Administracinė byla Nr. eI-16-575/2020
Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00016-2020-9
Procesinio sprendimo kategorijos: 4.1; 1.2.2; 8.3.2
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
SPRENDIMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2021 m. sausio 13 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Romano Klišausko, Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas ir pranešėjas), Dainiaus Raižio, Ramutės Ruškytės ir Dalios Višinskienės,
teismo posėdyje rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal pareiškėjo Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2020 m. liepos 1 d. nutartį pradėti norminio administracinio akto teisėtumo tyrimą dėl Lietuvos Respublikos ilgalaikio gyventojo leidimo gyventi Europos Sąjungoje išdavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2005 m. gruodžio 21 d. įsakymu Nr. 1V-445 (2019 m. birželio 27 d. įsakymo Nr. 1V-583 redakcija) 47 ir 48 punktų ta apimtimi, kuria Migracijos departamentas prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos, nagrinėdamas užsieniečio prašymą išduoti leidimą nuolat gyventi Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte numatytu pagrindu, skaičiuodamas užsieniečio pragyventą laikotarpį Lietuvos Respublikoje, vertina duomenis apie laikotarpį (-ius), kai užsienietis turėjo galiojantį leidimą laikinai gyventi, tačiau neatitiko sąlygų, kurios taikomos leidimui laikinai gyventi tokiu pagrindu gauti, atitikties konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktui (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija) ir Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ 53 straipsnio 3 daliai (2012 m. birželio 30 d. įstatymo Nr. XI 2189 redakcija).
Išplėstinė teisėjų kolegija
n u s t a t ė :
I.
1. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, nagrinėdamas administracinę bylą eA-4120-624/2020 (teisminio proceso Nr. 3-61-3-04341-2019-7) pagal pareiškėjų D. T., E. T., N. T. (toliau – ir pareiškėjai) apeliacinį skundą dėl Vilniaus apygardos administracinio teismo 2020 m. kovo 26 d. sprendimo administracinėje byloje pagal pareiškėjų skundą Migracijos departamentui prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos (toliau – ir Migracijos departamentas) dėl sprendimų panaikinimo, 2020 m. liepos 1 d. priėmė nutartį, kuria pradėjo tyrimą siekdamas nustatyti, ar Lietuvos Respublikos ilgalaikio gyventojo leidimo gyventi Europos Sąjungoje išdavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2005 m. gruodžio 21 d. įsakymu Nr. 1V-445 (2019 m. birželio 27 d. įsakymo Nr. 1V-583 redakcija; toliau – ir Aprašas) 47 ir 48 punktų nuostatos ta apimtimi, kuria Migracijos departamentas prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos, nagrinėdamas užsieniečio prašymą išduoti leidimą nuolat gyventi Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte numatytu pagrindu, skaičiuodamas užsieniečio pragyventą laikotarpį Lietuvos Respublikoje, vertina duomenis apie laikotarpį (-ius), kai užsienietis turėjo galiojantį leidimą laikinai gyventi, tačiau neatitiko sąlygų, kurios taikomos leidimui laikinai gyventi tokiu pagrindu gauti, teisėtos ir neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkto (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija) nuostatoms, Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ 53 straipsnio 3 dalies (2012 m. birželio 30 d. įstatymo Nr. XI-2189 redakcija) nuostatoms, pagal kurias vidaus reikalų ministras yra įgaliotas nustatyti tvarką, kuria apskaičiuojamas pragyventas laikotarpis.
2. Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui abejonė dėl minėtų nuostatų teisėtumo kilo nagrinėjant individualiąją administracinę bylą, kurioje ginčas kilo dėl Migracijos departamento sprendimo „Dėl leidimų laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje, išduotų (duomenys neskelbtini) piliečiams D.T., E.T. ir N. T., panaikinimo ir Lietuvos Respublikos ilgalaikio gyventojo leidimo gyventi Europos Sąjungoje neišdavimo (duomenys neskelbtini) piliečiui D. T.“ teisėtumo ir pagrįstumo.
3. Individualiąją bylą nagrinėjantis Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nustatė, kad leidimas nuolat gyventi Įstatymo 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte numatytu pagrindu gali būti išduodamas užsieniečiui, kuris: pragyveno Lietuvos Respublikoje be pertraukos pastaruosius 5 metus ir turėjo leidimą laikinai gyventi. Atskiros nuostatos dėl pragyvento laikotarpio įskaičiavimo nustatytos Įstatymo 53 straipsnio 9–11 dalyse, o pragyventas laikotarpis apskaičiuojamas vidaus reikalų ministro nustatyta tvarka (Įstatymo 53 str. 1 d. 8 p. ir 53 str. 3 d.); atitinka Įstatymo 26 straipsnio 1 dalies 1–3 punktuose nustatytas sąlygas (Įstatymo 53 str. 3 d.); išlaikė valstybinės kalbos egzaminą ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos pagrindų egzaminą (Įstatymo 53 str. 6 d.); nėra Įstatymo 35 straipsnio 1 dalyje numatytų pagrindų atsisakyti jam išduoti leidimą gyventi.
4. Aprašo, reglamentuojančio užsieniečio prašymų išduoti ar pakeisti Lietuvos Respublikos ilgalaikio gyventojo leidimą gyventi Europos Sąjungoje, t. y. leidimą nuolat gyventi, 47 punktas nustato, kad jeigu leidimą nuolat gyventi gauti siekia užsienietis, turintis leidimą laikinai gyventi, įgaliotas Migracijos departamento valstybės tarnautojas turi Leidimų laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje užsieniečiams išdavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2005 m. spalio 12 d. įsakymu Nr. 1V-329 „Dėl Leidimų laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje užsieniečiams išdavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“, nustatyta tvarka įvertinti, ar nėra leidimo laikinai gyventi panaikinimo pagrindų. Jei toks pagrindas nustatomas, sprendimas dėl leidimo laikinai gyventi panaikinimo priimamas kartu su sprendimu neišduoti leidimo nuolat gyventi.
5. Aprašo 48 punktas, be kita ko, nustato, kad apskaičiuojant Įstatymo 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte nurodytą pragyventą laikotarpį, įvertinami, be kita ko, pateiktų dokumentų duomenys ir kita informacija, Migracijos departamento gauta vykdant savo funkcijas, taip pat atlikus Aprašo 47 punkte nurodytą įvertinimą nustatyti duomenys apie laikotarpį (-ius), kai užsienietis neatitiko sąlygų, kurios taikomos leidimui laikinai gyventi gauti, ir tai buvo pagrindas panaikinti jam leidimą laikinai gyventi (Aprašo 48.10 p.).
6. Ginčui reikšmingos redakcijos Leidimų laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje užsieniečiams išdavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2005 m. spalio 12 d. įsakymu Nr. 1V-329 „Dėl Leidimų laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje užsieniečiams išdavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“ (2019 m. liepos 8 d. nutarimo Nr. 1V-615 redakcija, galiojusi nuo 2019 m. liepos 9 d. iki 2019 m. gruodžio 21 d.; toliau – ir Tvarkos aprašas) VIII skyriuje, reglamentuojančio įvertinimo, ar nėra leidimo laikinai gyventi panaikinimo pagrindų, ir leidimo laikinai gyventi panaikinimo tvarką, be kita ko, nustatyta: kai užsienietis turi leidimą laikinai gyventi, išduotą Įstatymo 45 straipsnio 1 dalies 1 punkte nurodytu pagrindu, Migracijos departamento įgaliotas valstybės tarnautojas, nustatęs Tvarkos aprašo 97 punkte nurodytų veiksnių, dėl kurių gali atsirasti pagrindas manyti, kad įmonė, kurios dalyvis ar vadovas yra užsienietis, priimančioji įmonė, įsteigta Lietuvos Respublikoje, į kurią užsienietis perkeliamas įmonės viduje, arba priimantysis subjektas yra fiktyvi įmonė, privalo pradėti patikrinimą, ar ši įmonė yra fiktyvi, ir įvertinti, ar nėra leidimo laikinai gyventi panaikinimo pagrindo, nurodyto Įstatymo 50 straipsnio 1 dalies 7 ar 71 punkte. Šiuo atveju informacija gaunama Tvarkos aprašo 98.2–98.5 papunkčiuose ir 127 punkte nurodytais būdais (Tvarkos aprašo 126 p.); pradėjęs Tvarkos aprašo 126 punkte nurodytą patikrinimą, Migracijos departamento įgaliotas valstybės tarnautojas nedelsdamas užsieniečiui, kuris turi leidimą laikinai gyventi, išduotą Įstatymo 45 straipsnio 1 dalies 1 punkte nurodytu pagrindu, šio užsieniečio deklaruotos gyvenamosios vietos ir įmonės, kurios dalyvis ar vadovas yra užsienietis, buveinės adresu paštu ir (ar) elektroniniu paštu išsiunčia kvietimus atvykti į Migracijos departamentą ir (ar) šio kvietimo skaitmeninę kopiją. Kvietime nurodoma, kokius reikiamus duomenis ir (ar) dokumentus būtina pateikti iki jame nurodytos datos. Užsieniečiui atvykus, Migracijos departamento įgaliotas valstybės tarnautojas žodžiu ar raštu apklausia šį užsienietį apie įmonės, kurios dalyvis ar vadovas yra užsienietis, priimančiosios įmonės, įsteigtos Lietuvos Respublikoje, į kurią užsienietis perkeliamas įmonės viduje, arba priimančiojo subjekto veiklą ir sutikrina, ar visus reikiamus duomenis ir (ar) dokumentus nurodytus kvietime pateikė. Jeigu užsienietis iki kvietime nurodytos datos neatvyksta į Migracijos departamentą arba raštu nepraneša, kad dėl objektyvių priežasčių negali atvykti nurodytu laiku, tai yra rimtas pagrindas manyti, kad įmonė, kurios dalyvis ar vadovas yra užsienietis, priimančioji įmonė, įsteigta Lietuvos Respublikoje, į kurią užsienietis perkeliamas įmonės viduje, arba priimantysis subjektas yra fiktyvi įmonė (Tvarkos aprašo 127 p.); paaiškėjus bent vienam iš Įstatymo 54 straipsnio 1 dalies 1–13 ar 15–20 punktuose nustatytų leidimo laikinai gyventi panaikinimo pagrindų ir esant tai patvirtinančių duomenų ir (ar) dokumentų, Migracijos departamentas išnagrinėja dokumentus dėl leidimo laikinai gyventi panaikinimo, įvertina nustatytus faktus ir ne vėliau kaip per 14 kalendorinių dienų nuo vieno iš Įstatymo 54 straipsnio 1 dalies 1–13 ar 15–20 punktuose nustatytų leidimo laikinai gyventi panaikinimo pagrindų paaiškėjimo Migracijos departamente dienos priima nustatytomis faktinėmis aplinkybėmis ir Lietuvos Respublikos teisės aktų normomis pagrįstą sprendimą panaikinti leidimą laikinai gyventi (jei kartu su užsieniečiu gyvena jo šeimos narys, kartu priimamas ir sprendimas panaikinti šio šeimos nario leidimą laikinai gyventi, išskyrus atvejus, kai jis turi teisę gyventi Lietuvos Respublikoje kitu Įstatyme nustatytu pagrindu) arba sprendimą nepanaikinti leidimo laikinai gyventi (Tvarkos aprašo 130 p).
7. Taigi, pagal aptartas Įstatymą įgyvendinančių teisės aktų nuostatas, Migracijos departamentas, nagrinėdamas užsieniečio prašymą išduoti leidimą nuolat gyventi Įstatymo 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte numatytu pagrindu, skaičiuodamas užsieniečio pragyventą laikotarpį Lietuvos Respublikoje, vertina duomenis apie laikotarpį (-ius), kai užsienietis turėjo galiojantį leidimą laikinai gyventi, tačiau neatitiko sąlygų, kurios taikomos leidimui laikinai gyventi tokiu pagrindu gauti, t. y., pareiškėjo nuomone, retrospektyviai vertina ir leidimo laikinai gyventi teisėtumą laikotarpiu (laikotarpiais) iki tokio leidimo panaikinimo, nors Įstatyme expressis verbis (aiškiais žodžiais; tiesiogiai) tokia teisė jam nėra suteikta. Šiuo aspektu taip pat pažymėtina, kad Įstatyme nėra numatyta, kad užsieniečiui išduotas leidimas laikinai gyventi gali būti panaikintas ir laikotarpiui, kuriuo jis jau yra realizuotas, o leidimo laikinai gyventi negaliojimas siejamas su jo galiojimo pasibaigimu, įvykiais (mirtis, įgyjamas leidimas nuolat gyventi, pilietybė ir t. t.) ar jo panaikinimu (Įstatymo 52 str. 1–8 p.).
8. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nurodė Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo praktiką, dėl įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams tenkančios pareigos paisyti iš Konstitucijos kylančios teisės aktų hierarchijos. Pažymėta, kad šis reikalavimas inter alia (be kita ko) reiškia, kad draudžiama žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos visuomeninius santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais, taip pat kad žemesnės galios teisės aktuose draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktuose. Atkreiptas dėmesys ir į tai, kad Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas ne kartą yra nurodęs, jog jokiomis aplinkybėmis poįstatyminiais teisės aktais negalima nustatyti asmens teisės atsiradimo sąlygų, riboti teisės apimties; poįstatyminiais teisės aktais negalima nustatyti ir tokio su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susijusių santykių teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme. Atskleista ir Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, kurioje konstatuota, kad poįstatyminiame teisės akte nustatytas teisinis reglamentavimas turi būti grindžiamas teisiniu reglamentavimu, įtvirtintu įstatymuose, ir gali jį tik detalizuoti, tačiau negali būti sukuriamos naujos bendro pobūdžio normos, konkuruojančios su įstatymo normomis. Be to nurodyta, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje taip pat ne kartą yra pabrėžęs būtinybę viešojo administravimo subjektams laikytis įstatymų viršenybės principo, nurodydamas, kad viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o bet kokie viešojo administravimo subjektų veiksmai ar sprendimai, priimti viršijant nustatytą kompetenciją, pripažįstami neteisėtais. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo teikiamuose argumentuose pažymėjo ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkte įtvirtintą įstatymo viršenybės principą, kuris reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais.
9. Atsižvelgiant į tokius argumentus, Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui kilo abejonių, ar Aprašo 47 ir 48 punkto nuostatos ta apimtimi, kuria Migracijos departamentas, nagrinėdamas užsieniečio prašymą išduoti leidimą nuolat gyventi Įstatymo 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte numatytu pagrindu, skaičiuodamas užsieniečio pragyventą laikotarpį Lietuvos Respublikoje, vertina duomenis apie laikotarpį (-ius), kai užsienietis turėjo galiojantį leidimą laikinai gyventi, tačiau neatitiko sąlygų, kurios taikomos leidimui laikinai gyventi tokiu pagrindu gauti, teisėtumo, t. y. neprieštaravimo konstituciniam teisinės valstybės principui ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 3 straipsnio 1 punkto nuostatoms, Įstatymo 53 straipsnio 3 dalies nuostatoms, pagal kurias vidaus reikalų ministras yra įgaliotas nustatyti tvarką, kuria apskaičiuojamas pragyventas laikotarpis.
II.
10. Atsakovas Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerija (toliau – ir Vidaus reikalų ministerija, Ministerija) bei Migracijos departamentas prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos su išdėstytomis Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui kylančiomis abejonėmis nesutiko ir šioje norminėje byloje pateiktose nuomonėse nurodė manantys, kad Aprašo 47 ir 48 punktų nuostatos ta apimtimi, kuria Migracijos departamentas, skaičiuodamas užsieniečio pragyventą laikotarpį Lietuvos Respublikoje, vertina duomenis apie laikotarpius, kai užsienietis turėjo galiojantį leidimą laikinai gyventi, tačiau neatitiko sąlygų, kurios taikomos leidimui laikinai gyventi tokiu pagrindu gauti, atitinka konstitucinį teisinės valstybės principą, VAĮ įstatymo 3 straipsnio 1 punktą, Įstatymo 53 straipsnio 3 dalį, be to, padeda užkirsti kelią užsieniečiams, piktnaudžiaujant nustatytomis migracijos procedūromis, įteisinti nuolatinį buvimą tiek Lietuvos Respublikoje, tiek ir Šengeno erdvėje. Pateiktose nuomonėse nurodyta, kad Įstatymo 53 straipsnio 3 dalimi vidaus reikalų ministras įgaliotas nustatyti tvarką, kuria apskaičiuojamas užsieniečio pragyventas laikotarpis, kai jis kreipiasi dėl leidimo nuolat gyventi išdavimo pagal Įstatymo 53 straipsnio 8 punktą. Vykdydamas Įstatymo 53 straipsnio 3 dalį, vidaus reikalų ministras patvirtino Aprašą. Taigi, teisinis pagrindas vidaus reikalų ministrui nustatyti tvarką, kaip apskaičiuojamas užsieniečio pragyventas laikotarpis, tiesiogiai įtvirtintas Įstatyme.
11. Vidaus reikalų ministerija ir Migracijos departamentas taip pat atkreipė dėmesį, kad Apraše nėra įtvirtinta nuostatų, pagal kurias būtų panaikinamas jau negaliojantis (pasibaigęs) leidimas laikinai gyventi. Taip pat Apraše nėra įtvirtinta nuostatų, kad leidimas laikinai gyventi būtų skelbiamas negaliojančiu kitais pagrindais, nei tais, kurie nustatyti Įstatymo 52 straipsnyje. Aprašo 47 punkte aiškiai įvardinta, kad vertinimas, ar nėra leidimo laikinai gyventi panaikinimo pagrindų, atliekamas Tvarkos aprašo nustatyta tvarka (jame taip pat nėra nuostatų dėl negaliojančio leidimo laikinai gyventi panaikinimo). Šių institucijų vertinimu, Įstatymo, Tvarkos aprašo ir Aprašo nuostatos yra tarpusavyje suderintos.
12. Vertinimo, ar užsienietis atitinka leidimo laikinai gyventi išdavimo sąlygas kontekste Vidaus reikalų ministerija ir Migracijos departamentas atkreipė dėmesį į tai, kad Įstatymo ir Aprašo nuostatos yra suderintos su 2003 m. lapkričio 25 d. Tarybos direktyvos 2003/109/EB dėl trečiųjų valstybių piliečių, kurie yra ilgalaikiai gyventojai, statuso (toliau – ir Direktyva 2003/109/EB). Direktyva 2003/109/EB reikalauja, kad užsieniečiai, siekiantys gauti leidimą nuolat gyventi, turi gyventi valstybės narės teritorijoje teisėtai ir nuolat, o Įstatymo 53 straipsnio 1 dalies 8 punktas nustato, kad leidimas nuolat gyventi išduodamas tik jeigu asmuo pragyveno Lietuvos Respublikoje be pertraukos pastaruosius 5 metus ir turėjo leidimą laikinai gyventi. Taigi darytina išvada, kad prieš išduodant leidimą nuolat gyventi privalo būti įvertintas ne tik užsieniečio pragyventas laikotarpis – 5 metai, tačiau ir tai, ar jis nustatytą laikotarpį gyveno teisėtai. Taip pat pažymėta, kad pagal Įstatymo nuostatas Migracijos departamentas yra kompetentingas subjektas vykdyti užsieniečių kontrolę, taip pat priimti sprendimus dėl leidimo laikinai gyventi panaikinimo, tiek sprendimus dėl leidimo nuolat gyventi neišdavimo. Dar daugiau – pagal Įstatymo nuostatas Migracijos departamentas turi pareigą vykdyti užsieniečių kontrolę. Atsižvelgdami į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nuoseklią poziciją, kad nustačius panaikinimo pagrindą leidimas laikinai gyventi turi būti panaikintas, Vidaus reikalų ministerija ir Migracijos departamentas nurodė manantys, kad Aprašo nuostatos, kuriomis nustatyta, jog Migracijos departamentas vertina, ar užsienietis atitiko leidimo laikinai gyventi išdavimo sąlygas, neprieštarauja Įstatymui.
13. Bendrųjų teisės principų užtikrinimo kontekste Vidaus reikalų ministerija ir Migracijos departamentas savo pateiktose nuomonėse pažymėjo, kad pagal Įstatymo nuostatas, kai užsienietis nebeatitinka sąlygų, kurios taikomos leidimui laikinai gyventi gauti, jis privalo išvykti iš Lietuvos Respublikos. Aprašo 47 ir 48 punktų nuostatos taikomos tais atvejais, kai toks užsienietis ne tik kad neįvykdo Įstatyme numatytos pareigos išvykti iš Lietuvos Respublikos, bet dar ir pateikia prašymą dėl leidimo nuolat gyventi, t. y. pretenduoja į dokumentą, suteikiantį dar daugiau teisių užsieniečiui. Taigi, pagal bendruosius teisės principus asmeniui, pažeidusiam taisykles, turi būti taikoma sankcija, o ne šio asmens atlikto pažeidimo pagrindu suteikiama daugiau teisių. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra konstatavęs, kad negali būti laikoma, jog nepagrįstai išduoto leidimo laikinai gyventi galiojimo metu užsienietis Lietuvos Respublikos gyvento teisėtai, t. y. kad jis atitiko vieną iš minėtų Įstatymo 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte nustatytų leidimo nuolat gyventi išdavimo sąlygų. Taigi, Vidaus reikalų ministerija ir Migracijos departamentas darė išvadą, kad Aprašo 47 ir 48 punktų nuostatos užtikrina šių bendrųjų teisės principų įgyvendinimą ir niekaip neprieštarauja Įstatymo nuostatoms.
14. Piktnaudžiavimo migracijos procedūromis aspektu Migracijos departamentas papildomai pažymėjo, kad Aprašo pakeitimai, susiję su procedūros nustatymu, buvo inicijuoti siekiant užkirsti kelią užsieniečiams piktnaudžiauti migracijos procedūromis, atsižvelgus į Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2017 m. rugsėjo 5 d. nutartyje (administracinėje byloje Nr. A-4372-624/2017) pateiktus išaiškinimus. Minėtoje nutartyje Teismas konstatavo, kad „nei Įstatymas, nei Aprašas nenustato, kad Departamentas, procedūros dėl Lietuvos Respublikos ilgalaikio gyventojo leidimo gyventi Europos Sąjungoje užsieniečiams išdavimo eigoje tikrina, ar nėra pagrindo panaikinti užsieniečiui išduotą leidimą laikinai gyventi“. Kitaip tariant, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas iš esmės pasisakė, kad Įstatyme ir Apraše yra nepakankamai išsamiai reglamentuotos procedūros. Kadangi procedūrinius klausimus reglamentuoja ne Įstatymas, o poįstatyminiai teisės aktai (šiuo atveju – vidaus reikalų ministro įsakymas), procedūrinio reglamentavimo trūkumai buvo ištaisyti priimant Aprašo pakeitimus. Taigi, sprendžiant dėl leidimo nuolat gyventi ir vertinant užsieniečio gyvenimo Lietuvos Respublikoje teisėtumą, pagrįstai vertinamas užsieniečio turimas leidimas laikinai gyventi, t. y. ar užsienietis, teikdamas prašymą dėl leidimo nuolat gyventi išdavimo, tebeatitinka leidimo laikinai gyventi išdavimo sąlygas.
15. Aprašo 47 ir 48 punktų atitikties VAĮ 3 straipsnio 1 punktui ir teisinės valstybės principui aspektu savo nuomones pateikusios institucijos nurodė, kad Migracijos departamentas jam priskirtas funkcijas vykdo vadovaudamasis teisės aktais (Įstatymu, Aprašu), o Aprašą patvirtino vidaus reikalų ministras, vykdydamas Įstatymo 53 straipsnio 3 dalyje nustatytus įgaliojimus. Teisinis pagrindas apskaičiuoti užsieniečio teisėtą gyvenimą Lietuvos Respublikoje kyla iš Įstatymo 53 straipsnio 1 dalies 8 punkto (įgyvendinančio Direktyvos 2003/109/EB nuostatas). Taigi, vertinant, ar užsienietis atitinka privalomą sąlygą dėl teisėto gyvenimo Lietuvos Respublikoje, turi būti įvertinta, ar nėra pagrindų, nustatytų Įstatymo 50 straipsnio 1 dalyje, panaikinti užsieniečiui išduoto leidimo laikinai gyventi, t. y. turi būti įvertinama, ar užsienietis tebeatitinka leidimo laikinai gyventi išdavimo pagrindus. Kartu atkreipiamas dėmesys, kad užsieniečiai turi pareigą užtikrinti, kad viso leidimo laikinai gyventi išdavimo laikotarpyje atitiks leidimo laikinai gyventi išdavimo pagrindą, o pasikeitus aplinkybėmis (nebeatitinkant sąlygų) – kreipsis dėl naujo leidimo laikinai gyventi išdavimo (Įstatymo 40 str. 5 d.). Vidaus reikalų ministerijos ir Migracijos departamento nuomone, Aprašo 47 ir 48 punktų nuostatos yra iš esmės procedūrinės ir neprieštarauja teisinės valstybės principui. Migracijos departamento pareiga vertinti duomenis apie laikotarpį, kai užsienietis turėjo galiojantį leidimą laikinai gyventi, tačiau neatitiko sąlygų, kurios taikomos leidimui laikinai gyventi tokiu pagrindu gauti, kyla iš Įstatymo 4 straipsnio 2 dalies, 40 straipsnio 5 dalies, 50 straipsnio, 51 straipsnio 2 dalies, 53 straipsnio 1 dalies 8 punkto, 55 straipsnio 2 dalies nuostatų, kurios įpareigoja Migracijos departamentą vykdyti užsieniečių kontrolę ir priimti būtinus sprendimus šios kontrolės vykdymo, taip pat bendrųjų teisės principų (iš neteisės teisė neatsiranda) užtikrinimui.
16. Pagrindinėje byloje (administracinė byla eA-4120-624/2020) pareiškėjais esantys D. T., E. T., N. T. šioje norminėje byloje pateiktoje nuomonėje argumentavo, kad Migracijos departamentas prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos, nagrinėdamas užsieniečio prašymą išduoti leidimą nuolat gyventi UTPĮ 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte numatytu pagrindu, retrospektyviai vertina ir leidimo laikinai gyventi teisėtumą laikotarpiu (laikotarpiais) iki tokio leidimo panaikinimo, nors Įstatyme expressis verbis (aiškiais žodžiais; tiesiogiai) tokia teisė jam nėra suteikta, juolab kai tuo laikotarpiu teisė laikinai gyventi yra realizuota, o leidimo laikinai gyventi negaliojimas gali būti siejamas su jo galiojimo pasibaigimu, įvykiais (mirtis, įgyjamas leidimas nuolat gyventi, pilietybė ir t. t.) ar jo panaikinimu (UTPĮ 52 str. 1–8 p.). Lietuvos Respublikos Konstitucijoje (toliau – ir Konstitucija) įtvirtinto teisinės valstybės principo ir jį aiškinančios Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo jurisprudencijos kontekste pagrindinės bylos pareiškėjai pažymėjo, jog nagrinėjamu atveju Aprašo 47 ir 48 punkto nuostato laikotarpį, kai užsienietis turėjo galiojantį leidimą laikinai gyventi, tačiau neatitiko sąlygų, kurios taikomos leidimui laikinai gyventi tokiu pagrindu gauti, sudaro galimybes asmens realizuotą teisę laikinai gyventi, vertinti kaip negaliojančią, ir į praeitį taikyti teisines pasekmes, nors pasibaigus ar panaikinus leidimą laikinai gyventi, pasekmės galimos tik į ateitį įsiteisėjus individualiam administraciniam aktui. Taip pat nurodydami aktualią Konstitucinio Teismo jurisprudenciją pažymėjo, kad su žmogaus teisių ir laisvių turinio apibrėžimu bei jų įgyvendinimo garantijomis susijęs teisinis reguliavimas turi būti nustatomas įstatymu bei pabrėžė, kad Aprašo 47 ir 48 punktais įtvirtintas teisinis reguliavimas, kai sukuriamos naujos bendro pobūdžio normos, konkuruojančios su įstatymo normomis, pažeidžia įstatymų viršenybės principą. Nuomonėje pateikiama ir minėtų teisės principų aiškinimo kontekste aktuali Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, pabrėžiamas teisinio aiškumo principo, kuris suponuoja tam tikrus privalomus reikalavimus teisiniam reguliavimui, turinys ir svarba.
Išplėstinė teisėjų kolegija
k o n s t a t u o j a:
III.
17. Byloje prašoma ištirti, ar Lietuvos Respublikos ilgalaikio gyventojo leidimo gyventi Europos Sąjungoje išdavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2005 m. gruodžio 21 d. įsakymu Nr. 1V-445 (2019 m. birželio 27 d. įsakymo Nr. 1V-583 redakcija) 47 ir 48 punktų nuostatos ta apimtimi, kuria Migracijos departamentas prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos, nagrinėdamas užsieniečio prašymą išduoti leidimą nuolat gyventi Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte numatytu pagrindu, skaičiuodamas užsieniečio pragyventą laikotarpį Lietuvos Respublikoje, vertina duomenis apie laikotarpį (-ius), kai užsienietis turėjo galiojantį leidimą laikinai gyventi, tačiau neatitiko sąlygų, kurios taikomos leidimui laikinai gyventi tokiu pagrindu gauti, neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punkto (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija) nuostatoms, Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ 53 straipsnio 3 dalies (2012 m. birželio 30 d. įstatymo Nr. XI-2189 redakcija) nuostatoms, pagal kurias vidaus reikalų ministras yra įgaliotas nustatyti tvarką, kuria apskaičiuojamas pragyventas laikotarpis.
18. Pasisakydama dėl konstitucinio teisinės valstybės principo, išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, jog Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinį teisinės valstybės principą, ne kartą yra konstatavęs, kad konstitucinis teisinės valstybės principas – universalus principas, kuriuo yra grindžiama visa Lietuvos teisės sistema ir pati Konstitucija, kad konstitucinis teisinės valstybės principas aiškintinas neatsiejamai nuo Konstitucijos preambulėje skelbiamo atviros, teisingos, darnios pilietinės visuomenės ir teisinės valstybės siekio, kad minėto konstitucinio principo turinys atsiskleidžia įvairiose Konstitucijos nuostatose. Šio principo esmė – teisės viešpatavimas. Konstitucinis teisinės valstybės principas – itin talpus, jis apima daug įvairių tarpusavyje susijusių imperatyvų. Juo turi būti vadovaujamasi ir kuriant teisę, ir ją įgyvendinant (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 29 d., 2012 m. vasario 6 d., 2012 m. liepos 3 d. ir kt. nutarimai). Konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams, inter alia tai, kad teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2010 m. kovo 22 d., 2013 m. balandžio 2 d. ir kt. nutarimai). Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas suponuoja ir teisės aktų hierarchiją, inter alia tai, kad poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, kad poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais, kad poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas, nepaisant to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo (Konstitucinio Teismo 2007 m. rugsėjo 6 d., 2009 m. balandžio 29 d., 2009 m. spalio 8 d., 2011 m. birželio 9 d. nutarimai). Konstitucinis teisinės valstybės principas neleidžia poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti santykių, kurie gali būti reguliuojami tik įstatymu, taip pat poįstatyminiais teisės aktais nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme, nebūtų grindžiamas įstatymais (Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 14 d., 2009 m. birželio 22 d., 2013 m. lapkričio 6 d. ir kt. nutarimai). Taigi atsižvelgiant į įstatymų viršenybės įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų atžvilgiu principą, įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatytas teisinis reglamentavimas turi būti grindžiamas teisiniu reglamentavimu, įtvirtintu įstatymuose, ir gali jį tik detalizuoti, tačiau negali būti sukuriamos naujos bendro pobūdžio normos, konkuruojančios su įstatymo normomis (taip pat žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. liepos 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-13-520/2016).Toks teisės akto formos nesilaikymas, kai Konstitucija reikalauja, kad tam tikri santykiai būtų reguliuojami įstatymu, tačiau jie yra reguliuojami poįstatyminiu aktu (nepriklausomai nuo to, ar šiuos santykius kokiu nors aspektu reguliuoja dar ir įstatymas, su kuriame nustatytu teisiniu reguliavimu konkuruoja poįstatyminiame akte nustatytas teisinis reguliavimas, ar joks įstatymas šių santykių apskritai nereguliuoja), gali būti pakankamu pagrindu tokį poįstatyminį teisės aktą pripažinti prieštaraujančiu Konstitucijai (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas).
19. Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtintas įstatymo viršenybės principas reiškia, kad viešojo administravimo subjektų įgaliojimai atlikti viešąjį administravimą turi būti nustatyti teisės aktuose, o veikla turi atitikti šiame įstatyme išdėstytus teisinius pagrindus. Administraciniai aktai, susiję su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, visais atvejais turi būti pagrįsti įstatymais.
20. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje taip pat nuosekliai pažymi viešojo administravimo subjektų pareigą veikti aukštesnės galios teisės aktais suteiktos kompetencijos ribose. Viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o atitinkamam teisėkūros subjektui viršijus jam teisės aktais suteiktą kompetenciją ir priėmus norminį administracinį aktą, kurį jis nėra įgaliotas priimti, kartu pažeidžiamas ir Konstitucijos preambulėje įtvirtintas teisinės valstybės principas (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2006 m. liepos 28 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I444-4/2006; 2007 m. lapkričio 23 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I438-15/2007; 2008 m. lapkričio 28 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I444-4/2008; 2012 m. gegužės 21 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I502-12/2012; 2013 m. balandžio 30 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I146-10/2013, išplėstinės teisėjų kolegijos 2016 m. liepos 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-13-520/2016).
21. Šiame kontekste pažymėtina ir tai, jog Konstitucinis Teismas, savo aktuose pripažindamas, kad pagal Konstituciją su žmogaus teisių ir laisvių turinio apibrėžimu, jų įgyvendinimo garantijų įtvirtinimu susijusį teisinį reguliavimą galima nustatyti tik įstatymu, taip pat ne kartą yra konstatavęs, jog tada, kai Konstitucija nereikalauja, kad tam tikri su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susiję santykiai būtų reguliuojami įstatymais, juos galima reguliuoti ir poįstatyminiais teisės aktais (inter alia žmogaus teisių įgyvendinimo procesinius (procedūrinius) santykius ir pan.). Antai kai kada poreikį įstatymų nustatytą teisinį reguliavimą detalizuoti ir sukonkretinti poįstatyminiuose teisės aktuose gali lemti būtinumas teisėkūroje remtis specialiomis žiniomis ar specialia (profesine) kompetencija (Konstitucinio Teismo 2005 m. vasario 7 d., 2005 m. gegužės 5 d. nutarimai). Tačiau (tai savo aktuose taip pat ne kartą yra pabrėžęs Konstitucinis Teismas) jokiomis aplinkybėmis poįstatyminiais teisės aktais negalima nustatyti asmens teisės atsiradimo sąlygų, riboti teisės apimties; poįstatyminiais teisės aktais negalima nustatyti ir tokio su žmogaus teisėmis, jų įgyvendinimu susijusių santykių teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2007 m. gegužės 5 d. nutarimus).
22. Atsižvelgiant į šiuos konstitucinio teisinės valstybės principo elementus, Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegijos nurodyta apimtimi turi būti įvertintos Lietuvos Respublikos ilgalaikio gyventojo leidimo gyventi Europos Sąjungoje išdavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2005 m. gruodžio 21 d. įsakymu Nr. 1V-445 (2019 m. birželio 27 d. įsakymo Nr. 1V-583 redakcija) 47 ir 48 punktų nuostatos.
23. Individualiąją bylą nagrinėjantis Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas nustatė, kad leidimas nuolat gyventi Įstatymo 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte numatytu pagrindu gali būti išduodamas užsieniečiui, kuris pragyveno Lietuvos Respublikoje be pertraukos pastaruosius 5 metus ir turėjo leidimą laikinai gyventi. Atskiros nuostatos dėl pragyvento laikotarpio įskaičiavimo nustatytos Įstatymo 53 straipsnio 9–11 dalyse, o pragyventas laikotarpis apskaičiuojamas vidaus reikalų ministro nustatyta tvarka (Įstatymo 53 str. 1 d. 8 p. ir 53 str. 3 d.). Užsienietis taip pat turi atitikti Įstatymo 26 straipsnio 1 dalies 1–3 punktuose nustatytas sąlygas (Įstatymo 53 str. 3 d.), turi būti išlaikęs valstybinės kalbos egzaminą ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos pagrindų egzaminą (Įstatymo 53 str. 6 d.), be to, turi nebūti Įstatymo 35 straipsnio 1 dalyje numatytų pagrindų atsisakyti jam išduoti leidimą gyventi.
24. Aprašo, reglamentuojančio užsieniečio prašymų išduoti ar pakeisti Lietuvos Respublikos ilgalaikio gyventojo leidimą gyventi Europos Sąjungoje, t. y. leidimą nuolat gyventi, 47 punktas nustato, kad jeigu leidimą nuolat gyventi gauti siekia užsienietis, turintis leidimą laikinai gyventi, įgaliotas Migracijos departamento valstybės tarnautojas turi Leidimų laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje užsieniečiams išdavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2005 m. spalio 12 d. įsakymu Nr. 1V-329 „Dėl Leidimų laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje užsieniečiams išdavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“, nustatyta tvarka įvertinti, ar nėra leidimo laikinai gyventi panaikinimo pagrindų. Jei toks pagrindas nustatomas, sprendimas dėl leidimo laikinai gyventi panaikinimo priimamas kartu su sprendimu neišduoti leidimo nuolat gyventi.
25. Aprašo 48 punktas, be kita ko, nustato, kad apskaičiuojant Įstatymo 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte nurodytą pragyventą laikotarpį, įvertinami, be kita ko, pateiktų dokumentų duomenys ir kita informacija, Migracijos departamento gauta vykdant savo funkcijas, taip pat atlikus Aprašo 47 punkte nurodytą įvertinimą nustatyti duomenys apie laikotarpį (-ius), kai užsienietis neatitiko sąlygų, kurios taikomos leidimui laikinai gyventi gauti, ir tai buvo pagrindas panaikinti jam leidimą laikinai gyventi (Aprašo 48.10 p.).
26. Individualią bylą nagrinėjantis Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo abejones dėl minėtų Aprašo nuostatų teisėtumo grindžia aplinkybe, kad pagal aptartas Įstatymą įgyvendinančių teisės aktų nuostatas, Migracijos departamentas, nagrinėdamas užsieniečio prašymą išduoti leidimą nuolat gyventi Įstatymo 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte numatytu pagrindu, skaičiuodamas užsieniečio pragyventą laikotarpį Lietuvos Respublikoje, vertina duomenis apie laikotarpį (-ius), kai užsienietis turėjo galiojantį leidimą laikinai gyventi, tačiau neatitiko sąlygų, kurios taikomos leidimui laikinai gyventi tokiu pagrindu gauti, t. y. pareiškėjo nuomone, Migracijos departamentas retrospektyviai vertina ir leidimo laikinai gyventi teisėtumą laikotarpiu (laikotarpiais) iki tokio leidimo panaikinimo, nors Įstatyme expressis verbis (aiškiais žodžiais; tiesiogiai) tokia teisė jam nėra suteikta. Šiuo aspektu pareiškėjas atkreipė dėmesį ir į tai, kad Įstatyme nėra numatyta, kad užsieniečiui išduotas leidimas laikinai gyventi gali būti panaikintas ir laikotarpiui, kuriuo jis jau yra realizuotas, o leidimo laikinai gyventi negaliojimas siejamas su jo galiojimo pasibaigimu, įvykiais (mirtis, įgyjamas leidimas nuolat gyventi, pilietybė ir t. t.) ar jo panaikinimu.
27. Išplėstinė teisėjų kolegija, siekdama įvertinti nagrinėjamas nuostatas individualią bylą nagrinėjančio Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo keliamų abejonių aspektu, pirmiausia atkreipia dėmesį, kad 2003 m. lapkričio 25 d. Tarybos direktyvoje 2003/109 dėl trečiųjų valstybių piliečių, kurie yra ilgalaikiai gyventojai, statuso (OL 2004 m. specialusis leidimas, 19 skyrius, 6 tomas, p. 272; toliau – ir Direktyva 2003/109/EB), 4 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta valstybių narių pareiga suteikti ilgalaikio gyventojo statusą trečiųjų šalių piliečiams, kurie prieš pat paduodami atitinkamą pareiškimą yra penkerius metus teisėtai ir nuolat pragyvenę jos teritorijoje.
28. Europos Sąjungos Teisingumo Teismas (toliau – ir ESTT, Teisingumo Teismas) yra pabrėžęs, kad iš Direktyvos 2003/109 4, 6 ir 12 konstatuojamųjų dalių matyti, jog jos pagrindinis tikslas – trečiųjų šalių piliečių, ilgai gyvenančių valstybėje narėje, integracija. Kaip tai matyti iš minėtos direktyvos 18 konstatuojamosios dalies, ilgalaikių gyventojų ir jų šeimos narių teise apsigyventi kitoje valstybėje narėje, numatyta tos pačios direktyvos III skyriuje, taip pat siekiama padėti veiksmingai įgyvendinti vidaus rinką, kaip erdvę, kurioje visiems asmenims užtikrinamas laisvas judėjimas (Teisingumo Teismo 2012 m. balandžio 26 d. sprendimo byloje Komisija prieš Nyderlandų Karalystę, C-508/10, EU:C:2012:243, 66 p. ). Iš esmės toks direktyvos tikslas, koks išdėstytas, be kita ko, jos 2, 4 ir 12 konstatuojamosiose dalyse, – sukurti sistemą, kurioje daugiausia dėmesio būtų skiriama trečiųjų valstybių piliečių, teisėtai ir nuolat gyvenančių valstybėse narėse, integracijai siekiant, kad būtų prisidėta prie ekonominės ir socialinės sanglaudos, – yra vienas pagrindinių Sąjungos tikslų. Ši sistema grindžiama ilgalaikio gyventojo statuso suteikimu. Bendro visose valstybėse narėse statuso apibrėžimas turi leisti užtikrinti teisingą šalyje teisėtai gyvenančių trečiųjų valstybių piliečių vertinimą, kad jie galėtų įgyti šį statusą ir visoje Sąjungoje labai panašiomis sąlygomis juo naudotis. Šiuo požiūriu minėto statuso įtvirtinimas turi užtikrinti trečiųjų valstybių piliečių teisinį saugumą ir, jei numatytos sąlygos iš tikrųjų įvykdomos, padėti išvengti to, kad dėl šio statuso įgijimo būtų palikta spręsti valstybėms narėms (Generalinio advokato 2012 m. gegužės 15 d. išvados byloje Singh, C-502/10, EU:C:2012:294, 28–29 p. ir 11 išnaša).
29. Penkerių metų teisėto ir nuolatinio gyvenimo valstybės narės teritorijoje trukmė parodo, kad žmogus įsitvirtino toje šalyje ir joje ilgą laiką gyvena (2012 m. spalio 18 d. Teisingumo Teismo sprendimo byloje Singh, C-502/10, EU:C:2012:636, 46 p.). Todėl Teisingumo Teismas yra nurodęs, kad Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 1 dalyje numatyta teisėto ir nepertraukiamo gyvenimo atitinkamos valstybės narės teritorijoje penkerius metus iki atitinkamo prašymo pateikimo sąlyga yra privaloma sąlyga, kad būtų galima gauti šioje direktyvoje numatytą ilgalaikio gyventojo statusą (2014 m. liepos 17 d. Teisingumo Teismo sprendimo byloje Tahir, C‑469/13, EU:C:2014:2094, 34 p.).
30. Pagal Direktyvos 2003/109 3 straipsnio 1 dalį ši direktyva taikoma trečiųjų šalių piliečiams, teisėtai gyvenantiems valstybėje narėje. Teisingumo Teismas akcentavo, kad Direktyvoje 2003/109 nenustatytos sąlygos, kurias turi atitikti tokie šalyje gyvenantys piliečiai, kad galėtų būti laikomi teisėtai gyvenančiais valstybės narės teritorijoje, todėl darė išvadą, kad tokios sąlygos reglamentuojamos tik nacionalinėje teisėje (2012 m. lapkričio 8 d. Teisingumo Teismo sprendimo byloje Iida, C-40/11, EU:C:2012:691, 36 p.).
31. Taigi, įgyvendinant iš Direktyvos 2003/109 kylantį įpareigojimą nuolatinio gyventojo statusą suteikti tik tiems trečiųjų šalių piliečiams, kurie prieš pat paduodami atitinkamą pareiškimą yra penkerius metus teisėtai ir nuolat pragyvenę jos teritorijoje, Lietuvos Respublikos įstatymo dėl užsieniečių teisinės padėties 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte įtvirtinta, kad leidimas nuolat gyventi gali būti išduodamas užsieniečiui, jeigu jis pragyveno Lietuvos Respublikoje be pertraukos pastaruosius 5 metus ir turėjo leidimą laikinai gyventi. Šiuo pagrindu išduodant leidimą nuolat gyventi, pragyventas laikotarpis apskaičiuojamas vidaus reikalų ministro nustatyta tvarka (Įstatymo 53 straipsnio 3 dalis).
32. Tokia pragyvento laikotarpio apskaičiavimo tvarka nustatyta Lietuvos Respublikos ilgalaikio gyventojo leidimo gyventi Europos Sąjungoje išdavimo tvarkos apraše, patvirtintame Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2005 m. gruodžio 21 d. įsakymu Nr. 1V-445 (2019 m. birželio 27 d. įsakymo Nr. 1V-583 redakcija).
33. Aprašo 47 punkte, dėl kurio atitikties konstituciniam teisinės valstybės principui kilo abejonių individualią bylą nagrinėjančiam Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui, nustatyta, kad jeigu leidimą nuolat gyventi gauti siekia užsienietis, turintis leidimą laikinai gyventi, įgaliotas Migracijos departamento valstybės tarnautojas turi Leidimų laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje užsieniečiams išdavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2005 m. spalio 12 d. įsakymu Nr. 1V-329 „Dėl Leidimų laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje užsieniečiams išdavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“, nustatyta tvarka įvertinti, ar nėra leidimo laikinai gyventi panaikinimo pagrindų. Jei toks pagrindas nustatomas, sprendimas dėl leidimo laikinai gyventi panaikinimo priimamas kartu su sprendimu neišduoti leidimo nuolat gyventi.
34. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, ši nuostata tiesiogiai lemia tinkamą Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 1 dalies įgyvendinimą, nes, vadovaujantis ja, efektyviai užtikrinama, kad leidimas nuolat gyventi būtų suteikiamas tik teisėtai šalyje gyvenančiam asmeniui, atsižvelgiant į Įstatyme reglamentuotas teisėto gyvenimo sąlygas.
35. Šiame kontekste pažymėtina, kad pagal Įstatymo 40 straipsnio 5 dalį užsienietis, turintis leidimą laikinai gyventi, pasikeitus aplinkybėms, lemiančioms šio leidimo išdavimo pagrindą, privalo gauti naują leidimą laikinai gyventi. Tokios užsieniečiams tenkančios pareigos nepaisymas akivaizdžiai suponuoja situaciją, kai laikino leidimo gyventi pagrindu šalyje gyvena užsienietis, nebeatitinkantis tokiam leidimui išduoti taikomų sąlygų. Kitaip tariant, toks užsienietis formaliai laikomas teisėtai gyvenančiu Lietuvos Respublikoje, nors tokios teisės jis iš tiesų nebeturi. Be to, praktikoje nereta atvejų, kai leidimas laikinai gyventi kompetentingų institucijų išduodamas nepagrįstai, t. y., pavyzdžiui, tuomet, kai užsienietis teikdamas prašymą išduoti leidimą laikinai gyventi pateikia tikrovės neatitinkančius duomenis.
36. Atsižvelgdama į tai, kas išdėstyta, taip pat akcentuodama Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 1 dalyje aiškiai įtvirtintą teisėto gyvenimo šalyje sąlygą ilgalaikiam gyventojo statusui gauti, išplėstinė teisėjų kolegija atkreipia dėmesį į šiame kontekste ypatingai svarbią kompetentingų institucijų pareigą užtikrinti, kad leidimas nuolat gyventi nebūtų išduodamas nustatytus reikalavimus tik formaliai atitinkančiam užsieniečiui kruopščiai nepatikrinus, ar leidimo nuolat gyventi išdavimo metu iš tiesų yra visos reikiamos sąlygos tokiam leidimui išduoti ir nėra pagrindų, dėl kurių leidimą atsisakytina išduoti.
37. Be kita ko, šiuo aspektu paminėtina ir tai, kad Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas yra aiškiai nurodęs, kad leidimas nuolat gyventi suteikė užsieniečiui daugiausia teisių lyginant su kitomis teisėto užsieniečių gyvenimo Lietuvos Respublikoje formomis. Sprendimas išduoti tokį leidimą iš esmės reiškė, kad Lietuvos Respublika leidžia atitinkamam užsieniečiui gyventi Lietuvos Respublikoje neterminuotai, suteikia jam išskirtinį statusą, itin priartinantį šį užsienietį prie Lietuvos Respublikos piliečio teisinio statuso. Atsižvelgiant į tai, leidimas nuolat gyventi galėjo būti išduodamas tik esant teisės aktuose nustatytiems pagrindams ir kruopščiai patikrinus, ar yra visos reikiamos sąlygos išduoti tokį leidimą ir nėra pagrindų, dėl kurių leidimą atsisakytina išduoti. Minėtos aplinkybės taip pat reiškia, kad išduodant leidimą nuolat gyventi užsieniečiui galėjo būti keliami aukštesni reikalavimai ir taikomos griežtesnės sąlygos nei išduodant laikiną leidimą gyventi, vizą ar kitu teisiniu pagrindu leidžiant atvykti užsieniečiui į Lietuvos Respubliką ir joje būti. Įprasta ir teisinga, kad kuo daugiau teisių suteikiama asmeniui, tuo daugiau iš jo gali būti reikalaujama atsakomybės bei šias teises atitinkančių pareigų vykdymo (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2010 m. birželio 23 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A-858-1810/2010).
38. Būtent Aprašo 47 punkte nustatyta tvarka, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, leidžia efektyviai užtikrinti, kad leidimas nuolat gyventi būtų išduodamas tik tokiam užsieniečiui, kuris iš tiesų atitinka Įstatyme nustatytas teisėto gyvenimo sąlygas, kaip to ir reikalauja Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 1 dalis.
39. Kaip jau buvo minėta, aptariama nuostata nustato, kad jeigu leidimą nuolat gyventi gauti siekia užsienietis, turintis leidimą laikinai gyventi, įgaliotas Migracijos departamento valstybės tarnautojas turi Leidimų laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje užsieniečiams išdavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2005 m. spalio 12 d. įsakymu Nr. 1V-329 „Dėl Leidimų laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje užsieniečiams išdavimo tvarkos aprašo patvirtinimo“, nustatyta tvarka įvertinti, ar nėra leidimo laikinai gyventi panaikinimo pagrindų. Jei toks pagrindas nustatomas, sprendimas dėl leidimo laikinai gyventi panaikinimo priimamas kartu su sprendimu neišduoti leidimo nuolat gyventi. Kitaip tariant, šiuo atžvilgiu atliekamos dvi atskiros administracinės procedūros: pirmosios metu tikrinama, ar užsienietis prašymo išduoti leidimą nuolat gyventi nagrinėjimo metu atitinka laikino leidimo gyventi išdavimo sąlygas, o antrosios administracinės procedūros metu, atsižvelgiant į pirmosios procedūros pasekmes, atitinkamai sprendžiama dėl leidimo nuolat gyventi išdavimo.
40. Tokia tvarka, vertinant ją sistemiškai kartu su Įstatymo normomis, reglamentuojančiomis leidimų išdavimo, panaikinimo, atsisakymo juos išduoti ar pakeisti pagrindus ir sąlygas, išplėstinės kolegijos manymu, savo pobūdžiu nelaikytina nauju, su Įstatymo normomis konkuruojančiu reglamentavimu, ji kaip tik pagrįsta Įstatyme įtvirtintu teisiniu reglamentavimu ir tik jį detalizuoja, tad niekaip nepažeidžia teisinės valstybės principo suponuojamos teisės aktų hierarchijos. Aptariamą tvarką vertinant Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkto kontekste pažymėtina, kad Įstatymo 4 straipsnio 2 dalis, įtvirtinanti Migracijos departamentui tenkančią užsieniečių buvimo ir gyvenimo Lietuvos Respublikoje kontrolės pareigą, taip pat Įstatymo 51 straipsnis, nustatantis Migracijos departamento kompetenciją leidimo laikinai gyventi išdavimo, keitimo ir panaikinimo srityje, neapriboja šios institucijos administracinės diskrecijos užsieniečių kontrolės vykdymo laiko momento pasirinkimo prasme. Taigi Aprašo 47 punkte nustatyta tvarka, pagal kurią sprendžiant dėl užsieniečio prašymą išduoti leidimą nuolat gyventi, ne tik formaliai atsižvelgiama į užsieniečio turimą leidimą laikinai gyventi, tačiau kruopščiai patikrinama, ar nėra tokio turimo leidimo panaikinimo pagrindų, atitinka ir Viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 dalies 1 punkte įtvirtintą įstatymo viršenybės principą. Tokią išvadą pagrindžia ir išplėstinės teisėjų kolegijos šiame sprendime jau ne kartą minėta būtinybė efektyviai užtikrinti, kad leidimas nuolat gyventi būtų išduodamas tik tokiam užsieniečiui, kuris iš tiesų atitinka Įstatyme nustatytas teisėto gyvenimo sąlygas, kaip to ir reikalauja Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 1 dalis.
41. Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 1 dalyje įtvirtintos sąlygos teisėtai ir nepertraukiamai gyventi atitinkamos valstybės narės teritorijoje penkerius metus iki atitinkamo prašymo pateikimo kontekste vertintina ir Aprašo 48 punkto nuostata, sukėlusi abejonių individualią bylą nagrinėjančiam Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui. Kaip minėta, ši nuostata nustato, kad apskaičiuojant Įstatymo 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte nurodytą pragyventą laikotarpį, įvertinami, be kita ko, pateiktų dokumentų duomenys ir kita informacija, Migracijos departamento gauta vykdant savo funkcijas, taip pat atlikus Aprašo 47 punkte nurodytą įvertinimą nustatyti duomenys apie laikotarpį (-ius), kai užsienietis neatitiko sąlygų, kurios taikomos leidimui laikinai gyventi gauti, ir tai buvo pagrindas panaikinti jam leidimą laikinai gyventi (Aprašo 48.10 p.).
42. Lingvistinė ir sisteminė nagrinėjamos nuostatos analizė suponuoja išvadą, kad, apskaičiuojant užsieniečio pragyventą šalyje laikotarpį, į jį neįskaičiuojamas laikotarpis (-iai), kai užsienietis šalyje gyveno neatitikdamas sąlygų, kurios taikomos leidimui laikinai gyventi gauti, ir tai buvo pagrindas panaikinti jam leidimą laikinai gyventi. Kaip minėta, individualią bylą nagrinėjančio Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo nuomone, toks reguliavimas lemia retrospektyvų leidimo laikinai gyventi teisėtumo vertinimą laikotarpiu (laikotarpiais) iki tokio leidimo panaikinimo, nors Įstatyme expressis verbis tokia teisė jam nėra suteikta. Įstatyme nėra numatyta, kad užsieniečiui išduotas leidimas laikinai gyventi gali būti panaikintas ir laikotarpiui, kuriuo jis jau yra realizuotas, o leidimo laikinai gyventi negaliojimas siejamas su jo galiojimo pasibaigimu, įvykiais (mirtis, įgyjamas leidimas nuolat gyventi, pilietybė ir t. t.) ar jo panaikinimu (Įstatymo 52 str. 1–8 p.).
43. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, siekiant užtikrinti efektyvų Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 1 dalies įgyvendinimą, atsižvelgiant į toje nuostatoje įtvirtintą sąlygą nuolatinio gyventojo statusui gauti teisėtai ir nepertraukiamai gyventi atitinkamos valstybės narės teritorijoje penkerius metus iki atitinkamo prašymo pateikimo, svarbu tinkamai ir teisingai apskaičiuoti tokio teisėto gyvenimo šalyje laikotarpį. Kitaip tariant, į tokį laikotarpį jokiu būdu neturėtų būti įskaičiuojamas laikas, kai užsienietis šalyje gyveno pažeisdamas teisėto gyvenimo sąlygas reglamentuojančias nacionalinės teisės normas. Todėl, skaičiuojant teisėto gyvenimo šalyje laikotarpį, svarbu ne formaliai atsižvelgti į leidimo laikinai gyventi atitinkamu laikotarpiu turėjimo faktą, bet nustatyti realų teisėto gyvenimo šalyje laiką.
44. Šiuo aspektu akcentuotina gausi ir nuosekli Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktika, kurioje yra nurodyta, jog kilus įtarimų, kad, teikdamas prašymą išduoti leidimą laikinai gyventi Lietuvos Respublikoje, užsienietis pateikė tikrovės neatitinkančius duomenis ar neatitiko kitų Įstatyme nustatytų tokiam leidimui išduoti nustatytų kriterijų, jam išduotas leidimas laikinai gyventi turi būti naikinamas. Negali būti laikoma, jog tokio nepagrįstai išduoto leidimo laikinai gyventi galiojimo metu užsienietis Lietuvos Respublikoje gyveno teisėtai, t. y. kad jis atitiko vieną iš minėtų Įstatymo 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte nustatytų leidimo nuolat gyventi išdavimo sąlygų (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2018 m. gegužės 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. A-3933-624/2018, 2019 m. sausio 3 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-5450-822/2018, 2019 m. gegužės 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-4000-822/2019, 2019 m. liepos 10 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eA-4517-525/2019). Taip pat dar kartą atkreiptinas dėmesys, kad pagal Įstatymo 40 straipsnio 5 dalį užsieniečiams tenkančios pareigos nepaisymas akivaizdžiai suponuoja situaciją, kai laikino leidimo gyventi pagrindu šalyje gyvena užsienietis, nebeatitinkantis tokiam leidimui išduoti taikomų sąlygų.
45. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, aptartų situacijų atvejais atitinkamo laikotarpio, pragyvento užsieniečiui realiai neatitinkant Įstatyme nustatytų teisėto gyvenimo sąlygų, įskaičiavimas į Įstatymo 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte nurodytą 5 metų laiką, akivaizdžiai pažeistų Direktyvos 2003/109 4 straipsnio 1 dalį, kurioje numatyta teisėto ir nepertraukiamo gyvenimo atitinkamos valstybės narės teritorijoje penkerius metus iki atitinkamo prašymo pateikimo sąlyga Teisingumo Teismo yra įvardinta kaip privaloma sąlyga, kad būtų galima gauti šioje direktyvoje numatytą ilgalaikio gyventojo statusą.
46. Išplėstinė teisėjų kolegija atkreipia dėmesį, kad nacionaliniai teismai, taikydami nacionalinės teisės aktus, turi juos aiškinti kuo labiau atsižvelgdami į direktyvos formuluotę ir tikslą, kad būtų pasiektas direktyvoje numatytas rezultatas ir laikomasi Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 288 straipsnio trečios pastraipos. Ši pareiga nacionalinę teisę aiškinti taip, kad aiškinimas atitiktų Sąjungos teisę, iš tiesų pagrįsta pačia Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo sistema, nes sudaro sąlygas, kad nacionaliniai teismai, nagrinėdami gautas bylas, pagal savo kompetenciją užtikrintų visišką Sąjungos teisės veiksmingumą (2012 m. sausio 24 d. Teisingumo Teismo Didžiosios kolegijos sprendimo Dominguez, C-282/10, EU:C:2012:33, 24 punktas ir jame nurodyta teismo praktika). Minėta Sąjungos teisę atitinkančio aiškinimo pareiga apima visas nacionalinės teisės normas (žr., be kita ko, 2014 m. sausio 15 d. Teisingumo Teismo sprendimo Association de médiation sociale, C-176/12, EU:C:2014:2, 38 punktas ir jame nurodyta teismo praktika), įskaitant nacionalinių teismų praktiką (2000 m. liepos 13 d. Teisingumo Teismo sprendimo Centrosteel, C-456/98, EU:C:2000:402, 17 punktas).
47. Atsižvelgdama į tai ir remdamasi sprendime išdėstytais argumentais, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad Aprašo 47 ir 48 punktų nuostatos ta apimtimi, kuria Migracijos departamentas prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos, nagrinėdamas užsieniečio prašymą išduoti leidimą nuolat gyventi Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte numatytu pagrindu, skaičiuodamas užsieniečio pragyventą laikotarpį Lietuvos Respublikoje, vertina duomenis apie laikotarpį (-ius), kai užsienietis turėjo galiojantį leidimą laikinai gyventi, tačiau neatitiko sąlygų, kurios taikomos leidimui laikinai gyventi tokiu pagrindu gauti, neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui ir Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktui (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija) bei Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ 53 straipsnio 3 daliai.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 117 straipsnio 1 dalies 1 punktu, išplėstinė teisėjų kolegija
n u s p r e n d ž i a:
Lietuvos Respublikos ilgalaikio gyventojo leidimo gyventi Europos Sąjungoje išdavimo tvarkos aprašo, patvirtinto Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministro 2005 m. gruodžio 21 d. įsakymu Nr. 1V-445 (2019 m. birželio 27 d. įsakymo Nr. 1V-583 redakcija) 47 ir 48 punktų nuostatos ta apimtimi, kuria Migracijos departamentas prie Lietuvos Respublikos vidaus reikalų ministerijos, nagrinėdamas užsieniečio prašymą išduoti leidimą nuolat gyventi Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ 53 straipsnio 1 dalies 8 punkte numatytu pagrindu, skaičiuodamas užsieniečio pragyventą laikotarpį Lietuvos Respublikoje, vertina duomenis apie laikotarpį (-ius), kai užsienietis turėjo galiojantį leidimą laikinai gyventi, tačiau neatitiko sąlygų, kurios taikomos leidimui laikinai gyventi tokiu pagrindu gauti, pripažinti neprieštaraujančiomis konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 1 punktui (2009 m. birželio 11 d. įstatymo Nr. XI-283 redakcija) ir Lietuvos Respublikos įstatymo „Dėl užsieniečių teisinės padėties“ 53 straipsnio 3 daliai (2012 m. birželio 30 d. įstatymo Nr. XI 2189 redakcija).
Sprendimas neskundžiamas.