstatymuose yra naudojami netgi skirtingi apibrėžimai. Energetikos įrenginių eksploatavimas reiškia tokių įrenginių remontą, matavimus ir bandymus, paleidimo ir derinimo darbus, ir kai šie darbai pagal Statybos įstatymą priskiriami statinio rekonstravimo darbams. Nelogiška būtų teigti, kad subjektas, turintis teisę atlikti elektros įrenginio eksploatavimo darbus, negalėtų tokių darbų, kaip paleidimas, montavimas ir panašiai, atlikti rekonstruojamame objekte, kai iš esmės rekonstrukcijos metu ir yra paleidžiami, montuojami, derinami, bandomi elektros įrenginiai.
7. Dėl perteklinių dirbtinai ribojančių konkurenciją sąlygų paaiškino, kad fakto, jog transformatorinės darbų nebeliko, nelaiko diskriminacija ar lygiateisiškumo principo pažeidimu.
8. Dėl finansinių korekcijų taikymo masto nurodė, kad perkančioji organizacija nepažeidė VPĮ numatytų imperatyvių reikalavimų, todėl finansinio poveikio priemonė turėtų būti panaikinta. Finansinio poveikio priemonės – 196 449,90 Lt (5 procentų finansinė korekcija) suma sumažinamas Europos Sąjungos finansinės paramos lėšų dalies finansavimas kelia rimtą grėsmę nepasiekti Projekto rodiklių bei apskritai neįgyvendinti paties Projekto, tačiau, jeigu skundas dėl finansinių korekcijų panaikinimo nebūtų patenkintas, prašo sumažinti pritaikytą finansinės korekcijos dydį iki 2 procentų sutarties sumos. Lietuvos Respublikos finansų ministro 2009 m. gegužės 29 d. įsakymo Nr. 1K-173 „Dėl metodinių pažeidimų tyrimo ir nustatymo rekomendacijų patvirtinimo“ (toliau – ir Metodinės pažeidimo tyrimo ir nustatymo rekomendacijos) 26 punkte minėtose Europos Komisijos gairėse yra nustatyta, kad, esant kai kurių neesminių viešojo pirkimo direktyvų nuostatų pažeidimui, gali būti taikoma 2 procentų, 5 procentų arba 10 procentų finansinė korekcija nuo sutarties sumos, atsižvelgiant į pažeidimo sunkumą ir (arba) pažeidimą padarius pakartotinai. Šio tipo pažeidimui esant tik formaliam ir neturint galimo finansinio poveikio, jokia pataisa nėra taikoma, todėl nesutikus panaikinti paskirtą finansinės korekcijos taikymą, nėra pagrindo taikyti didesnę nei minimalią, t. y. 2 procentų dydžio sutarties sumos, finansinę korekciją.
9. Pridūrė, jog nagrinėjamu atveju aktualus viešojo intereso klausimas. Jeigu konkurso laimėtoju nebūtų paskelbta UAB „Raseinių statyba“, kuri konkurse pasiūlė mažiausią kainą, o laimėtoju būtų paskelbtas antrą vietą konkurse užėmęs tiekėjas, su juo rangos sutartis vis tiek greičiausiai nebūtų sudaryta, kadangi būtų stipriai viršytas perkančiosios organizacijos organizuoto konkurso biudžetas. Esant tokiai situacijai, neabejotinai vieno subjekto interesas užsidirbti iš pirkimo būtų pripažįstamas svarbesniu, nei Raseinių miesto ir visuomenės interesas turėti hipodromą.
10. Teismo posėdyje pareiškėjas papildomai paaiškino, kad Lietuvos Respublikos ūkio ministerijos sprendimai, dėl kurių panaikinimo buvo atsisakyta priimti skundą teisme, galėtų būti derybų su Lietuvos Respublikos ūkio ministerija objektas, jei teismo sprendimu būtų paneigtas Agentūros sprendimas.
11. Atsakovas Lietuvos Respublikos ūkio ministerija atsiliepime į skundą (I t., b. l. 49–52) prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.
12. Atsakovas paaiškino, kad Agentūra 2012 m. liepos 24 d. raštu Nr. R4-12061(13.1.5) „Dėl nustatyto Europos Sąjungos finansinės paramos naudojimo pažeidimo (projekto kodas Nr. VP3-1.3-ŪM-01-V-01-020)“ pateikė Lietuvos Respublikos ūkio ministerijai sprendimą dėl Projekto nustatyto Europos Sąjungos finansinės paramos lėšų naudojimo pažeidimo. Ūkio ministerija, vadovaudamasi Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. gruodžio 19 d. nutarimu Nr. 1443 (toliau – ir Administravimo ir finansavimo taisyklės), 198.2 punktu, priėmė sprendimą sumažinti Projekto finansavimą ir išskaičiuoti grąžintiną sumokėtų lėšų dalį iš pareiškėjo pateikto mokėjimo prašymo, kurį išdėstė skundžiamame sprendime. Agentūra Ūkio ministerijai pateikė savo priimtą sprendimą dėl nustatyto pažeidimo, o Ūkio ministerija priėmė vieną iš sprendimų, nurodytų Taisyklių 198 punkte. Įgyvendinant Projektą, padarytų pareiškėjo pažeidimų tyrimas ir nustatymas yra Agentūros kompetencija. Skundžiami Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2012 m. rugpjūčio 2 d. įsakymai Nr. 4-783 ir Nr. 4-784 negali būti panaikinti, nes yra praleistas jų apskundimo terminas. Įstaiga apie šiuos įsakymus buvo informuota Ūkio ministerijos 2012 m. rugpjūčio 3 d. raštu Nr. (19.2-52)-3-4435 „Dėl ūkio ministro įsakymų“, kuris pareiškėjui buvo įteiktas 2012 m. rugpjūčio 7 d. VšĮ Raseinių hipodromas į teismą dėl minėtų įsakymų panaikinimo kreipėsi tik 2012 m. spalio 18 d. Agentūra, nustačiusi Projekto finansinės paramos lėšų naudojimo pažeidimą, kuris susijęs su VPĮ principų pažeidimu, priimdama sprendimą, vadovavosi Metodinių pažeidimų tyrimo ir nustatymo rekomendacijų 26 punktu. Atsižvelgiant į Europos Komisijos Rekomendacijų dėl finansinių pataisų, taikytinų iš struktūrinių fondų ir Sanglaudos fondo bendrai finansuojamoms išlaidoms, kai nesilaikoma viešojo pirkimo taisyklių, nustatymo (2007 m. lapkričio 29 d. galutinė redakcija, COCOF 07/0037/03-LT) 24 punktą, pareiškėjo prašymas sumažinti pritaikytą finansinės korekcijos dydį iki 2 procentų yra nepagrįstas.
13. Atsakovas VšĮ Lietuvos verslo ir paramos agentūra atsiliepime į pareiškėjo skundą (I t., b. l. 95–100) prašė pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą.
14. Atsakovas paaiškino, kad reikalavimus bendrai iš Europos Sąjungos fondų lėšų, finansuojamų ir vykdomų pagal Lietuvos 2007–2013 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategiją bei įgyvendinančias veiksmų programas projektų išlaidoms, kad jos būtų pripažintos deklaruoti Europos Komisijai, nustato Vykdomų pagal Lietuvos 2007–2013 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategijų ir ją įgyvendinančias veiksmų programas projektų išlaidų ir finansavimo reikalavimų atitikties taisyklės, patvirtintos Vyriausybės 2007 m. spalio 31 d. nutarimu Nr. 1179 (toliau – ir Finansavimo reikalavimų atitikties taisyklės). Kad būtų pripažintos tinkamomis finansuoti, išlaidos, patirtos įgyvendinant projektus pagal strategiją ir šią strategiją įgyvendinančias veiksmų programas, privalo atitikti visus Finansavimo reikalavimų atitikties taisyklių 8 punkte nustatytus bendruosius reikalavimus. Pagal Ūkio ministerijos, Agentūros ir pareiškėjo pasirašytos 2011 m. gruodžio 30 d. projekto „Raseinių hipodromo rekonstravimas“ finansavimo ir administravimo sutarties bendrųjų sąlygų 2.1.8 punktą bei specialiųjų sąlygų 8.3 punktą, Įstaiga įsipareigojo laikytis VPĮ.
15. Išdėstė, jog vadovaudamasi Administravimo ir finansavimo taisyklėmis, Metodinėmis pažeidimo tyrimo ir nustatymo rekomendacijomis, Veiksmų programų administravimo ir finansavimo taisyklėmis, patvirtintomis Vyriausybės 2008 m. lapkričio 12 d. nutarimu Nr. 1225 (toliau – ir Veiksmų programų administravimo ir finansavimo taisyklės), Agentūra nustatė, kad pareiškėjas 2011 m. lapkričio 11 d. raštu Nr. RHD-II-2 kreipėsi į tiekėją UAB „Raseinių statyba“ Pirkimo sąlygų 11.11 punkte nustatytų kvalifikacinių reikalavimų tikslinimo. Tiekėjas, tikslindamas savo kvalifikacinius duomenis, nurodė papildomą specialiųjų darbų vadovą – E. R. N., kuris pradiniame pasiūlyme nebuvo įrašytas. Pažymėjo, kad vadovaujantis VPĮ 32 straipsnio ir 2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2004/18/EB dėl viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo 51 straipsnio nuostatomis, perkančioji organizacija gali prašyti ūkio subjektų papildyti arba paaiškinti tik sertifikatus arba dokumentus, patvirtinančius tiekėjo kvalifikaciją. Analogiškai numatyta VPĮ 32 straipsnio 5 dalyje. Pasiūlymo papildymas traktuotinas kaip esminis pasiūlymo pakeitimas, prieštaraujantis VPĮ 39 straipsnio 1 dalies nuostatoms, kad perkančioji organizacija negali leisti pakeisti pasiūlymo esmės ir neužtikrinantis VPĮ 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų skaidrumo ir lygiateisiškumo principų laikymosi.
16. Nurodė, jog pirkimo dalyvis UAB „Raseinių statyba“ kartu su 2011 m. lapkričio 4 d. komerciniu pasiūlymu Nr. 577 pateiktoje 2011 m. lapkričio 2 d. subrangos deklaracijoje nurodė, kad elektros darbus iki 10 kV atliks R. A. elektros paslaugų IĮ, 2011 m. lapkričio 2 d. ketinimų protokole nurodyta, jog savininkas R. A. tvirtina, kad įmonė ketina atlikti konkurso „Raseinių hipodromo rekonstravimo rangos darbai“ elektros montavimo darbus iki 10 kV. Ši įmonė turi teisę atlikti tik statinio dalies projektavimo darbus (Aplinkos ministerijos išduotas atestatas Nr. 5240) ir elektros tinklo ir įrenginių iki 10 kV įtampos eksploatavimo darbus, bet ne elektros montavimo darbus iki 10 kV. Todėl UAB „Raseinių statyba“ neatitiko Pirkimo sąlygų 11.10 punkto reikalavimo turėti teisę atlikti elektrotechnikos darbus (iki 10 kV), ir pareiškėjas, vadovaudamasis Pirkimo sąlygų 72.1 punktu, turėjo atmesti pasiūlymą. To nepadaręs, pareiškėjas pažeidė VPĮ 32 straipsnio 6 dalies nuostatas bei skaidrumo ir lygiateisiškumo principus.
17. Išdėstė, jog Pirkimo sąlygų 11.10 punkte nustatytas reikalavimas turėti teisę atlikti elektrotechnikos (iki 10 kV įtampos) darbus yra perteklinis ir neproporcingas pirkimo objektui, kadangi pagal pridėtą techninę specifikaciją tokie darbai nėra atliekami. Pareiškėjas, nustatęs reikalavimus, kurie nėra būtini pirkimo dokumentuose nurodytiems darbams atlikti, pažeidė VPĮ 32 straipsnio 2 dalies nuostatas. 2011 m. gruodžio 28 d. su konkurso laimėtoja UAB „Raseinių statyba“ buvo pasirašyta VšĮ Raseinių hipodromo rekonstravimo darbų rangos sutartis Nr. l (toliau – ir Rangos sutartis), kurios vertė – 5 300 000 Lt. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas 2011 m. gruodžio 14 d. nutartyje civilinėje byloje Nr. 3K-3-507/2011 yra pasisakęs, kad konkurenciją riboja pernelyg aukšti arba specifiniai, neadekvatūs pirkimo pobūdžiui ar neproporcingi jo sąlygoms reikalavimai, kurie atima galimybę pirkimo procedūrose dalyvauti sutartį gebantiems įvykdyti kandidatams ar dalyviams. Reikalavimai pateisinami tik tada, jeigu pateikiamas patikimas ir įtikinamas tokių reikalavimų nustatymo pagrindimas. Turinio viršenybės prieš formą principas tiekėjų kvalifikacijos atitikties Pirkimo sąlygoms tikrinimo procedūroje nepaneigia perkančiosios organizacijos pareigos objektyviai, kruopščiai ir skaidriai vertinti jai pateiktų kvalifikacijos dokumentų turinį. Atitinkamai teismai negali konstatuoti perkančiosios organizacijos veiksmų vertinant tiekėjo kvalifikaciją teisėtumo, jei šio pateikti kvalifikaciją pagrindžiantys dokumentai neleidžia daryti vienareikšmiškos išvados dėl tiekėjo kvalifikacijos atitikties konkurso sąlygose nustatytiems reikalavimams.
18. Nesutiko su pareiškėju, kad subrangovas turi Valstybinės energetikos inspekcijos prie Ūkio ministerijos atestatą, suteikiantį teisę atlikti reikiamus elektrotechnikos darbus, kadangi nurodytas atestatas suteikia teisę verstis elektros įrenginių eksploatavimu, o tai nėra statybos darbai. Naujų elektros įrenginių montavimas pagal Statybos įstatymą yra priskiriamas statybos darbams (Statybos įstatymo 2 str. 15 p.). Eksploatavimas apima veiklą jau įrengtuose, pastatytuose, sumontuotose energetikos įrenginiuose, bet ne jų įrengimą, montavimą ar statybos darbus. VšĮ Raseinių hipodromo pateikta nuoroda į Valstybinės energetikos inspekcijos prie Ūkio ministerijos 2007 m. vasario 28 d. išaiškinimą nepagrindžia pareiškėjo argumentų dėl to, kad jis gali atlikti ir statybos (montavimo) darbus. Valstybinės energetikos inspekcijos prie Ūkio ministerijos atestatas yra tik papildomas atestatas, todėl pareiškėjas neatitiko Pirkimo sąlygų 11.10 punkte nustatytų kvalifikacinių reikalavimų.
19. Nurodė, jog Metodinių pažeidimų tyrimo ir nustatymo rekomendacijų 26 punktas numato, kad nustačius pažeidimą, kuris yra susijęs su viešuoju pirkimu pagal VPĮ, taikomos Europos Komisijos Finansinių korekcijų laikymo dėl pažeidimų viešųjų pirkimų srityje gairės (2007 m. lapkričio 29 d. galutinė redakcija, COCOF 07/ 0037/03-ES) (toliau – ir Gairės). Vykdydamos tikrinimus, valstybių narių priežiūros institucijos, aptikusios Gairėse nurodyto tipo pažeidimus, privalo padaryti būtinas pataisas pagal 2006 m. liepos 11 d. Tarybos Reglamento (EB) Nr. 1083/2006, nustatančio bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo bei panaikinančio Reglamentą (EB) N. 1260/1999 (toliau – ir Reglamentas), 98 straipsnį. Vadovaujantis Reglamento 70 straipsnio 1 dalies b punktu, Reglamento 98 straipsnio 2 dalimi, valstybės narės turi pareigą siekti susigrąžinti sumas pagal Reglamento 98 straipsnio 2 dalį ir susigrąžinti valstybės pagalbą pagal Europos Bendrijos steigimo sutarties 87 straipsnį ir pagal 1999 m. kovo 22 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 659/1999, nustatančio išsamias Europos Bendrijos steigimo sutarties 88 straipsnio taikymo taisykles, 14 straipsnį (Reglamento 101 straipsnis). Reglamento 99 straipsnio 1 dalies c punktas suponuoja Komisijos pareigos atlikti atitinkamą koregavimą atsiradimą. Nustatant finansines pataisas, turi būti vadovaujamasi principu „Finansinių pataisų tikslas yra atstatyti situaciją, kurioje 100 procentų visų bendram finansavimui struktūrinių fondų deklaruotų išlaidų atitiktų taikomas nacionalines ir Bendrijos taisykles“. Rėmėsi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir LVAT) 2011 m. spalio 3 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A63-2790/2011, Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktika ir pabrėžė, kad šiuo atveju netaikytina pareiškėjo skunde nurodyta teismų praktika, nes bylų aplinkybės nėra tapačios. Be to, nėra sprendžiamas klausimas dėl VšĮ Raseinių hipodromo pirkimų komisijos veiksmų panaikinimo.
20. Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos finansų ministerija (I t., b. l. 101–107) prašė pareiškėjo skundą atmesti kaip nepagrįstą.
21. Trečiasis suinteresuotas asmuo paaiškino, kad Finansų ministerijos, kaip vadovaujančios institucijos, ir Agentūros, kaip įgyvendinančios institucijos, funkcijos yra nustatytos Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant Lietuvos 2007-2013 Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategiją ir veiksmų programas, taisyklėse, patvirtintose Vyriausybės 2007 m. spalio 17 d. nutarimu Nr. 1139 (toliau – ir Atsakomybės paskirstymo taisyklės). Finansų ministerija, atlikdama vadovaujančiosios institucijos funkciją, veikia pagal Administravimo ir finansavimo taisyklių 211 punktą. Finansų ministerija, vadovaudamasi Administravimo ir finansavimo taisyklių 211 punktu, išnagrinėjo VšĮ Raseinių hipodromo 2012 m. rugpjūčio 8 d. skundą ir 2012 m. rugsėjo 25 d. priėmė sprendimą Nr. (24.16-03)-5K-1217234-6K-1208001. Agentūra pažeidimo tyrimo išvadoje nurodė, jog pažeidimo ištaisyti neįmanoma, vadovaudamasi Administravimo ir finansavimo taisyklių 197 punktu, priėmė sprendimą pripažinti 196 449,90 Lt projekto išlaidų netinkamomis finansuoti ir pagal Administravimo ir finansavimo taisyklių 197.2 punktą teikė siūlymą Ūkio ministerijai pakeisti projekto finansavimo ir administravimo sutartį, tai yra sumažinti projekto finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų dalimi – 184 386,6 Lt ir susigrąžinti sumokėtų lėšų dalį – 45 534,64 Lt iš pareiškėjo teikiamuose mokėjimo prašymuose nurodytos sumos. Atsižvelgdama į Agentūros pateiktus argumentus ir vadovaudamasi Administravimo ir finansavimo taisyklių 198 punktu, Ūkio ministerija 2012 m. rugpjūčio 2 d. priėmė įsakymus Nr. 4-783 ir Nr. 4-784.
22. Nurodė, jog atsižvelgiant į Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. gruodžio 4 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. I-3827-189/2012, 2012 m. spalio 22 d. sprendime administracinėje byloje Nr. I-3439-426/2012, LVAT 2008 m. balandžio 10 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A556-633/2008 bei 2012 m. birželio 22 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. AS822-530/2012 išdėstytus teiginius, manytina, kad tiek Agentūros sprendimas, tiek Finansų ministerijos sprendimas yra tik tarpiniai (procedūriniai) sprendimai, kuriuose išdėstyta nuomonė nelaikytina turinčia įtakos pareiškėjui ir kurie tiesioginių pasekmių jam nesukėlė, VšĮ Raseinių hipodromo teisių apimtis nesusiaurėjo bei papildomų pareigų neatsirado, o teisė priimti galutinį sprendimą teisės aktais yra suteikta ne įgyvendinančiai ar vadovaujančiai institucijai, o Ūkio ministerijai, kurios priimtas sprendimas ir sukelia teisines pasekmes.
23. Pridūrė, jog Metodinių pažeidimų tyrimo ir nustatymo rekomendacijų 26 punkte Gairių 2 lentelė yra taikoma supaprastintų pirkimų atveju, o Gairių 2 lentelės 24 pozicijoje nustatytas vienodo požiūrio principo pažeidimas. Gairių 1 lentelėje nurodyti sankcijų skaičiavimo principai naudojami tarptautiniams pirkimams, o Gairių 2 lentelėje nurodyti sankcijų taikymo principai – supaprastintiems pirkimams. Tiek Agentūra, tiek Finansų ministerija savo sprendimuose dėl nustatytų pažeidimų vykdant supaprastintus viešuosius pirkimus taiko būtent Gairių 2 lentelėje nurodytus sankcijų apskaičiavimo principus.
II.
24. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 m. birželio 27 d. sprendimu (VI t., b. l. 39–52) pareiškėjo skundą patenkino – panaikino Lietuvos Respublikos finansų ministerijos 2012 m. rugsėjo 25 d. sprendimą Nr. (24.16-03)-5K-1217234 „Dėl VšĮ Raseinių hipodromas skundo“.
25. Teismas konstatavo, kad ginčas šioje administracinėje byloje kilo dėl Europos Sąjungos finansinės paramos lėšų grąžinimo dėl padarytų viešųjų pirkimų vykdymo pažeidimų.
26. Teismas nustatė, kad Ūkio ministras 2010 m. gruodžio 28 d. įsakymu Nr. 4-937 skyrė finansavimą pagal Sanglaudos skatinimo veiksmų programos priedo, patvirtinto Vyriausybės 2008 m. liepos 23 d. nutarimu Nr. 787, 1 prioriteto „Vietinė urbanistinė plėtra, kultūros paveldo ir gamtos išsaugojimas bei pritaikymas turizmo plėtrai“ VP3-1.3-ŪM-01-V priemonę „Ekologinio (pažintinio) turizmo, aktyvaus poilsio ir sveikatos gerinimo infrastruktūros kūrimas ir plėtra“ projektui įgyvendinti iš specialiosios Ekonomikos augimo ir konkurencingumo didinimo programos viešosios įstaigos Raseinių hipodromo projektui „Raseinių hipodromo rekonstravimas“ kapitalo formavimo išlaidoms padengti iki 4 352 004 Lt finansavimo, finansavimo dalis (intensyvumas) – iki 93,86 procentų iš specialiosios Ekonomikos augimo ir konkurencingumo didinimo programos. VšĮ Raseinių hipodromas vykdė atvirą supaprastintą konkursą „Raseinių hipodromo rekonstravimo darbai“. Tarp konkurso laimėtojos UAB „Raseinių statyba“ ir VšĮ Raseinių hipodromo 2011 m. gruodžio 28 d. buvo pasirašyta Raseinių hipodromo rekonstravimo darbų rangos sutartis Nr. 1, pagal kurią rangovas įsipareigojo užsakovui už sutarties kainą, kurią užsakovas sumokės rangovui, tinkamai atlikti bei laiku užbaigti darbus ir per nustatytą laikotarpį ištaisyti visus defektus. Užsakovas įsipareigojo sumokėti sutarties kainą rangovui už tinkamai atliktus ir laiku užbaigtus sutartyje numatytus darbus – 5 300 000 Lt. 2011 m. gruodžio 30 d. tarp Ūkio ministerijos, Agentūros ir VšĮ Raseinių hipodromo buvo pasirašyta projekto „Raseinių hipodromo rekonstravimas“ Finansavimo ir administravimo sutartis Nr. S-VP3-1.3-ŪM-01-V-01-020. Įvykdyto pirkimo rezultatai 2012 m. sausio 2 d. ieškiniu buvo apskųsti Šiaulių apygardos teismui (vėliau ieškinys tikslintas), kuris, išnagrinėjęs pirkime dalyvavusio tiekėjo A. Ž. ir Ko UAB pateiktą skundą dėl perkančiosios organizacijos atliktų veiksmų priimant sprendimą dėl konkurso laimėtojo, 2012 m. kovo 1 d. sprendimu civilinėje byloje Nr. 2-299-372/2012, be kita ko, 2011 m. gruodžio 25 d. Raseinių hipodromo rekonstravimo darbų rangos sutartį Nr. 1, sudarytą tarp užsakovo VšĮ Raseinių hipodromo ir rangovo UAB „Raseinių statyba“, pripažino niekine ir negaliojančia. Lietuvos apeliacinis teismas 2012 m. gegužės 28 d. nutartimi civilinėje byloje Nr. 2A-1689/2012 minėto Šiaulių apygardos teismo 2012 m. kovo 1 d. sprendimo dalį dėl 2011 m. gruodžio 25 d. Raseinių hipodromo rekonstravimo darbų rangos sutarties Nr. 1 panaikino ir šią bylos dalį nutraukė. Agentūra, peržiūrėjusi Projekto vykdytojo atliktas VšĮ Raseinių hipodromo rekonstrukcijos darbų pirkimo procedūras ir susipažinusi su visomis viešojo pirkimo aplinkybėmis, nustatė Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatų pažeidimų, galėjusių turėti įtakos pirkimo rezultatams. Ūkio ministras 2012 m. rugpjūčio 2 d. įsakyme Nr. 4-783 „Dėl Europos Sąjungos fondų lėšų, išmokėtų projekto Nr. VP3-1.3-ŪM-01-V-01-020 vykdytojai viešajai įstaigai Raseinių hipodromas, grąžinimo“ pripažino Projekto išlaidų sumą – 196 449,9 Lt – netinkamomis finansuoti išlaidomis, įskaitydamas 12 063,29 Lt VšĮ Raseinių hipodromo įnašą ir nustatė, kad Projekto vykdytojo grąžintinų lėšų suma yra 45 534,64 Lt Europos Sąjungos finansinės paramos lėšų. Ūkio ministras 2012 m. rugpjūčio 2 d. įsakymu Nr. 4-784 pakeitė Ūkio ministro 2010 m. gruodžio 28 d. įsakymą Nr. 4-937, jame skiriamą finansavimą pagal Sanglaudos skatinimo veiksmų programos priedo, patvirtinto Vyriausybės 2008 m. liepos 23 d. nutarimu Nr. 787, 1 prioriteto „Vietinė urbanistinė plėtra, kultūros paveldo ir gamtos išsaugojimas bei pritaikymas turizmo plėtrai“ VP3-1.3-ŪM-01-V priemonę „Ekologinio (pažintinio) turizmo, aktyvaus poilsio ir sveikatos gerinimo infrastruktūros kūrimas ir plėtra“ projektui įgyvendinti iš specialiosios Ekonomikos augimo ir konkurencingumo didinimo programos Projekto kapitalo formavimo išlaidoms padengti iki 4 167 617,39 Lt (finansavimo, finansavimo dalis (intensyvumas) – iki 93,86 procento. Nesutikdamas su minėtais ūkio ministro 2012 m. rugpjūčio 2 d. įsakymais, pareiškėjas Finansų ministerijai pateikė 2012 m. rugpjūčio 8 d. skundą, kuriame prašė šiuos įsakymus panaikinti, o netenkinus šių reikalavimų – sumažinti VšĮ Raseinių hipodromui pritaikytą finansinę korekciją iki 2 procentų dydžio sutarties sumos. Finansų ministerija 2012 m. rugsėjo 12 d. raštu Nr. ((24.16-03)-5K-1217234)-6K-1207669 informavo pareiškėją, kad administracinė procedūra, nagrinėjant jo 2012 m. rugpjūčio 8 d. skundą dėl Projekto pažeidimo tyrimo išvados ir priimto sprendimo, pratęsta 10 darbų dienų, t. y. iki 2012 m. rugsėjo 27 d. Išnagrinėjusi VšĮ Raseinių hipodromo skundą, Finansų ministerija 2012 m. rugsėjo 25 d. sprendime Nr. (24.16-03)-5K-1217234-6K-1208001 konstatavo, kad Agentūra Pažeidimo tyrimo išvadoje nurodė pagrindinius faktus, argumentus ir įrodymus, pateikė teisinį pagrindą, kuriuo rėmėsi priimdama sprendimą, ir adekvačiai bei aiškiai nurodė sprendimo motyvus. Agentūra pažeidimą inicijavo, tyrė bei nustatė pagrįstai, vadovaudamasi teisės aktų nuostatomis ir vidaus procedūrų nustatyta tvarka, ir pripažino skundą nepagrįstu.
27. Teismas, pasisakydamas dėl taikytinų procedūrų, nurodė, kad Sanglaudos skatinimo veiksmų programa įgyvendinama remiantis Administravimo ir finansavimo taisyklėmis. Teismas vadovavosi Administravimo ir finansavimo taisyklių 197, 197-1, 198, 198-3, 211-212 punktais. Teismas padarė išvadą, kad pareiškėjas, gavęs Agentūros Pažeidimo tyrimo išvadą, turėjo ją per 10 darbo dienų nuo tos dienos, kurią sužinojo ar turėjo sužinoti apie tokius įgyvendinančiosios institucijos veiksmus, apskųsti Finansų ministerijai. Agentūros Pažeidimo tyrimo išvada pareiškėjui buvo išsiųsta Agentūros 2012 m. liepos 24 d. raštu Nr. R4-12061/13.1.5. Tuo pačiu raštu dokumentas išsiųstas ir Ūkio ministerijai. Ūkio ministerija Administravimo ir finansavimo taisyklių 198 punkte numatytą sprendimą turėjo priimti per 15 darbo dienų nuo rašto gavimo dienos, o esant pareiškėjo skundui Finansų ministerijai, kurį šis turėjo teisę paduoti per 10 darbo dienų nuo Agentūros Pažeidimo tyrimo išvados gavimo, svarstyti reikalingumą atidėti nagrinėjimą iki Finansų ministerija išnagrinės skundą dėl Agentūros veiksmų. Ūkio ministerija nelaukė termino skundui paduoti pabaigos, o per maždaug 5 darbo dienas priėmė 2012 m. rugpjūčio 2 d. sprendimus. Pareiškėjas skundo dėl Agentūros Pažeidimo tyrimo išvados Finansų ministerijai nepateikė, o vietoje to apskundė Ūkio ministerijos 2012 m. rugpjūčio 2 d. sprendimus. Finansų ministerija pareiškėjo skundą dėl Ūkio ministro 2012 m. rugpjūčio 2 d įsakymų priėmė, tačiau 2012 m. rugsėjo 25 d. raštu pasisakė dėl skundo atmetimo dėl Agentūros Pažeidimo tyrimo išvados. Pareiškėjo skundo teismui dalis dėl ūkio ministro 2012 m. rugpjūčio 2 d. įsakymų buvo nepriimta dėl apskundimo termino praleidimo. Šioje byloje ginčijamas Finansų ministerijos sprendimas, vadovaujantis pirmiau išdėstytomis Administravimo ir finansavimo taisyklių nuostatomis, yra sprendimas, priimtas išankstinio ginčo nagrinėjimo ne teisme tvarka dėl Agentūros Pažeidimo tyrimo išvados teisingumo ir pagrįstumo. Galutiniu sprendimu šiame ginče yra ūkio ministro 2012 m. rugpjūčio 2 d įsakymai Nr. 4-783 ir Nr. 4-784, kurių apskundimo terminas pripažintas praleistu. LVAT 2014 m. kovo 5 d. nutartyje teismui buvo nurodyta keliamą ginčą dėl Finansų ministerijos 2012 m. rugsėjo 25 d. sprendimo Nr. (24.16-03)-5K-1217234 „Dėl VšĮ Raseinių hipodromas skundo“ išnagrinėti iš esmės, vykdant šiuos įpareigojimus byla nagrinėta iš esmės, pasisakant dėl skundžiamo sprendimo.
28. Teismas, pasisakydamas dėl UAB „Raseinių statyba“ atitikimo Pirkimų sąlygų 11.11 punkto kvalifikacijos reikalavimams ir VPĮ 32 straipsnio 5 dalies taikymo, nustatė, kad UAB „Raseinių statyba“ VšĮ Raseinių hipodromui pateikė 2011 m. lapkričio 4 d. pasiūlymą Nr. 577 „Dėl Raseinių hipodromo rekonstravimo rangos darbų“. Pareiškėjas, įvertinęs šio pasiūlymo nurodytus duomenis, padarė prielaidą, kad tiekėjas neturi atestuoto specialiųjų darbų vadovo šilumos gamybai bei tiekimui, ir 2011 m. lapkričio 11 d. raštu Nr. RHD-II-2 paprašė patikslinti pasiūlyme pateiktų specialiųjų darbų vadovų kvalifikaciją, įrodant, kad bent vienas iš pasiūlyme pateiktų specialiųjų darbų vadovų turi teisę vadovauti šilumos gamybos ir tiekimo darbams. UAB „Raseinių statyba“, tikslindama savo kvalifikacinius duomenis, 2011 m. lapkričio 17 d. raštu Nr. 600 pateikė dokumentus, suteikiančius specialiųjų darbų vadovui – E. R. N., kuris pradiniame pasiūlyme nebuvo įrašytas, teisę vadovauti šilumos gamybos ir tiekimo darbams. Teismas pažymėjo, jog Europos Parlamento ir Tarybos 2004 m. kovo 31 d. direktyvos Nr. 2004/18/EB „Dėl viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo“ 51 straipsnyje įtvirtinta, kad perkančioji organizacija gali prašyti ūkio subjektų papildyti arba paaiškinti sertifikatus ir dokumentus. Teismas nesutiko su Agentūros pozicija, kad galima papildyti ir paaiškinti tik dokumentus ar pažymas apie pasiūlyme nurodytų asmenų kvalifikaciją, o pasiūlymo papildymas, kai nurodomas naujas darbuotojas, pateikiama pirminiame pasiūlyme nenurodyto darbuotojo kvalifikacija, traktuotinas kaip esminis pasiūlymo pakeitimas. Lietuvos Aukščiausiasis Teismas Viešųjų pirkimų reglamentavimo ir teismų praktikos apžvalgoje (II) (Teismų praktika Nr. 39, 2013 m.) išaiškino, kad, taikant VPĮ 32 straipsnio 5 dalį, prieš atmetant tiekėjo pasiūlymą ar pripažįstant tiekėją laimėtoju, privaloma pareikalauti dalyvio paaiškinti ar patikslinti duomenis apie kvalifikaciją. Netgi tais atvejais, kai tiekėjas nepateikė jokių jo kvalifikaciją pagrindžiančių dokumentų, jis dėl to nepraranda kvalifikacinių duomenų patikslinimo teisės. Tiekėjo kvalifikacija yra suprantama kaip jo pajėgumas ir pasiruošimas tinkamai įvykdyti ketinamus prisiimti įsipareigojimus pagal viešojo pirkimo sutartį. Tai – objektyvi kategorija (juridinis faktas), kuri žymi tam tikrų praeities (pvz., veiklos pelningumas) ar dabarties (pvz., įmonėje dirbančių darbuotojų kompetencija) faktų egzistavimą. Vadinasi, tiekėjo kvalifikacija atitinkamam pirkimui gali būti arba pakankama, arba ne. Teisė tiekėjui tikslinti neaiškius duomenis apie savo kvalifikaciją nekvalifikuojama kaip pasiūlymo esmės keitimas. Tiekėjų kvalifikaciją pagrindžiantys dokumentai – tik juridinio fakto patvirtinimo šaltinis, todėl ne konkretūs dokumentai lemia kvalifikacijos turėjimą. Tik kvalifikaciją pagrindžiančio dokumento nepateikimas nepaneigia kvalifikacijos kaip tam tikro juridinio fakto ar aplinkybių buvimo, jei jie iš tiesų egzistuoja (civilinė byla Nr. 3K-3-293/2011). Pagrindas atmesti tiekėjo pasiūlymą siejamas ne su duomenimis apie kvalifikaciją, o su kvalifikacijos turiniu. Tai leidžia daryti išvadą, kad tiekėjo kvalifikacija laikytina tinkama tada, kai jis objektyviai turi reikalaujamas kvalifikacijas, tačiau dėl kokių nors priežasčių nepateikia kvalifikaciją pagrindžiančių dokumentų. Taigi tokiu atveju, kai tiekėjas turi reikiamą kvalifikaciją savo organizacinės struktūros rėmuose, t. y. jo įmonėje dirba tinkamai kvalifikuoti darbuotojai, tiekėjo atitikimas kvalifikaciniams reikalavimams gali būti tikslinamas, o kai kvalifikacijas turintys asmenys yra atskiri nuo pirkėjo subjektai, duomenų tikslinimo teisė jam nesuteikiama. Pareiškėjas, vykdydamas VPĮ 32 straipsnio 5 dalyje numatytą procedūrą, elgėsi tiksliai pagal Lietuvos Aukščiausiojo Teismo išaiškinimus. UAB „Raseinių statyba“ 2011 m. lapkričio 17 d. raštu pateikus E. R. N. kvalifikaciją liudijančius dokumentus, jis 2011 m. lapkričio 17 d. raštu papildomai užklausė dėl E. N. darbo santykių. UAB „Raseinių statyba“ 2011 m. lapkričio 18 d. pažyma patvirtino, kad E. N. dirba UAB „Raseinių statyba“ specialiųjų dalių projektų vadovu. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, teismas konstatavo, kad Agentūra be pagrindo nustatė VPĮ 39 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto draudimo keisti pasiūlymo esmę pažeidimą, o kartu nepagrįstai rėmėsi VPĮ 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų skaidrumo ir lygiateisiškumo principų nesilaikymu.
29. Teismas, pasisakydamas dėl Pirkimų sąlygų 11.10 punkto pripažinimo pertekliniu, nurodė, kad Agentūros Pažeidimo tyrimo išvadoje yra konstatuota, jog Pirkimo sąlygų 11.10 punktas yra perteklinis dėl reikalavimo turėti teisę atlikti elektrotechnikos darbus. Išvada padaryta įvertinus supaprastinto atviro konkurso sąlygų techninę specifikaciją, kurioje tokie darbai nenumatyti. Iš Agentūros teismui pateiktos su ginču susijusios medžiagos matyti, kad Agentūra vertino ne techninę specifikaciją, bet Pirkimo sąlygų 11 priedą, kuriame techninės specifikacijos išvardijamos, bet nepateikiamos. Iš 2012 m. liepos 24 d. Agentūros rašto Nr. R4-12061/13.1.5 matyti, kad Ūkio ministerijai sprendimo priėmimui jokie priedai prie Agentūros Pažeidimo tyrimo išvados nebuvo pateikti. Skundžiamame Finansų ministerijos 2012 m. rugsėjo 25 d. rašte nurodoma, kad sprendimas priimtas remiantis Agentūros 2012 m. rugsėjo 10 d. paaiškinimu, o ne dokumentais. Skunde Finansų ministerijai pareiškėjas sutiko, kad projekte neliko transformatorinės įrengimo darbų ir pateikė VšĮ Raseinių hipodromas susitikimo su 7 tiekėjų atstovais dėl vykdomo viešojo pirkimo 2011 m. spalio 26 d. protokolą Nr. RHD-II-2. Šiame protokole nurodyta, kad tiekėjams pranešta, jog įrengti pastotę bus prašoma AB „Lesto“, todėl pastotės įrengimas iš žiniaraščio išimtas. Skunde teismui pareiškėjas taip pat sutinka su tuo, kad transformatorinė nebuvo statoma, tačiau teigia, jog Pirkimo sąlygų 11.10 punkto reikalavimas negalėjo apriboti asmenų galimybės konkuruoti pirkime, kadangi atestatas elektrotechnikos darbų atlikimui apskritai nebuvo reikalingas. Pirkimo sąlygų 11.10 punkte nėra nurodoma, kokio konkrečiai atestato dėl elektrotechnikos darbų (iki 10 kV įtampos) atlikimo yra reikalaujama. Nurodoma tik tai, kad reikalinga pateikti nustatyta tvarka išduotus kvalifikacijos dokumentus, suteikiančius teisę Lietuvos Respublikoje atlikti visus pirkimo dokumentuose nurodytus darbus. Teismas įvertino Lietuvos Respublikos energetikos įstatymo 22 straipsnio, Lietuvos Respublikos elektros energetikos įstatymo 15 straipsnio 7 dalies, Asmenų, turinčių teisę eksploatuoti energetikos įrenginius, atestavimo taisyklių, patvirtintų LR energetikos ministro 2010 m. spalio 4 d. įsakymu Nr. 1-274 (toliau – ir Atestavimo taisyklės), 1 punkto nuostatas. Teismas nurodė, kad elektros energetikos įrenginių eksploatavimo darbai išvardyti Atestavimo taisyklių 1 priede. Išskirtos 4 tokių darbų kategorijos, kurios priklauso nuo objekto bei jo galingumo – eksploatavimo, remonto, bandymo, technologinio valdymo ir techninės priežiūros. Toks atestatas, koks nurodytas Agentūros Pažeidimo tyrimo išvadoje – turėti teisę atlikti elektrotechnikos darbus – nėra numatytas. Agentūra pateikia argumentus dėl to, kad hipodromas yra ypatingas statinys. Raseinių rajono savivaldybės administracijos architekto tarnybos 2009 m. rugsėjo 11 d. leidimas taip pat patvirtina, kad jis buvo išduotas ypatingo statybos objekto – Raseinių hipodromo – rekonstravimo darbams atlikti. Teismas, įvertinęs Statybos įstatymo 10 straipsnio 3 dalies, 10 straipsnio 2 dalies, 15 straipsnio 3 dalies nuostatas, konstatavo, kad ypatingo statinio statybos darbams vadovaujantis asmuo turi turėti reikiamą atestatą, tačiau nėra numatyta atskiro reikalavimo, jog toks atestatas būtų susijęs su teise atlikti elektrotechnikos darbus iki 10 kV. Teisės aktai nenumato ypatingo statinio statytojo atestato su šia teise arba be šios teisės, todėl bet kuris ypatingo statinio statytojo atestatas yra atitinkantis Pirkimo sąlygas. Neatitikimas Pirkimo sąlygoms buvo konstatuotas ne dėl ypatingo statinio rangovo atestato neturėjimo, todėl šio atestato buvimo klausimas byloje nesvarstomas. Teismas padarė išvadą, kad teisės aktuose nesant įpareigojimo turėti atestatą atlikti elektrotechnikos darbus iki 10 kV vykdant statybos darbus, Pirkimo sąlygų 11.10 punkte įrašymas, jog reikalinga pateikti nustatyta tvarka išduotus kvalifikacijos dokumentus, suteikiančius teisę Lietuvos Respublikoje atlikti visus pirkimo dokumentuose nurodytus darbus, tarp jų ir elektrotechnikos darbus iki 10 kV, jokių papildomų pareigų tiekėjams nesukėlė ir jų teisės dalyvauti konkurse neribojo. Tuo pačiu Agentūros pozicija, kad reikalavimas turėti teisę atlikti elektrotechnikos (iki 10 kV įtampos) darbus yra perteklinis ir neproporcingas pirkimo objektui, yra nepagrįsta ir VPĮ 32 straipsnio 2 dalies nuostatų pažeidimas konstatuotas neteisingai.
30. Teismas, pasisakydamas dėl tiekėjo atitikimo kvalifikaciniams reikalavimams, nurodė, kad Agentūros Pažeidimo tyrimo išvadoje konstatuotas pateikiant komercinį pasiūlymą Nr. 577 padarytas pažeidimas dėl elektros darbų atlikimo subrangovo R. A. elektros paslaugų IĮ kvalifikacijos atitikimo Pirkimo sąlygų 11.10 punktui. Agentūra Pirkimo sąlygų 11.10 punktą pripažino pertekliniu, t. y. įrašytu nepagrįstai. Reikalavimas pateikti dokumentus dėl sąlygos, kurios Pirkimo sąlygose neturėtų būti, pažeidžia Lietuvos Aukščiausiojo Teismo apibendrinime išdėstytą tiekėjo tinkamumo darbams atlikti įvertinimo pagal objektyviai egzistuojančius duomenis principą. Jeigu darbai nėra reikalingi perkamam objektui sukurti, tai ir atmesti tiekėjo pasiūlymų dėl kvalifikacijos patvirtinimui neturinčios įtakos sąlygos negalima. Pirkimo tikslas yra racionalus prekių, paslaugų ar darbų įsigijimas, todėl ir viešųjų pirkimų principai taikytini užtikrinant su perkamo objekto įsigijimu susijusias sąlygas, o ne kitas aplinkybes, kurių vykdymas negali padaryti įtakos tinkamam pirkimų rezultatui. Antra, Agentūros išvada dėl R. A. IĮ neatitikimo reikalavimui dėl elektrotechnikos darbų atlikimo neatitinka teisės aktų reikalavimų. Nustatyta, kad UAB „Raseinių statyba“ kartu su 2011 m. lapkričio 4 d. komerciniu pasiūlymu Nr. 577 pateiktoje 2011 m. lapkričio 2 d. subrangos deklaracijoje nurodė, jog elektros darbus iki 10 kV atliks R. A. elektros paslaugų IĮ, o 2011 m. lapkričio 2 d. ketinimų protokole nurodyta, kad savininkas R. A. tvirtina, jog jo vadovaujama įmonė, dalyvaudama kaip subrangovas, ketina atlikti konkurso „Raseinių hipodromo rekonstravimo rangos darbai“ elektros montavimo darbus iki 10 kV. R. A. elektros paslaugų IĮ Valstybinė energetikos inspekcija suteikė atestatą eksploatuoti elektros įrenginius Nr. E-0839 pagal pridėtą sąrašą, kuriame įrašyti elektros tinklo ir įrenginių iki 10 kV įtampos eksploatavimo darbai. Aplinkos ministerija R. A. yra išdavusi kvalifikacijos atestatą Nr. 24779, kuriuo jam suteikta teisė eiti ypatingo statinio specialiųjų statybos darbų vadovo ir ypatingo statinio specialiųjų darbų techninės priežiūros vadovo pareigas, statinių grupės: gyvenamieji ir negyvenamieji pastatai; inžineriniai tinklai; elektra. Darbo sritis nurodyta – elektrotechnikos darbai (iki 10 kV įtampos), apsauginė ir gaisrinė signalizacija, įrenginių paleidimas ir derinimas. Iš Aplinkos ministerijos atestato Nr. 5240 matyti, kad R. A. elektros paslaugų IĮ suteikta teisė atlikti statinio dalies projektavimo darbus. Agentūros Pažeidimo tyrimo išvadoje nenurodytas teisės aktas, kuriuo remdamasi Agentūra padarė išvadą dėl tokio atestato reikalingumo. Dėl paminėtų priežasčių Agentūra nepagrįstai konstatavo VPĮ 32 straipsnio 6 dalies ir skaidrumo bei lygiateisiškumo principų pažeidimus.
31. Teisėjų kolegija, įvertinusi byloje surinktų įrodymų visetą, atsižvelgusi į teisinį reglamentavimą, padarė išvadą, kad Finansų ministerija netinkamai išnagrinėjo pareiškėjo skundą, nepareikalavo skundo tyrimui reikalingų dokumentų, neišsiaiškino jų turinio, neatsižvelgė, jog Agentūros Pažeidimo tyrimo išvada neatitinka teisės aktų reikalavimų ir padaryta nenurodant teisės normų. Todėl teismas Finansų ministerijos 2012 m. rugsėjo 25 d. sprendimą panaikino Administracinių bylų teisenos įstatymo 89 straipsnio 1 dalies 1 punkto pagrindu, kaip neatitinkantį teisės aktų reikalavimų. Teismas taip pat pripažino ir sankcijų taikymo pareiškėjui nereikalingumą, todėl pareiškėjo reikalavimą dėl sankcijos sumažinimo, kuris keliamas kaip sąlyga, jei nebus patenkintas reikalavimas dėl Finansų ministerijos sprendimo panaikinimo, laikė išspręstu pasisakant dėl pirminio reikalavimo.
III.
32. Atsakovas VšĮ Lietuvos verslo paramos agentūra apeliaciniame skunde (VI t., b. l. 60–66) prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. birželio 27 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą atmesti. Apeliacinis skundas grindžiamas šiais argumentais:
33. Teismas netinkamai taikė materialines teisės normas. Teismas neturėjo teisinio pagrindo spręsti ir pasisakyti dėl Agentūros Pažeidimo tyrimo išvados ir joje nustatytų pažeidimų pagrįstumo. LVAT sprendimuose yra nurodoma, kad ginčas dėl įgyvendinančiosios institucijos pažeidimo tyrimo išvados nenagrinėtinas teisme. Įgyvendinančiosios institucijos sprendimas, kuriuo ministerijai teikiamas siūlymas sumažinti finansavimą, laikytinas tik tarpiniu sprendimu, kurį įvertinusi ministerija (šiuo atveju Ūkio ministerija) priima galutinį sprendimą. Pareiškėjo nesutikimo su Pažeidimo tyrimo išvada argumentai (bet ne kaip savarankiški reikalavimai) nagrinėjami teisės aktų nustatyta tvarka ginčijant galutinį sprendimą (LVAT 2013 m. sausio 16 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS662-59/2013, 2013 m. kovo 27 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS520-344/2013, 2013 m. gegužės 17 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS822-459/2013), t. y. ginčijant ūkio ministro įsakymus. Atsakovas taip pat remiasi LVAT 2013 m. gruodžio 17 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A143-2152/2013. Atsižvelgiant į tai, kad nagrinėjamu atveju Vilniaus apygardos administracinis teismas 2013 m. birželio 3 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. I-1188-815/2013 pareiškėjo skundo dalį dėl pareiškėjo prašymo panaikinti Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2012 m. rugpjūčio 2 d. įsakymus Nr. 4-783 ir 4-784 atmetė, o LVAT 2014 m. kovo 5 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A261-200/2014 šią sprendimo dalį paliko nepakeistą, mano, jog teismas, skundžiamame sprendime vertindamas bei pasisakydamas dėl Pažeidimo tyrimo išvados teisėtumo ir pagrįstumo, nepaisė įsiteisėjusio teismo sprendimo res judicata galios.
34. Teismo išvados, padarytos dėl Pažeidimo tyrimo išvados, nepagrįstos. Kad būtų pripažintos tinkamomis finansuoti išlaidos, patirtos įgyvendinant projektus pagal strategiją ir šią strategiją įgyvendinančias veiksmų programas, jos (išvados) privalo atitikti visus Finansavimo reikalavimų atitikties taisyklių 8 punkte nustatytus bendruosius reikalavimus. Be kitų reikalavimų, numatytų Finansavimo reikalavimų atitikties taisyklių 8.1–8.8 punktuose, pagal 8.7 punktą išlaidos būtų tinkamos, tik jei jas apmokant nebus pažeisti teisės aktai inter alia viešųjų pirkimų srityje. Nesutinka su teismo išvadomis, kad „<..> Agentūra be pagrindo nustatė VPĮ 39 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto draudimo keisti pasiūlymo esmę pažeidimą, o kartu nepagrįstai rėmėsi VPĮ 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų skaidrumo ir lygiateisiškumo principų nesilaikymu“. Taip pat nesutinka ir su teismo padaryta išvada, kad „<..> teisės aktuose nesant įpareigojimo turėti atestatą atlikti elektrotechnikos darbus iki 10 kV vykdant statybos darbus, Pirkimo sąlygų 11.10 punkte įrašymas, jog reikalinga pateikti nustatyta tvarka išduotus kvalifikacijos dokumentus, suteikiančius teisę Lietuvos Respublikoje atlikti visus pirkimo dokumentuose nurodytus darbus, tarp jų ir elektrotechnikos darbus iki 10 kV, jokių papildomų pareigų tiekėjams nesukėlė ir jų teisės dalyvauti konkurse neribojo. Tuo pačiu Agentūros pozicija, kad reikalavimas turėti teisę atlikti elektrotechnikos (iki 10 kV įtampos) darbus yra perteklinis ir neproporcingas pirkimo objektui, yra nepagrįsta ir VPĮ 32 straipsnio 2 dalies nuostatų pažeidimas konstatuotas neteisingai“. Pagal teismų praktiką perkančiosios organizacijos nustatyti aukšti arba pernelyg specifiniai reikalavimai pateisinami tik tada, jeigu pateikiamas patikimas ir įtikinamas tokių reikalavimų nustatymo pagrindimas. Tai gali būti grindžiama ypatinga perkamo objekto svarba ar sutarties, kuria siekiama įsigyti šį objektą, specifine paskirtimi, arba tuo, kad aukštą ar labai tikslų reikalavimą pateisina viešojo intereso apsauga (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus kolegijos 2008 m. balandžio 8 d. nutartis, priimta civilinėje byloje Nr. 3K-3-222/2008). Šiuo nagrinėjamu atveju ir pats pareiškėjas skunde neneigė, kad nustatė pirkimo objektui neadekvačius reikalavimus, taigi nepagrįstai apribojo konkurenciją. Net jei, kaip šiuo atveju aiškina teismas, pareiškėjo Pirkimo sąlygose nurodytas atestatas elektrotechnikos darbams ir nebūtų pagal teisės aktus privalomas, tai nepašalintų pareiškėjo atsakomybės už pirkimo objekto neatitinkančio kvalifikacinio reikalavimo suformulavimą – perteklinę sąlygą. LAT kasacinėje praktikoje aiškina, kad „<...> pirmenybė, kaip nurodyta pirmiau, teikiama ne realiai situacijai, o jos apibrėžčiai pirkimo sąlygose“ (2013 m. spalio 18 d. nutartis, priimta civilinėje byloje Nr. 3K-3-495/2013). Nagrinėjamu atveju Pirkimo sąlygų 11.10 punkte pareiškėjo nustatytas reikalavimas turėti teisę atlikti elektrotechnikos (iki 10 kV įtampos) darbus yra akivaizdžiai perteklinis ir neproporcingas pirkimo objektui, kadangi pagal pridėtą techninę specifikaciją tokie darbai nėra atliekami. Pareiškėjas, nustatęs reikalavimus, kurie nėra būtini pirkimo dokumentuose nurodytiems darbams atlikti, pažeidė VPĮ 32 straipsnio 2 dalies nuostatas.
35. LAT savo praktikoje pažymi, kad svarbiausiu kriterijumi įvertinti, ar tiekėjo pajėgumas atitinka perkančiosios organizacijos nustatytus minimalius kvalifikacijos reikalavimus, laikytinos pirkimo sąlygos, pagal kurias nustatoma, kokia ūkio subjekto kompetencija atitinkamo pirkimo atveju yra tinkama, o kokia – ne (žr. LAT Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2013 m. birželio 25 d. nutartį, priimtą civilinėje byloje Nr. 3K-3-340/2013). Tiekėjas UAB „Raseinių statyba“ neatitiko Pirkimo sąlygų 11.10 punkto reikalavimo turėti teisę atlikti elektrotechnikos darbus (iki 10 kV), todėl, vadovaudamasis Pirkimo sąlygų 72.1 punktu, pareiškėjas privalėjo atmesti pasiūlymą, kadangi tiekėjas neatitiko minimalių kvalifikacijos reikalavimų. To nepadaręs, pareiškėjas pažeidė VPĮ 32 straipsnio 6 dalies nuostatas bei skaidrumo ir lygiateisiškumo principus, kadangi pasiūlymą vertino ne pagal paskelbtus Pirkimo sąlygų reikalavimus. Nesutinka su pareiškėju, kad subrangovas turi Valstybinės energetikos inspekcijos prie Ūkio ministerijos atestatą, suteikiantį teisę atlikti reikiamus elektrotechnikos darbus, kadangi nurodytas atestatas suteikia teisę „verstis elektros įrenginių eksploatavimu“, kas nėra statybos darbai. Naujų elektros įrenginių montavimas pagal Statybos įstatymą yra priskiriamas statybos darbams (Statybos įstatymo 2 str. 15 p.). Pareiškėjo skunde pateikta nuoroda į Valstybinės energetikos inspekcijos prie Ūkio ministerijos 2007 m. vasario 28 d. išaiškinimą, nepagrindžia pareiškėjo argumentų dėl to, kad pareiškėjas, turėdamas atestatą eksploatuoti elektros įrenginius, gali atlikti ir statybos (montavimo) darbus. Valstybinės energetikos inspekcijos prie Ūkio ministerijos atestatas yra tik papildomas atestatas, todėl pareiškėjas neatitiko Pirkimo sąlygų 11.10 punkte nustatytų kvalifikacinių reikalavimų, nes neturėjo atestato, leidžiančio atlikti elektrotechnikos darbus (iki 10 kV įtampos). Teismas nevertino, nepasisakė, kad rinkoje egzistavo subjektų, atitinkančių pareiškėjo Pirkimo sąlygose keltus reikalavimus, t. y. egzistavo atestatai, į kuriuos įtraukti Pirkimo sąlygose kelti reikalavimai – teisė atlikti elektrotechnikos (iki 10 kV) darbus.
36. Agentūra, atsižvelgdama į visas aplinkybes ir įvertinusi nustatytus pažeidimus, jų rūšį, trūkumų finansinę svarbą ir mastą, pagrįstai ir teisėtai pareiškėjui pritaikė 5 procentų (minimalią) finansinę korekciją pagal Gairių 24 punktą.
37. Pareiškėjas atsiliepime į apeliacinį skundą (VI t., b. l. 71–72) prašo apeliacinį skundą atmesti.
38. Pareiškėjas nurodo, kad teismo sprendimas visų pirma susijęs su Finansų ministerija, jos pozicija dėl teismo sprendimo įgauna išskirtinę svarbą, nes Agentūra neturi įgalinimų veikti už Finansų ministeriją. Formaliai ji gali teikti apeliacinį skundą, tačiau dėl bylos esmės skųstis turėtų Finansų ministerija. Nesant jos skundo, kyla abejonė dėl Agentūros įgalinimų reikalauti teismo sprendimo panaikinimo. Apeliantas netinkamai supranta teisinės gynybos principus ir dėl to padarė nepagrįstą išvadą dėl tariamų pažeidimų. Teisinė asmens interesų gynyba kiekvienu atveju turi būti konkretizuota. Šioje byloje nustatyta, kad pareiškėjas vykdė viešojo pirkimo procedūras. Pareiškėjas viešai atskleidė būsimo pirkimo sąlygas. Tai reiškia, kad bet kuris suinteresuotas asmuo turėjo galimybę šias sąlygas ginčyti, jei jos kliudė asmeniui dalyvauti konkurse. Agentūra sudarė prielaidas užkirsti kelią konkurse dalyvauti asmenims, kurie neatitiko jo sąlygų. Prielaidų pagrindu konstatuoti pažeidimų padarymą ir taikyti finansines sankcijas nėra galima. Byloje yra dokumentiniai įrodymai, kad suinteresuotas asmuo teismine tvarka siekė apginti savo teisę būti pripažintu konkurso laimėtoju. Ši byla buvo išspręsta VšĮ „Raseinių hipodromas“ naudai. Jokie kiti asmenys dėl jų teisių pažeidimo į teismą nesikreipė. Nesant konkrečių asmenų, kurių teisių pažeidimo pagrindu Agentūra galėtų taikyti finansines sankcijas, išvada dėl finansinių sankcijų pritaikymo buvo padaryta prielaidų pagrindu. Apeliantas tvirtina, kad teismas netinkamai taikė VPĮ 32 straipsnio 5 dalį ir 39 straipsnio 1 dalį, tačiau savo teiginius grindžia tik subjektyvia nuomone. Objektyviai nagrinėjant apeliacinio skundo turinį matyti, kad apeliantas supranta, jog dėl jo konstatuoto pažeidimo teisinis reglamentavimas nėra vienareikšmiškas. Jau vien šio fakto užtenka, kad nebūtų galima kaltinti pareiškėją pažeidimų padarymu.
39. Atsakovas Lietuvos Respublikos ūkio ministerija atsiliepime į apeliacinį skundą (VI t., b. l. 74–75) nurodo, kad savo nuomonę byloje jau yra išdėsčiusi 2013 m. liepos 5 d. rašte Nr. (31.5-12)-3-3676 „Dėl atsiliepimo į VšĮ Raseinių hipodromas apeliacinį skundą teikimo“, kurios ir toliau laikosi, todėl nesikartos.
40. Trečiasis suinteresuotas asmuo Lietuvos Respublikos finansų ministerija atsiliepime į apeliacinį skundą (VI t., b. l. 77–87) prašo Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. birželio 27 d. sprendimą panaikinti ir priimti naują sprendimą – pareiškėjo skundą atmesti.
k o n s t a t u o j a:
IV.
42. Nagrinėjamoje byloje ginčas kilo dėl Europos Sąjungos fondų lėšų grąžinimo, pripažinus pareiškėjo vykdyto projekto išlaidas netinkamomis finansuoti.
43. Lėšų iš Europos Sąjungos fondų skyrimo sąlygas ir jų administravimą pirmiausia reglamentuoja 2006 m. liepos 5 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1080/2006 dėl Europos regioninės plėtros fondo ir panaikinantis Reglamentą (EB) Nr. 1783/1999, 2006 m. liepos 5 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1081/2006 dėl Europos socialinio fondo ir panaikinantis Reglamentą (EB) Nr. 1784/1999, 2006 m. liepos 11 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1083/2006, nustatantis bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo bei panaikinantis Reglamentą (EB) Nr. 1260/1999, su paskutiniais pakeitimais, padarytais 2008 m. gruodžio 18 d. Tarybos reglamentu (EB) Nr. 1341/2008 (toliau – ir Reglamentas Nr. 1083/2006), 2006 m. liepos 11 d. Tarybos reglamentas (EB) Nr. 1084/2006, įsteigiantis Sanglaudos fondą ir panaikinantis Reglamentą (EB) Nr. 1164/94, 2006 m. gruodžio 8 d. Komisijos reglamentas (EB) Nr. 1828/2006, nustatantis Tarybos reglamento (EB) Nr. 1083/2006, nustatančio bendrąsias nuostatas dėl Europos regioninės plėtros fondo, Europos socialinio fondo ir Sanglaudos fondo, ir Europos Parlamento bei Tarybos reglamento (EB) Nr. 1080/2006 dėl Europos regioninės plėtros fondo įgyvendinimo taisykles.
44. Nacionaliniu lygmeniu ginčo teisinius santykius inter alia reglamentuoja Finansinės paramos, išmokėtos ir (arba) panaudotos pažeidžiant teisės aktus, grąžinimo į Lietuvos Respublikos valstybės biudžetą taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2005 m. gegužės 30 d. nutarimu Nr. 590 (toliau – ir Paramos grąžinimo taisyklės), Vykdomų pagal Lietuvos 2007–2013 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategijų ir ją įgyvendinančias veiksmų programas projektų išlaidų ir finansavimo reikalavimų atitikties taisyklės, patvirtintos Vyriausybės 2007 m. spalio 31 d. nutarimu Nr. 1179, Projektų administravimo ir finansavimo taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. gruodžio 19 d. nutarimu Nr. 1443, Atsakomybės ir funkcijų paskirstymo tarp institucijų, įgyvendinant Lietuvos 2007-2013 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategiją ir veiksmų programas, taisyklės, patvirtintos Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2007 m. spalio 17 d. nutarimu Nr. 1139, Lietuvos Respublikos finansų ministro 2009 m. gegužės 29 d. įsakymu Nr. 1K-173 patvirtintos Metodinės pažeidimų tyrimo ir nustatymo rekomendacijos.
45. Pagal Reglamento Nr. 1083/2006 98 straipsnio 2 dalį, valstybė narė atlieka reikiamą finansinį koregavimą, susijusį su veiksmuose arba veiksmų programose nustatytais pavieniais ar sistemingais pažeidimais; koregavimą valstybė narė atlieka panaikindama visą valstybės finansinį įnašą ar jo dalį veiksmų programai; valstybė narė atsižvelgia į pažeidimų pobūdį, svarbą ir fondų finansinius nuostolius.
46. Finansavimo reikalavimų atitikties taisyklių 8.7 punktas numato, jog tam, kad būtų pripažintos tinkamomis finansuoti, išlaidos, patirtos įgyvendinant projektus pagal strategiją ir šią strategiją įgyvendinančias veiksmų programas, privalo inter alia nepažeisti Europos Sąjungos teisės aktų, nurodytų šių Taisyklių 4 punkte, reikalavimų, taip pat valstybės pagalbos, viešųjų pirkimų, aplinkos apsaugos ir kitų taikytinų horizontalaus lygio sričių Europos Sąjungos reikalavimų.
47. Paramos grąžinimo taisyklių 2.1. punktas nustato, jog administruojančia institucija inter alia laikytina ministerija ir (arba) kita valstybės institucija, pagal kompetenciją atsakinga už iš ES fondų lėšų bendrai finansuojamus ūkio sektorius. Taisyklių 5.2.2 punktas numato, jog sprendimas susigrąžinti finansinės paramos ir bendrojo finansavimo lėšas, išmokėtas ir (arba) panaudotas pažeidžiant Europos Sąjungos, Lietuvos Respublikos teisės aktus <...> jeigu paramos sutartis, pagal kurią išmokėtos lėšos su vykdytoju nutraukiama. Šių taisyklių 8.3 punktas numato, jog administruojančioji institucija, siekdama, kad projekto vykdytojas grąžintų neteisėtai išmokėtas ir (ar) panaudotas lėšas ir kitas reikalaujamas pagal teisės aktus ir (ar) paramos sutartis grąžinti lėšas, turi priimti sprendimą <...> inter alia jame nurodydama grąžintinų lėšų sumą išskaičiuoti iš sumos, mokėtinos pagal projekto vykdytojo pateiktą ir (arba) kitą (-us) teikiamą (-us) mokėjimo prašymą (-us), jeigu dar nebuvo galutinai atsiskaityta su projekto vykdytoju, įpareigodama projekto vykdytoją per terminą, ne ilgesnį kaip 90 dienų nuo sprendimo įsigaliojimo dienos, pateikti mokėjimo prašymą (-us), iš kuriuo (-iais) prašomos apmokėti sumos būtų galima išskaičiuoti grąžintinas lėšas <...>.
48. Reglamento Nr. 1083/2006 59 straipsnio, esančio Valdymo, stebėsenos ir kontrolės skirsnyje, 1 dalis įtvirtina, jog kiekvienai veiksmų programai valstybė narė skiria: 1) vadovaujančią; 2) tvirtinančią ir 3) audito institucijas. Šio straipsnio 3 dalis inter alia nurodo, jog nepažeidžiant šio reglamento, valstybė narė nustato 1 dalyje nurodytų institucijų, kurios savo užduotis vykdo visiškai laikydamosi tos valstybės narės institucinių, teisinių ir finansinių sistemų reikalavimų, savitarpio santykius.
49. Nacionalinėje teisėje minėtų institucijų savitarpio santykiai yra inter alia sureguliuoti Atsakomybės paskirstymo taisyklėse (redakcija, galiojanti nuo 2012 m. liepos 29 d.). Šių taisyklių 2 punktas inter alia įtvirtina tokias institucijų, dalyvaujančių įgyvendinant Lietuvos 2007–2013 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategiją, definicines normas: įgyvendinančioji institucija – tarpinė institucija, vykdanti šiose taisyklėse nustatytas užduotis; vadovaujančioji institucija – institucija, atsakinga už veiksmų programos valdymą bei įgyvendinimą ir Reglamento Nr. 1083/2006 60 straipsnyje nustatytų funkcijų atlikimą; tarpinė institucija – Reglamento Nr. 1083/2006 2 straipsnio 6 dalyje apibrėžta institucija, kuri, vadovaudamasi šio reglamento 59 straipsnio 2 dalimi, vadovaujančiosios institucijos atsakomybe vykdo jos užduotis. Pastaroji norma yra blanketinio pobūdžio, t. y. nukreipia į Reglamento Nr. 1083/2006 2 straipsnio 6 dalį, kuri numato, jog tarpinė institucija yra valstybinė ar privati įstaiga arba tarnyba, pavaldi vadovaujančiai arba tvirtinančiai institucijai, arba kuri tokios institucijos vardu atlieka pareigas, susijusias su veiksmus įgyvendinančiais paramos gavėjais. Reglamento Nr. 1083/2006 59 straipsnio 2 dalis savo ruožtu įtvirtina, jog valstybė narė gali paskirti vieną ar kelias tarpines įstaigas, kurios vykdytų kelias arba visas vadovaujančios arba tvirtinančios institucijos užduotis minėtos institucijos atsakomybe.
50. Atsakomybės paskirstymo taisyklių 2 punktas paveda Finansų ministerijai atlikti veiksmų programų vadovaujančiosios, tvirtinančiosios ir mokėjimo institucijų funkcijas. Šių taisyklių 3 punktas nustato, jog, kaip nurodyta Reglamento Nr. 1083/2006 59 straipsnyje, vadovaujančiosios institucijos atsakomybe užduotis, susijusias su reglamento (EB) Nr. 1083/2006 60 straipsnyje numatytų vadovaujančiosios institucijos funkcijų atlikimu, pavedama atlikti kaip tarpinėms institucijoms (3. 1. punktas). Toliau inter alia detalizuojama, jog minėtas funkcijas, kaip tarpinėms institucijoms, pavedama atlikti šioms ministerijoms ir (ar) kitoms valstybės institucijoms, pagal kompetenciją atsakingoms už iš ES fondų lėšų bendrai finansuojamus ūkio sektorius (išskyrus tuos atvejus, kai įgyvendinami Žmogiškųjų išteklių plėtros, Ekonomikos augimo ir Sanglaudos skatinimo veiksmų programų techninės paramos prioritetai ir Techninės paramos veiksmų programa): <...> Ūkio ministerijai <...> (3. 1. 1. punktas) bei šioms įgyvendinančiosioms institucijoms: <...> Lietuvos verslo paramos agentūrai (3. 1. 2. punktas).
51. Atsakomybės paskirstymo taisyklių priedas detalizuoja atsakomybės ir funkcijų pasidalijimą tarp institucijų pagal veiksmų programą (prioritetą). Prie priedo 3.1 punktas prie grafos „Vietinė ir urbanistinė plėtra, kultūros paveldo ir gamtos išsaugojimas bei pritaikymas turizmo plėtrai“ (būtent minėta grafa aktuali konkrečiai bylai, nes ginčo Projektui parama buvo skirta pagal prioriteto „Vietinė ir urbanistinė plėtra, kultūros paveldo ir gamtos išsaugojimas bei pritaikymas turizmo plėtrai priemonę „Ekologinio (pažintinio) turizmo, aktyvaus poilsio ir sveikatos gerinimo infrastruktūros kūrimas ir plėtra“) kaip vieną iš įgyvendinančiųjų institucijų įvardija viešąją įstaigą Lietuvos verslo paramos agentūrą. Tuo tarpu kaip vieną iš ministerijų ir (ar) kitų valstybės institucijų, pagal kompetenciją atsakingų už iš Europos Sąjungos fondų lėšų bendrai finansuojamus ūkio sektorius, minėto priedo punktas įvardija Ūkio ministeriją.
52. Atsakomybės paskirstymo taisyklių 10.3 punktas kaip vieną iš įgyvendinančiosioms institucijoms priskirtinų funkcijų numato būtinybę įsitikinti ir patvirtinti, kad pagal sutartį finansuojami darbai yra atlikti, prekės įsigytos bei paslaugos suteiktos ir kad projektų vykdytojų deklaruotos su projektų įgyvendinimu susijusios išlaidos buvo padarytos ir nepažeidžia Europos Sąjungos ir Lietuvos Respublikos teisės aktų nuostatų. Taisyklių 10.3.5 punktas įtvirtina, jog įgyvendinančioji institucija atlieka pažeidimų tyrimus, nustato pažeidimus, priima sprendimus dėl nustatytų pažeidimų ir teisės aktų nustatyta tvarka praneša apie juos atitinkamoms institucijoms <...>.
53. Atsakomybės paskirstymo taisyklių 7.4.2. punktas, savo ruožtu, kaip vieną iš ministerijos ir (ar) kitos valstybės institucijos funkcijų nurodo sprendimų dėl ES fondų ir (ar) Lietuvos Respublikos valstybės biudžeto lėšų, išmokėtų ir (ar) panaudotų pažeidžiant ES ir Lietuvos Respublikos teisės aktus, taip pat kitais atvejais, nustatytais teisės aktuose, reglamentuojančiuose strategijos ir veiksmų programų įgyvendinimą, grąžinimo (išskyrus atvejus, kai visuotinės dotacijos valdytojo vadovas yra asignavimų valdytojas), priėmimą.
54. Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių (redakcija, galiojusi nuo 2012 m. gegužės 17 d. iki 2014 m. gruodžio 12 d.) 197 punktas numato, jog įgyvendinančioji institucija (šiuo atveju – Agentūra), atlikusi įtariamo pažeidimo tyrimą ir nustačiusi pažeidimą, kurio, jos nuomone, ištaisyti neįmanoma, priima sprendimą dėl nustatyto pažeidimo <...>, kuriame nurodomos su nustatytu pažeidimu susijusios faktinės aplinkybės, netinkamų finansuoti išlaidų suma ir gali siūlyti pakeisti projekto finansavimo ir administravimo sutartį ir (ar) sumažinti projekto finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų dalimi ir (ar) susigrąžinti sumokėtų lėšų dalį, taikant lėšų pervedimo būdą, ir (ar) išskaičiuoti sumokėtą lėšų dalį iš projekto vykdytojo teikiamuose mokėjimo prašymuose nurodytos sumos (Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 197.2 p.). Pagal Taisyklių 1971 punktą, įgyvendinančioji institucija, priėmusi sprendimą dėl pažeidimo, ne vėliau kaip per 3 darbo dienas nuo jo priėmimo dienos teikia jo kopiją ministerijai ir (ar) kitai valstybės institucijai ir projekto vykdytojui. Nesutinkantis su įgyvendinančiosios institucijos veiksmais ar neveikimu, susijusiais su sprendimo dėl pažeidimo priėmimu, ar sprendimu dėl pažeidimo projekto vykdytojas gali skųstis šių Taisyklių 211 ir 212 punktuose nustatyta tvarka.
55. Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 1881 punktas numato, jog visais šiose Taisyklėse nustatytais atvejais sprendimus dėl išmokėtų projekto finansavimo lėšų ir (ar) kitų lėšų susigrąžinimo priima ministerija ir (arba) kita valstybės institucija arba įgyvendinančioji institucija (jeigu jos vadovas yra asignavimų valdytojas). Taisyklių 198 punktas įtvirtina, jog ministerija ir (ar) kita valstybės institucija, gavusios įgyvendinančiosios institucijos sprendimą dėl pažeidimo, nedelsdamos, bet ne vėliau kaip per 15 darbo dienų nuo jo gavimo dienos, išnagrinėja jį ir nekeisdamos nustatyto pažeidimo apimties, turinio ir su juo susijusios netinkamos finansuoti išlaidų sumos, atsižvelgdamos į sprendime dėl pažeidimo įgyvendinančiosios institucijos pateiktą pasiūlymą, gali pakeisti projekto finansavimo ir administravimo sutartį ir (ar) sumažinti projekto finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų, susijusių su įgyvendinančiosios institucijos nustatytu pažeidimu, dalimi ir (ar) susigrąžinti sumokėtų lėšų dalį, taikant lėšų pervedimo būdą, ir (ar) išskaičiuoti sumokėtą lėšų dalį iš projekto vykdytojo pateikiamų mokėjimo prašymų (Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 198.2 p.).
56. Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 211 punktas įtvirtina, jog pareiškėjas ir projekto vykdytojas turi teisę apskųsti vadovaujančiajai institucijai įgyvendinančiosios institucijos veiksmus ar neveikimą, susijusius su projekto atitikties bendriesiems atrankos kriterijams (išskyrus juos detalizuojančius reikalavimus, nustatytus projektų finansavimo sąlygų aprašuose) vertinimu, sprendimo dėl pažeidimo priėmimu, per 10 darbo dienų nuo tos dienos, kurią jis sužinojo ar turėjo sužinoti apie tokius įgyvendinančiosios institucijos veiksmus ar neveikimą. Vadovaujančioji institucija, gavusi projekto vykdytojo skundą dėl įgyvendinančiosios institucijos veiksmų ar neveikimo, susijusių su sprendimo dėl pažeidimo priėmimu, per 3 darbo dienas nuo jo gavimo institucijoje dienos apie tai informuoja ministeriją ir (ar) kitą valstybės instituciją ir įgyvendinančiąją instituciją. Vadovaujančioji institucija gautą pareiškėjo arba projekto vykdytojo skundą nagrinėja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo nustatyta tvarka. Vadovaujančioji institucija apie priimtą sprendimą informuoja pareiškėją ar projekto vykdytoją. Vadovaujančioji institucija, nusprendusi, kad skundas pagrįstas, raštu įpareigoja įgyvendinančiąją instituciją imtis atitinkamų veiksmų ir nustato veiksmų atlikimo terminus.
57. Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, jog iš nurodyto teisinio reguliavimo matyti, jog netinkamomis finansuoti išlaidų pripažinimo ir sprendimo atitinkamas lėšas susigrąžinti priėmimo procedūroje kiekviena iš institucijų – Finansų ministerija, Agentūra ir Ūkio ministerija – turi aiškiai paskirstytas funkcijas ir atsakomybę. Agentūra konkrečiu atveju yra įgyvendinančioji institucija (Atsakomybės paskirstymo taisyklių 3.1.2. p. ir šių taisyklių priedo 3.1. p.), Finansų ministerija – vadovaujančioji institucija (Atsakomybės paskirstymo taisyklių 2 p.), o Ūkio ministerija – tarpinė institucija (Atsakomybės paskirstymo taisyklių 3.1.1 p. ir šių taisyklių priedo 3.1. p.), kuri užduotis vykdo vadovaujančios institucijos atsakomybe ir kuriai, be kita ko, yra pavesta priimti sprendimus dėl ES fondų lėšų, išmokėtų pažeidžiant ES ir Lietuvos Respublikos teisės aktus, grąžinimą (Atsakomybės paskirstymo taisyklių 7.4.2. p., Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 1881 p.). Tokia pozicija atitinka ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką institucijų funkcinio suskirstymo prasme (žr., mutatis mutandis, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 21 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A146-1561/2014, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. spalio 27 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A858-1927/2014).
V.
58. Nagrinėjamoje byloje ūkio ministras pareiškėjui 2010 m. gruodžio 28 d. įsakymu Nr. 4-937 skyrė finansavimą pagal Sanglaudos skatinimo veiksmų programos priedo, patvirtinto Vyriausybės 2008 m. liepos 23 d. nutarimu Nr. 787, 1 prioriteto „Vietinė ir urbanistinė plėtra, kultūros paveldo ir gamtos išsaugojimas bei pritaikymas turizmo plėtrai“ VP3-1.3-ŪM-01-V priemonę „Ekologinio (pažintinio) turizmo, aktyvaus poilsio ir sveikatos gerinimo infrastruktūros kūrimas ir plėtra“ projektui įgyvendinti iš specialiosios Ekonomikos augimo ir konkurencingumo didinimo programos viešosios įstaigos Raseinių hipodromo projektui „Raseinių hipodromo rekonstravimas kapitalo formavimo išlaidoms padengti iki 4 352 004 Lt finansavimo (finansavimo dalis (intensyvumas) – iki 93,86 proc. iš specialiosios Ekonomikos augimo ir konkurencingumo didinimo programos (Europos Sąjungos lėšos) (t. I, b. l. 18 – 19). 2011 m. gruodžio 30 d. tarp Ūkio ministerijos, Agentūros ir pareiškėjo buvo pasirašyta Projekto finansavimo ir administravimo sutartis Nr. S-VP3-1.3-ŪM-01-V-01-020 (t. I, b. l. 168 – 187).
59. Vykdydamas projektą pareiškėjas suorganizavo atvirą supaprastintą konkursą „Raseinių hipodromo rekonstravimo darbai“, su kurio laimėtoja – UAB „Raseinių statyba“ – 2011 m. gruodžio 28 d. buvo pasirašyta Raseinių hipodromo rekonstravimo darbų rangos sutartis (t. II, b. l. 168 – 187). Viešojo pirkimo rezultatus bandė užginčyti kitas konkurse dalyvavęs subjektas – A. Ž. ir Ko UAB, 2012 m. sausio 2 d. paduodamas ieškinį Šiaulių apygardos teismui. Šiaulių apygardos teismas 2012 m. kovo 1 d. sprendimu šią rangos sutartį pripažino niekine ir negaliojančia (t. I, b. l. 134 – 142), tačiau Lietuvos apeliacinio teismo 2012 m. gegužės 28 d. nutartimi sprendimas minėta apimtimi buvo panaikintas, o byla – nutraukta (t. I, b. l. 144 – 145).
60. Agentūra, peržiūrėjusi pareiškėjo atliktas Raseinių hipodromo rekonstrukcijos darbų pirkimo procedūras, savo 2012 m. liepos 23 d. priimtoje Pažeidimo tyrimo išvadoje nustatė Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatų pažeidimus ir, vadovaudamasi Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 197.2 punktu, pasiūlė Ūkio ministerijai pakeisti projekto finansavimo ir administravimo sutartį, t. y. sumažinti Projekto finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų dalimi – 184 386,6 Lt (iš jų – Europos Sąjungos fondų lėšos – 184 386,6 Lt) ir susigrąžinti sumokėtų lėšų dalį – 45 534,64 Lt (iš jų – Europos Sąjungos fondų lėšos – 45 534,64 Lt) (t. I, b. l. 122–127). Pažeidimo tyrimo išvadoje buvo įvardyti šie pareiškėjo pažeisti teisės aktų reikalavimai: 1) Viešųjų pirkimų įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtinti skaidrumo ir lygiateisiškumo principai, 39 straipsnio 1 dalis, 32 straipsnio 2 ir 6 dalys; 2) Finansavimo reikalavimų atitikties taisyklių 8.7 punktas; 3) Projekto finansavimo ir administravimo sutarties specialiųjų sąlygų 8.3 punktas ir bendrųjų sąlygų 2.1.8 punktas. Pažeidimo tyrimo išvadoje taip pat buvo nurodyta, jog pareiškėjas ją apskųsti gali, vadovaudamasis Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 211–212 punktuose numatyta tvarka. Ši išvada tiek pareiškėjui, tiek Ūkio ministerijai Agentūros buvo išsiųsta 2012 m. liepos 24 d. raštu (t. II, b. l. 24).
61. Ūkio ministras, remdamasis Agentūros Pažeidimo tyrimo išvada ir vadovaudamasis
Paramos grąžinimo taisyklių 5.2.2 ir 8.3 punktais, jų priedo 5 punktu, Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 1881 ir 198.2 punktais, Metodinių pažeidimo tyrimo ir nustatymo rekomendacijų 28 punktu bei atsižvelgdamas į Projekto finansavimo ir administravimo sutarties bendrųjų sąlygų 9.1 punktą, 2012 m. rugpjūčio 2 d. įsakymu Nr. 4-783 „Dėl Europos Sąjungos fondo lėšų, išmokėtų projekto Nr. VP3-1.3-ŪM-01-V-01-020 vykdytojai viešajai įstaigai Raseinių hipodromas, grąžinimo“ pripažino Projekto išlaidų sumą – 196 449,9 Lt – netinkamomis finansuoti išlaidomis ir nustatė pareiškėjui grąžintiną lėšų sumą – 45 534,64 Lt (t. I, b. l. 53). Tos pačios dienos įsakymu Nr. 4-784 ūkio ministras pagal pripažintų netinkamomis finansuoti išlaidų sumą išdėstė savo 2010 m. gruodžio 28 d. priimtą įsakymą Nr. 4-937 nauja redakcija, atitinkamai sumažindamas finansavimą Projekto kapitalo formavimo išlaidoms padengti (t. I, b. l. 54).
62. Pareiškėjas, nesutikdamas su Projektui pritaikyta finansine korekcija, 2012 m. rugpjūčio 8 d. su skundu kreipėsi į Finansų ministeriją, prašydamas panaikinti ūkio ministro įsakymus Nr. 4-783 ir Nr. 4-784 arba, jei būtų atsisakyta juos panaikinti, sumažinti jam pritaikytą finansinę korekciją iki 2 proc. dydžio sutarties sumos (t. I, b. l. 108 – 114).
63. Finansų ministerija, vadovaudamasi Viešojo administravimo įstatymo 31 straipsniu, pratęsė pareiškėjo skundo nagrinėjimo terminą 10 dienų. Apie tai pareiškėjas buvo informuotas 2012 m. rugsėjo 12 d. raštu (t. I, b. l. 40), be to, Finansų ministerija papildomai kreipėsi į Agentūrą, kuri 2012 m. rugsėjo 10 d. raštu Nr. R4-14506(13.1.6) pateikė paaiškinimus dėl Projektui nustatyto pažeidimo. Pareiškėjo skundą Finansų ministerija išnagrinėjo priimdama 2012 m. rugsėjo 25 d. sprendimą Nr. (24.16-03)-5K-1217234-6K-1208001 „Dėl VšĮ Raseinių hipodromas skundo“ (t. I, b. l. 156 – 160), kuriame konstatuota, jog Agentūra pažeidimus inicijavo, tyrė bei nustatė pagrįstai, vadovaudamasi teisės aktų nuostatomis ir vidaus procedūrų tvarka, todėl skundas pripažintas nepagrįstu.
64. Pareiškėjas 2012 m. spalio 22 d. padavė Vilniaus apygardos administraciniam teismui skundą, kuriame prašė panaikinti: 1) ūkio ministro įsakymą Nr. 4-783; 2) ūkio ministro įsakymą Nr. Nr. 4-784; 3) Finansų ministerijos 2012 m. rugsėjo 25 d. sprendimą. Alternatyviai pareiškėjas Projektui pritaikytą finansinę korekciją prašė sumažinti nuo 5 proc. iki 2 proc. dydžio sutarties sumos.
65. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2012 m. gruodžio 4 d. nutartimi priėmė pareiškėjo skundą nagrinėti ta dalimi, kuria buvo ginčijamas Finansų ministerijos sprendimas ir pareiškėjas alternatyviai prašė sumažinti Projektui pritaikytą finansinę korekciją iki 2 proc. dydžio. Tuo tarpu skundo dalį dėl ūkio ministro įsakymų pirmosios instancijos teismas priimti atsisakė, konstatavęs, jog pareiškėjas praleido terminą šiems įsakymams apskųsti. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, išnagrinėjęs pareiškėjo atskirąjį skundą dėl skundo dalies nepriėmimo nagrinėti, 2013 m. sausio 16 d. nutartimi minėtą pirmosios instancijos teismo nutartį paliko nepakeistą.
66. Vilniaus apygardos administracinis teismas, pirmąjį kartą nagrinėdamas bylą iš esmės, 2013 m. birželio 3 d. sprendimu administracinę bylą dėl reikalavimo panaikinti Finansų ministerijos 2012 m. rugsėjo 25 d. sprendimą nutraukė, likusią pareiškėjo skundo dalį atmetė kaip nepagrįstą. Pirmosios instancijos teismas argumentavo, jog realias teisines pasekmes pareiškėjui, t. y. lėšų grąžinimo pareigą, nustatė būtent ūkio ministro įsakymai, o tiek Agentūros Pažeidimo tyrimo išvada, tiek Finansų ministerijos sprendimas yra tarpinio procedūrinio pobūdžio aktai, nesukeliantys pareiškėjui realių teisinių pasekmių. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, bylą pirmąjį kartą išnagrinėjęs apeliacine tvarka, apygardos administracinio teismo sprendimo dalį dėl bylos nutraukimo ir dėl pareiškėjo prašymo sumažinti finansinę korekciją iki 2 proc. panaikino ir perdavė teismui pareiškėjo skundą šia apimtimi nagrinėti iš naujo. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo vertinimu, aplinkybė, jog pareiškėjas praleido terminus ūkio ministro įsakymams apskųsti, negali riboti pareiškėjo teisės skųsti Finansų ministerijos 2012 m. rugsėjo 25 d. sprendimą. Prie tokios išvados apeliacinės instancijos teismo prieita nustačius, jog pareiškėjas, apskųsdamas Finansų ministerijai Agentūros Pažeidimo tyrimo išvadą, pasinaudojo Projekto administravimo ir finansavimo taisyklių 211 punkte numatyta išankstine ginčų nagrinėjimo ne teismo tvarka, taigi pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 32 straipsnio 1 dalį per dvidešimt dienų galėjo skųsti jam nepalankų sprendimą administraciniam teismui.
67. Vilniaus apygardos administracinis teismas, antrąjį kartą išnagrinėjęs bylą iš esmės, 2014 m. birželio 27 d. sprendimu pareiškėjo skundą patenkino ir Finansų ministerijos 2012 m. rugsėjo 25 d. sprendimą panaikino. Šis pirmosios instancijos teismo sprendimas yra konkrečios apeliacinės bylos objektas. Agentūra minėtą teismo sprendimą apeliaciniame skunde (t. VI, b. l. 60 – 66) prašo panaikinti, be kita ko, argumentuodama, jog teismas negalėjo pasisakyti dėl Agentūros Pažeidimo tyrimo išvados, nes ji laikytina tik tarpiniu sprendimu, kurį įvertinusi ministerija priima galutinį sprendimą.
68. Dėl šio apelianto argumento pirmiausia pasisakytina, jog Finansų ministerijos 2012 m. rugsėjo 25 d. sprendimas buvo priimtas pareiškėjui 2012 m. rugpjūčio 8 d. su skundu kreipusis į Finansų ministeriją. Minėta, jog kiekviena institucija lėšų pripažinimo netinkamomis finansuoti ir jų susigrąžinimo procedūros metu turi aiškiai paskirstytas funkcijas ir atsakomybę: įgyvendinančioji institucija įsitikina, ar buvo laikomasi Europos Sąjungos ir Lietuvos Respublikos teisės aktų lėšų panaudojimo metu (Atsakomybės paskirstymo taisyklių 10.3.5 p.) bei nustato ir tiria su tuo susijusius pažeidimus (Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 195 p.). Nustatyti pažeidimai įgyvendinančios institucijos yra atitinkamai įforminami, be kita ko, siūlant ministerijai ir (ar) kitai valstybės institucijai pakeisti projekto finansavimo ir administravimo sutartį, sumažinant projekto finansavimą netinkamų finansuoti išlaidų dalimi, ir susigrąžinti sumokėtų lėšų dalį (Atsakomybės paskirstymo taisyklių 197.2 punktas). Šį įgyvendinančios institucijos sprendimą projekto vykdytojas pagal Atsakomybės paskirstymo taisyklių 209 punktą turi teisę apskųsti vadovaujančiai institucijai (šiuo atveju – Finansų ministerijai) šių taisyklių 211 punkto numatyta tvarka. Tačiau galutinį sprendimą dėl lėšų, panaudotų pažeidžiant teisės aktus, grąžinimo, priima būtent ministerija ir (ar) kita valstybės institucija, kuri yra tarpinė institucija, užduotis vykdanti vadovaujančios institucijos atsakomybe (Atsakomybės paskirstymo taisyklių 7.4.2. p., Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 1881 p.).
69. Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, jog pareiškėjui, nesutinkančiam su Projekto vykdymo metu nustatytais viešųjų pirkimų pažeidimais, buvo prieinama dvejopo pobūdžio galimai pažeistų teisių gynyba: jis, vadovaudamasis Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 211 punktu, turėjo teisę vadovaujančiajai institucijai (Finansų ministerijai) apskųsti įgyvendinančiosios institucijos (Agentūros) veiksmus (Pažeidimų tyrimo išvadą) arba apskųsti galutinius sprendimus dėl lėšų grąžinimo (ūkio ministro įsakymus) teismui. Konkrečiu atveju pareiškėjas Agentūros Pažeidimų tyrimo išvados Finansų ministerijai neapskundė, tačiau į vadovaujančią instituciją kreipėsi, prašydamas panaikinti ūkio ministro įsakymus Nr. 4-783 ir Nr. 4-784 arba alternatyviai sumažinti jo vykdytam Projektui pritaikytą finansinę korekciją iki 2 proc. dydžio sutarties sumos (t. I, b. l. 108–114). Taigi, pareiškėjas klydo realizuodamas savo teisę į išankstinį ginčo nagrinėjimą ne teismo tvarka, nes vadovaujančiai institucijai apskundė ne įgyvenančiosios institucijos veiksmus, kaip tai yra numatyta Projektų administravimo ir finansavimo taisyklių 211 punkte, tačiau tarpinės institucijos (Ūkio ministerijos), kuri priima dėl lėšų, panaudotų pažeidžiant teisės aktus, grąžinimo, veiksmus. Nepaisant to, Finansų ministerija išnagrinėjo pareiškėjo pateiktą skundą, iš esmės išnagrinėdama būtent Pažeidimo tyrimo išvadoje nustatytų pažeidimų pagrįstumą.
70. Sistemiškai žvelgiant į pirmiau paminėtą teisinį reguliavimą (ypač – į atsakomybės ir funkcijų paskirstymą tarp institucijų, įgyvendinančių struktūrinės paramos įsisavinimą), tampa akivaizdu, jog visi pareiškėjo administraciniame teisme ginčyti aktai – ūkio ministro įsakymai Nr. 4-783 ir Nr. 4-784, Finansų ministerijos 2012 m. rugsėjo 25 d. sprendimas – kaip ir Agentūros Pažeidimo tyrimo išvada, sudarė vientisą administracinę procedūrą, kuriai pasibaigus pareiškėjui kilo vieningos materialinės teisinės pasekmės – nustačius teisės aktų pažeidimus bei, be kita ko, vadovaujantis Finansavimo reikalavimų atitikties taisyklių 8.7 punktu ir Paramos grąžinimo taisyklių 5.2.2 punktu, buvo sumažinta Projektui skirta parama bei duotas įpareigojimas atitinkamą lėšų dalį grąžinti. Iš pirmiau paminėto teisinio reguliavimo akivaizdu, jog Agentūra pateikė siūlymą, kuris sudarė Ūkio ministerijai pagrindą priimti pareiškėjo teisme bandytus ginčyti įsakymus.
71. Pareiškėjas, kreipdamasis į administracinį teismą, siekė minėtos administracinės procedūros aktus (išskyrus Agentūros Pažeidimo tyrimo išvadą) ginčyti in corpore, tačiau dalį jo skundo buvo atsisakyta priimti, konstatavus, jog yra praleistas terminas ūkio ministro įsakymams apskųsti. Atsižvelgiant į vientisą administracinės procedūros pobūdį, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, tiriamu atveju tokią išvadą daryti buvo nepagrįsta. Teigtina, jog atskaitos tašku nagrinėjamoje byloje ūkio ministro įsakymams apskųsti turėjo būti ne pareiškėjo informavimo apie priimtus aktus (ūkio ministro įsakymus) momentas, t. y. 2012 m. rugpjūčio 7 d. (t. I, b. l. 31–39), ir nuo jo pagal ABTĮ 33 straipsnio 1 dalį skaičiuojamas vieno mėnesio skundo administraciniam teismui padavimo terminas, tačiau 2012 m. rugsėjo 28 d., kuomet pareiškėjas gavo Finansų ministerijos 2012 m. rugsėjo 25 d. sprendimą (t. I, b. l. 39), ir nuo jos pagal ABTĮ 32 straipsnio 1 dalį skaičiuojamas 20 dienų išankstinės ginčų nagrinėjimo institucijos sprendimo apskundimo terminas.
72. Apeliacinės instancijos teismo išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, jog skundo padavimo terminas, atsižvelgiant į tai, kad, kaip nurodyta pirmiau, institucijų veiksmai, atlikti siekiant Projekto lėšas pripažinti netinkamomis finansuoti ir atitinkamą jų dalį susigrąžinti, sudarė vientisą administracinę procedūrą (Finansų ministerija neatsisakė nagrinėti pareiškėjo skundo, nors nesilaikyta nustatytos tvarkos) konkrečiu atveju nebuvo praleistas, dėl ko byloje turėjo būti tikrinami visi apskųsti teisės aktai. Tačiau tai buvo padaryta tik vieno iš jų – Finansų ministerijos sprendimo – atžvilgiu. Siekiant tinkamai išspręsti bylą bei pašalinti vėliau galinčias kilti teisines abejones teisine prasme būtina pasisakyti ne tik dėl Finansų ministerijos sprendimo teisėtumo ir pagrįstumo, bet ir dėl ūkio ministro įsakymų. Tuo labiau, jog tam nėra jokių faktinių kliūčių, nes pastarieji teisės aktai, kaip ir Finansų ministerijos sprendimas, yra priimti tos pačios Agentūros Pažeidimo tyrimo išvados, kuri pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką yra laikoma motyvuojamąja ūkio ministro įsakymo pripažinti atitinkamo projekto išlaidų sumą netinkamomis finansuoti išlaidomis, dalimi (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2014 m. balandžio 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS556-564/2014, 2013 m. gruodžio 17 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143-2152/2013 ir 2015 m. balandžio 9 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. A-325-822/2015).
VI.
73. Kaip nurodyta pirmiau, nagrinėjamoje byloje Projekto finansavimas netinkamų finansuoti išlaidų dalimi pareiškėjui buvo sumažintas nustačius viešųjų pirkimų pažeidimus jo vykdyto supaprastinto atvirojo konkurso rekonstrukcijos darbams įsigyti metu.
74. Agentūra Pažeidimo tyrimo išvadoje nustatė, jog pažeisti šie teisės aktų reikalavimai: 1) Viešųjų pirkimų įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtinti skaidrumo ir lygiateisiškumo principai, 39 straipsnio 1 dalis, 32 straipsnio 2 ir 6 dalys; 2) Finansavimo reikalavimų atitikties taisyklių 8.7 punktas; 3) Projekto finansavimo ir administravimo sutarties specialiųjų sąlygų 8.3 punktas ir bendrųjų sąlygų 2.1.8 punktas.
75. Išplėstinė apeliacinės instancijos teismo teisėjų kolegija dėl kiekvieno iš jų (išskyrus Finansavimo reikalavimų atitikties taisyklių 8.7 punkto pažeidimą ir Projekto finansavimo ir administravimo sutarties specialiųjų sąlygų 8.3 punkto ir bendrųjų sąlygų 2.1.8 punkto pažeidimus, kaip išvestinius, kadangi šie punktai iš esmės atkartoja reikalavimą ginčo subjektui laikytis Viešųjų pirkimų įstatymo reikalavimų) pasisakys atskirai. Prieš pereinant prie galimų pažeidimų revizavimo iš esmės, taip pat atskirstina į pareiškėjo atsiliepime išsakytą procesinio pobūdžio argumentą, jog dėl bylos esmės apeliacinės instancijos teismui turėtų skųstis Finansų ministerija, o ne Agentūra. Šiuo aspektu atkreiptinas dėmesys į tai, jog Agentūra atsakovu į bylą įtraukta Vilniaus apygardos administracinio teismo 2012 m. gruodžio 4 d. nutartimi (t. I, b. l. 42 – 43), o apeliacinį procesą inicijuoti gali visi proceso dalyviai (ABTĮ 130 str. 1 d.), tokią savo teisę įgyvendindami paduodami apeliacinį skundą, kurio turiniui keliami reikalavimai įtvirtinti ABTĮ 130 straipsnyje. Ši jų teisė jokiomis kitomis sąlygomis administracinį procesą reglamentuojančio įstatymo nėra apribota, todėl išsamiau dėl pareiškėjo subjektyvaus pobūdžio argumentų, susijusių su tuo, kuris proceso dalyvis konkrečioje byloje turėjo pateikti apeliacinį skundą, nepasisakytina.
Dėl kvalifikacijos tikslinimo, nurodant papildomą specialiųjų darbų vadovą
76. Agentūra Pažeidimo tyrimo išvadoje, be kita ko, nurodė, jog perkančioji organizacija, t. y. pareiškėjas, pažeidė Viešųjų pirkimų įstatymo 39 straipsnio 1 dalį bei neužtikrino minėto įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų skaidrumo ir lygiateisiškumo principų laikymosi, nes 2011 m. lapkričio 11 d. raštu Nr. RHD-II-2 kreipėsi į tiekėją UAB „Raseinių statyba“ dėl Pirkimo sąlygų 11.11 punkte nustatytų kvalifikacinių reikalavimų tikslinimo, t. y. perkančioji organizacija paprašė pateikti dokumentus, įrodančius, kad bent vienas iš pasiūlyme nurodytų specialiųjų darbų vadovų turi teisę vadovauti šilumos gamybos ir tiekimo darbams.
77. Pažeidimo tyrimo metu nustatyta, jog minėtas tiekėjas, tikslindamas savo kvalifikacinius duomenis, nurodė papildomą specialiųjų darbų vadovą – E. R. N., kuris pradiniame pasiūlyme nebuvo įrašytas ir pateikė dokumentus, patvirtinančius jo atitiktį Pirkimo sąlygų reikalavimams. Agentūros vertinimu, pareiškėjas galėjo prašyti ūkio subjektų papildyti ir paaiškinti tik dokumentus ar pažymas apie pasiūlyme nurodytų asmenų kvalifikaciją (šią išvadą Agentūra grindė Viešųjų pirkimų įstatymo 32 straipsnio 5 dalimi ir 2004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos Nr. 2004/18/EB „Dėl viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo“ 51 straipsniu ir Viešųjų pirkimo įstatymo 32 straipsnio 5 dalimi). Tuo tarpu pasiūlymo papildymas, nurodant pirminiame pasiūlyme nenurodyto darbuotojo kvalifikaciją, Agentūros buvo įvertintas kaip esminis pasiūlymo pakeitimas, taigi ir – Viešųjų pirkimo įstatymo 39 straipsnio 1 dalies pažeidimas.
78. Pirmosios instancijos teismas, remdamasis Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Viešųjų pirkimų reglamentavimo ir teismų praktikos apžvalgos II-ąja dalimi (Teismų praktika Nr. 39, 2013 m.), sprendė, jog Agentūra be pagrindo nustatė Viešųjų pirkimo įstatymo 39 straipsnio 1 dalies pažeidimą, o kartu nepagrįstai rėmėsi Viešųjų pirkimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje įtvirtintų skaidrumo ir lygiateisiškumo principų nesilaikymu.
79. Viešųjų pirkimų įstatymo 39 straipsnio 1 dalis inter alia įtvirtina, jog perkančioji organizacija gali prašyti, kad dalyviai paaiškintų savo pasiūlymus, tačiau ji negali prašyti, siūlyti arba leisti pakeisti pasiūlymo, pateikto atviro ar riboto konkurso metu, ar galutinio pasiūlymo, pateikto konkurencinio dialogo metu, esmės – pakeisti kainą arba padaryti kitų pakeitimų, dėl kurių pirkimo dokumentų reikalavimų neatitinkantis pasiūlymas taptų atitinkantis pirkimo dokumentų reikalavimus. Viešųjų pirkimų įstatymo 3 straipsnio 1 dalis savo ruožtu numato, jog perkančioji organizacija užtikrina, kad atliekant pirkimo procedūras ir nustatant laimėtoją būtų laikomasi lygiateisiškumo, nediskriminavimo, abipusio pripažinimo, proporcingumo ir skaidrumo principų.
80. Viešųjų pirkimų įstatymo 32 straipsnio 1 dalis nurodo, jog perkančioji organizacija privalo išsiaiškinti, ar tiekėjas yra kompetentingas, patikimas ir pajėgus įvykdyti pirkimo sąlygas, todėl ji turi teisę skelbime apie pirkimą ar kituose pirkimo dokumentuose nustatyti minimalius kandidatų ar dalyvių kvalifikacijos (teisės verstis atitinkama veikla, finansinio, ekonominio ir techninio pajėgumo) reikalavimus ir pareikalauti, kad kandidatai ar dalyviai pateiktų pirkimo dokumentuose nurodytą informaciją ir kvalifikaciją patvirtinančius dokumentus <...>. Šio straipsnio 5 dalis numato, jog jeigu kandidatas ar dalyvis pateikė netikslius ar neišsamius duomenis apie savo kvalifikaciją, perkančioji organizacija privalo nepažeisdama viešųjų pirkimų principų prašyti kandidatą ar dalyvį šiuos duomenis papildyti arba paaiškinti per protingą terminą.
81. Direktyvos Nr. 2004/18/EB 51 straipsnis įtvirtina, jog perkančioji organizacija gali prašyti ūkio subjektų papildyti arba paaiškinti sertifikatus ir dokumentus, pateiktus pagal 45–50 straipsnius. Pastarieji straipsniai įtvirtina šiuos kokybinės atrankos kriterijus: asmeninė kandidato ar dalyvio padėtis, tinkamumas verstis profesine veikla, ekonominė ir finansinė padėtis, techniniai ir (arba) profesiniai pajėgumai, kokybės užtikrinimo standartai, aplinkosaugos vadybos standartai.
82. Iš bylos medžiagos matyti, jog pareiškėjui 2011 m. lapkričio 11 d. raštu Nr. RHD-II-2 paprašius konkurse dalyvavusios UAB „Raseinių statybos“ patikslinti pasiūlyme pateiktų specialiųjų darbų vadovų kvalifikaciją, įrodant, jog bent vienas iš pasiūlyme pateiktų specialiųjų darbų vadovų turi teisę vadovauti šilumos gamybos ir tiekimo darbams (t. III, b. l. 163), UAB „Raseinių statyba“ tos pačios dienos raštu pateikė dokumentus, suteikiančius specialiųjų darbų vadovui – E. R. N. – teisę vadovauti minėtiems darbams (t. III, b. l. 183 – 185). Konkurso dalyvis UAB „Raseinių statyba“ perkančiai organizacijai taip pat pateikė pažymą apie E. R. N. darbo stažą, iš kurios matyti, jog jis konkurso dalyvio įmonėje specialiųjų darbų projektų vadovu dirba nuo 2011 m. spalio 20 d. (t. III, b. l. 189; apie VšĮ Raseinių hipodromas supaprastintu atviro konkurso būdu vykdomą pirkimą buvo paskelbta 2011 m. spalio 21 d. (t. IV, b. l. 168).
83. Išplėstinė teisėjų kolegija, įvertinusi teisinį reguliavimą ir ginčo faktines aplinkybes, šioje bylos plotmėje pritaria pirmosios instancijos teismo padarytoms išvadoms, jog Agentūra nepagrįstai nustatė Viešųjų pirkimo įstatymo 39 straipsnio 1 dalies ir iš 3 straipsnio 1 dalies išplaukiančius skaidrumo ir lygiateisiškumo principų pažeidimus. Kaip teisingai nurodė apygardos administracinis teismas, tiekėjo kvalifikacija yra suprantama kaip jo pajėgumas ir pasiruošimas tinkamai įvykdyti ketinamus prisiimti įsipareigojimus pagal viešojo pirkimo sutartį. Tai – objektyvi kategorija (juridinis faktas), kuri žymi tam tikrų praeities (pvz., veiklos pelningumas) ar dabarties (pvz., įmonėje dirbančių darbuotojų kompetencija) faktų egzistavimą <...> (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2011 m. birželio 27 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-293/2011). Be to, nepriklausomai nuo to, kiek ir kokius, kokio turinio ir apimties dokumentus, pagrindžiančius tiekėjo kvalifikaciją, konkurso dalyvis pateikė, perkančioji organizacija pagal Viešųjų pirkimų įstatymo 32 straipsnio 5 dalį privalo pareikalauti dalyvio paaiškinti ar patikslinti duomenis apie kvalifikaciją, jei ji ketina atmesti tokio tiekėjo pasiūlymą <...> arba tokį tiekėją pripažinti laimėtoju <...> (Lietuvos Aukščiausiojo Teismo 2011 m. gegužės 9 d. nutartis civilinėje byloje Nr. 3K-3-231/2011).
84. Iš to, kas nurodyta, darytina išvada, jog tikrinti tiekėjo kvalifikaciją yra perkančiosios organizacijos pareiga netgi tais atvejais, kai tiekėjas nepateikė jokių jo kvalifikaciją pagrindžiančių dokumentų. Šią pareigą nagrinėjamo ginčo atveju pareiškėjas, kaip perkančioji organizacija, 2011 m. lapkričio 11 d. pateikdamas tiekėjui UAB „Raseinių statyba“ užklausimą dėl šiojo atitikties Pirkimo sąlygų 11.11 punktui, ir išpildė. Konkurso dalyvis savo ruožtu pateikė, jo įsitikinimu, Pirkimo sąlygų 11.11 punkto kvalifikacinius reikalavimus pagrindžiančius dokumentus. Šių dokumentų pateikimas, realizuojant Viešųjų pirkimų įstatymo 32 straipsnyje įtvirtintą tiekėjų kvalifikacijos patikrinimo institutą, buvo objektyvios kategorijos (juridinio fakto), t. y. tiekėjo darbuotojų kompetencijos, egzistavimo įrodymas, kurio nėra pagrindo laikyti pažeidžiančiu šio įstatymo 39 straipsnio 1 dalį. Pastaroji norma įtvirtina perkančiosios organizacijos pasiūlymo keitimo iš esmės negalimumą. Konkrečiu atveju pasiūlymas perkančiosios organizacijos nebuvo keistas (Pirkimo sąlygų 11.11 punkte nurodytas reikalavimas turėti specialiųjų statybos darbų vadovą viešųjų pirkimų eigoje išliko tapatus), bet buvo tik patikslinti duomenys, teikti UAB „Raseinių statyba“.
85. Kaip yra išaiškinęs Lietuvos Aukščiausiasis Teismas, vertinant tiekėjų lygiateisiškumo ir skaidrumo principų taikymą kvalifikacijos vertinimo etape, pažymėtina, kad būtina nustatyti, ar perkančioji organizacija dalyviams taikė vienodus reikalavimus (lygiateisiškumas) ir ar tiekėjams taikytų reikalavimų esmė nesiskyrė nuo paskelbtųjų konkurso sąlygose (skaidrumas). Lygiateisiškumo pažeidimas tiekėjų kvalifikacijos vertinimo procedūroje, atsižvelgiant į bendrąją lygiateisiškumo sampratą tapačius reiškinius vertinti vienodai, bet nevertinti vienodai skirtingų situacijų, galėtų pasireikšti nevienodų sąlygų sudarymu atskiriems tiekėjams <...>. Lygiateisiškumo principas galėtų būti pažeistas ir tuo atveju, kai perkančioji organizacija viešojo pirkimo konkurso metu pakeistų jo sąlygas, įskaitant ir tiekėjų kvalifikacijos reikalavimų aiškinimą, pakeičiantį sąlygų esmę, arba vertintų tiekėjų kvalifikaciją, nepaisant to, kad viešai paskelbtose konkurso sąlygose buvo nustatyta kitaip. Šiuo požiūriu lygiateisiškumo principo turinys būtų panašus į skaidrumo principo turinį, kurio vienas iš elementų yra perkančiosios organizacijos pareiga laikytis viešųjų pirkimų teisės normų bei viešojo pirkimo dokumentų sąlygų, šiuo atveju reguliuojančių tiekėjų kvalifikacijos vertinimą <...> (žr., pvz., Lietuvos Aukščiausiojo Teismo Civilinių bylų skyriaus teisėjų kolegijos 2009 m. liepos 31 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-323/2009 ir 2009 m. lapkričio 13 d. nutartį civilinėje byloje Nr. 3K-3-506/2009).
86. Nagrinėjamoje byloje nėra duomenų apie tai, jog ceteris paribus (lot. esant toms pačioms aplinkybėmis) buvo nevienodai vertinama skirtingų tiekėjų (konkurso dalyvių) atitiktis Pirkimo sąlygų 11.11 punkte perkančiosios organizacijos nurodytiems kvalifikaciniams kriterijams, todėl Agentūra nepagrįstai pareiškėjo veiksmus pripažino neatitinkančiais lygiateisiškumo principo. Atsižvelgiant į tai, jog pareiškėjui taikytas reikalavimas dėl papildomo specialiųjų darbų vadovo nesiskyrė nuo paskelbtojo Pirkimo sąlygose, atitinkama išvada darytina ir apie skaidrumo principo (ne)pažeidimą.
87. Priešingos išvados išplėstinei teisėjų kolegijai nesuponuoja ir Direktyvos Nr. 2004/18/EB 51 straipsnis, įtvirtinantis perkančiosios organizacijos teisę prašyti ūkio subjektų papildyti arba paaiškinti sertifikatus ir dokumentus, pateiktus pagal 45–50 straipsnius. Ši nuostata yra bendrojo pobūdžio ir expressis verbis nedraudžia perkančiajai organizacijai vertinti naują, pirminiame tiekėjo pasiūlyme nenurodyto darbuotojo kvalifikaciją. Todėl traktuodama UAB „Raseinių statyba“ komerciniame pasiūlyme nenurodyto darbuotojo kvalifikacijos vertinimą kaip pasiūlymo keitimą iš esmės (nors, kaip minėta Viešųjų pirkimo įstatymo 39 str. 1 d. pasiūlymą ratione personae draudžia keisti būtent perkančiajai organizacijai), Agentūra klydo taikydama kvalifikacinių duomenų patikslinimo institutą pareiškėjo atžvilgiu.
88. Be to, pažymėtina ir tai, jog pagal Viešųjų pirkimų įstatymo 93 straipsnio 3 dalį, tiekėjas, norėdamas iki pirkimo sutarties sudarymo ginčyti perkančiosios organizacijos sprendimus ar veiksmus, pirmiausia turi pateikti pretenziją perkančiajai organizacijai šiame skyriuje nustatyta tvarka. Pretenzija turi būti pateikta faksu, elektroninėmis priemonėmis ar pasirašytinai per kurjerį. Perkančiosios organizacijos sprendimas, priimtas išnagrinėjus tiekėjo pretenziją, gali būti skundžiamas teismui šiame skyriuje nustatyta tvarka. Perkančioji organizacija savo ruožtu pagal Viešųjų pirkimų įstatymo 941 straipsnio 2 dalį, gavusi pretenziją, nedelsdama sustabdo pirkimo procedūrą, kol bus išnagrinėta ši pretenzija ir priimtas sprendimas.
89. Nagrinėjamoje byloje antroje konkurso vietoje likusi A. Ž. ir Ko UAB perkančiajai organizacijai pateikė pretenziją, kurioje, be kita ko, skundėsi, jog UAB „Raseinių statyba“ neturi Pirkimų sąlygų 11.10 punkto reikalavimus atitinkančio atestato, todėl „tikėtina, jog tariamas pirkimo nugalėtojas taip pat netenkina ir Pirkimo sąlygų 11.11 p. kvalifikacinio reikalavimo, t. y. reikalavimo tiekėjui pirkimo sutarčiai vykdyti pasiūlyti bent po vieną atestuotą ypatingų statinių specialiųjų statybos darbų vadovą <...>“ (t. II, b. l. 180–182). Perkančioji organizacija 2011 m. gruodžio 12 d. atsakymu minėto ūkio subjekto pretenziją atmetė (t. II, b. l. 177–179). Šios pretenzijos nagrinėjimas, A. Ž. ir Ko UAB pateikus ieškinį (t. II, b. l. 149–155), persikėlė į teismą, tačiau reiškiant ieškinį jau nebebuvo keliami argumentai dėl konkurso laimėtojo neatitikties Pirkimo sąlygų 11.11 punktui. Atsižvelgiant į tai, papildomai konstatuotina, jog su UAB „Raseinių statyba“ konkuravęs ūkio subjektas bendrosios kompetencijos teismuose neįrodinėjo, jog dėl pareiškėjo nuokrypio nuo (konkrečioje bylos dalyje analizuojamų) Viešųjų pirkimų įstatymo nuostatų, organizuojant ginčo viešuosius pirkimus, jo teisėms ar teisėtiems interesams buvo padaryta žala bei buvo suvaržyta jo galimybė sudaryti viešojo pirkimo sutartį.
Dėl Pirkimo sąlygų reikalavimo pripažinimo pertekliniu
90. Agentūra Pažeidimo tyrimo išvadoje taip pat konstatavo, jog Pirkimo sąlygų 11.10 punkte nustatytas reikalavimas turėti teisę atlikti elektrotechnikos (iki 10 kV įtampos) darbus yra perteklinis ir neproporcingas pirkimo objektui, kadangi pagal pridėtą techninę specifikaciją tokie darbai nėra atliekami. Tokiu būdu, t. y. nustatydama reikalavimus, kurie nėra būtini pirkimo dokumentuose nurodytiems darbams, perkančioji organizacija pažeidė Viešųjų pirkimų įstatymo 32 straipsnio 2 dalį.
91. Pirmosios instancijos teismas ginčijamame sprendime dėl šio pažeidimo pirmiausia nurodė, jog jis buvo nustatytas ne vertinant techninę specifikaciją, bet Pirkimo sąlygų 11 priedą, kuriame techninės specifikacijos išvardijamos, bet nepateikiamos. Šie priedai Ūkio ministerijai nebuvo pateikti, Finansų ministerija savo sprendimą taip pat priėmė vadovaudamasi Agentūros 2012 m. rugsėjo 10 d. paaiškinimu, o ne dokumentais. Be to, viešojo pirkimo metu transformatorinės įrengimo darbų nebeliko, todėl atestatas elektrotechnikos darbų atlikimui apskritai nebuvo reikalingas. Galiausiai, remdamasis Energetikos įstatymo 15 straipsnio 7 dalimi, 22 straipsniu, Atestavimo taisyklėmis, patvirtintomis energetikos ministro 2010 m. spalio 4 d. įsakymu Nr. 1-274, 1 priedu, Statybos įstatymo 10 straipsnio 2 ir 3 dalimis, 15 straipsnio 3 dalimi, teismas sprendė, jog teisės aktai apskritai nenumatė įpareigojimo turėti atestato atlikti elektrotechnikos darbus iki 10 kV vykdant statybos darbus. Todėl šio reikalavimo įrašymas Pirkimo sąlygų 11.10 punkte jokių papildomų pareigų tiekėjams nesukėlė ir jų teisės dalyvauti konkurse neribojo.
92. Pirkimo sąlygų 11.10 punktas numatė, jog tiekėjas privalo turėti Statybos įstatymo ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka išduotus kvalifikacijos dokumentus, suteikiančius teisę Lietuvos Respublikoje atlikti visus pirkimo dokumentuose nurodytus darbus. Statinių grupės: gyvenamieji ir negyvenamieji pastai; susisiekimo komunikacijos: keliai (gatvės). Statybos darbų sritys: bendrieji statybos darbai; pastatų vidaus ir išorės vandentiekis bei nuotekų šalinimas, pastatų šildymas, vėdinimas; elektrotechnikos darbai (iki 10 kV įtampos). Projektavimo darbų sritys: vandentiekio ir nuotekų šalinimo, šildymo, vėdinimo, elektrotechnikos (iki 10 kV įtampos), pasirengimo statybai ir statybos darbų organizavimo.
93. Viešųjų pirkimo įstatymo 32 straipsnio 2 dalis inter alia įtvirtina, jog perkančiosios organizacijos nustatyti minimalūs kandidatų ar dalyvių kvalifikacijos reikalavimai negali dirbtinai riboti konkurencijos. Jie turi būti pagrįsti ir proporcingi pirkimo objektui, tikslūs ir aiškūs.
94. Išplėstinė teisėjų kolegija pritaria kertinei pirmosios instancijos teismo išvadai, jog konkrečiu atveju perkančioji organizacija Pirkimo sąlygų 11.10 punkte įtvirtino reikalavimą turėti atestatą atlikti elektrotechnikos darbus iki 10 kV įtampos vykdant statybos darbus, kurio nenumato Lietuvos Respublikos teisės aktai ir detaliai pirmosios instancijos teismo aptartojo aktualaus teisinio reguliavimo – Energetikos įstatymo, Atestavimo taisyklių, Statybos įstatymo normų – šioje bylos plotmėje nekartoja. Tačiau papildomai akcentuotina, jog, kaip matyti iš Viešųjų pirkimo įstatymo 32 straipsnio 2 dalies formuluotės, šios normos tikslas – išvengti dirbtinio konkurencijos ribojimo viešuosiuose pirkimuose, įpareigojant perkančiąją organizaciją nustatyti tikslius, aiškius, pagrįstus ir proporcingus pirkimo objektui minimalius kandidatų ar dalyvių kvalifikacijos reikalavimus. Taigi, pažeidimo sudėtį įtvirtinančios normos dispozicija buvo ne formalioji, o materialioji, t. y. sietina su tam tikrų pasekmių kilimu (dirbtiniu konkurencijos apribojimu). Konkrečiu atveju perkančioji organizacija, nustatydama reikalavimą statybos darbų vykdymo metu turėti tokio pobūdžio atestatą, kurio kaip būtinosios sąlygos nenumatė imperatyvios teisės aktų normos ir kurie nebuvo įgaliotųjų institucijų išduodami, įtvirtino nepagrįstą reikalavimą. Tačiau savaime tai dirbtinai konkurencijos neapribojo, nes tiekėjai vis tiek galėjo dalyvauti konkurse (ką parodė ir faktinis konkurse dalyvavusių ūkio subjektų daugetas). Pagal bendrąjį teisės principą, teisė negali reikalauti to, kas yra neįmanoma (lot. – lex non cogit impossibilia), atitinkamai ir minimalūs kandidatų ar dalyvių kvalifikacijos reikalavimai negalėjo įpareigoti konkurso dalyvių gauti ir pateikti neegzistuojančios rūšies, atitinkamų institucijų neišduodamo atestato (atlikti elektrotechnikos darbus iki 10 kV įtampos).
95. Priėjus prie išvados, jog perkančiosios organizacijos Pirkimų sąlygų 11.10 punkte įtvirtintas reikalavimas negalėjo dirbtinai apriboti konkurencijos, nes vienodai buvo neįmanomas visiems konkurse dalyvavusiems tiekėjams ir nė vieno iš jų nebuvo pateiktas, nebelieka būtinybės papildomai vertinti pirmosios instancijos teismo argumentų dėl Viešųjų pirkimo įstatymo 32 straipsnio 2 dalies pažeidimo, remiantis netiesioginiais duomenimis bei analizuotojo reikalavimo nereikalingumo, projekte nebelikus transformatorinės įrengimo darbų.
Dėl perkančiosios organizacijos tiekėjo vertinimo ne pagal minimalius kvalifikacinius reikalavimus
96. Agentūros Pažeidimo tyrimo išvadoje taip pat konstatuota, kad UAB „Raseinių statyba“, pateikdama komercinį pasiūlymą Nr. 577 nurodė, jog elektrotechnikos darbus iki 10 kV įtampos atliks jo pasitelktas subrangovas R. A. elektros paslaugų IĮ, o 2011 m. lapkričio 2 d. ketinimų protokole buvo nurodyta, jog šios individualiosios įmonės savininkas tvirtina, jog jo vadovaujama įmonė, kaip subrangovas, ketina atlikti konkurso elektros montavimo darbus iki 10 kV. Agentūra nustatė, jog ši įmonė turėjo tik teisę atlikti statinio dalies projektavimo darbus ir elektros tinklo ir įrenginių iki 10 kV įtampos eksploatavimo darbus, kas rodė, jog subrangos deklaracija ir ketinimų protokolas buvo neteisingi. Todėl Agentūra sprendė, jog tiekėjas UAB „Raseinių statyba“ neatitiko Pirkimų sąlygų 11.10 punkte įtvirtinto reikalavimo turėti teisę atlikti elektrotechnikos darbus iki 10 kV įtampos, todėl perkančioji organizacija, vadovaudamasi 72.1 punktu, turėjo atmesti pasiūlymą. To nepadariusi ji pažeidė Viešųjų pirkimo įstatymo 32 straipsnio 6 dalies nuostatas bei skaidrumo ir lygiateisiškumo principus.
97. Pirmosios instancijos teismas, spręsdamas administracinį ginčą pirmiausia pažymėjo, jog teisės aktai nenumato pareigos turėti atestatą atlikti elektros montavimo darbus iki 10 kV, kadangi apskritai nenumato tokios rūšies atestato. Toliau nurodė, jog Agentūros Pažeidimo tyrimo išvadoje nėra nurodytas teisės aktas, kuriuo remdamasi Agentūra padarė išvadą dėl tokio atestato reikalingumo bei sprendė, jog Viešųjų pirkimų įstatymo 32 straipsnio 6 dalies bei skaidrumo ir lygiateisiškumo nuostatų pažeidimas buvo konstatuotas nepagrįstai.
98. Viešųjų pirkimų įstatymo 32 straipsnio 6 dalis numato, jog perkančioji organizacija turi atmesti kandidato ar dalyvio paraišką ar pasiūlymą, jeigu jo kvalifikacija neatitinka pirkimo dokumentuose nustatytų minimalių kvalifikacijos reikalavimų arba jei kandidatas ar dalyvis perkančiosios organizacijos prašymu nepatikslino pateiktų netikslių ar neišsamių duomenų apie savo kvalifikaciją.
99. Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, jog, kaip nurodyta pirmiau, perkančiosios organizacijos reikalavimas tiekėjams turėti teisės aktų nenumatytos rūšies atestatą buvo nepagrįstas (neįmanomas išpildyti), todėl negalėjo nulemti ir perkančiosios organizacijos tiekėjo pasiūlymo atmetimo tuo pagrindu, jog jo kvalifikacija neatitiko pirkimo dokumentuose nustatytų minimalių kvalifikacijos reikalavimų. Darydama išvadą dėl šios veikos, atsispindinčią Pažeidimo tyrimų išvadoje, Agentūra prieštarauja pati sau, nes iš vienos pusės nustato, jog reikalavimas, įtvirtintas Pirkimo sąlygų 11.10 punkte, yra perteklinis ir neproporcingas pirkimo objektui, iš kitos pusės – nustato perkančiosios organizacijos padarytą viešųjų pirkimų pažeidimą, jai neįvertinus tiekėjo atitikties Pirkimų sąlygų 11.10 punktui.
100. Viešojo administravimo įstatymo 8 straipsnio 1 dalis įtvirtina pareigą tinkamai motyvuoti priimamus individualius teisės aktus, t. y. individualus administracinis aktas turi būti pagrįstas objektyviais duomenimis (faktais) ir teisės aktų normomis, o taikomos poveikio priemonės turi būti motyvuotos. Nagrinėjamu atveju, atsižvelgiant į pirmiau minėtą Agentūros Pažeidimo tyrimo išvados prieštaringumą, konstatuotina, jog pareiga tinkamai motyvuoti administracinius aktus išpildyta nebuvo, kas tik įtvirtina nepagrįstą aptariamos veikos inkriminaciją.
VII.
101. Nagrinėjamoje byloje, apibendrinant pirmiau nurodytus argumentus, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, jog Agentūros Pažeidimo tyrimo išvadoje nustatyti Viešųjų pirkimų įstatymo pažeidimai nebuvo pagrįsti. Minėta, jog ši išvada sudarė pagrindą priimti kitus pareiškėjo teismui apskųstus aktus – ūkio ministro įsakymus ir Finansų ministerijos sprendimą. Todėl, kaip nurodyta anksčiau, siekiant pašalinti teisinį neaiškumą, kuris gali kilti panaikinus tik vieną vientisos administracinės procedūros aktą – Finansų ministerijos sprendimą, negali būti paliekami galioti ir ūkio ministro įsakymai.
102. Atsižvelgiant į tai, kas nurodyta, daroma išvada, kad Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2012 m. rugpjūčio 2 d. įsakymas Nr. 4-783 „Dėl Europos Sąjungos fondų lėšų, išmokėtų projekto Nr. VP3-1.3-ŪM-01-V-01-020 vykdytojai viešajai įstaigai Raseinių hipodromas, grąžinimo“, Lietuvos Respublikos ūkio ministro įsakymas 2012 m. rugpjūčio 2 d. Nr. 4-784 „Dėl Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2010 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. 4-937 „Dėl finansavimo projektams, siekiantiems gauti Europos Sąjungos struktūrinių fondų finansinę paramą pagal Lietuvos 2007-2013 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategiją ir sanglaudos skatinimo veiksmų programą, skyrimo“ ir Lietuvos Respublikos finansų ministerijos 2012 m. rugsėjo 25 d. sprendimas Nr. (24.16-03)-5K-1217234 „Dėl VšĮ Raseinių hipodromas skundo“ turi būti naikintini kaip neteisėti iš esmės, t. y. savo turiniu prieštaraujantys aukštesnės galios teisės aktams.
103. Pirmosios instancijos teismas iš esmės tinkamai aiškino ir taikė ginčo teisinius santykius reglamentuojančius teisės aktus, tačiau atsižvelgiant į tai, jog apeliacinės instancijos teismas ex officio tikrino bei naikina ir pareiškėjo pirminiame skunde prašytus panaikinti aktus, t. y. ūkio ministro įsakymus, Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. birželio 27 d. sprendimas yra keistinas (ABTĮ 140 str. 3 d.).
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 140 straipsnio 1 dalies 3 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija:
n u t a r i a :
Atsakovo viešosios įstaigos Lietuvos verslo paramos agentūros apeliacinį skundą atmesti.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. birželio 27 d. sprendimą pakeisti, rezoliucinę dalį išdėstant taip:
„Pareiškėjo viešosios įstaigos Raseinių hipodromo skundą tenkinti.
Panaikinti Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2012 m. rugpjūčio 2 d. įsakymą Nr. 4-783 „Dėl Europos Sąjungos fondų lėšų, išmokėtų projekto Nr. VP3-1.3-ŪM-01-V-01-020 vykdytojai viešajai įstaigai Raseinių hipodromas, grąžinimo“, Lietuvos Respublikos ūkio ministro įsakymą 2012 m. rugpjūčio 2 d. Nr. 4-784 „Dėl Lietuvos Respublikos ūkio ministro 2010 m. gruodžio 28 d. įsakymo Nr. 4-937 „Dėl finansavimo projektams, siekiantiems gauti Europos Sąjungos struktūrinių fondų finansinę paramą pagal Lietuvos 2007-2013 metų Europos Sąjungos struktūrinės paramos panaudojimo strategiją ir sanglaudos skatinimo veiksmų programą, skyrimo“ ir Lietuvos Respublikos finansų ministerijos 2012 m. rugsėjo 25 d. sprendimą Nr. (24.16-03)-5K-1217234 „Dėl VšĮ Raseinių hipodromas skundo“.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Anatolijus Baranovas
Artūras Drigotas
Ramūnas Gadliauskas
Veslava Ruskan
Arūnas Sutkevičius