Administracinė byla Nr. eAS-572-556/2024
Teisminio proceso Nr. 3-63-3-00754-2024-9
Procesinio sprendimo kategorija 43.5.1.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
NUTARTIS
2024 m. spalio 23 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Ričardo Piličiausko (kolegijos pirmininkas), Veslavos Ruskan ir Arūno Sutkevičiaus (pranešėjas),
teismo posėdyje apeliacine rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo pareiškėjų J. K. ir A. K. atskirąjį skundą dėl Regionų administracinio teismo 2024 m. liepos 17 d. nutarties administracinėje byloje pagal pareiškėjų J. K. ir A. K. skundą atsakovams Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos Vakarų Lietuvos statybos priežiūros departamentui ir Lietuvos valstybei, atstovaujamai Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos, dėl privalomojo nurodymo, patikrinimo aktų panaikinimo, neturtinės žalos atlyginimo priteisimo.
Teisėjų kolegija
nustatė:
I.
Pareiškėjai J. K. ir A. K. (toliau – ir pareiškėjai) kreipėsi į teismą su skundu, prašydami: 1) panaikinti Valstybinės teritorijų planavimo ir statybos inspekcijos prie Aplinkos ministerijos (toliau – ir VTPSI) Vakarų Lietuvos statybos valstybinės priežiūros departamento (toliau – ir Departamentas) 2024 m. birželio 7 d. privalomąjį nurodymą nevykdyti jokių statinio ar jo dalies statybos darbų Nr. PNSD-30-240607-00030; 2) panaikinti VTPSI Departamento 2024 m. birželio 7 d. privalomąjį nurodymą nevykdyti jokių statinio ar jo dalies statybos darbų Nr. PNSD-30-240607-00031; 3) panaikinti VTPSI Departamento 2024 m. kovo 20 d. faktinių duomenų patikrinimo vietoje aktą Nr. FAK-382; 4) panaikinti VTPSI Departamento 2024 m. gegužės 17 d. faktinių duomenų patikrinimo vietoje aktą Nr. FAK-689; 5) priteisti iš Lietuvos valstybės, atstovaujamos VTPSI, pareiškėjui J. K. ir pareiškėjai A. K. kiekvienam po 3 000 Eur neturtinės žalos atlyginimą; 6) priteisti iš Lietuvos valstybės, atstovaujamos VTPSI, 5 (penkių) procentų dydžio metines palūkanas už teismo priteistą sumą nuo bylos iškėlimo teisme dienos iki teismo sprendimo visiško įvykdymo pareiškėjo J. K. ir pareiškėjos A. K. naudai; 6) priteisti bylinėjimosi išlaidas pagal pareiškėjų prašymą dėl išlaidų pagrįstumo ir priteisimo.
II.
Regionų administracinis teismas 2024 m. liepos 17 d. nutartimi pareiškėjų skundą dalyje dėl VTPSI 2024 m. kovo 20 d. faktinių duomenų patikrinimo vietoje akto Nr. FAK-382 ir 2024 m. gegužės 17 d. faktinių duomenų patikrinimo vietoje akto Nr. FAK-689 (toliau – ir Patikrinimo aktai) panaikinimo, atsisakė priimti, o pareiškėjų skundą kitoje dalyje priėmė nagrinėti.
Teismas pažymėjo, kad pareiškėjai trečiuoju ir ketvirtuoju skundo reikalavimais prašė panaikinti VTPSI Departamento Patikrinimo aktus.
Teismas nustatė, kad iš 2024 m. kovo 20 d. faktinių duomenų patikrinimo vietoje akto Nr. FAK-382 turinio buvo matyti, jog juo nustatyti faktiniai duomenys užfiksuoti VII skyriuje. Teismas taip pat nustatė, kad 2024 m. gegužės 17 d. faktinių duomenų patikrinimo vietoje akto Nr. FAK-689 VII skyriuje taip pat 1–9 punktuose užfiksuoti faktiniai duomenys, nustatyti atlikto statybos patikrinimo metu.
Įvertinęs Patikrinimo aktų turinį, teismas vertino, kad šie aktai yra konstatuojamojo pobūdžio aktai, kuriais fiksuota faktinė padėtis atliekant statybos teisėtumo patikrinimą, jais nėra nustatomi jokie įpareigojimai pareiškėjams. Šie dokumentai yra tarpiniai viešojo administravimo subjekto priimami dokumentai, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą, o būtent surašyti Savavališkos statybos aktą ir Privalomąjį nurodymą pašalinti savavališkos statybos padarinius.
Atsižvelgęs į formuojamą Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką dėl Faktinių duomenų patikrinimo vietoje aktų kaip skundo į teismą dalyko (žr. pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2012 m. sausio 13 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-34/2012) teismas konstatavo, kad šie aktai savo turiniu tiesioginių teisinių pasekmių nesukelia ir jie negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, todėl skundą dėl trečiojo ir ketvirtojo skundo reikalavimų, o būtent dėl Patikrinimo aktų panaikinimo, atsisakė priimti nagrinėti Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo (toliau – ir ABTĮ) 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu – kai skundas nenagrinėtinas teismų šio įstatymo nustatyta tvarka.
Teismas nurodė, kad pareiškėjų skundas kitoje dalyje atitinka esminius ir minimalius formos ir turinio reikalavimus, numatytus ABTĮ 24–25 straipsniuose, todėl juos priėmė.
III.
Pareiškėjai atskirajame skunde prašo panaikinti Regionų administracinio teismo 2024 m. liepos 17 d. nutarties dalį, kuria atsisakyta priimti pareiškėjų skundą dalyje dėl VTPSI Patikrinimo aktų panaikinimo ir grąžinti Regionų administracinio teismo Klaipėdos rūmams spręsti iš naujo pareiškėjų skundo priėmimo klausimą likusioje dalyje.
Pareiškėjai atskirajame skunde teigia, kad pirmosios instancijos teismo padaryta išvada, jog Patikrinimo aktai nesukelia jokių teisinių pasekmių ir pareiškėjų neįpareigojo elgtis tam tikru būdu, yra klaidinga. Nagrinėjamu atveju, pareiškėjams ginčijant nekilnojamojo daikto sukūrimo faktą pagal atsakovo neteisėtais veiksmais surašytus Patikrinimo aktus, nėra faktinių duomenų ir įrodymų, kurie patvirtintų nekilnojamojo daikto, dėl kurio Patikrinimo aktų pagrindu surašyti Savavališkos statybos aktai ir Privalomieji nurodymai, buvimo faktą.
Pareiškėjų teigimu, Patikrinimo aktai yra pateikti siekiant suformuoti teismui išankstinę nuomonę dėl aktuose atsakovo neteisėtais veiksmais nustatytų aplinkybių, jog pareiškėjai savavališkai stato neypatingos kategorijos vieno buto gyvenamąjį namą, kaip nekilnojamųjų daiktų kvalifikavimą, o tai pažeidžia šalių lygiateisiškumo principą, nes pareiškėjams užkertant teisę ginčyti atsakovo neteisėtais veiksmais pradėtą administracinę procedūrą, kurios pagrindu atsakovo neteisėtais veiksmais surašyti Patikrinimo aktai, reikštų neteisėtą pirmenybės teikimą atsakovo pozicijai byloje. Be to, jei byloje būtų užkirsta pareiškėjams teisė ginčyti atsakovo surašytus Patikrinimo aktus, tai reikštų, jog pirmosios instancijos teismas dar iki pareiškėjų skundo išnagrinėjimo kvalifikuotų tai, jog pareiškėjai savavališkai stato neypatingos kategorijos vieno buto gyvenamąjį namą, kaip nekilnojamąjį daiktą ir de facto (faktiškai) išnagrinėtų bylą jau skundo priėmimo stadijoje.
Pareiškėjai nurodo, kad Patikrinimo aktų pagrindu atsakovas siekia surašyti administracinio teisės pažeidimo protokolą ir pareiškėjus įpareigoja atvykti dėl jų surašymo, t. y. pareiškėjai gavo atsakovo šaukimus, kuriais įpareigojami 2024 m. rugpjūčio 13–14 d. 9.30 val. atvykti į VTPSI dėl administracinio nusižengimo protokolo surašymo. Be to, pareiškėjai pažymi, kad Patikrinimo aktų pagrindu jiems yra surašytas 2024 m. birželio 7 d. savavališkos statybos aktas Nr. SSA-30-240607-00025, o jo pagrindu surašyti Privalomieji nurodymai pašalinti savavališkos statybos padarinius Nr. PNSSP-30-240607-00029 ir Nr. PNSSP-30-240607-00028.
Pareiškėjai atkreipia dėmesį, jog yra ginčijami ne juridiniai faktai ar faktinių aplinkybių konstatavimas, o teisinės pasekmės bei padariniai, pareiškėjams sukeliantys žalą, ir Patikrinimo aktų surašymo teisėtumas. Taigi, nepanaikinus minėtų aktų, pareiškėjams bus padaryta neproporcingai didelė žala, kadangi remiantis jais pareiškėjams bus surašyti administracinio teisės pažeidimo protokolai bei taikoma atsakomybė, taip pažeidžiamos pareiškėjų konstitucinės teisės, nes atimama galimybė gintis nuo galbūt neteisėtų valstybės veiksmų, valstybės institucijoms suteikiant visišką savivalę, nes jų surašomi dokumentai, kuriais remiantis asmenims kyla teisinės pasekmės ir atsakomybė, yra laikomi teisėtais ir teisingais, jų netikrinant ir taip suteikiant teisę atsakovui piktnaudžiauti. Be to, taip pažeidžiami esminiai teisinės valstybės – protingumo, sąžiningumo, teisėtumo bei teisėtų lūkesčių – principai.
Pareiškėjai pažymi, kad jie niekada nedalyvavo vykdant atsakovo patikrinimus, kadangi nebuvo informuoti, Patikrinimų aktuose nenurodytas liudytojas ir nėra liudytojo parašo, tokie valstybės institucijos, atstovaujančios viešąjį interesą, pareigūnų veiksmai laikomi ypatingai šiurkščiais bei žeminančiais asmens garbę ir orumą bei sukeliančiais žalą viešajam interesui. Tačiau pirmosios instancijos teismas nurodytų aplinkybių nenagrinėjo, o teismo priimta nutarties dalis, kurioje buvo atsisakyta priimti skundo dalį, iš esmės prieštarauja teisiniam reguliavimui, teismų formuojamai praktikai ir teisinės valstybės principams bei iš pareiškėjų atima teisę ginti savo pažeistas teises. Pareiškėjų nuomone, nagrinėjamu atveju atsakovo Patikrinimo aktai yra administraciniai sprendimai, kuriais baigiama procedūra, ir juose yra nustatomi pareiškėjams įpareigojimai, suvaržymai, bei teisės ir pareigos, todėl tokie aktai patys savaime turi įtakos pareiškėjų teisinei padėčiai.
Teisėjų kolegija
konstatuoja:
IV.
Nagrinėjamos bylos pagal atskirąjį skundą dalykas – Regionų administracinio teismo 2024 m. liepos 17 d. nutarties dalies, kuria atsisakyta priimti pareiškėjų skundo dalį dėl Patikrinimo aktų panaikinimo ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punkto pagrindu, pagrįstumas ir teisėtumas.
Pirmosios instancijos teismas skundžiama nutartimi atsisakė priimti pareiškėjų skundo dalį, kuria buvo prašoma panaikinti Patikrinimo aktus, konstatavęs, kad šie aktai yra konstatuojamojo pobūdžio aktai, jie yra tarpiniai viešojo administravimo subjekto priimami dokumentai, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą, o būtent surašyti Savavališkos statybos aktą ir Privalomąjį nurodymą pašalinti savavališkos statybos padarinius.
Pareiškėjas prašo panaikinti pirmosios instancijos teismo nutartį, nes laikosi pozicijos, kad Patikrinimo aktai yra administraciniai sprendimai, kuriais baigiama procedūra, ir juose yra nustatomi pareiškėjams įpareigojimai, suvaržymai, bei teisės ir pareigos.
Teisėjų kolegija, nagrinėdama atskirojo skundo argumentus ir tikrindama pirmosios instancijos teismo nutarties pagrįstumą ir teisėtumą, pažymi, kad teisė kreiptis į teismą, įtvirtinta ABTĮ 5 straipsnio 1 dalyje, gali būti įgyvendinta tik įstatymų nustatyta tvarka, t. y. laikantis įstatymuose (šiuo atveju – ABTĮ) nurodytų kreipimosi į teismą sąlygų. ABTĮ 33 straipsnio 2 dalyje yra nurodytas sąrašas atvejų, kuriems esant teismas atsisako priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Jei teismas, prieš priimdamas skundą (prašymą, pareiškimą) nustato esant bent vieną iš šių atvejų, motyvuota nutartimi privalo atsisakyti priimti skundą (prašymą, pareiškimą). Vienas iš tokių atvejų – jeigu skundas (prašymas, pareiškimas) nenagrinėtinas teismų ABTĮ nustatyta tvarka (ABTĮ 33 str. 2 d. 1 p.).
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas, aiškindamas ABTĮ 33 straipsnio 2 dalies 1 punktą, ne kartą yra nurodęs, kad ginčo administracinėje byloje dalyku gali būti tik toks viešojo administravimo subjekto priimtas administracinis aktas, kuris atitinkamiems asmenims nustato tam tikras teises ar pareigas, sukelia teisines pasekmes (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2011 m. rugsėjo 12 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS146-327/2011; kt.). Dėl to administracinių teismų kompetencijai nepriskirtinas nagrinėjimas skundų, prašymų, kuriais siekiama ne pažeistų teisių (interesų) apgynimo, o tik tam tikrų juridinę reikšmę turinčių aplinkybių ar faktų konstatavimo (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 16 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS-1062-552/2015; kt.); administraciniuose teismuose nėra nagrinėjami ginčai dėl viešojo administravimo subjektų priimtų konstatuojamojo pobūdžio aktų (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. spalio 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. AS-1193-552/2015; kt.); skundas negali būti teikiamas dėl tarpinių viešojo administravimo subjekto priimamų dokumentų, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 30 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-1138-858/2015; kt.).
Skundžiamo akto kvalifikavimo ir teisinio vertinimo negali lemti vien tam tikri formalūs kriterijai – jo pavadinimas, nurodyta apskundimo tvarka ir pan., o išvada, ar dėl akto gali būti paduotas skundas administraciniuose teismuose, turi būti daroma atsižvelgiant į tokio sprendimo turinį (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2015 m. rugsėjo 7 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1324-502/2015; 2020 m. gruodžio 9 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-772-492/2020).
Pagal Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktiką tuo atveju, kai skundo priėmimo nagrinėti stadijoje akivaizdu, kad skundžiamas aktas ar veiksmas, jokių teisinių pasekmių nesukelia, kad jis negali būti ginčo administraciniame teisme objektu, skundą galima atsisakyti priimti nagrinėti, o skundą priėmus nagrinėti, administracinę bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administraciniams teismams, kadangi, nagrinėdamas skundus dėl teisinių pasekmių negalinčių sukelti ir nesukeliančių aktų ar veiksmų, teismas asmens teisių apginti negalėtų, nes net ir skundo tenkinimo atveju, asmens teisių ir pareigų apimtis nepasikeistų, o pats procesas būtų iš esmės beprasmis (žr., pvz., 2010 m. balandžio 6 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS822-172/2010; 2010 m. spalio 22 d. nutartį administracinėje byloje Nr. AS143-560/2010).
Byloje nustatyta, kad VTPSI Departamento 2024 m. kovo 20 d. faktinių duomenų patikrinimo vietoje akto Nr. FAK-382 VII skyriuje užfiksuoti nustatyti faktiniai duomenys, tai, kad reido metu buvo rastas statomas apie 148,82 kv. m ploto statinys (statinio matmenys pateikti situacijos plane) galimai gyvenamasis namas adresu (duomenys neskelbtini). Patikrinimo metu nevyksta statybos darbai: sumontuoti langai, apšiltinamas fasadas, cokolis, įrengtas stogas. Apžiūros metu galimybės patekti į vidų nebuvo. Patikrinus IS Infostatyba duomenimis nurodytu adresu, statybos leidimas nėra išduotas. Nekilnojamojo turto registro duomenų bazės išrašuose žemės sklypas (kadastro Nr. (duomenys neskelbtini)) adresu (duomenys neskelbtini) yra vienbučių ir dvibučių gyvenamųjų namų paskirties, sklypo savininkai A. K. ir J. K.. Taip pat nustatyta, kad VTPSI Departamento 2024 m. gegužės 17 d. faktinių duomenų patikrinimo vietoje akto Nr. FAK-689 VII skyriuje taip pat 1–9 punktuose užfiksuoti faktiniai duomenys, nustatyti atlikto statybos patikrinimo metu.
Teisėjų kolegija pažymi, kad vientisos (vienos) administracinės procedūros metu, prieš priimant galutinį sprendimą, gali būti ir dažnai yra surašomas ne vienas viešojo administravimo institucijos dokumentas. Šie dokumentai paprastai atlieka tik pagalbinį, tarpinį ar aptarnaujantį vaidmenį viešojo administravimo procedūroje ir jais dažniausiai nėra įforminami baigiamieji (galutiniai) kompetentingų (įgaliotų) asmenų (pareigūnų) sprendimai tuo klausimu, dėl kurio buvo pradėta administracinė procedūra. Jais gali būti sprendžiami įvairūs procedūriniai klausimai, tiesiogiai nesusiję su asmens teisių ar pareigų atsiradimu, pasikeitimu ar išnykimu (pasibaigimu). Dėl šios priežasties šie dokumentai dažnai suinteresuotiems asmenims jokių savarankiškų materialinių teisinių pasekmių nesukelia.
Lietuvos Respublikos teritorijų planavimo, statybos ir žemės naudojimo valstybinės priežiūros įstatymo (toliau – ir Įstatymas) 7 straipsnio 1 dalis nustato, kad statybos valstybinę priežiūrą atlieka VTPSI. Statybos valstybinė priežiūra apima statybos vykdymo teisėtumo tikrinimą (Įstatymo 7 str. 2 d. 4 p.). Įstatymo 11 straipsnio 11 dalyje nustatyta, kad statybos patikrinimo metu nustačius, kad statyba vykdoma savavališkai, atliekami šio įstatymo 14 straipsnyje nurodyti su savavališkos statybos padarinių šalinimu susiję veiksmai. Įstatymo 14 straipsnio 1 dalyje, be kita ko, nustatyta, kad VTPSI pareigūnas, nustatęs, kad statyba yra savavališka, surašo savavališkos statybos aktą. To paties straipsnio 2 dalyje numatyta, kad VTPSI pareigūnas per 10 darbo dienų nuo savavališkos statybos akto surašymo dienos pateikia šio straipsnio 1 dalyje nurodytam asmeniui privalomąjį nurodymą dėl savavališkos statybos padarinių pašalinimo.
Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje yra nurodęs, kad faktinių duomenų patikrinimas vietoje yra viena iš duomenų fiksavimo priemonių ir pagal savo paskirtį bei teisinę reikšmę jis negali būti pripažintas savarankišku ir pakankamu pagrindu atsakomybei taikyti. Tai tik administracinės procedūros dalis, o ne savarankiškas juridinę reikšmę turintis aktas (veiksmas). Nurodytos Įstatymo nuostatos patvirtina, kad patikrinimo metu nustačius pažeidimų, yra imamasi Įstatyme nurodytų veiksmų dėl jų šalinimo, atsakomybės taikymo, kompetentingų asmenų informavimo ir kitų, priimami su tuo susiję sprendimai (žr., 2023 m. rugpjūčio 2 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eAS-391-502/2023).
Teisėjų kolegijos vertinimu, statybos teisėtumo procedūros metu surašyti Patikrinimo aktai negali būti laikomi individualiais teisės aktais, priimtais pareiškėjo atžvilgiu, kadangi jie tiesiogiai pareiškėjui teisinių pasekmių nesukėlė. Šiuose aktuose konstatuotos faktinės aplinkybės, jokių viešojo administravimo subjekto patvarkymų (įpareigojimų) šiuose aktuose nėra. Pareiškėjo keliamas ginčas dėl šių konstatuojamojo pobūdžio aktų iš esmės yra ginčas tik dėl fakto, bet ne dėl teisės, todėl faktinių duomenų patikrinimo vietoje aktai negali būti bylos nagrinėjimo dalyku, o argumentai dėl šių aktų gali būti panaudoti ginčijant teisines pasekmes, kurios atsiras jų pagrindu.
Atsižvelgusi į tai, kas išdėstyta, teisėjų kolegija sutinka su pirmosios instancijos teismo išvada, kad Patikrinimo aktai yra konstatuojamojo pobūdžio aktai, kuriais fiksuota faktinė padėtis atliekant statybos teisėtumo patikrinimą, jais nėra nustatomi jokie įpareigojimai pareiškėjams. Šie dokumentai yra tarpiniai viešojo administravimo subjekto priimami dokumentai, kuriais siekiama parengti ar sudaryti prielaidas priimti galutinį sprendimą, o būtent surašyti Savavališkos statybos aktą ir Privalomąjį nurodymą pašalinti savavališkos statybos padarinius. Teisėjų kolegijos vertinimu, pareiškėjo nurodyti argumentai dėl faktinių duomenų patikrinimo vietoje teisėtumo šios išvados nepaneigia. Pirmosios instancijos teismas tinkamai įvertino faktines bylos aplinkybes bei aiškino ir taikė proceso teisės normas, todėl priėmė teisėtą ir pagrįstą nutartį, kurią atskirajame skunde išdėstytais argumentais nėra pagrindo naikinti. Prašoma panaikinti Regionų administracinio teismo 2024 m. liepos 17 d. nutartis paliekama nepakeista, o pareiškėjo atskirasis skundas atmetamas.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 154 straipsnio 1 punktu, teisėjų kolegija