Administracinė byla Nr. A442-1586/2014
Teisminio proceso Nr. 3-61-3-01650-2013-1
Procesinio sprendimo kategorija 17.2; 35.2; 70.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
N U T A R T I S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2014 m. lapkričio 10 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Audriaus Bakavecko, Irmanto Jarukaičio, Romano Klišausko, Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas) ir Dainiaus Raižio (pranešėjas), teismo posėdyje rašytinio proceso ir apeliacine tvarka išnagrinėjo administracinę bylą pagal atsakovo Vilniaus rajono savivaldybės tarybos apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. vasario 3 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjo Vyriausybės atstovo Vilniaus apskrityje pareiškimą atsakovui Vilniaus rajono savivaldybės tarybai dėl norminio akto teisėtumo ištyrimo.
n u s t a t ė:
I.
1. Pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje (toliau – ir Vyriausybės atstovas) su pareiškimu, kurį patikslino, kreipėsi į Vilniaus apygardos administracinį teismą, prašydamas ištirti: 1) ar Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2013 m. vasario 28 d. sprendimo Nr. T3-38 1 punktu patvirtinti Vilniaus rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymo nuostatai (toliau – ir Nuostatai) tiek, kiek juose nėra nustatyti vietinės rinkliavos dydžiai, atitinka Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymo 13 straipsnio 1 dalies nuostatą; 2) ar Nuostatai bei Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2012 m. kovo 30 d. sprendimas Nr. T3-95 ir juo patvirtinti Vilniaus rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžiai (toliau – ir Vietinės rinkliavos dydžiai) tiek, kiek nenustatyta galimybė atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, atitinka Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte įtvirtintą proporcingumo principą.
2. Paaiškino, kad iš Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo ir Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2013 m. liepos 24 d. nutarimu Nr. 711 patvirtintos Rinkliavos ar kitos įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžio nustatymo metodikos (toliau – ir Metodika) reglamentavimo akivaizdu, kad nustatydama vietinę rinkliavą savivaldybė privalo vadovautis vietinės rinkliavos nustatymo reikalavimais ir nustatydama rinkliavos dydį (rinkliavos kintamosios dedamąją ar (ir) rinkliavos pastoviosios dedamąją) susieti su faktiniu perduodamu (deklaruojamu) atliekų kiekiu. Tačiau Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2013 m. vasario 28 d. sprendimo Nr. T3-38 1 punktu patvirtinti Nuostatai nenustato tokios galimybės atliekų turėtojui, todėl gali būti pažeidžiamas proporcingumo principas, nes preziumuojamas galintis susidaryti atliekų kiekis ir faktinis deklaruojamas atliekų kiekis gali akivaizdžiai skirtis ir viršyti tai, kas yra būtina principui „teršėjas moka“ įgyvendinti. Nurodė, jog atsižvelgiant į Atliekų tvarkymo įstatymo 31 straipsnio 1 ir 2 dalių nuostatas, Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2009 m. rugsėjo 30 d. patvirtintų Vilniaus rajono savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo taisyklių (toliau – ir Taisyklės) 38 ir 39 punktus, matyti, kad teisės aktai suteikia savivaldybėms teisę sureglamentuoti savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemos organizavimą, komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimą ir kitas su šiais teisiniais santykiais susijusias sąlygas taip, kaip savivaldybė mano esant reikalinga, ir taip, kad būtų užtikrinti Atliekų tvarkymo įstatymo nustatyti reikalavimai.
3. Atsakovas Vilniaus rajono savivaldybės taryba atsiliepime į pareiškimą nurodė, jog su pareiškimu nesutinka, prašė jį atmesti kaip nepagrįstą.
4. Paaiškino, kad Vilniaus rajono savivaldybės tarybos patvirtinti Vilniaus rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžiai yra Nuostatų III skirsnio sudedamoji dalis. Nurodė, jog pareiškėjas savo prašymą iš esmės grindė norminiais teisės aktais, kurie įsigaliojo po Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2013 m. vasario 28 d. sprendimo Nr. T3-38 bei Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2012 m. kovo 30 d. sprendimo Nr. T3-95 priėmimo. Tai reiškia, kad Atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsnyje bei Metodikoje įtvirtinti reikalavimai nėra taikomi tiems visuomeniniams santykiams, kurie yra sureguliuoti iki minėtų norminių teisės aktų įsigaliojimo. Net jei teisinis reguliavimas būtų aiškinamas taip, kad turi būti keičiami jau patvirtinti Nuostatai ir jau priimtas Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2012 m. kovo 30 d. sprendimas Nr. T3-95 bei juo patvirtinti Vilniaus rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžiai taip, kad jie atitiktų Atliekų tvarkymo įstatymo 302 straipsnį bei Metodiką, turėtų būti numatytas pereinamasis laikotarpis. Be to, iš Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2013 m. liepos 24 d. nutarimo Nr. 711 2 punkto matyti, kad Metodika nėra privalomojo pobūdžio. Teigė, jog Metodikai įgyvendinti egzistuoja objektyvios kliūtys, t. y. neaiškus joje įtvirtintas reglamentavimas užkerta kelią savivaldybėms šią Metodiką įgyvendinti. Pareiškėjas, prašydamas teismo ištirti norminių aktų atitiktį Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte įtvirtintam proporcingumo principui, nepateikė jokių aiškiai suformuluotų teisinių argumentų. Pažymėjo, jog galimybę atliekų turėtojams mokėti pagal realiai susidarantį ir perduodamą atliekų kiekį savivaldybės norminiuose teisės aktuose galima nustatyti tais atvejais, kai tas konkretus atliekų turėtojo perduodamų tvarkyti komunalinių atliekų kiekis gali būti nustatytas nepatiriant didelių ekonominių sąnaudų. 2008 m. spalio 14 d. buvo atlikta Vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų tvarkymą įdiegimo Vilniaus rajono savivaldybėje galimybių analizė, kurioje rekomenduojama Vilniaus rajono savivaldybėje nustatyti vietinę rinkliavą pagal nekilnojamojo turto plotą, nes galimybė vietinę rinkliavą apskaičiuoti pagal faktiškai perduotų tvarkyti atliekų kiekį reikalauja didelių sąnaudų. Diferencijuotas apmokestinimas didina bendras komunalinių atliekų tvarkymo sąnaudas. Pasirenkant fiksuotą įmoką už atliekų kiekį, reikalinga papildoma komunalinių atliekų reikalavimų laikymosi priežiūra ir kontrolė. Savivaldybės norminiuose teisės aktuose nustatyti faktinį perduodamų tvarkyti atliekų kiekį, nepatiriant didelių ekonominių sąnaudų, nėra galimybės.
II.
5. Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 m. vasario 3 d. sprendimu pareiškėjo pareiškimą tenkino iš dalies. Pripažino, kad Nuostatai ir Vietinės rinkliavos dydžiai tiek, kiek jie nenustato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte nustatytam proporcingumo principui. Kitą Vyriausybės atstovo pareiškimo dalį atmetė kaip nepagrįstą.
6. Pirmosios instancijos teismas atsižvelgė į Rinkliavų įstatymo 2 straipsnio 3 dalies, 11 straipsnio 1 dalies 8 punkto ir 12 straipsnio 1–2 punktų nuostatas, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką (2010 m. kovo 29 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A525‑471/2010, 2011 m. birželio 13 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442‑2210/2011; 2011 m. balandžio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442‑1035/2011). Teismas darė išvadą, kad aptariama vietinė rinkliava ir jos dydis nėra siejama su konkrečios paslaugos suteikimu; pareiga mokėti vietinę rinkliavą nepriklauso nuo sutarties su atliekų tvarkytoju. Aiškinant bylai aktualų principą „teršėjas moka“, teismas atsižvelgė į Europos Sąjungos Teisingumo Teismo (2009 m. liepos 16 d. prejudicinis sprendimas byloje Futura Immobiliare (C-254/08), 2008 m. birželio 24 d. didžiosios kolegijos prejudicinis sprendimas byloje Commune de Mesquer (C-188/07) praktiką. Nurodė, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas 2010 m. kovo 29 d. nutartyje administracinėje byloje Nr. A525-471/2010 išaiškino, kad Atliekų tvarkymo įstatymas expresis verbis nenustato reikalavimo, jog atliekų turėtojas atliekų tvarkymo išlaidas apmokėtų tik pagal faktiškai sukauptų komunalinių atliekų kiekį. Tačiau kadangi Atliekų tvarkymo įstatymas yra skirtas užtikrinti ir Europos Sąjungos teisės aktų, inter alia 2006 m. balandžio 5 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvos 2006/12/EB dėl atliekų taikymą (Atliekų tvarkymo įstatymo 1 str. 4 d.), siekiant įvertinti paminėtų pareiškėjo argumentų pagrįstumą, nacionalinės teisės nuostatos turi būti aiškinamos atsižvelgiant į Europos Sąjungos teisę. Vertinant ginčijamų nuostatų atitiktį proporcingumo reikalavimui akcentavo, kad tiek nacionalinėje, tiek Europos Sąjungos teisėje įtvirtintas principas „teršėjas moka“ nedraudžia mokėtinos vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų tvarkymą dydį apskaičiuoti pagal deklaruojamų atliekų kiekį. Todėl tais atvejais, kai įmanoma, nepatiriant didelių ekonominių sąnaudų, nustatyti konkretų atliekų turėtojo deklaruojamo komunalinių atliekų kiekį, šiam tenkanti mokėtina suma turėtų būti apskaičiuojama būtent pagal minėtą atliekų kiekį. Pareiškėjas pagrįstai nurodė, kad Nuostatuose iš viso nėra nustatytos tvarkos, kuri leistų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą tam tikriems vietinės rinkliavos mokėtojams mokėti pagal deklaruojamą atliekų kiekį. Savo ruožtu atsakovas nemotyvavo, kodėl jam būtų nepakeliamai brangu ir sudėtinga tikrinti, ar deklaruojami atliekų kiekiai yra realūs, kai, pavyzdžiui, asmenys naudojasi ne kolektyviniais, o individualiais konteineriais, ir kiekvieno atliekų turėtojo faktiškai išvežamų atliekų kiekis yra nesunkiai nustatomas. Proporcingumo principas reikalauja, kad nustatyta rinkliava už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą nebūtų akivaizdžiai neproporcinga dėl jų nekilnojamojo turto ir jo naudojimo paskirties galinčiam susidaryti atliekų kiekiui. Teismas darė išvadą, kad Nuostatai tiek, kiek jie nenustato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte nustatytam proporcingumo principui.
7. Pirmosios instancijos teismas taip pat konstatavo, kad pareiškėjas nepateikė aiškiai suformuluotų teisinių argumentų, pagrindžiančių jo abejonę dėl Nuostatų atitikties Rinkliavų įstatymo 13 straipsnio 1 daliai. Byloje nustatyta, kad Nuostatų III skirsnyje yra nustatytas vietinės rinkliavos dydis, vietinės rinkliavos dydžio apskaičiavimo tvarka ir kitos nuostatos, susijusios su vietinės rinkliavos dydžiu. Minėtą Nuostatų III skirsnį detalizuoja Vietinės rinkliavos dydžiai (iš dalies pakeisti Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2012 m. kovo 30 d. sprendimu Nr. T3-95 ir Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2012 m. gegužės 25 d. sprendimu Nr. T3-220). Taigi atsakovas pagrįstai teigė, kad Vietinės rinkliavos dydžiai yra Nuostatų III skirsnio sudedamoji dalis. Todėl teismas darė išvadą, kad nėra pagrindo pripažinti, jog Nuostatai tiek, kiek juose nėra nustatyti vietinės rinkliavos dydžiai, prieštarauja Rinkliavų įstatymo 13 straipsnio 1 dalies nuostatai.
III.
8. Atsakovas apeliaciniame skunde prašo pakeisti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. vasario 3 d. sprendimą – pareiškėjo pareiškimo dalį, kurioje pareiškėjas prašo ištirti, ar Nuostatai bei Vietinės rinkliavos dydžiai tiek, kiek nenustatyta galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte įtvirtintą proporcingumo principą, atmesti kaip nepagrįstą.
9. Tvirtina, kad pirmosios instancijos teismas netyrė įrodymų apie tai, ar objektyviai įmanomas ir (ar) nėra nepagrįstai sudėtingas Vilniaus rajono komunalinių atliekų turėtojams atliekų deklaravimas. Atsakovas detaliai nurodė, kokių didelių sąnaudų reikalauja galimybė vietinę rinkliavą apskaičiuoti pagal faktiškai perduotų tvarkyti atliekų kiekį. Remiasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. birželio 11 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A143‑1592/2012 ir teigia, jog galimybę atliekų turėtojams mokėti pagal realiai susidarantį – perduodamą atliekų kiekį, savivaldybės norminiuose teisės aktuose galima numatyti tais atvejais, kai konkretus atliekų turėtojo perduodamų tvarkyti komunalinių atliekų kiekis gali būti nustatytas nepatiriant didelių ekonominių sąnaudų. Remiasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir ABTĮ) 86 ir 87 straipsniais ir nurodo, kad pirmosios instancijos teismas išdėstė bylos faktines aplinkybes, iš esmės netyrė norminių administracinių teisės aktų atitikimo aukštesnės galios teisės aktams, o tik perrašė Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo bei Europos Teisingumo Teismo praktikos teiginius. Sprendime neatsakyta į atsakovo išdėstytus esminius argumentus ir keliamus klausimus. Teismas nepateikė norminių aktų vertinimo kriterijų ir byloje surinktų įrodymų analizės, šių įrodymų neapibendrino, nepadarė išvadų dėl byloje nustatytų teisiškai reikšmingų aplinkybių. Pirmosios instancijos teismas pažeidė procesinės teisės normas ir dėl to neteisingai išsprendė bylą. Teismo sprendimas vertinamas kaip esantis be motyvų, todėl vadovaujantis ABTĮ 141 straipsnio 1 dalies 1 punktu ir 142 straipsnio 1 dalimi bei 2 dalies 5 punktu turi būti panaikintas.
11. Nurodo, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas ne kartą yra pasisakęs, jog įstatymo reikalavimas motyvuoti teismo sprendimą nereiškia įpareigojimo teismui atsakyti į kiekvieną proceso dalyvio argumentą (2008 m. gruodžio 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. P444-196/2008, 2009 m. liepos 24 d. nutartis administracinėje byloje Nr. P756-151/2009, 2009 m. lapkričio 6 d. nutartis administracinėje byloje Nr. P525-194/2009, 2012 m. rugpjūčio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A444-2731/2012 ir kt.). Todėl atsakovo argumentai, kad pirmosios instancijos teismo sprendime nėra pakankamų ir aiškių argumentų, ar kad teismas visiškai nevertino atsakovo argumentų, negali būti pagrindas konstatuoti, kad teismo sprendimas yra be motyvų, juolab kad ir pačiame apeliaciniame skunde nenurodyta, kokios apimties ir reikšmingumo argumentų pakaktų tam, kad teismo sprendimas būtų įtikinantis savo pagrįstumu.
12. Teigia, kad pirmosios instancijos teismas išsamiai ir visapusiškai išanalizavo aukštesnės galios teisės aktų normas, reglamentuojančias byloje analizuojamus teisinius santykius, jas atitinkamai taikė ir vertino. Mano, kad teismo sprendime yra pakankamai motyvų, kad nekiltų abejonių dėl jo pagrįstumo. Pirmosios instancijos teismo sprendimo motyvuojamoji dalis pagrįsta teismo posėdyje ištirtų įrodymų visuma ir teisės normomis, atitinka ABTĮ 57 straipsnio, 86 straipsnio 1 ir 2 dalies, 87 straipsnio 4 dalies keliamus reikalavimus.
13. Remiasi ABTĮ 13 straipsnio 1 ir 2 dalimis bei nurodo, kad ne kartą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nutartyse buvo pripažinta, jog nenumatymas galimybės mokėti vietinę rinkliavą pagal faktinį atliekų kiekį prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte įtvirtintam proporcingumo principui (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. birželio 11 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A143-1592/2012; Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. kovo 29 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A525-471/2010). Atsakovas nepateikė argumentų, kodėl Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo suformuota praktika turėtų būti keičiama. Be to, po teismo suformuotos praktikos įsigaliojo teisinis reglamentavimas, kuris nepaneigia, o kaip tik patvirtina teismo suformuotą praktiką ir Europos Sąjungos teisinį reglamentavimą. Lietuvos Respublikos Vyriausybės nutarimu patvirtinta Metodika numato dvinarį rinkliavos apskaičiavimo būdą, kurį sudaro pastovioji ir kintamoji dalis. Kintamoji dalis būtent ir padeda apskaičiuoti faktinį atliekų kiekį.
Išplėstinė teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
IV.
14. Byloje nustatyta, kad pareiškėjas Vyriausybės atstovas Vilniaus apskrityje 2013 m. gegužės 20 d. pareiškimu (b. l. 1–4) ir 2013 m. spalio 23 d. patikslintu pareiškimu (b. l., 119–120) Vilniaus apygardos administraciniam teismui pateikė prašymą ištirti:
(1) ar Vilniaus rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą nuostatai, patvirtinti Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2013 m. vasario 28 d. sprendimu Nr. T3-38 (toliau – ir Nuostatai), tiek, kiek juose nėra nustatyti vietinės rinkliavos dydžiai, atitinka Rinkliavų įstatymo 13 straipsnio 1 dalį;
(2) ar Nuostatai bei Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2012 m. kovo 30 d. sprendimas Nr. T3-95 ir juo patvirtinti Vilniaus rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžiai (toliau – ir Vietinės rinkliavos dydžiai) tiek, kiek juose nenustatyta galimybė atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamą atliekų kiekį, atitinka Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte įtvirtintą proporcingumo principą.
15. Išnagrinėjęs šiuos prašymus, Vilniaus apygardos administracinis teismas 2014 m. vasario 3 d. sprendimu pripažino, kad Nuostatai bei Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2012 m. kovo 30 d. sprendimas Nr. T3-95 ir juo patvirtinti Vietinės rinkliavos dydžiai tiek, kiek jie nenustato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamą atliekų kiekį, prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte nustatytam proporcingumo principui. Kitą pareiškėjo pareiškimo (prašymo) dalį (dėl Nuostatų atitikties Rinkliavų įstatymo 13 str. 1 d.) pirmosios instancijos teismas atmetė kaip nepagrįstą.
16. Nesutikdamas su Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. vasario 3 d. sprendimo dalimi, kuria Nuostatai bei Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2012 m. kovo 30 d. sprendimas Nr. T3-95 ir juo patvirtinti Vietinės rinkliavos dydžiai buvo pripažinti prieštaraujančiais Viešojo administravimo įstatymui, atsakovas pateikė apeliacinį skundą (b. l. 158–161), kuriame prašo šią pirmosios instancijos teismo sprendimo dalį panaikinti. Pareiškėjas apeliacinio skundo dėl minėto Vilniaus apygardos administracinio teismo sprendimo nepateikė.
17. Išdėstytos procesinės aplinkybės lemia, kad apeliacinės instancijos teismo nagrinėjamos administracinės bylos dalykas yra Nuostatų bei Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2012 m. kovo 30 d. sprendimo Nr. T3-95 ir juo patvirtintų Vietinės rinkliavos dydžių tiek, kiek juose nenustatyta galimybė atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamą atliekų kiekį, atitiktis Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte įtvirtintam proporcingumo principui.
18. Atskirai paminėtina, kad kartu su apeliaciniu skundu atsakovas pateikė prašymą bylą apeliacinės instancijos teisme nagrinėti žodinio proceso tvarka (b. l. 161). Tačiau išplėstinė teisėjų kolegija, įvertinusi apelianto išdėstytus argumentus, atsižvelgdama į tai, kad byloje dominuoja teisės aiškinimo klausimai ir kitas reikšmingas nagrinėjamos administracinės bylos aplinkybes, bei vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 114 straipsnio 2 dalimi ir 137 straipsnio 1 dalimi, konstatuoja, kad žodinis bylos nagrinėjimas ginčo atveju nėra būtinas, todėl atsisakytina tenkinti šį atsakovo prašymą.
V.
19. Savivaldybių veiklos priežiūrą vykdančio Vyriausybės atstovo (nagrinėjamu atveju – pareiškėjo) teisę su pareiškimu kreiptis į administracinį teismą, kad būtų ištirta, ar savivaldybių administravimo subjekto priimtas norminis administracinis aktas (ar jo dalis) atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį aktą, numato Administracinių bylų teisenos įstatymo 110 straipsnio 2 dalis.
20. Administracinių bylų teisenos įstatymas eksplicitiškai neįtvirtina reikalavimų abstraktaus prašymo (pareiškimo) ištirti norminio administracinio akto teisėtumą turiniui. Tačiau šio įstatymo 114 straipsnio 1 dalis nustato, kad bylos dėl norminių administracinių aktų teisėtumo nagrinėjamos pagal bendrąsias šiame įstatyme nustatytas proceso taisykles. Tai, be kita ko, reiškia, kad Administracinių bylų teisenos įstatymo 110 straipsnio 1 ir 2 dalyse nurodytų pareiškimų dėl norminio administracinio akto teisėtumo turinys turėtų iš esmės atitikti šio proceso įstatymo 23 ir 24 straipsniuose išdėstytus reikalavimus, atsižvelgiant į specialių procesinių normų, išdėstytų Administracinių bylų teisenos įstatymo šešioliktame skirsnyje „Pareiškimai ištirti norminių administracinių aktų teisėtumą“, nuostatas bei ginčų dėl norminių administracinių aktų specifiką.
21. Šiuo aspektu pastebėtina, jog norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo administraciniuose teismuose specifika, be kita ko, reiškia, kad bylos dėl šių aktų atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui pagrindas yra teisiškai motyvuota abejonė (teisiniai argumentai, kuriais pareiškėjas grindžia savo abejonę), kad visas aktas ar jo dalis prieštarauja aukštesnės teisinės galios aktams pagal: 1) normų turinį; 2) reguliavimo apimtį; 3) formą; 4) nustatytą priėmimo, pasirašymo, paskelbimo ar įsigaliojimo tvarką.
22. Tai, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, reikalauja, kad pareiškėjo pozicija dėl norminio administracinio akto (jo dalies) atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi būti nurodyta aiškiai, nedviprasmiškai, pareiškime turi būti išdėstyti argumentai ir motyvai, pagrindžiantys abejonę, kad teisės aktas (jo dalis) prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Pareiškėjas negali apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas, jo manymu, prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, bet privalo aiškiai nurodyti, kurie ginčijamo norminio administracinio akto punktai (jų pastraipos ar punktų papunkčiai), kokia apimtimi prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui, ir savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais. Pareiškėjas, formuluodamas teisinius argumentus, keliančius abejonių norminio administracinio akto teisėtumu, turi išnagrinėti tiek atitinkamo norminio administracinio akto (jo dalies) turinį, tiek aukštesnės galios teisės akto (įstatymo ar Vyriausybės norminio akto) turinį ir pateikti savo konkrečią nuomonę dėl prieštaravimų tarp šių aktų (pvz., žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. balandžio 23 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A442-1503/2012). Aptariamame prašyme neturėtų būti ir nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų.
23. Primintina, jog Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje nuosekliai laikomasi pozicijos, kad ginčijamo norminio administracinio akto panaikinimas iki sprendimo byloje priėmimo reiškia, jog tais atvejais, kai į administracinį teismą dėl norminio administracinio akto teisėtumo kreipėsi ne teismai, administracinio akto teisėtumo byla praranda savo objektą (pvz. žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2009 m. sausio 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. I444-1/2009, 2009 m. gruodžio 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A556-1449/2009). Toks vertinimas taikomas ir tais atvejais, kai ginčijamo norminio administracinio akto nuostatos nors nėra panaikintos, tačiau yra panaikintas (pakeistas) teisinis reguliavimas, kurio atitikčiai turėjo būti tiriamos ginčijamos normos, nes teisės akto, kuriam galimai prieštarauja norminis administracinis aktas, panaikinimas (pakeitimas) turi įtakos norminio administracinio akto teisėtumo bylai (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2008 m. lapkričio 28 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I444-4/2008, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo biuletenis Nr. 16, 2008 m.). Aptariamos Administracinių bylų teisenos įstatymo 110 straipsnio 1 ir 2 dalyse numatytų asmenų pareigos argumentuoti kontekste teigtina, jog iš minėtoje administracinių teismų praktikoje suformuotų proceso taisyklių išplaukia ir reikalavimas, kad abstraktų prašymą ištirti norminio administracinio akto teisėtumą pateikęs pareiškėjas savo abejonę paprastai turi grįsti (argumentuoti) remdamasis galiojančiomis ginčo teisiniams santykiams aktualiomis teisės aktų normomis (galiojančiu teisiniu reglamentavimu). Tokį vertinimą pagrindžia ir tai, kad neretai konkrečios teisės normos turinys bei jos taikymo ypatumai nustatomi ją (normą) analizuojant (aiškinant) kitų teisės normų, įtvirtintų tiek tame pačiame, tiek kituose teisės aktuose, kontekste. Todėl pastarųjų (reikšmingas) pasikeitimas (panaikinimas) gali iš esmės pakeisti ir tikrinamos norminio administracinio akto normos aiškinimo bei taikymo taisykles, be kita ko, apsprendžiančias šios normos santykį su įstatymu ar Vyriausybės norminiu aktu, kurių atitikčiai ji yra tikrinama.
VI.
24. Paisant prieš tai apibrėžtų bylos nagrinėjimo ribų pirmiausia konstatuotina, jog pareiškėjas iš esmės kvestionuoja ginčo norminių administracinių aktų teisėtumą tik tiek, „kiek juose nėra numatyta galimybė atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamą atliekų kiekį“. Kitaip tariant, pareiškėjas iš esmės preziumuoja legislatyvinės omisijos buvimą bei, apibrėždamas jos turinį, teigia, jog ši teisinio reguliavimo spraga turėtų būti užpildyta įtvirtinant vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir jų tvarkymą mokėtojų galimybę šią rinkliavą mokėti pagal „deklaruojamą atliekų kiekį“.
25. Šiuo aspektu būtina priminti, kad, kaip ne kartą yra pažymėjęs Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, minėtas komunalinių atliekų kiekio deklaravimas tėra vienas iš būdų, sudarančių prielaidas atliekų turėtojui vietinę rinkliavą mokėti pagal faktiškai perduodamų tvarkyti šių atliekų kiekį (pvz., žr. 2013 m. sausio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A143‑689-2013, Administracinė jurisprudencija Nr. 25, 2013 m.; 2013 m. kovo 25 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A520‑181/2013). Teisėkūros subjekto (nagrinėjamu atveju – Vilniaus rajono savivaldybės tarybos) pareiga būtent tokiu būdu reglamentuoti atitinkamus teisinius santykius savaime neišplaukia iš Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkto ir teismui pateiktame pareiškime bei patikslintame pareiškime nurodytų įstatymų ir (ar) Vyriausybės norminių aktų. Pareiškėjas, iš esmės apsiribodamas abstrakčiais teiginiais dėl būtinybės numatyti vietinės rinkliavos mokėtojų galimybę aptariamą vietinę rinkliavą mokėti pagal faktinį iš jo surenkamų ir tvarkomų komunalinių atliekų kiekį, nepateikia jokių teisinių argumentų, kodėl ši galimybė atliekų turėtojams Vilniaus rajono savivaldybėje turėtų būti užtikrinama būtent pareiškėjo nurodomu būdu, t. y. deklaruojant atliekų kiekį, nenurodo jokių konkrečių įstatymų ir (ar) juos lydinčių teisės aktų nuostatų, numatančių savivaldybių tarybų pareigą vietinę rinkliavą skaičiuoti minėtu būdu.
26. Išplėstinė teisėjų kolegija pabrėžia, kad būtent pareiškėjas, teikdamas prašymą ištirti norminio administracinio akto atitiktį įstatymui ar (ir) Vyriausybės norminiam aktui, apibrėžia administracinės bylos dėl šio akto teisėtumo ribas. Tokį prašymą nagrinėjantis administracinis teismas (išskyrus išimtinius atvejus, susijusius su būtinybe užtikrinti, kad sprendimas norminėje administracinėje byloje padėtų tinkamai išspręsti individualią bylą, kurią nagrinėjantis teismas nusprendė kreiptis su prašymu ištirti norminio teisės akto teisėtumą) neturi teisės savo iniciatyva keisti norminės administracinės bylos nagrinėjimo ribų (dalyko).
27. Šiomis aplinkybėmis konstatuotina, kad pareiškėjo prašyme nėra pateikta teisinių argumentų, kurie leistų abejonę dėl jo nurodomos legislatyvinės omisijos buvimo tikrinamuose norminiuose administraciniuose aktuose pripažinti teisiškai motyvuota, kaip to reikalauja šiame baigiamajame teismo akte paminėtos administracinės teisenos taisyklės. Dėl šios aplinkybės procesinių pasekmių nagrinėjamu atveju pastebėtina, kad vietinės rinkliavos mokėjimo „pagal deklaruojamą atliekų kiekį“ nenumatymas ginčo norminiuose administraciniuose aktuose yra esminis pareiškėjo preziumuojamos legislatyvinės omisijos elementas, tiesiogiai ir betarpiškai susijęs su norminės bylos ribas apibrėžiančia abejone dėl šių aktų teisėtumo. Todėl konstatuoti argumentavimo (teisinių motyvų) trūkumai ginčo atveju sudarė savarankišką ir pakankamą pagrindą pirmosios instancijos teismui atsisakyti priimti pareiškėjo pareiškimą dėl ginčo norminių administracinių aktų teisėtumo (Administracinių bylų teisenos įstatymo 37 str. 2 d. 1 p., 114 str. 1 d.), o tokį pareiškimą priėmus – norminę administracinę bylą nutraukti (Administracinių bylų teisenos įstatymo 101 str. 1 p., 114 str. 1 d.).
VII.
28. Nagrinėjamu atveju papildomai paminėtina ir tai, kad Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 2, 4, 25, 27, 28, 30, 31, 35 straipsnių pakeitimo ir papildymo ir Įstatymo papildymo 30-1, 30-2 straipsniais įstatymu Atliekų tvarkymo įstatymas buvo papildytas naujais 301 ir 302 straipsniais, įsigaliojusiais nuo 2013 m. liepos 1 d. Be to, Vyriausybės 2013 m. liepos 24 d. nutarimu Nr. 711 buvo patvirtinta Rinkliavos ar kitos įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžio nustatymo metodika (toliau – ir Metodika). Šiomis įstatymo ir Vyriausybės nutarimu patvirtintos Metodikos nuostatomis buvo įtvirtintos naujos reikšmingos taisyklės, inter alia susijusios su savivaldybės teisės nustatyti vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą jos teritorijoje įgyvendinimo ribomis (savivaldybės tarybos diskrecijos apimtimi).
29. Šiuo aspektu pažymėtina, kad pareiškėjo iškeltas ginčo norminių administracinių aktų atitikties Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte įtvirtintam bendrajam proporcingumo principui klausimas yra susijęs su Vilniaus rajono savivaldybės tarybos sprendimu nenumatyti galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti „pagal deklaruojamą atliekų kiekį“. Tokia norminių administracinių aktų teisėtumo tyrimo apimtis neatsietina nuo savivaldybių tarybų diskrecijos, nustatant aptariamas rinkliavas, ir šią diskreciją apibrėžiančių įstatymų ir juos lydinčių teisės aktų nuostatų, įskaitant įsigaliojusių po 2013 m. liepos 1 d., aiškinimo bei taikymo.
30. Vertinant minėtų naujų Atliekų tvarkymo įstatymo ir Metodikos nuostatų turinį matyti, kad jose įtvirtintas reglamentavimas neabejotinai yra aktualus siekiant atskleisti aptariamos vietinės rinkliavos turinį ir tiesiogiai susijęs su pareiškėjo pareiškime keliamais klausimais. Naujas teisinis reglamentavimas yra reikšmingas ir sprendžiant klausimą dėl galimybės remtis administracinių teismų praktika, kurią nurodo pareiškėjas, nes pareiškime ir patikslintame pareiškime minimuose Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo sprendimuose pateiktos Rinkliavų ir Atliekų tvarkymo įstatymų bei juos lydinčių teisės aktų aiškinimo ir taikymo taisyklės buvo suformuotos įvertinus ankstesnį, nei po 2013 m. liepos 1 d. įsigaliojusį, teisinį reguliavimą.
31. Iš pirmosios instancijos teismui pateiktų pareiškėjo procesinių dokumentų matyti, kad minėtomis Atliekų tvarkymo įstatymo ir Metodikos nuostatomis jis iš esmės remiasi tik kvestionuodamas ginčijamų norminių administracinių aktų atitiktį šioms naujoms taisyklėms, nors šių (tikrinamų) aktų atitikties klausimas naujoms įstatymo ir Vyriausybės nutarimo nuostatoms nėra keliamas. Tiek, kiek tai susiję su pareiškėjo suformuotu šioje administracinėje byloje atliekamo tyrimo objektu, naujas reglamentavimas iš esmės teismui pateiktame pareiškime ir patikslintame pareiškime nebuvo vertinamas, apsiribota abstrakčiais (bendrais) teiginiais ir nuorodomis į ankstesnę Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką. Kitaip tariant, motyvuodamas savo abejonę dėl ginčo norminių administracinių aktų teisėtumo, pareiškėjas iš esmės neįvertino reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų.
32. Šių aplinkybių konstatavimas nagrinėjamu atveju taip pat sudaro pagrindą pripažinti, kad pareiškėjo abstrakčiame prašyme nurodyta abejonė dėl ginčo norminių administracinių aktų atitikties minėtai Viešojo administravimo įstatymo nuostatai negali būti pripažinta tinkamai motyvuota, kaip to reikalauja šiame baigiamajame teismo akte paminėtos proceso taisykles.
33. Remdamasi tuo, kas išdėstyta, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad pirmosios instancijos teismas, priėmęs ir išnagrinėjęs pareiškėjo prašymą ištirti ginčo norminių administracinių aktų atitiktį Viešojo administravimo įstatymui, netinkamai taikė aktualias proceso įstatymų nuostatas, todėl šio teismo sprendimas keistinas. Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. vasario 3 d. sprendimo dalis, kuria pripažinta, kad Nuostatai ir Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2012 m. kovo 30 d. sprendimas Nr. T3-95 ir juo patvirtinti Vietinės rinkliavos dydžiai tiek, kiek jie nenustato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamų atliekų kiekį, prieštarauja Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte nustatytam proporcingumo principui, naikintina ir administracinė byla šioje dalyje nutrauktina.
Vadovaudamasi Administracinių bylų teisenos įstatymo 101 straipsnio 1 punktu, 114 straipsnio 1 dalimi, 140 straipsnio 1 dalies 3 ir 5 punktais, išplėstinė teisėjų kolegija
n u t a r i a :
Atsakovo Vilniaus rajono savivaldybės tarybos apeliacinį skundą tenkinti iš dalies.
Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. vasario 3 d. sprendimą pakeisti.
Panaikinti Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. vasario 3 d. sprendimo dalį, kuria pripažinta, kad Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2013 m. vasario 28 d. sprendimo Nr. T3‑38 1 punktu patvirtinti Vilniaus rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą nuostatai ir Vilniaus rajono savivaldybės tarybos 2012 m. kovo 30 d. sprendimas Nr. T3-95 ir juo patvirtinti Vilniaus rajono savivaldybės vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydžiai tiek, kiek jie nenustato galimybės atliekų turėtojams vietinę rinkliavą mokėti pagal deklaruojamą atliekų kiekį, prieštarauja Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 3 punkte nustatytam proporcingumo principui, ir administracinę bylą šioje dalyje nutraukti.
Kitą Vilniaus apygardos administracinio teismo 2014 m. vasario 3 d. sprendimo dalį palikti nepakeistą.
Nutartis neskundžiama.
Teisėjai Audrius Bakaveckas
Irmantas Jarukaitis
Romanas Klišauskas
Ričardas Piličiauskas
Dainius Raižys