Byla Nr. 2/2018
LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIS TEISMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
NUTARIMAS
Dėl Lietuvos Respublikos valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkto atitikties Lietuvos Respublikos Konstitucijai
2019 m. gegužės 29 d. Nr. KT16-N7/2019
Vilnius
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, susidedantis iš Konstitucinio Teismo teisėjų Elvyros Baltutytės, Gintaro Godos, Vytauto Greičiaus, Danutės Jočienės, Gedimino Mesonio, Vyto Miliaus, Daivos Petrylaitės, Janinos Stripeikienės, Dainiaus Žalimo,
sekretoriaujant Daivai Pitrėnaitei,
remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1, 531 straipsniais, Konstitucinio Teismo posėdyje 2019 m. gegužės 28 d. rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo konstitucinės justicijos bylą Nr. 2/2018 pagal pareiškėjos Lietuvos Respublikos Seimo narių grupės prašymą Nr. 1B-2/2018 ištirti, ar Lietuvos Respublikos Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalies nuostatai „kiekvienas žmogus <...> turi teisę <...> gauti teisingą apmokėjimą už darbą“ neprieštarauja Lietuvos Respublikos valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punktas tiek, kiek jame nustatyta, kad merų ir jų pavaduotojų atlyginimai priklauso nuo savivaldybių suskirstymo į dvi grupes pagal gyventojų skaičių.
Konstitucinis Teismas
nustatė:
I
Pareiškėjos argumentai
1. Pareiškėjos Seimo narių grupės prašymas grindžiamas šiais argumentais.
1.1. Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta teisė gauti teisingą apmokėjimą už darbą inter alia reiškia asmens teisę gauti tokį apmokėjimą už darbą, kuris būtų teisingas atsižvelgiant į jo atliekamo darbo pobūdį, darbo funkcijų sudėtingumą ir apimtį, tenkančią atsakomybę už tų funkcijų vykdymą, einamų pareigų ypatumus, asmens profesinį lygį, kvalifikaciją. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad įstatymų leidėjas pagal Konstituciją privalo nustatyti tokį teisinį reguliavimą, pagal kurį valstybės ir savivaldybių politikams nustatytas apmokėjimo už darbą dydis atitiktų šių asmenų veiklos specifiką; vienos asmenų kategorijos atskiroms asmenų grupėms darbo užmokesčio dydžiai gali būti diferencijuoti, tačiau tai turi būti pagrįsta tam tikrais aiškiais, objektyviais kriterijais, kaip antai atskiroms tam tikros kategorijos asmenų grupėms priklausantiems asmenims priskirtų funkcijų pobūdžiu, jų sudėtingumu, reikšmingumu, apimtimi, atsakomybe už šių funkcijų vykdymą.
1.2. Lietuvos savivaldybės yra labai skirtingos ne tik pagal gyventojų skaičių: vienoje yra įsikūrusi valstybės sostinė, kitose yra po kelis miestus, dar kitose veikia kurortai ar esama kurortinių teritorijų, kai kuriose yra pasienio zonų ir t. t. Jų merams ir merų pavaduotojams tenkantys darbo veiklos iššūkiai yra skirtingi, tad nustatyti tik vieną kriterijų, pagal kurį būtų nustatomas darbo užmokestis, per mažai objektyvu. Be to, neaišku, kodėl yra pasirinktas vos vienas gyventojų skaičiaus slenkstis – 100 tūkst. gyventojų. Vilniaus miesto savivaldybės, kurioje gyvena daugiau nei 0,5 mln. gyventojų, vadovų darbas turi daugiau ypatumų ir jiems tenka didesnė atsakomybė nei Vilniaus rajono savivaldybės, kurioje gyvena apie 100 tūkst. gyventojų, vadovams. Visiškai taip pat sunku lyginti merų ir jų pavaduotojų darbą mažiausiose šalies savivaldybėse, kuriose gyvena vos per 3 tūkst. gyventojų, su darbu Panevėžio miesto savivaldybėje, kurioje gyvena apie 90 tūkst. gyventojų. Todėl Valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo (toliau – ir Įstatymas) priedėlio I skirsnio 5 punkte įtvirtintas ginčijamas teisinis reguliavimas, pagal kurį merų ir jų pavaduotojų atlyginimai priklauso nuo savivaldybių suskirstymo į dvi grupes pagal gyventojų skaičių, neatitinka Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalies nuostatos „kiekvienas žmogus <...> turi teisę <...> gauti teisingą apmokėjimą už darbą“.
II
Suinteresuoto asmens atstovo argumentai
2. Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui gauti suinteresuoto asmens Seimo atstovo Seimo nario Gintauto Kindurio rašytiniai paaiškinimai, kuriuose teigiama, kad ginčijamas teisinis reguliavimas neprieštarauja Konstitucijai. Suinteresuoto asmens Seimo atstovo pozicija grindžiama šiais argumentais.
2.1. Pagal Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymą tiek didesnių, tiek mažesnių savivaldybių merai ir jų pavaduotojai savivaldybėse vykdo tas pačias funkcijas, todėl jų veikla iš esmės pagal savo pobūdį ir priskirtas funkcijas yra vienoda. Be to, minėtame įstatyme numatyta, kad, atsižvelgiant į savivaldybės tarybos narių skaičių (kuris priklauso nuo gyventojų skaičiaus savivaldybėje), meras gali turėti nuo vieno (mažose savivaldybėse) iki trijų pavaduotojų (savivaldybėse, kurių tarybą sudaro 41 ir daugiau narių), o mero ir mero pavaduotojo funkcijoms atlikti gali būti steigiamas sekretoriatas. Taigi nevienodas mero pavaduotojų skaičius savivaldybėse ir savivaldybės tarybos ir mero sekretoriatas iš dalies kompensuoja savivaldybės kompetencijai priskirtų spręsti klausimų apimtį dėl jų reikšmingumo ir sudėtingumo, merų veiklos apimtį ir jiems tenkančios atsakomybės mastą.
2.2. Remdamasis oficialiąja konstitucine doktrina, suinteresuoto asmens atstovas pažymėjo, kad skirtingų savivaldybių merų ir jų pavaduotojų darbo užmokestis už atliekamas vienodas ar iš esmės panašias funkcijas neturėtų skirtis, nes priešingu atveju kiltų abejonių dėl teisingo apmokėjimo už darbą ir asmenų lygybės prieš įstatymą principų įgyvendinimo. Įstatymų leidėjas gali diferencijuoti darbo užmokesčio dydį, tačiau tai turi pagrįsti aiškiais, objektyviais kriterijais. Vis dėlto imperatyvaus įpareigojimo nustatyti kelis kriterijus nėra. Ginčijamu teisiniu reguliavimu nustatytas vienintelis objektyvus kriterijus – savivaldybės gyventojų skaičius – nesudaro prielaidų iš darbo apmokėjimo teisinio reguliavimo požiūriu vienos asmenų kategorijos nepagrįstai išskirti, nustatant darbo apmokėjimo dydį, tam tikros asmenų grupės.
2.3. Savivaldybės gyventojų skaičius kaip rodiklis yra taikomas ir nustatant savivaldybių tarybų narių skaičių, ir nusprendžiant, kiek šios tarybos narių bus deleguojama į regiono plėtros tarybą ir kt. Nustatant koeficientus savivaldybių merų ir merų pavaduotojų pareiginei algai apskaičiuoti pasirinktas tik vienas gyventojų skaičiaus slenkstis – 100 tūkst. gyventojų, nes gyventojų skaičius savivaldybėse yra nepastovus, kintantis, ypač mažesnėse savivaldybėse, jam turi įtakos gyventojų migracija, gimstamumas ir pan. Nustačius vieną slenkstį, labiau užtikrinamas situacijos stabilumas.
III
Byloje gauta medžiaga
3. Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui gautos Lietuvos Respublikos finansų viceministro Dariaus Sadecko, Lietuvos Respublikos socialinės apsaugos ir darbo ministro Lino Kukuraičio, Lietuvos Respublikos vidaus reikalų viceministro Dariaus Urbono ir Lietuvos savivaldybių asociacijos direktorės Romos Žakaitienės rašytinės nuomonės.
3.1. Finansų viceministro D. Sadecko rašytinėje nuomonėje pažymėta, kad valstybės politikų ir valstybės pareigūnų konkretūs pareiginių algų koeficientai nustatomi įvertinus darbo sudėtingumą, atsakomybę, funkcijų pobūdį, užimamų pareigų ypatumus ir kt. Ginčijamu teisiniu reguliavimu nustatytas kriterijus, nulemiantis koeficientus, taikomus apskaičiuojant merų ir merų pavaduotojų pareigines algas, – savivaldybės teritorijoje gyvenančių gyventojų skaičius, – yra objektyvus ir tinkamas. Tačiau, vertinant vykstančius ekonominius ir administracinius pokyčius, svarstytina galimybė tobulinti šį kriterijų jį labiau diferencijuojant.
3.2. Socialinės apsaugos ir darbo ministro L. Kukuraičio rašytinėje nuomonėje pažymėta, kad Vietos savivaldos įstatymo 20 straipsnyje nustatyti mero ir mero pavaduotojo įgaliojimai vienodi visoms savivaldybėms, todėl galima teigti, kad jie dirba vienodos vertės darbą.
Valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatyme nustatyta aiški valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo sistema, kurioje darbo užmokestis (nustatytas konkretus koeficientas) priklauso nuo užimamų pareigų ir ištarnautų Lietuvos valstybei metų ir tik merų bei jų pavaduotojų – dar ir nuo gyventojų skaičiaus savivaldybės teritorijoje. Nustačius merams ir jų pavaduotojams dar daugiau kitokių kriterijų, būtų iškreipta šiuo metu nustatyta vienoda valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo sistema.
Merams ir jų pavaduotojams šis papildomas objektyvus savivaldybės gyventojų skaičių atspindintis kriterijus, pagal kurį merai ir jų pavaduotojai suskirstyti į dvi grupes, buvo nustatytas vadovaujantis Konstitucinio Teismo 2013 m. balandžio 30 d. nutarime suformuota oficialiąja konstitucine doktrina, kurioje teigiama, kad, teisiniu reguliavimu nustatant merų (merų pavaduotojų) darbo užmokesčio dydžius, turi būti atsižvelgiama į aplinkybes, lemiančias būtinybę juos diferencijuoti; savivaldybės gali gerokai skirtis ne tik jų teritorijose gyvenančių gyventojų skaičiumi, bet ir inter alia savo dydžiu, jų kompetencijai priskirtų spręsti klausimų apimtimi dėl jų reikšmingumo ir sudėtingumo; taigi savivaldybių politikų veiklos apimtis ir jiems tenkančios atsakomybės mastas taip pat gali skirtis dėl atitinkamos savivaldybės ypatumų, todėl, teisiniu reguliavimu diferencijuojant merų (merų pavaduotojų) darbo užmokesčio dydžius, turi būti atsižvelgta ir į šią jų veiklos specifiką. Detalesnis skirstymas nereikalingas, nes savivaldybių kompetencijai priskirtų spręsti klausimų apimtį dėl jų reikšmingumo ir sudėtingumo, savivaldybių merų veiklos apimtį ir jiems tenkančios atsakomybės mastą iš dalies kompensuoja nustatomas merų pavaduotojų skaičius ir savivaldybės tarybos ir mero sekretoriato dydis.
3.3. Vidaus reikalų viceministro D. Urbono rašytinėje nuomonėje pažymėta, kad merų ir jų pavaduotojų atlyginimo diferencijavimas pagristas jų veiklos apimties skirtumais, kuriuos nulemia savivaldybės gyventojų skaičius. Nors visos savivaldybės pagal Konstituciją ir įstatymus vykdo tas pačias funkcijas, kai kuriose savivaldybėse funkcijų apimtis ir sudėtingumas yra skirtingi. Todėl merų ir jų pavaduotojų darbo užmokesčio diferencijavimas yra pagrįstas. Savivaldybės gyventojų skaičius yra vienas iš universaliausių kriterijų vertinant savivaldybės veiklos apimtį, nes kiti kriterijai (pavyzdžiui, savivaldybės biudžeto dydis, savivaldybės teritorijoje vyraujantis gyvenamųjų vietovių tipas (miestai, miesteliai, kaimai)) nebūtų objektyvūs.
D. Urbono rašytinėje nuomonėje pažymėta ir tai, kad, sistemiškai vertinant savivaldybių veiklą reguliuojančius teisės aktus, svarstytina galimybė tikslinti ir detalizuoti savivaldybių merų ir jų pavaduotojų atlyginimų dydžių diferencijavimą.
3.4. Lietuvos savivaldybių asociacijos direktorės R. Žakaitienės rašytinėje nuomonėje atkreiptas dėmesys į tai, kad Vietos savivaldos įstatymo nuostatomis visų savivaldybių veikla yra reglamentuojama vienodai, t. y. nepriklausomai nuo savivaldybės gyventojų skaičiaus, jos dydžio ar kitų kriterijų savivaldybės funkcijos yra tos pačios. Jų merams ir merų pavaduotojams atitinkamai nustatyti vienodi įgaliojimai ir atsakomybė. Be to, yra numatyta galimybė savivaldybių, kurių gyventojų skaičius didesnis, merams turėti daugiau pavaduotojų: didžiausių savivaldybių (kurių tarybose yra 41 narys) merai gali turėti tris pavaduotojus, nors kitų savivaldybių merai turi po du arba po vieną pavaduotoją – tai priklauso nuo savivaldybės gyventojų skaičiaus.
Pasak R. Žakaitienės, daugumos savivaldybių atstovų nuomone, reikia arba suvienodinti merų ir merų pavaduotojų pareiginei algai apskaičiuoti taikomus pareiginės algos koeficientus, arba palikti dabar galiojantį teisinį reguliavimą, nes savivaldybių skirtumus dėl ekonominės, socialinės, demografinės padėties dažniausiai lemia nuo merų nepriklausančios aplinkybės. Taigi dar labiau diferencijuoti jų darbo apmokėjimą būtų ydinga.
Konstitucinis Teismas
konstatuoja:
I
Ginčijamas ir su juo susijęs teisinis reguliavimas
4. Šioje konstitucinės justicijos byloje ginčijama Valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkto tiek, kiek jame nustatyta, kad merų ir merų pavaduotojų atlyginimai priklauso nuo savivaldybių suskirstymo į dvi grupes pagal gyventojų skaičių, atitiktis Konstitucijai.
4.1. Nors pareiškėja Seimo narių grupė savo prašymo rezoliucinėje dalyje nenurodė, kurios redakcijos Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkto atitiktį Konstitucijai ji ginčija, iš pareiškėjos prašymo matyti, kad jai abejonių kilo dėl prašymo pateikimo metu galiojusia redakcija išdėstyto Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkto.
Šiame kontekste pažymėtina, kad Seimo 2015 m. balandžio 21 d. priimtame Lietuvos Respublikos valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo Nr. VIII-1904 priedėlio pakeitimo įstatyme, kuriuo inter alia nustatytas ginčijamas teisinis reguliavimas, taip pat vėlesniuose Įstatymo pakeitimuose, išskyrus Seimo 2018 m. birželio 29 d. priimtą Lietuvos Respublikos valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo Nr. VIII-1904 2 straipsnio ir priedėlio pakeitimo įstatymą, priedėlio sudedamosios dalys normose, kuriomis jos keičiamos, vadinamos skyriais. Tačiau Įstatymo 3 straipsnio 9 dalyje (2015 m. gruodžio 8 d. redakcija), kurioje nustatytas kai kurių valstybės pareigūnų pareiginių algų teisinis reguliavimas, yra vartojamas terminas „skirsnis“.
4.2. Atsižvelgdamas į tai, Konstitucinis Teismas šioje konstitucinės justicijos byloje tirs, ar Konstitucijai neprieštarauja Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punktas (2015 m. balandžio 21 d. redakcija) tiek, kiek jame nustatyta, kad merų ir merų pavaduotojų atlyginimai priklauso nuo savivaldybių suskirstymo į dvi grupes pagal gyventojų skaičių.
5. Seimas 2000 m. rugpjūčio 29 d. priėmė Lietuvos Respublikos valstybės politikų, teisėjų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymą, kuriame nustatė inter alia valstybės politikų ir valstybės pareigūnų, kuriems netaikomas Valstybės tarnybos įstatymas, darbo užmokesčio dydžius ir apmokėjimo sąlygas (1 straipsnis).
Valstybės politikų, teisėjų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymas buvo ne kartą keičiamas ir (arba) papildomas, inter alia Seimo 2008 m. lapkričio 6 d. priimtu Lietuvos Respublikos valstybės politikų, teisėjų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo pavadinimo, 1, 2, 3, 4, 5, 7 straipsnių ir įstatymo priedėlio pakeitimo įstatymu, kuriuo inter alia pakeistas Valstybės politikų, teisėjų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo pavadinimas: nuo šio įstatymo įsigaliojimo jis vadinamas Valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymu.
6. Pagal Įstatymo 2 straipsnio 1 dalies 6 punktą (2003 m. birželio 3 d. redakcija) šio įstatymo nustatyti darbo užmokesčio dydžiai ir apmokėjimo sąlygos taikomi merams ir merų pavaduotojams, priskirtiems prie valstybės politikų. Šiai darbo apmokėjimo teisinio reguliavimo požiūriu asmenų kategorijai taip pat priklauso Seimo Pirmininkas, Seimo pareigūnai, Seimo nariai, Ministras Pirmininkas, ministrai ir savivaldybių tarybų nariai.
6.1. Įstatymo 3 straipsnio 1 dalyje (2008 m. lapkričio 6 d. redakcija) nustatytos valstybės politikų, taigi ir savivaldybių merų ir jų pavaduotojų, darbo užmokesčio sudedamosios dalys: jų darbo užmokestis susideda iš pareiginės algos ir priedo už ištarnautus Lietuvos valstybei metus.
6.2. Įstatymo 4 straipsnio 1 dalyje (2008 m. gruodžio 19 d. redakcija), 2 dalyje (2018 m. balandžio 19 d. redakcija) nustatyta inter alia valstybės politikų vienos iš darbo užmokesčio sudedamųjų dalių – pareiginės algos – apskaičiavimo tvarka: ji apskaičiuojama šio įstatymo priedėlyje nustatytą atitinkamą pareiginės algos koeficientą padauginus iš pareiginės algos bazinio dydžio, kurį Vyriausybės teikimu tvirtina Seimas.
6.3. Pagal Įstatymo 5 straipsnio 1, 3 dalyse (2008 m. lapkričio 6 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą savivaldybių merams ir jų pavaduotojams taip pat mokamas priedas už ištarnautus Lietuvos valstybei metus, kurį sudaro 3 procentai pareiginės algos už kiekvienus trejus metus, tačiau priedo dydis neturi viršyti 30 procentų pareiginės algos.
7. Kaip minėta, pagal Įstatymo 4 straipsnio 2 dalį (2018 m. balandžio 19 d. redakcija) vienos iš valstybės politikų darbo užmokesčio sudedamųjų dalių – pareiginės algos dydžiui apskaičiuoti taikomi pareiginės algos koeficientai yra nustatyti Įstatymo priedėlyje, kurio I skirsnio 5 punktas (2015 m. balandžio 21 d. redakcija) tiek, kiek nurodyta pareiškėjos, ginčijamas šioje konstitucinės justicijos byloje.
7.1. Įstatymo priedėlio I skirsnio „Valstybės politikų pareiginės algos“ 5 punkte (2015 m. balandžio 21 d. redakcija) nustatyta:
„(Baziniais dydžiais)
| Eil. Nr. |
Pareigų pavadinimas |
Pareiginės algos koeficientas |
|
| <...> |
|||
| 5. |
Savivaldybių merai ir merų pavaduotojai |
Savivaldybės teritorijoje gyvena |
|
| per 100 tūkst. gyventojų |
iki 100 tūkst. gyventojų |
||
| 5.1. |
Merai |
19 |
18 |
| 5.2. |
Merų pavaduotojai |
16 |
15“ |
Taigi Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkte (2015 m. balandžio 21 d. redakcija) nustatyti pareiginės algos koeficientai, taikomi savivaldybių merų ir jų pavaduotojų pareiginės algos dydžiui apskaičiuoti. Pagal šiame punkte nustatytą teisinį reguliavimą tų savivaldybių, kurių teritorijoje gyvena daugiau nei 100 tūkst. gyventojų, merų pareiginė alga apskaičiuojama Seimo nustatytą pareiginės algos bazinį dydį dauginant iš 19, jų pavaduotojų – iš 16, o tų savivaldybių, kuriose gyvena 100 tūkst. ar mažiau gyventojų, merų pareiginė alga apskaičiuojama minėtą bazinį dydį dauginant iš 18, jų pavaduotojų – iš 15.
Vadinasi, pagal Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkte (2015 m. balandžio 21 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą savivaldybių merų ir jų pavaduotojų pareiginės algos koeficientai, taikomi savivaldybių merų ir jų pavaduotojų pareiginės algos dydžiui apskaičiuoti, skiriasi priklausomai nuo savivaldybės dydžio pagal gyventojų skaičių. Šioje konstitucinės justicijos byloje aktualiu aspektu pažymėtina, kad nustatant pareiginės algos koeficientus, taikomus savivaldybių merų ir jų pavaduotojų pareiginės algos dydžiui apskaičiuoti, savivaldybės pagal gyventojų skaičių į dvi grupes suskirstytos vadovaujantis vieninteliu kriterijumi – savivaldybės gyventojų skaičiumi, kuris yra didesnis arba mažesnis negu 100 tūkst. gyventojų.
7.2. Įstatymo priedėlio I skirsnio pastaboje nurodyta, kad savivaldybės mero ir mero pavaduotojo pareiginėms algoms taikytini koeficientai nustatomi atsižvelgiant į savivaldybės gyventojų skaičių, nustatytą pagal gyvenamąją vietą deklaravusių asmenų ir neturinčių gyvenamosios vietos asmenų apskaitos duomenis, paskelbtus Lietuvos Respublikos gyventojų registro tvarkytojo interneto svetainėje.
Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad, VĮ Registrų centro interneto svetainėje paskelbtais Lietuvos Respublikos gyventojų registro duomenimis, 2019 m. sausio 1 d. daugiau nei 100 tūkst. gyventojų buvo priskaičiuojama 5 savivaldybėse: Vilniaus miesto, Vilniaus rajono, Kauno miesto, Klaipėdos miesto ir Šiaulių miesto. Tai reiškia, kad pagal Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkte (2015 m. balandžio 21 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą 5 savivaldybių merų pareiginei algai apskaičiuoti taikomas pareiginės algos koeficientas 19, jų pavaduotojams – 16, o 55 savivaldybių merų pareiginei algai apskaičiuoti taikomas koeficientas 18, jų pavaduotojų – 15.
7.3. Nagrinėjant šią konstitucinės justicijos bylą aktualu atskleisti kai kuriuos teisinio reguliavimo, kuriuo nustatyti savivaldybių merų ir jų pavaduotojų pareiginės algos koeficientai, raidos aspektus.
7.3.1. Seimui 2000 m. rugpjūčio 29 d. priėmus Valstybės politikų, teisėjų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymą, jo priedėlio I skirsnio 6 punkte buvo nustatyta:
„(MMA dydžiais)
| Eil. Nr. |
Pareigų pavadinimas |
Pareiginės algos koeficientas |
||||
| <...> |
||||||
| 6. |
Savivaldybių merai ir tarybos pareigūnai |
savivaldybės teritorijoje gyvena |
||||
| per 500 tūkst. gyventojų |
per 100 tūkst. gyventojų |
per 50 tūkst. gyventojų |
50 tūkst. ir mažiau gyventojų |
|||
| 6.1. |
merai |
12 |
11 |
10 |
8,5 |
|
| 6.2. |
merų pavaduotojai |
10,5 |
9,8 |
8,8 |
7,7“ |
|
Šioje konstitucinės justicijos byloje aktualiu aspektu pažymėtina, kad pagal Valstybės politikų, teisėjų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo priedėlio I skirsnio 6 punktą pareiginės algos koeficientai, taikyti savivaldybių merų ir jų pavaduotojų pareiginės algos dydžiui apskaičiuoti, skyrėsi priklausomai nuo savivaldybės dydžio pagal gyventojų skaičių, savivaldybes suskirsčius į keturias grupes: savivaldybės, kuriose gyvena 50 tūkst. ar mažiau gyventojų; savivaldybės, kuriose gyvena daugiau nei 50 tūkst., bet mažiau nei 100 tūkst. gyventojų; savivaldybės, kuriose gyvena daugiau nei 100 tūkst., bet mažiau nei 500 tūkst. gyventojų; savivaldybės, kuriose gyvena daugiau nei 500 tūkst. gyventojų.
7.3.2. Valstybės politikų, teisėjų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo priedėlio I skirsnio 6 punkte buvęs nustatytas teisinis reguliavimas, Seimo 2003 m. sausio 28 d. priimtu Lietuvos Respublikos valstybės politikų, teisėjų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo 2 straipsnio pakeitimo, 7 straipsnio 1 dalies pripažinimo netekusia galios ir įstatymo priedėlio pakeitimo įstatymu priedėlio I skirsnį išdėsčius nauja redakcija, buvo įtvirtintas priedėlio I skirsnio (2003 m. sausio 28 d. redakcija) 5 punkte, kuris Seimo 2003 m. gruodžio 18 d. priimtu Lietuvos Respublikos valstybės politikų, teisėjų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo 2 straipsnio ir priedėlio I bei IV skirsnių pakeitimo įstatymu, įsigaliojusiu 2004 m. sausio 1 d., pakeistas ir išdėstytas taip:
„(MMA dydžiais)
| 5. |
Savivaldybių merai ir merų pavaduotojai |
Savivaldybės teritorijoje gyvena |
|
| per 100 tūkst. gyventojų |
iki 100 tūkst. gyventojų |
||
| 5.1. |
Merai |
12,2 |
10,5 |
| 5.2. |
Merų pavaduotojai |
10,5 |
8,8“ |
Taigi pagal Valstybės politikų, teisėjų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punktą (2003 m. gruodžio 18 d. redakcija) savivaldybių merų ir jų pavaduotojų pareiginei algai apskaičiuoti taikyti koeficientai diferencijuoti savivaldybes pagal gyventojų skaičių suskirsčius nebe į keturias, o į dvi grupes: tokias, kuriose gyvena daugiau nei 100 tūkst. gyventojų, ir tokias, kuriose gyvena iki 100 tūkst. gyventojų, t. y. savivaldybių suskirstymo į grupes aspektu buvo nustatytas teisinis reguliavimas, tapatus ginčijamam šioje konstitucinės justicijos byloje.
7.3.3. Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punktas (2003 m. gruodžio 18 d. redakcija) buvo ne kartą keičiamas, inter alia Seimo 2015 m. balandžio 21 d. priimtu Valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo Nr. VIII-1904 priedėlio pakeitimo įstatymu, kuriuo įtvirtintu ginčijamu teisiniu reguliavimu, be kita ko, padidinti savivaldybių merų ir jų pavaduotojų pareiginei algai apskaičiuoti taikomi pareiginės algos koeficientai; nuostata, pagal kurią savivaldybių merų ir jų pavaduotojų pareiginei algai apskaičiuoti taikomi koeficientai diferencijuojami savivaldybes pagal gyventojų skaičių suskirsčius į dvi grupes vadovaujantis vieninteliu kriterijumi – savivaldybės gyventojų skaičiumi, kuris yra didesnis arba mažesnis negu 100 tūkst. gyventojų, nepakeista.
8. Šioje konstitucinės justicijos byloje taip pat aktualios Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) nuostatos, susijusios su mero ir mero pavaduotojo teisiniu statusu ir jų funkcijomis.
8.1. Paminėtinos šios Vietos savivaldos įstatymo (2008 m. rugsėjo 15 d. redakcija) nuostatos:
– meras – tiesiogiai išrinktas savivaldybės tarybos narys, vadovaujantis savivaldybės tarybai; meras yra savivaldybės vadovas (3 straipsnio 3 dalies 1 punktas (2014 m. birželio 26 d. redakcija));
– savivaldybės taryba savo įgaliojimų laikui iš tarybos narių mero siūlymu skiria vieną ar kelis mero pavaduotojus, priklausomai nuo savivaldybės tarybos dydžio; savivaldybės taryba mero siūlymu gali nuspręsti, kad mero pavaduotojas pareigas atlieka visuomeniniais pagrindais (19 straipsnio 1 dalis (2014 m. birželio 26 d. redakcija));
– didžiausias galimas savivaldybės mero pavaduotojų skaičius nustatomas atsižvelgiant į savivaldybės tarybos narių skaičių; savivaldybėje, kurios tarybą sudaro 41 ir daugiau tarybos narių, gali būti steigiamos ne daugiau kaip trys savivaldybės mero pavaduotojo pareigybės; savivaldybėje, kurios tarybą sudaro 27–31 tarybos narys, gali būti steigiamos ne daugiau kaip dvi savivaldybės mero pavaduotojo pareigybės; kitose savivaldybėse gali būti steigiama ne daugiau kaip viena savivaldybės mero pavaduotojo pareigybė (19 straipsnio 1 dalis (2014 m. birželio 26 d. redakcija));
– meras inter alia planuoja savivaldybės tarybos veiklą, nustato ir sudaro savivaldybės tarybos posėdžių darbotvarkes ir teikia savivaldybės tarybos sprendimų projektus, šaukia savivaldybės tarybos posėdžius ir jiems pirmininkauja, koordinuoja savivaldybės tarybos komitetų ir komisijų veiklą, pasirašo savivaldybės tarybos sprendimus ir posėdžių, kuriems pirmininkavo, protokolus; reglamente nustatyta tvarka atstovauja pats arba įgalioja kitus asmenis atstovauti savivaldybei teisme, bendradarbiaujant su kitomis savivaldybėmis, valstybės ar užsienio šalių institucijomis, kitais juridiniais ir fiziniais asmenimis; vadovauja sekretoriato darbui (jeigu jis sudaromas); kontroliuoja ir prižiūri savivaldybės viešojo administravimo institucijų, įstaigų ir įmonių vadovų veiklą, kaip jie įgyvendina įstatymus, Vyriausybės ir savivaldybės tarybos sprendimus; rūpinasi, kad būtų sudarytos tinkamos prielaidos ir galimybės gyvenamųjų vietovių bendruomenės narius įtraukti į vietos reikalų tvarkymą (20 straipsnio 2 dalies 1, 2 punktai, 8 punktas (2014 m. birželio 26 d. redakcija), 11 punktas, 3 dalies 3 punktas);
– mero pavaduotojas atlieka mero nustatytas funkcijas ir mero pavedimus; kai meras negali eiti pareigų, mero pavaduotojas atlieka visas mero pareigas, išskyrus įstatyme numatytus įgaliojimus (20 straipsnio 8 dalis (2018 m. birželio 30 d. redakcija)).
8.2. Apibendrinant Vietos savivaldos įstatymo 3 straipsnio 3 dalies 1 punkto (2014 m. birželio 26 d. redakcija), 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija), 20 straipsnio (su 2018 m. birželio 30 d. pakeitimais) 2 dalies 1, 2, 8, 11 punktų, 3 dalies 3 punkto, 8 dalies nuostatas konstatuotina, kad:
– meras yra valstybės politikas, savivaldybės tarybos narys, renkamas tiesiogiai savivaldybės tarybos įgaliojimų laikui; meras inter alia vadovauja savivaldybės tarybai, planuoja ir organizuoja jos veiklą, atstovauja savivaldybei santykiuose su kitais subjektais, atlieka su savivaldybe susijusių subjektų veiklos kontrolės ir priežiūros funkcijas, rūpinasi bendruomenės reikalais;
– mero pavaduotojas yra valstybės politikas, savivaldybės tarybos narys, į pareigas paskirtas mero siūlymu; kai meras negali eiti pareigų, jis atlieka mero pareigas, išskyrus nurodytąsias įstatyme, taip pat vykdo mero nustatytas funkcijas ir pavedimus;
– mero pavaduotojų skaičius priklauso nuo savivaldybės tarybos narių skaičiaus: meras gali turėti nuo vieno iki trijų pavaduotojų priklausomai nuo savivaldybės tarybos dydžio.
8.3. Šiame kontekste pažymėtina, kad savivaldybės tarybos narių skaičius reglamentuojamas Lietuvos Respublikos savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) 10 straipsnio 1 dalyje, pagal kurią savivaldybėse, kuriose yra daugiau kaip 500 tūkst. gyventojų, renkamas 51 savivaldybės narys; savivaldybėse, kuriose yra 300–500 tūkst. gyventojų, renkamas 41 savivaldybės tarybos narys; savivaldybėse, kuriose yra 100–300 tūkst. gyventojų, renkamas 31 savivaldybės tarybos narys; savivaldybėse, kuriose yra 50–100 tūkst. gyventojų, renkami 27 savivaldybės tarybos nariai; savivaldybėse, kuriose yra 20–50 tūkst. gyventojų, renkami 25 savivaldybės tarybos nariai; savivaldybėse, kuriose yra 10–20 tūkst. gyventojų, renkamas 21 savivaldybės tarybos narys; savivaldybėse, kuriose yra 5–10 tūkst. gyventojų, renkama 17 savivaldybės tarybos narių; savivaldybėse, kuriose yra mažiau kaip 5 tūkst. gyventojų, renkama 15 savivaldybės tarybos narių.
Taigi, kaip matyti iš Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) 10 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto teisinio reguliavimo, savivaldybės tarybos dydis (narių skaičius) priklauso nuo savivaldybės gyventojų skaičiaus. Atkreiptinas dėmesys į tai, kad šiame įstatyme nustatant savivaldybės tarybos narių skaičių savivaldybės pagal gyventojų skaičių suskirstytos į aštuonias grupes; didžiausiai grupei priskirtos savivaldybės, kuriose gyvena daugiau kaip 500 tūkst. gyventojų, o mažiausiai grupei – savivaldybės, kuriose gyvena mažiau kaip 5 tūkst. gyventojų.
Paminėtina, kad pagal Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalį (2014 m. birželio 26 d. redakcija), aiškinamą kartu su Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) 10 straipsnio 1 dalimi, savivaldybių, kuriose gyvena 300 tūkst. ir daugiau gyventojų, merai gali turėti 3 pavaduotojus, savivaldybių, kuriose gyvena 50 tūkst. ir daugiau gyventojų, merai gali turėti 2 pavaduotojus, o savivaldybių, kuriose gyvena mažiau kaip 50 tūkst. gyventojų, merai gali turėti vieną pavaduotoją.
8.4. Ginčijamą Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkte (2015 m. balandžio 21 d. redakcija) įtvirtintą teisinį reguliavimą aiškinant išdėstytų Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija), Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) 10 straipsnio 1 dalies nuostatų kontekste pažymėtina, kad savivaldybių merų, kurie vadovauja skirtingo dydžio savivaldybių taryboms (kuriose gali būti nuo 15 iki 25 narių) ir kurie turi tiek pat pavaduotojų (vieną), pareiginės algos dydžiui apskaičiuoti taikomas tas pats pareiginės algos koeficientas, nors jie pagal Vietos savivaldos įstatyme priskirtą kompetenciją inter alia organizuoja ir koordinuoja nevienodo dydžio savivaldybių tarybų darbus.
II
Konstitucijos nuostatos ir oficialioji konstitucinė doktrina
9. Šioje konstitucinės justicijos byloje tiriama savivaldybių merų ir jų pavaduotojų darbo apmokėjimo teisinio reguliavimo atitiktis Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalies nuostatai „kiekvienas žmogus <...> turi teisę <...> gauti teisingą apmokėjimą už darbą“.
10. Konstitucinis Teismas, aiškindamas Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalį, yra pažymėjęs, jog asmeniui, kuris atliko pavestą darbą, pagal Konstituciją atsiranda teisė reikalauti, kad jam būtų sumokėtas visas pagal teisės aktus priklausantis darbo užmokestis (atlyginimas), taip pat kad jis būtų sumokėtas nustatytu laiku (inter alia 2011 m. vasario 14 d., 2013 m. balandžio 30 d., 2014 m. gruodžio 22 d. nutarimai).
Konstitucinis Teismas taip pat yra pažymėjęs, kad Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta teisė gauti teisingą apmokėjimą už darbą yra susijusi su konstituciniu teisingumo principu ir reiškia asmens teisę gauti tokį apmokėjimą už darbą, kuris būtų teisingas atsižvelgiant inter alia į jo atliekamo darbo pobūdį, darbo funkcijų sudėtingumą ir apimtį, tenkančią atsakomybę už tų funkcijų vykdymą, einamų pareigų ypatumus, asmens profesinį lygį, kvalifikaciją (2013 m. liepos 1 d. nutarimas). Pagal Konstituciją netoleruotinas toks teisinis reguliavimas, kuriuo skirtingas pagal atliekamų funkcijų sudėtingumą, apimtį ir tenkančią atsakomybę pareigas einantiems ir skirtingo profesinio lygio, kvalifikacijos asmenims, gaunantiems atlyginimą iš valstybės ar savivaldybės biudžeto lėšų, būtų nustatytas vienodas ar iš esmės nesiskiriantis atlyginimo dydis (inter alia 2013 m. liepos 1 d., 2014 m. gruodžio 22 d. nutarimai, 2016 m. spalio 27 d. nutarimas Nr. KT29-N15/2016).
Konstitucinis Teismas ne kartą yra pažymėjęs, kad Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta teisė gauti teisingą apmokėjimą už darbą yra neatsiejama ir nuo konstitucinių lygiateisiškumo, teisinės valstybės principų.
11. Konstitucinis Teismas taip pat yra pažymėjęs, kad konstituciniai teisingo apmokėjimo už darbą reikalavimai, taikytini valstybės politikams, teisėjams, valstybės pareigūnams, kariams, iš esmės nesiskiria nuo tų, kurie taikytini teisingam apmokėjimui už darbą valstybės tarnautojams (2007 m. kovo 20 d., 2013 m. balandžio 30 d. nutarimai). Atsižvelgiant į tai, paminėtinos šios oficialiosios konstitucinės valstybės tarnautojų darbo apmokėjimo doktrinos nuostatos (suformuluotos inter alia 2004 m. gruodžio 13 d., 2009 m. gruodžio 11 d., 2015 m. rugsėjo 29 d. nutarimuose):
– aiškūs kriterijai, kuriais remiantis valstybės tarnautojams nustatomas apmokėjimo už darbą dydis (darbo užmokestis), yra esminis teisės gauti teisingą apmokėjimą už darbą elementas;
– įstatymų leidėjas turi plačią diskreciją pasirinkti ir įstatymuose įtvirtinti tam tikrą valstybės tarnautojų darbo apmokėjimo sistemą; nėra negalima nei tokia sistema, kai nustatoma fiksuoto dydžio alga, nei tokia sistema, kai nustatomos minimali ir maksimali algos atitinkamoms pareigoms, nei tokia sistema, kai darbo užmokestis yra reguliuojamas taikant koeficientus, kurių pagrindu imamas tam tikras nustatytas dydis; darbo užmokestį gali sudaryti ir kelios sudedamosios dalys;
– įstatymų leidėjas, reguliuodamas valstybės tarnautojų darbo apmokėjimo santykius, turi paisyti iš Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalies kylančios žmogaus teisės gauti teisingą apmokėjimą už darbą; ši konstitucinė teisė valstybės tarnautojui turi būti garantuojama ne mažesniu mastu negu kitiems darbuotojams, tačiau dėl valstybės tarnybos, kaip specifinės darbinės veiklos, pobūdžio galimi tam tikri jos įgyvendinimo ypatumai; galimybė valstybės tarnautojų darbo apmokėjimo santykius teisiškai reguliuoti kitaip nei kitų asmenų darbo apmokėjimo santykius mutatis mutandis taikytina ir valstybės politikų, teisėjų, valstybės pareigūnų ir karių darbo apmokėjimo santykių teisiniam reguliavimui.
12. Konstitucinio Teismo 2013 m. balandžio 30 d. nutarime, kuriame spręsta dėl apmokėjimo savivaldybių merams ir jų pavaduotojams už viršvalandinį darbą ir darbą poilsio bei švenčių dienomis, pažymėta, kad Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalyje laiduojama teisė gauti teisingą apmokėjimą už darbą turi būti užtikrinta inter alia reguliuojant valstybės ir savivaldybių politikų veiklą. Minėtame nutarime pažymėta ir tai, kad:
– nustatant valstybės ir savivaldybių politikų veiklos teisinį reguliavimą privalu atsižvelgti inter alia į šios veiklos specifiką, kurią lemia iš Konstitucijos kylanti politikų funkcija atstovauti Tautos, valstybės ar tam tikros savivaldybės gyventojų interesams ir įgaliojimai spręsti valstybės, tam tikros jos valdymo srities ar savivaldybės kompetencijai priklausančių sričių politikos formavimo, jos įgyvendinimo ir įgyvendinimo kontrolės klausimus, taip pat su tuo susiję atskaitomybės visuomenei ir viešumo reikalavimai, reprezentavimo ir kitos pareigos;
– valstybės ir savivaldybių politikų veikla darbo organizavimo požiūriu yra specifinė ir jos teisinis reguliavimas negali būti visiškai tapatus bendrajam darbo santykių teisiniam reguliavimui, inter alia įstatyme nustatant teisingą jų atlyginimo už darbą dydį; taigi valstybės ir savivaldybės politikų veiklos specifika lemia jų ir kitų dirbančių asmenų teisinės padėties skirtumus, dėl kurių jie gali būti traktuojami skirtingai nei kiti dirbantys asmenys ir jiems gali būti nustatomas nevienodas, palyginti su kitais dirbančiais asmenimis, darbo apmokėjimo teisinis reguliavimas;
– įstatymų leidėjas, užtikrindamas valstybės ir savivaldybių politikams teisę gauti teisingą darbo apmokėjimą, pagal Konstituciją privalo nustatyti tokį teisinį reguliavimą, pagal kurį valstybės ir savivaldybių politikams nustatytas apmokėjimo už darbą dydis atitiktų šių asmenų veiklos specifiką ir nesudarytų prielaidų iš darbo apmokėjimo teisinio reguliavimo požiūriu vienos asmenų kategorijos nepagrįstai išskirti, nustatant darbo apmokėjimo dydį, tam tikros asmenų grupės; įstatyme reguliuojant valstybės ir savivaldybių politikų darbo užmokesčio dydžius, darbo apmokėjimo teisinio reguliavimo požiūriu vienos asmenų kategorijos atskiroms asmenų grupėms darbo užmokesčio dydžiai gali būti diferencijuoti, tačiau tai turi būti pagrįsta tam tikrais aiškiais, objektyviais kriterijais, kaip antai atskiroms šios kategorijos asmenų grupėms priklausantiems asmenims priskirtų funkcijų pobūdžiu, jų sudėtingumu, reikšmingumu, apimtimi, atsakomybe už šių funkcijų vykdymą; tai pasakytina ir apie darbo apmokėjimo teisinio reguliavimo požiūriu tai pačiai asmenų grupei priklausančių asmenų darbo užmokesčio dydžių diferencijavimą: teisiniu reguliavimu darbo užmokesčio dydžiai gali būti diferencijuojami, tačiau tai turi būti pagrįsta aiškiais, objektyviais kriterijais, atspindinčiais atitinkamai grupei priklausančių asmenų veiklos ypatumus.
13. Nagrinėjamos konstitucinės justicijos bylos kontekste Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalies nuostata „kiekvienas žmogus <...> turi teisę <...> gauti teisingą apmokėjimą už darbą <...>“ aiškintina kartu su Konstitucijos 119 straipsnio 3 dalimi. Pagal Konstitucijos 119 straipsnio 3 dalį savivaldos institucijų organizavimo ir veiklos tvarką nustato įstatymas.
Pažymėtina, kad pagal Konstitucijos 119 straipsnio 3 dalį įstatymų leidėjas, reguliuodamas inter alia savivaldybių tarybų, kaip politinių atstovaujamųjų vietos savivaldos institucijų, organizavimo ir veiklos tvarką, turi diskreciją nustatyti ir savivaldybės tarybos nario, kuris išrenkamas inter alia organizuoti savivaldybės tarybos veiklą ir įgyvendinti su tuo susijusius įgaliojimus, atstovauti savivaldybei (kaip antai asmens, užimančio įstatyme nustatytas mero ar jo pavaduotojo pareigas), darbo organizavimo teisinį reguliavimą ir darbo apmokėjimo sistemą. Teisiniu reguliavimu nustatant merų (merų pavaduotojų) darbo užmokesčio dydžius turi būti paisoma Konstitucijos, inter alia jos 48 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto imperatyvo už darbą atlyginti teisingai, taip pat atsižvelgiama į aplinkybes, lemiančias būtinybę juos diferencijuoti.
13.1. Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs, kad savivaldybės gali gerokai skirtis ne tik jų teritorijoje gyvenančių gyventojų skaičiumi, bet ir inter alia savo dydžiu, savivaldybės kompetencijai priskirtų spręsti klausimų apimtimi dėl jų reikšmingumo ir sudėtingumo; taigi savivaldybių politikų veiklos apimtis ir jiems tenkančios atsakomybės mastas taip pat gali skirtis dėl atitinkamos savivaldybės ypatumų, todėl teisiniu reguliavimu diferencijuojant merų (merų pavaduotojų) darbo užmokesčio dydžius turi būti atsižvelgta ir į šią jų veiklos specifiką (2013 m. balandžio 30 d. nutarimas).
13.2. Šios bylos kontekste pažymėtina, kad iš Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto imperatyvo už darbą atlyginti teisingai kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, diferencijuojant savivaldybių tarybų narių, išrinktų inter alia organizuoti savivaldybės tarybos veiklą ir įgyvendinti su tuo susijusius įgaliojimus, atstovauti savivaldybei (asmenų, užimančių įstatyme nustatytas mero ar jo pavaduotojo pareigas), darbo užmokesčio dydžius, remtis aiškiais, objektyviais įstatyme įtvirtintais kriterijais, kurie yra esminis teisės gauti teisingą apmokėjimą už darbą elementas. Įstatymų leidėjas, reglamentuodamas šių asmenų darbo apmokėjimo sistemą, turi plačią diskreciją pasirinkti ir įstatymuose įtvirtinti jų darbo užmokesčio dydžių diferencijavimo kriterijus. Savivaldybių merų ir jų pavaduotojų darbo užmokesčio dydžiai gali būti diferencijuojami atsižvelgiant į savivaldybių gyventojų skaičių, tačiau savivaldybių merų ir jų pavaduotojų darbo užmokesčio dydžius diferencijuojant vien pagal šį kriterijų neturi būti pažeistas konstitucinis teisingo apmokėjimo už darbą imperatyvas. Įgyvendindamas savo diskreciją, įstatymų leidėjas, atsižvelgdamas į savivaldybių ypatumus ir skirtumus, turinčius įtakos merų ir jų pavaduotojų veiklos apimčiai ir atsakomybės mastui, gali nustatyti ir kitus objektyvius kriterijus, lemiančius savivaldybių merų ir jų pavaduotojų darbo užmokesčio dydį.
III
Valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo
įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkto (2015 m. balandžio 21 d. redakcija)
atitikties Konstitucijai vertinimas
14. Kaip minėta, šioje konstitucinės justicijos byloje tiriama Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkto (2015 m. balandžio 21 d. redakcija) tiek, kiek jame nustatyta, kad merų ir merų pavaduotojų atlyginimai priklauso nuo savivaldybių suskirstymo į dvi grupes pagal gyventojų skaičių, atitiktis Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalies nuostatai „kiekvienas žmogus <...> turi teisę <...> gauti teisingą apmokėjimą už darbą“.
15. Pareiškėjos Seimo narių grupės teigimu, toks teisinis reguliavimas prieštarauja Konstitucijai, nes Lietuvos savivaldybės yra labai skirtingos ne tik pagal gyventojų skaičių, bet ir dėl kitų ypatumų: vienoje yra įsikūrusi valstybės sostinė, kitose yra po kelis miestus, dar kitose veikia kurortai ar esama kurortinių teritorijų, kai kuriose yra pasienio zonų ir t. t. Jų merams ir merų pavaduotojams tenkantys darbo veiklos iššūkiai yra skirtingi, tad nustatyti tik vieną kriterijų, pagal kurį būtų nustatomi atlyginimai, per mažai objektyvu. Be to, neaišku, kodėl yra pasirinktas vos vienas gyventojų skaičiaus slenkstis – 100 tūkst. gyventojų.
16. Minėta, kad Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta teisė gauti teisingą apmokėjimą už darbą reiškia asmens teisę gauti tokį apmokėjimą už darbą, kuris būtų teisingas atsižvelgiant inter alia į jo atliekamo darbo pobūdį, darbo funkcijų sudėtingumą ir apimtį, tenkančią atsakomybę už tų funkcijų vykdymą, einamų pareigų ypatumus. Taip pat minėta, kad pagal Konstitucijos 119 straipsnio 3 dalį įstatymų leidėjas turi diskreciją nustatyti savivaldybės tarybos nario, kuris išrenkamas inter alia organizuoti savivaldybės tarybos veiklą ir įgyvendinti su tuo susijusius įgaliojimus, atstovauti savivaldybei (kaip antai asmens, užimančio įstatyme nustatytas mero ar jo pavaduotojo pareigas), darbo apmokėjimo sistemą; teisiniu reguliavimu nustatant merų (merų pavaduotojų) darbo užmokesčio dydžius turi būti paisoma Konstitucijos, inter alia jos 48 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto imperatyvo už darbą atlyginti teisingai.
Minėta ir tai, kad aiškūs kriterijai, kuriais remiantis nustatomas apmokėjimo už darbą dydis (darbo užmokestis), yra esminis teisės gauti teisingą apmokėjimą už darbą elementas; iš Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto imperatyvo už darbą atlyginti teisingai kyla reikalavimas įstatymų leidėjui, diferencijuojant savivaldybių tarybų narių, išrinktų inter alia organizuoti savivaldybės tarybos veiklą ir įgyvendinti su tuo susijusius įgaliojimus, atstovauti savivaldybei (asmenų, užimančių įstatyme nustatytas mero ar jo pavaduotojo pareigas), darbo užmokesčio dydžius, remtis aiškiais, objektyviais įstatyme įtvirtintais kriterijais; savivaldybių merų ir jų pavaduotojų darbo užmokesčio dydžiai gali būti diferencijuojami atsižvelgiant į savivaldybės gyventojų skaičių, tačiau savivaldybių merų ir jų pavaduotojų darbo užmokesčio dydžius diferencijuojant vien pagal šį kriterijų neturi būti pažeistas konstitucinis teisingo apmokėjimo už darbą imperatyvas.
Taigi pagal Konstituciją, inter alia jos 48 straipsnio 1 dalį, įstatymų leidėjas, naudodamasis pagal Konstitucijos 119 straipsnio 3 dalį jam suteikta diskrecija nustatyti savivaldybių tarybų narių, išrinktų inter alia organizuoti savivaldybės tarybos veiklą ir įgyvendinti su tuo susijusius įgaliojimus, atstovauti savivaldybei (asmenų, užimančių įstatyme nustatytas mero ar jo pavaduotojo pareigas), darbo apmokėjimo sistemą, inter alia reglamentuoti šių asmenų darbo užmokesčio dydžius, negali nustatyti tokio teisinio reguliavimo, pagal kurį savivaldybių merų ir jų pavaduotojų darbo užmokesčio dydžiai būtų vienodi, nors jų atliekamų funkcijų sudėtingumas, veiklos apimtis, darbo pobūdis ir jiems tenkančios atsakomybės už priskirtų funkcijų vykdymą mastas dėl savivaldybių ypatumų, inter alia jų dydžio, gyventojų skaičiaus skirtumų, teisinio statuso, gerokai skiriasi.
17. Minėta, kad Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkte (2015 m. balandžio 21 d. redakcija) yra nustatyti savivaldybių merų ir jų pavaduotojų pareiginės algos dydžiui apskaičiuoti taikomi pareiginės algos koeficientai, kurie skiriasi priklausomai nuo savivaldybės dydžio pagal gyventojų skaičių, savivaldybes suskirsčius į dvi grupes vadovaujantis vieninteliu kriterijumi – savivaldybės gyventojų skaičiumi, kuris yra didesnis arba mažesnis negu 100 tūkst. gyventojų. Minėta ir tai, pagal Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkte (2015 m. balandžio 21 d. redakcija) nustatytą teisinį reguliavimą šiuo metu 5 savivaldybių, kuriose gyvena daugiau nei 100 tūkst. gyventojų, merų pareiginei algai apskaičiuoti taikomas pareiginės algos koeficientas 19, jų pavaduotojams – 16, o kitų 55 savivaldybių merų pareiginei algai apskaičiuoti taikomas koeficientas 18, jų pavaduotojų – 15.
18. Vertinant Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkto (2015 m. balandžio 21 d. redakcija) atitiktį Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalies nuostatai „kiekvienas žmogus <...> turi teisę <...> gauti teisingą apmokėjimą už darbą“ pažymėtina, kad ginčijamu teisiniu reguliavimu sudarytos prielaidos susiklostyti situacijai, kai vienai grupei priskirtų savivaldybių merų ir jų pavaduotojų pareiginei algai apskaičiuoti taikomas tas pats pareiginės algos koeficientas, nors šios savivaldybės tarpusavyje gerokai skiriasi inter alia gyventojų skaičiumi, dydžiu ar kitais ypatumais, lemiančiais skirtingą joms vadovaujančių merų ir jų pavaduotojų veiklos apimtį ir jiems tenkančios atsakomybės už priskirtų funkcijų vykdymą mastą.
Be to, kaip minėta, pagal ginčijamą Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkte (2015 m. balandžio 21 d. redakcija) įtvirtintą teisinį reguliavimą, aiškinamą Vietos savivaldos įstatymo 19 straipsnio 1 dalies (2014 m. birželio 26 d. redakcija), Savivaldybių tarybų rinkimų įstatymo (2014 m. birželio 26 d. redakcija) 10 straipsnio 1 dalies nuostatų kontekste, savivaldybių merų, kurie vadovauja skirtingo dydžio savivaldybių taryboms (kuriose gali būti nuo 15 iki 25 narių) ir turi tiek pat pavaduotojų (vieną), pareiginės algos dydžiui apskaičiuoti taikomas tas pats pareiginės algos koeficientas. Pažymėtina, kad pagal tokį teisinį reguliavimą susiklostė situacija, kad daugumos iš 55 antrajai grupei priskirtų savivaldybių (Lietuvos Respublikos gyventojų registro duomenimis, 2019 m. sausio 1 d. 48 savivaldybėse gyveno mažiau nei 50 tūkst. gyventojų) merai vadovauja skirtingo dydžio savivaldybių taryboms (kurios gali turėti nuo 15 iki 25 narių) turėdami po vieną pavaduotoją. Taigi, kitaip, nei teigia suinteresuoto asmens atstovas, tokių merų veiklos apimtis ir atsakomybės už jiems priskirtų funkcijų vykdymą mastas ir šiuo aspektu yra nevienodi, nors pagal ginčijamą teisinį reguliavimą jų pareiginės algos dydžiui apskaičiuoti taikomas tas pats pareiginės algos koeficientas.
Vadinasi, Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkte (2015 m. balandžio 21 d. redakcija) įtvirtintu teisiniu reguliavimu yra nustatytas vienodas pareiginės algos koeficientas, taikomas skirtingoms inter alia pagal gyventojų skaičių savivaldybėms vadovaujančių merų ir jų pavaduotojų, kurių veiklos apimtis ir jiems tenkančios atsakomybės mastas (inter alia vadovaujant skirtingo dydžio savivaldybių taryboms) yra skirtingi, pareiginės algos dydžiui apskaičiuoti. Toks savivaldybių merų ir jų pavaduotojų pareiginės algos koeficientų diferencijavimas, kai savivaldybės yra suskirstytos į dvi grupes vadovaujantis vieninteliu kriterijumi – savivaldybės gyventojų skaičiumi, kuris yra didesnis arba mažesnis negu 100 tūkst. gyventojų, yra nepakankamas, kad atitiktų iš konstitucinio teisingo apmokėjimo už darbą imperatyvo kylančius reikalavimus.
19. Konstatuotina, kad įstatymų leidėjas, Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkte (2015 m. balandžio 21 d. redakcija) nustatęs, kad savivaldybių merų ir jų pavaduotojų pareiginė alga apskaičiuojama pagal koeficientą, nustatytą savivaldybes suskirsčius tik į dvi grupes pagal vienintelį kriterijų – savivaldybės gyventojų skaičių, kuris yra didesnis arba mažesnis negu 100 tūkst. gyventojų, nesilaikė iš Konstitucijos, inter alia jos 48 straipsnio 1 dalies, kylančio reikalavimo nenustatyti tokio teisinio reguliavimo, pagal kurį savivaldybių merų ir jų pavaduotojų darbo užmokesčio dydžiai būtų vienodi, nors jų atliekamų funkcijų sudėtingumas, veiklos apimtis, darbo pobūdis ir jiems tenkančios atsakomybės už priskirtų funkcijų vykdymą mastas dėl savivaldybių ypatumų skiriasi. Taigi Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punkte (2015 m. balandžio 21 d. redakcija) nustatytu teisiniu reguliavimu nepaisyta Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalyje įtvirtinto imperatyvo už darbą atlyginti teisingai.
IV
Dėl Konstitucinio Teismo nutarimo oficialaus paskelbimo
21. Šiuo Konstitucinio Teismo nutarimu Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punktas (2015 m. balandžio 21 d. redakcija), kuriame nustatyti savivaldybių merų ir jų pavaduotojų pareiginei algai apskaičiuoti taikomi pareiginės algos koeficientai, pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai.
Pagal Konstitucijos 107 straipsnio 1 dalį teisės aktas (ar jo dalis) negali būti taikomas nuo tos dienos, kai oficialiai paskelbiamas Konstitucinio Teismo sprendimas, kad tas teisės aktas (ar jo dalis) prieštarauja Konstitucijai.
Oficialiai paskelbus šį Konstitucinio Teismo nutarimą, nuo jo oficialaus paskelbimo dienos Įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punktas (2015 m. balandžio 21 d. redakcija) negalės būti taikomas. Todėl, jeigu Konstitucinio Teismo nutarimas šioje byloje būtų oficialiai paskelbtas iškart po jo viešo paskelbimo Konstitucinio Teismo posėdyje, savivaldybių merų ir jų pavaduotojų darbo apmokėjimo teisiniai santykiai liktų nesureguliuoti, atsirastų teisinis neapibrėžtumas, ir tai iš esmės sutrikdytų darbo užmokesčio mokėjimą savivaldybių merams ir jų pavaduotojams.
22. Pagal Konstituciją Konstitucinis Teismas, įvertinęs inter alia tai, kokia teisinė situacija gali susidaryti įsigaliojus jo nutarimui, gali nustatyti, kada tas Konstitucinio Teismo nutarimas turi būti oficialiai paskelbtas; Konstitucinis Teismas gali atidėti savo nutarimo oficialų paskelbimą, jeigu tai būtina, kad įstatymų leidėjas turėtų laiko pašalinti tas lacunae legis, kurios atsirastų, jeigu atitinkamas Konstitucinio Teismo nutarimas būtų oficialiai paskelbtas tuoj pat po jo viešo paskelbimo Konstitucinio Teismo posėdyje ir jeigu jos sudarytų prielaidas iš esmės paneigti tam tikras Konstitucijos ginamas, saugomas vertybes. Konstitucinio Teismo nutarimo oficialaus paskelbimo atidėjimas – iš Konstitucijos kylanti prielaida išvengti tam tikrų visuomenei ir valstybei, žmonių teisėms ir laisvėms nepalankių padarinių, kurie galėtų atsirasti, jeigu atitinkamas Konstitucinio Teismo nutarimas būtų oficialiai paskelbtas tuoj pat po jo viešo paskelbimo Konstitucinio Teismo posėdyje ir tą jo oficialaus paskelbimo dieną įsigaliotų (inter alia 2005 m. rugpjūčio 23 d., 2019 m. balandžio 16 d. nutarimai).
Taigi Konstitucinis Teismas turi konstitucinius įgaliojimus nustatyti ir vėlesnę savo nutarimo, kuriuo tam tikras teisės aktas (jo dalis) buvo pripažintas prieštaraujančiu aukštesnės galios teisės aktams, inter alia (ir pirmiausia) Konstitucijai, oficialaus paskelbimo (taigi ir įsigaliojimo) datą tais atvejais, kai tą Konstitucinio Teismo nutarimą oficialiai paskelbus iškart po jo priėmimo teisės sistemoje galėtų susidaryti teisinio reguliavimo vakuumas ar kitos neapibrėžtys, dėl kurių galėtų būti iš esmės pakenkta kurioms nors Konstitucijoje įtvirtintoms, jos ginamoms ir saugomoms vertybėms (inter alia 2005 m. rugpjūčio 23 d., 2011 m. birželio 9 d., 2012 m. vasario 6 d. nutarimai).
23. Paminėtina, kad pagal Konstitucinio Teismo įstatymo 84 straipsnio (2015 m. gegužės 14 d. redakcija) 3 dalį, atsižvelgdamas į konkrečias bylos aplinkybes, Konstitucinis Teismas gali nustatyti kitą, vėlesnę, Konstitucinio Teismo nutarimo, kuriuo tam tikras teisės aktas (jo dalis) pripažintas prieštaraujančiu Konstitucijai ar įstatymams, paskelbimo datą.
24. Kaip minėta, paskelbus šį Konstitucinio Teismo nutarimą, nuo jo oficialaus paskelbimo dienos savivaldybių merų ir jų pavaduotojų darbo apmokėjimo teisiniai santykiai liktų nesureguliuoti, atsirastų teisinis neapibrėžtumas, ir tai iš esmės sutrikdytų darbo užmokesčio mokėjimą savivaldybių merams ir jų pavaduotojams. Šiam teisiniam neapibrėžtumui pašalinti įstatymų leidėjui reikalingas tam tikras laikas.
Atsižvelgiant į tai, šis Konstitucinio Teismo nutarimas Teisės aktų registre oficialiai skelbtinas 2020 m. sausio 2 d.
25. Kartu pažymėtina, kad, kaip ne kartą yra konstatavęs Konstitucinis Teismas, neatsiejami teisinės valstybės principo elementai yra teisėtų lūkesčių apsauga, teisinis tikrumas ir teisinis saugumas. Konstituciniai teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio tikrumo, teisinio saugumo principai suponuoja valstybės pareigą užtikrinti teisinio reguliavimo tikrumą ir stabilumą, apsaugoti asmenų teises, gerbti teisėtus interesus ir teisėtus lūkesčius; neužtikrinus asmens teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio tikrumo ir teisinio saugumo, nebūtų užtikrintas asmens pasitikėjimas valstybe ir teise (inter alia 2003 m. kovo 4 d., 2008 m. gruodžio 24 d. nutarimai, 2010 m. balandžio 20 d. sprendimas).
Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, jog konstituciniai teisėtų lūkesčių apsaugos, teisinio tikrumo, teisinio saugumo principai suponuoja tai, kad įgyvendinant šį Konstitucinio Teismo nutarimą savivaldybių tarybų, išrinktų per 2019 metais vykusius savivaldybių tarybų rinkimus, įgaliojimų laikui išrinktiems savivaldybių merams ir paskirtiems jų pavaduotojams įstatymu negali būti nustatytas mažesnis darbo užmokestis nei jų kadencijos pradžioje.
Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1, 53, 531, 54, 55, 56, 84 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas
nutaria:
1. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos valstybės politikų ir valstybės pareigūnų darbo apmokėjimo įstatymo priedėlio I skirsnio 5 punktas (2015 m. balandžio 21 d. redakcija, TAR, 2015-04-28, Nr. 06452) prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 48 straipsnio 1 dalies nuostatai „kiekvienas žmogus <...> turi teisę <...> gauti teisingą apmokėjimą už darbą“.