Byla Nr. 16/2022
LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCINIS TEISMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
NUTARIMAS
DĖL LIETUVOS RESPUBLIKOS SPECIALIŲJŲ ŽEMĖS NAUDOJIMO SĄLYGŲ ĮSTATYMO 141 STRAIPSNIO 3 DALIES ATITIKTIES LIETUVOS RESPUBLIKOS KONSTITUCIJAI
2023 m. birželio 29 d. Nr. KT60-N7/2023
Vilnius
Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas, susidedantis iš Konstitucinio Teismo teisėjų Tomo Davulio, Gintaro Godos, Aurelijaus Gutausko, Giedrės Lastauskienės, Vytauto Mizaro, Algio Norkūno, Daivos Petrylaitės, Janinos Stripeikienės, Stasio Šedbaro,
sekretoriaujant Daivai Pitrėnaitei,
remdamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1, 531 straipsniais, Teismo posėdyje 2023 m. birželio 8 d. rašytinio proceso tvarka išnagrinėjo konstitucinės justicijos bylą Nr. 16/2022 pagal pareiškėjo Klaipėdos apygardos teismo prašymą Nr. 1B-17/2022 ištirti, ar Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23, 29 straipsniams neprieštarauja Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalis tiek, kiek pagal ją kompensacija dėl specialiųjų žemės naudojimo sąlygų taikymo išmokama tik tais atvejais, kai specialiosios žemės naudojimo sąlygos žemės sklypui taikomos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, kuriai statybą leidžiantys dokumentai išduoti, projektai, kuriems įstatymų nustatytais atvejais tokie dokumentai neišduodami, suderinti ir (ar) ši veikla pradėta vykdyti po 1992 m. gegužės 11 d.
Konstitucinis Teismas
nustatė:
I
Pareiškėjo argumentai
1. Pareiškėjas Klaipėdos apygardos teismas kreipėsi į Konstitucinį Teismą sustabdęs civilinę bylą, kurioje sprendžiamas kompensacijos dėl specialiųjų žemės naudojimo sąlygų taikymo (toliau – ir kompensacija) priteisimo klausimas.
2. Pareiškėjo prašymas grindžiamas šiais argumentais.
Pasak pareiškėjo, priklausomai nuo to, kada (iki 1992 m. gegužės 11 d. ar po šios datos) atsirado aplinkybės (ūkinės ir (ar) kitokios veiklos pradžia, dokumentų, reikalingų šiai veiklai vykdyti, išdavimas (patvirtinimas)), nulėmusios specialiųjų žemės naudojimo sąlygų taikymą, Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme nustatyta skirtinga kompensavimo žemės sklypų savininkams dėl jų nuosavybės teisės ribojimų, patiriamų taikant specialiąsias žemės naudojimo sąlygas, tvarka. Pareiškėjo nuomone, ginčijamoje Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje įtvirtintu teisiniu reguliavimu, nesilaikant Konstitucijos 29 straipsnyje įtvirtinto konstitucinio asmenų lygiateisiškumo principo, privilegijuojami asmenys, kurių žemės sklypams specialiosios žemės naudojimo sąlygos taikomos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, kuri pradėta vykdyti ir (ar) dokumentai, reikalingi šiai veiklai vykdyti, išduoti (patvirtinti) (toliau – ir veikla pradėta) po 1992 m. gegužės 11 d.
Pareiškėjo prašyme taip pat nurodyta, kad ginčijamas teisinis reguliavimas, pagal kurį kompensacijos mokamos priklausomai nuo to, kada atsirado specialiųjų žemės naudojimo sąlygų taikymą nulėmusios aplinkybės, riboja asmenų, negalinčių pretenduoti į kompensaciją, nuosavybės teisę, teisingai už tai neatlyginus. Dėl to, pareiškėjo teigimu, ginčijamu teisiniu reguliavimu pažeidžiamas Konstitucijos 23 straipsnis.
II
Suinteresuoto asmens atstovės argumentai
3. Rengiant bylą Konstitucinio Teismo posėdžiui gauti suinteresuoto asmens Lietuvos Respublikos Seimo atstovės Seimo narės Aistės Gedvilienės rašytiniai paaiškinimai, kuriuose teigiama, kad pareiškėjo ginčijamas Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje įtvirtintas teisinis reguliavimas neprieštarauja Konstitucijai. Suinteresuoto asmens atstovės pozicija grindžiama šiais argumentais.
3.1. Suinteresuoto asmens atstovė pažymi, kad ginčijamoje Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje nurodyta data (1992 m. gegužės 11 d.), lemianti kompensacijų mokėjimą, įtvirtinta atsižvelgus į Lietuvos Respublikos Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo Nr. 343 „Dėl Specialiųjų žemės ir miško naudojimo sąlygų patvirtinimo“ (toliau – Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimas), pirmą kartą po Lietuvos Respublikos nepriklausomybės atkūrimo nustačiusio specialiųjų žemės naudojimo sąlygų teisinį reguliavimą, priėmimo datą. Pasak suinteresuoto asmens atstovės, Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimas nenustatė kompensacijų žemės savininkams mokėjimo, jame buvo įtvirtinta pareiga atlyginti tik tiesioginius nuostolius, atsiradusius dėl veiklą, lėmusią specialiųjų žemės naudojimo sąlygų konkrečiam žemės sklypui nustatymą, vykdžiusių asmenų konkrečių veiksmų, atliktų po Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo priėmimo. Suinteresuoto asmens atstovė taip pat nurodo, kad kompensacijų mokėjimas įstatymo lygmeniu pradėtas reguliuoti Seimo 1994 m. balandžio 26 d. priimtą Lietuvos Respublikos žemės įstatymą išdėsčius 2004 m. sausio 27 d. redakcija, įsigaliojusia 2004 m. vasario 21 d. Suinteresuoto asmens atstovė pažymi, kad Žemės įstatyme (2004 m. sausio 27 d. redakcija) nebuvo įtvirtintas kompensacijų mokėjimas žemės savininkams, kurių žemės sklypams specialiosios žemės naudojimo sąlygos buvo nustatytos iki Žemės įstatymo priėmimo. Suinteresuoto asmens atstovė pažymi ir tai, kad Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymas, kuris įsigaliojo (su tam tikromis išimtimis) 2020 m. sausio 1 d. ir kurio nuostatą ginčija pareiškėjas, buvo priimtas siekiant viename teisės akte (įstatyme) reglamentuoti specialiąsias žemės naudojimo sąlygas, neturint tikslo nustatyti iš esmės naujo kompensacijų mokėjimo teisinio reguliavimo ar jį pakeisti.
3.2. Remdamasi oficialiosios konstitucinės doktrinos nuostatomis, suinteresuoto asmens atstovė taip pat nurodo, kad pagal Konstituciją žemė yra visuotinė vertybė, turinti socialinę funkciją – tarnauti tautos gerovei, kad įstatymais gali būti nustatyti specifiniai reikalavimai, apibrėžiantys žemės sklypų valdymą, naudojimą ir disponavimą šiais objektais, ir atitinkami apribojimai ir sąlygos šių objektų savininkams, kad tokiais ribojimais negali būti paneigiama pati nuosavybės teisės esmė. Suinteresuoto asmens atstovės nuomone, įtvirtinus pareiškėjo ginčijamą teisinį reguliavimą nebuvo paneigta žemės savininkų nuosavybės teisės esmė, nes Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje įtvirtintu teisiniu reguliavimu nebuvo sumažintas subjektų, kuriems gali būti mokamos kompensacijos, ratas.
3.3. Ginčijamas teisinis reguliavimas, suinteresuoto asmens atstovės nuomone, neturėtų būti vertinamas ir kaip privilegijų asmenims, turintiems teisę į Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje nustatytą kompensaciją, suteikimas, nes nesikeičiant subjektų, kuriems mokamos kompensacijos, ratui nėra teisinio pagrindo ginčijamą teisinį reguliavimą vertinti kaip suteikiantį privilegijas vienai iš žemės savininkų grupių.
konstatuoja:
I
Ginčijamas ir su juo susijęs teisinis reguliavimas
5. Seimas 2019 m. birželio 6 d. priėmė Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymą, įsigaliojusį (su tam tikromis išimtimis) 2020 m. sausio 1 d. Šis įstatymas buvo ne kartą keičiamas, inter alia Seimo 2022 m. gruodžio 6 d. priimtu Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo Nr. XIII-2166 140 ir 141 straipsnių pakeitimo įstatymu, įsigaliojusiu (su tam tikra išimtimi) 2023 m. sausio 1 d., kuriuo, be kita ko, pakeista pareiškėjo ginčijama Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalis.
5.1. Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymas nustato specialiąsias žemės naudojimo sąlygas, nurodo teritorijas, kuriose šios sąlygos turi būti taikomos (toliau – ir teritorijos), reglamentuoja teritorijų nustatymą ir nustato šiame procese dalyvaujančių asmenų teises ir pareigas; šio įstatymo tikslas – užtikrinti visuomenės sveikatos saugą, šiame įstatyme nurodytų objektų ar veiklos apsaugą nuo neigiamų veiksnių ar poveikio, valstybės saugumą, aplinkos ir viešojo intereso apsaugą teritorijose (1 straipsnis).
Pagal Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 2 straipsnio 41 dalį, specialiosios žemės naudojimo sąlygos – šiame įstatyme nustatyti teritorijose taikomi ūkinės ir (ar) kitokios veiklos apribojimai, priklausantys nuo geografinės padėties, gretimybių, pagrindinės žemės naudojimo paskirties, žemės sklypo naudojimo būdo, vykdomos konkrečios veiklos, statinių, nekilnojamojo kultūros paveldo ir aplinkos apsaugos, visuomenės sveikatos saugos, valstybės saugumo ir viešojo intereso poreikių.
5.2. Kaip matyti iš Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo projekto aiškinamojo rašto, įstatymo projektas buvo parengtas siekiant, be kita ko, ūkinės ir (ar) kitokios veiklos apribojimus išdėstyti viename įstatyme, aiškiau reglamentuoti specialiųjų žemės naudojimo sąlygų turinį, taikymą, nustatyti, kad Nekilnojamojo turto registre registruojamos teritorijos, o ne specialiosios žemės naudojimo sąlygos kaip atskiro žemės sklypo kadastro duomuo.
5.3. Priimant Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymą, jame buvo nustatytas tam tikras pereinamasis teisinis reguliavimas, skirtas prisitaikymui prie naujai įtvirtinto, be kita ko, specialiąsias žemės naudojimo sąlygas nustatančio, teritorijas nurodančio ir jų registravimo tvarką apibrėžiančio, teisinio reguliavimo. Šio pereinamojo teisinio reguliavimo nuostatos inter alia buvo įtvirtintos Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnyje „Įstatymo taikymas“, kurio 3 dalies tiek, kiek nurodyta, atitiktį Konstitucijai prašo ištirti pareiškėjas.
6. Pareiškėjo ginčijamoje Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje buvo nustatyta:
„Jeigu iki šio įstatymo įsigaliojimo dienos ūkinei ir (ar) kitokiai veiklai, dėl kurios turėjo būti nustatytos šiame įstatyme nurodytos teritorijos, statybą leidžiantys dokumentai išduoti, projektai, kuriems įstatymų nustatytais atvejais tokie dokumentai neišduodami, suderinti ir ši veikla vykdoma, bet šiame įstatyme nurodytos teritorijos nenustatytos ir neįrašytos į Nekilnojamojo turto kadastrą ir Nekilnojamojo turto registrą, jas nustato Vyriausybė ar Vyriausybės įgaliota institucija Vyriausybės ar Vyriausybės įgaliotos institucijos nustatyta tvarka tvirtinamuose planuose, žemėlapiuose ir (ar) schemose. Šioms teritorijoms nustatyti žemės savininko, valstybinės ar savivaldybės žemės patikėtinio sutikimas neprivalomas. Šioje dalyje nurodytos teritorijos nustatomos ir šio įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje ir 9 straipsnio 2 dalyje nurodyti pranešimai ir prašymai pateikiami iki 2022 m. gruodžio 31 d. šio įstatymo 8 straipsnio 3 dalies 6 punkte ir šio straipsnio 13 dalyje nustatyta tvarka arba, pateikus šio įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje nurodytą pranešimą iki 2022 m. gruodžio 31 d., gali būti pateikiami šio įstatymo 142 straipsnyje išdėstyto 9 straipsnio 1 dalyje nurodyti prašymai. Pranešimus ir prašymus Nekilnojamojo turto kadastro ir Nekilnojamojo turto registro tvarkytojui pateikia asmuo, suinteresuotas ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, dėl kurios turi būti nustatytos šiame įstatyme nurodytos teritorijos, vykdymu, o kai tokio nėra, – įstatymų ar atitinkamos srities ministro (pagal jam pavestas valdymo sritis) įgaliota institucija. Žemės savininkas, valstybinės ar savivaldybės žemės patikėtinis, taip pat fizinis ar juridinis asmuo arba kita organizacija ar jų padaliniai, naudojantys žemę pagal Nekilnojamojo turto registre įregistruotą sutartį, ir (ar) nustatytoje šiame įstatyme nurodytoje teritorijoje esančių Nekilnojamojo turto registre įregistruotų nekilnojamųjų daiktų savininkai ar patikėtiniai apie nustatytas šioje dalyje nurodytas teritorijas ir jose taikomas specialiąsias žemės naudojimo sąlygas, o asmenys, turintys teisę į kompensacijas, – apie teisę kreiptis į konkretų subjektą dėl šios kompensacijos sumokėjimo informuojami šio įstatymo 11 straipsnyje nustatyta tvarka. Šioje dalyje nurodytais atvejais žemės sklypo savininkui, valstybinės ar savivaldybės žemės sklypo patikėtiniui išmokamos kompensacijos, kurių dydis apskaičiuojamas pagal žemės sklypo vidutinę rinkos vertę, nustatytą Vyriausybės nustatyta tvarka taikant masinį turto vertinimą, išskyrus atvejus, kai šioje dalyje nurodytai veiklai statybą leidžiantys dokumentai buvo išduoti, projektai, kuriems įstatymų nustatytais atvejais tokie dokumentai neišduodami, buvo suderinti ir (ar) ši veikla buvo pradėta vykdyti iki 1992 m. gegužės 11 d. Šios kompensacijos nemokamos, kai dėl tų pačių ar skirtingų apribojimų taikymo buvo atlyginta, jeigu teritorija (jos dalis), dėl kurios nustatymo atsiradusių apribojimų taikymo buvo atlyginta, sutampa su naujai nustatyta šiame įstatyme nurodyta teritorija (jos dalimi), kai šiame įstatyme nurodyta teritorija nustatoma tik dėl šio žemės savininko naudai vykdomos veiklos, kitais įstatymų numatytais atvejais. Šios dalies nuostatos netaikomos nustatant sanitarinės apsaugos zonas.“
Taigi Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje buvo nustatytas pereinamasis teisinis reguliavimas, pagal kurį jame apibrėžtu laikotarpiu, t. y. nuo Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo įsigaliojimo 2020 m. sausio 1 d. iki 2022 m. gruodžio 31 d., šiame įstatyme nurodytos teritorijos (išskyrus sanitarines apsaugos zonas) turėjo būti nustatomos tais atvejais, kai į jas patenkantiems žemės sklypams specialiosios žemės naudojimo sąlygos (taikytinos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos vykdyti iki šio įstatymo įsigaliojimo dienos) turėjo būti nustatytos pagal teisinį reguliavimą, galiojusį iki Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo įsigaliojimo, tačiau iki tol nenustatytos ir neįrašytos į Nekilnojamojo turto kadastrą ir Nekilnojamojo turto registrą.
6.1. Aiškinant Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje nustatytą teisinį reguliavimą, pažymėtina, kad juo buvo numatyta galimybė šioje dalyje nurodytas teritorijas, inter alia atitinkamus ūkinės ir (ar) kitokios veiklos ribojimus konkrečiame žemės sklype, nustatyti be žemės savininko sutikimo. Kartu buvo įtvirtinta žemės savininko teisė šioje dalyje nurodytais atvejais kreiptis dėl kompensacijos išmokėjimo ir nustatyti atvejai, kai kompensacija nemokama.
6.2. Pareiškėjo ginčijamą Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje nustatytą teisinį reguliavimą aiškinant šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu, pažymėtina, kad pagal jį:
– asmenims, kurių žemės sklypams specialiosios žemės naudojimo sąlygos turėjo būti nustatytos ir (ar) taikomos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos vykdyti po 1992 m. gegužės 11 d., buvo įtvirtinta teisė kreiptis dėl kompensacijos išmokėjimo;
– asmenims, kurių žemės sklypams specialiosios žemės naudojimo sąlygos turėjo būti nustatytos ir (ar) taikomos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos vykdyti iki 1992 m. gegužės 11 d., kompensacija neturėjo būti mokama.
Taigi Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje buvo įtvirtintas skirtingas kompensacijų mokėjimo žemės savininkams teisinis reguliavimas priklausomai nuo to, kada (iki 1992 m. gegužės 11 d. ar po šios datos) buvo pradėta ūkinė ir (ar) kitokia veikla, dėl kurios jiems priklausantiems žemės sklypams turėjo būti nustatytos ir (ar) taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos.
6.3. Šiame kontekste paminėtina, kad, kaip matyti iš Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo travaux préparatoires, pareiškėjo ginčijamas teisinis reguliavimas dėl kompensacijos mokėjimo siejamas su Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo, kuriuo pirmą kartą po Lietuvos Respublikos nepriklausomybės atkūrimo buvo patvirtintos specialiosios žemės naudojimo sąlygos, priėmimo diena. Kartu pažymėtina, kad Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarime nebuvo įtvirtinta išimčių specialiųjų žemės naudojimo sąlygų dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos iki šio nutarimo įsigaliojimo, nustatymui, t. y. nebuvo nurodyta, kad specialiosios žemės naudojimo sąlygos žemės sklypams taikomos (ir atitinkamai su jų taikymu susiję nuostoliai atlyginami) tik dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos po Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo priėmimo.
7. Pareiškėjo ginčijamas Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje nustatytas teisinis reguliavimas aiškintinas kitų Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo nuostatų kontekste.
7.1. Pareiškėjo ginčijamoje Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje, be kita ko, buvo įtvirtinta pareiga šio įstatymo 8 straipsnio 1 dalyje nurodytą pranešimą apie nustatytas teritorijas pateikti Nekilnojamojo turto kadastro ir Nekilnojamojo turto registro tvarkytojui.
7.1.1. Pagal Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 8 straipsnio 1 dalį, pranešimo apie naujai nustatytas teritorijas pagrindu žemės sklypo registro įraše buvo padaroma atitinkama žyma. Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 10 straipsnio 2 dalyje buvo nustatyta, kad specialiosios žemės naudojimo sąlygos Nekilnojamojo turto registre įregistruotam žemės sklypui (jo daliai) taikomos nuo žymos apie nustatytas teritorijas žemės sklypo registro įraše padarymo dienos.
Taigi specialiųjų žemės naudojimo sąlygų konkrečiam žemės sklypui taikymo pradžios momentas ir būtina sąlyga buvo žymos apie nustatytas teritorijas padarymas žemės sklypo registro įraše.
7.1.2. Vadinasi, pagal pareiškėjo ginčijamą Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje nustatytą teisinį reguliavimą, aiškinamą kartu su šio įstatymo 8 straipsnio 1 dalimi, 10 straipsnio 2 dalimi, specialiosios žemės naudojimo sąlygos žemės sklypams turėjo būti pradėtos taikyti (ūkinės ir (ar) kitokios veiklos apribojimai žemės savininkams atsirado) tik nuo žymos apie nustatytas teritorijas žemės sklypo registro įraše padarymo dienos nepriklausomai nuo to, kada (iki 1992 m. gegužės 11 d. ar po šios datos) buvo pradėta vykdyti teritorijų nustatymą nulėmusi ūkinė ir (ar) kitokia veikla.
7.2. Pareiškėjo ginčijamoje Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje, be kita ko, buvo nustatyta, kad asmenys, turintys teisę į kompensaciją, apie teisę kreiptis į konkretų subjektą dėl jos sumokėjimo informuojami šio įstatymo 11 straipsnyje nustatyta tvarka.
7.2.1. Pagal Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 11 straipsnį, žemės sklypo savininkas turėjo būti informuojamas apie teisę kreiptis dėl Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 13 straipsnio 1 dalyje nurodytos kompensacijos sumokėjimo (2, 3 dalys). Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 13 straipsnio 1 dalyje inter alia buvo nustatyta, kad kompensacijos apskaičiuojamos ir išmokamos Vyriausybės nustatyta tvarka vadovaujantis šio straipsnio 4 dalimi.
7.2.2. Pagal Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 13 straipsnio 4 dalį, kompensacijos dydis turėjo būti apskaičiuojamas Vyriausybės nustatyta tvarka įvertinus žemės sklype, patenkančiame į teritorijas, taikomų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų visumą: nuostolius, patiriamus dėl vykdomos veiklos, suplanuotos veiklos (kai buvo pradėtos vykdyti procedūros, reikalingos šiai veiklai) ir (ar) galimybės valdyti, naudoti Nekilnojamojo turto registre įregistruotą nekilnojamąjį daiktą ir (ar) disponuoti juo sumažėjimo, galimybės naudoti žemės sklypą pagal pagrindinę žemės naudojimo paskirtį, žemės sklypo naudojimo būdą (būdus) praradimo, kitus nuostolius.
Taigi, sistemiškai aiškinant Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje, 11 straipsnyje, 13 straipsnio 1, 4 dalyse įtvirtintą teisinį reguliavimą, pažymėtina, kad kompensacija buvo skirta nuostoliams, žemės savininko patirtiems dėl specialiųjų žemės naudojimo sąlygų taikymo jam priklausančiam žemės sklypui, kai šis sklypas pateko į teritoriją, padengti.
7.2.3 Šiame kontekste paminėtina, kad, pagal Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 7 dalį, teritorijose, kuriose iki šio įstatymo įsigaliojimo dienos buvo vykdoma ūkinė ir (ar) kitokia veikla, pastatyti statiniai ir (ar) išduoti statybą leidžiantys dokumentai, patenkančiose į įsigaliojus šiam įstatymui nustatytas teritorijas, specialiosios žemės naudojimo sąlygos taikomos tik ūkinei ir (ar) kitokiai veiklai, pradėtai planuoti ir (ar) vykdyti įsigaliojus šiam įstatymui, jeigu kituose įstatymuose nenustatyta kitaip.
7.3. Vadinasi, pagal pareiškėjo ginčijamą Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje nustatytą teisinį reguliavimą, aiškinamą kartu su šio įstatymo 10 straipsnio 2 dalimi, 11 straipsniu, 13 straipsnio 1, 4 dalimis, 141 straipsnio 7 dalimi, kompensacija buvo skirta padengti tiems nuostoliams, kuriuos žemės savininkas patyrė po to, kai Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje nurodytais atvejais buvo nustatyta inter alia jam priklausantį žemės sklypą apimanti teritorija ir padaryta atitinkama žyma šio žemės sklypo registro įraše, ir tik dėl tokių vykdomos ir (ar) planuojamos veiklos apribojimų, kurie nustatyti veiklai, pradėtai planuoti ir (ar) vykdyti po Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo įsigaliojimo.
7.4. Apibendrinant nurodytą Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme įtvirtintą teisinį reguliavimą, konstatuotina, kad pagal jį ūkinės ir (ar) kitokios veiklos apribojimų taikymas konkrečiam žemės sklypui ir kompensacijos dydžio apskaičiavimas nustačius teritorijas (inter alia Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje nurodytais atvejais) buvo siejamas su teritorijų nustatymo ir atitinkamos žymos žemės sklypo registro įraše padarymo, o ne su jų nustatymą nulėmusios ūkinės ir (ar) kitokios veiklos pradžios data.
8. Kaip minėta, pareiškėjo ginčijamoje Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje buvo įtvirtintas teisinis reguliavimas, pagal kurį teritorijos nustatomos tais atvejais, kai į jas patenkantiems žemės sklypams specialiosios žemės naudojimo sąlygos turėjo būti nustatytos ir pagal teisinį reguliavimą, taikytą iki Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo įsigaliojimo.
Šiame kontekste paminėtinas šiai konstitucinės justicijos bylai reikšmingas iki Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo įsigaliojimo specialiųjų žemės naudojimo sąlygų nustatymą reglamentavęs teisinis reguliavimas.
8.1. Minėta, kad Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimu pirmą kartą po Lietuvos Respublikos nepriklausomybės atkūrimo buvo patvirtintos specialiosios žemės naudojimo sąlygos.
8.1.1. Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo 2 punkte buvo įtvirtintas pavedimas rajonų valdyboms, suteikiant žemės savininkams bei žemės naudotojams sklypus, taikyti Specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas (2.1 papunktis), o įforminant pagal sudarytus kompleksinius ar preliminarinius žemės reformos žemėtvarkos projektus žemės savininkams ir žemės naudotojams dokumentus dėl žemės suteikimo, – įrašyti į rajono valdybos sprendimą ir į žemės nuosavybės aktą suteikto žemės sklypo Specialiąsias žemės ir miško naudojimo sąlygas (2.2 papunktis).
Nors Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimas buvo ne kartą keičiamas, jo 2 punkte (su vėliausiais pakeitimais) taip pat buvo nustatyta, kad specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos konkrečiam žemės (miško) sklypui nustatomos priimant sprendimus dėl nuosavybės teisės į žemę ir mišką atstatymo, sprendimus dėl valstybinės žemės suteikimo nuosavybėn neatlygintinai, taip pat sudarant valstybinės žemės pirkimo–pardavimo, nuomos bei panaudos sutartis (2.1 papunktis); tvirtinant bendruosius, specialiuosius, detaliuosius planus kartu turi būti nustatomos specialiosios žemės ir miško naudojimo sąlygos, kurių pagrindu taikomi ūkinės veiklos apribojimai kiekvienam įsigyjamam privatinėn nuosavybėn, suteikiamam naudotis ar išsinuomojamam žemės sklypui (2.2 papunktis).
Taigi Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo 2 punkte buvo įtvirtintas reikalavimas šiuo nutarimu patvirtintas specialiąsias žemės naudojimo sąlygas konkrečiam žemės sklypui nustatyti (įrašyti nuosavybės teisę patvirtinančiuose dokumentuose) iki jų perdavimo privačion nuosavybėn ar kitaip naudotis. Kaip minėta, Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarime nebuvo nurodyta, kad specialiosios žemės naudojimo sąlygos žemės sklypams taikomos tik dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos po Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo priėmimo.
8.1.2. Vadinasi, vadovaujantis Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimu specialiosios žemės naudojimo sąlygos žemės sklypams turėjo būti nustatytos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos iki šių žemės sklypų įsigijimo, nepaisant to, ar nurodyta veikla buvo pradėta iki Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarimo priėmimo, ar vėliau.
8.1.3. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste paminėtina, kad kompensacijų dėl specialiųjų žemės naudojimo sąlygų taikymo mokėjimas Vyriausybės 1992 m. gegužės 12 d. nutarime nebuvo nustatytas. Šiuo nutarimu patvirtintose Specialiosiose žemės ir miško naudojimo sąlygose buvo numatytas tik konkrečiai nurodytų tiesioginių nuostolių, žemės savininko patiriamų dėl jo žemės sklype vykdomos kitų asmenų ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, atlyginimas, kaip antai magistralinius dujotiekius ir naftotiekius eksploatuojančių įmonių (organizacijų) pareiga, atlikus planinius arba avarinius vamzdyno remonto ir atstatymo darbus, atlyginti žemės savininkams ir (ar) naudotojams nurodytųjų darbų metu padarytus nuostolius ir pan.
8.2. Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų nustatymo tvarką iki Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo įsigaliojimo reglamentavo Seimo 1994 m. balandžio 26 d. priimtas Žemės įstatymas. Šis įstatymas buvo ne kartą keičiamas ir papildomas, inter alia Seimo 2004 m. sausio 27 d. priimtu Lietuvos Respublikos žemės įstatymo pakeitimo įstatymu, įsigaliojusiu 2004 m. vasario 21 d., kuriuo Žemės įstatymas buvo išdėstytas nauja redakcija.
8.2.1. Žemės įstatymo (2004 m. sausio 27 d. redakcija) 22 straipsnio „Specialiosios žemės naudojimo sąlygos“ 5 dalyje inter alia buvo nustatyta:
– konkrečiam žemės sklypui taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos įrašomos į Nekilnojamojo turto kadastrą ir Nekilnojamojo turto registrą registruojant suformuotus naujus (teritorijose, kuriose iki teritorijų planavimo dokumentų patvirtinimo nebuvo suformuoti žemės sklypai) žemės sklypus pagal teritorijų planavimo dokumentus;
– kai, patvirtinus naują teritorijų planavimo dokumentą ar jo patikslinimą, Nekilnojamojo turto registre įregistruotam žemės sklypui (ar jo daliai) turi būti taikomos papildomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos, apie tai raštu pranešama žemės sklypo savininkui ir Nekilnojamojo turto kadastro ir Nekilnojamojo turto registro tvarkytojui pateikiama informacija apie žemės sklypų kadastro ir registro duomenų pakeitimą.
Taigi Žemės įstatymo (2004 m. sausio 27 d. redakcija) 22 straipsnyje inter alia buvo įtvirtintas teisinis reguliavimas, reglamentuojantis specialiųjų žemės naudojimo sąlygų jau suformuotiems ir Nekilnojamojo turto registre įregistruotiems, be kita ko, nuosavybės teise valdomiems, žemės sklypams nustatymą.
8.2.2. Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu paminėtina, kad Žemės įstatymo (2004 m. sausio 27 d. redakcija) 22 straipsnio 9 dalyje, be kita ko, buvo nustatyta: „Žemės savininkas ar kitas naudotojas dėl nuostolių, patiriamų dėl Nekilnojamojo turto registre įregistruoto žemės sklypo papildomų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų nustatymo, atlyginimo turi teisę kreiptis į teritorijų planavimo dokumento rengimo ar patikslinimo organizatorių arba tiesiogiai į teismą dėl nuostolių atlyginimo teismo tvarka.“
Taigi Žemės įstatymo (2004 m. sausio 27 d. redakcija) 22 straipsnio 9 dalyje buvo įtvirtinta bendro pobūdžio nuostata dėl nuostolių atlyginimo asmenims, kurių žemės sklypams papildomos (t. y. nustatytos patvirtinus naują teritorijų planavimo dokumentą ar jo patikslinimą) specialiosios žemės naudojimo sąlygos pradėtos taikyti po to, kai šie žemės sklypai buvo suformuoti, įregistruoti ir (ar) įsigyti privačion nuosavybėn. Kartu paminėtina, kad pagal Žemės įstatymo (2004 m. sausio 27 d. redakcija) 22 straipsnio 9 dalį, nuostolių, patiriamų dėl papildomų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų nustatymo, atlyginimas nebuvo siejamas su konkrečia ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, nulėmusios šių specialiųjų žemės naudojimo sąlygų nustatymą, pradžios data.
8.3. Žemės įstatymas (2004 m. sausio 27 d. redakcija) buvo ne kartą keičiamas ir papildomas, inter alia Seimo 2013 m. birželio 27 d. priimtu Lietuvos Respublikos žemės įstatymo 2, 9, 10, 12, 13, 15, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27, 28, 29, 30, 32, 33, 37, 38, 39, 40, 41, 45, 46, 47, 48, 49, 51, 52 straipsnių pakeitimo ir papildymo įstatymu, įsigaliojusiu (su tam tikromis išimtimis) 2014 m. sausio 1 d., kuriuo Žemės įstatymo 22 straipsnis buvo išdėstytas nauja redakcija.
Paminėtina, kad Žemės įstatymo 22 straipsnio (2013 m. birželio 27 d. redakcija) 14 dalyje inter alia buvo nustatyta:
„Žemės savininkas, valstybinės ar savivaldybės žemės patikėtinis arba kitas naudotojas dėl nuostolių, patiriamų dėl Nekilnojamojo turto registre įregistruoto žemės sklypo papildomų specialiųjų žemės naudojimo sąlygų nustatymo, atlyginimo (išskyrus atvejus, kai papildomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos buvo nustatytos žemės savininko, valstybinės ar savivaldybės žemės patikėtinio rašytiniu sutikimu) turi teisę kreiptis į teritorijų planavimo dokumento ar žemės valdos projekto rengimo organizatorių arba tiesiogiai į teismą dėl nuostolių atlyginimo teismo tvarka. <...>. Šioje dalyje nurodytų žemės savininko, valstybinės ar savivaldybės žemės patikėtinio arba kito naudotojo patirtų nuostolių dydis ir atlyginimo terminai nustatomi teritorijų planavimo dokumento ar žemės valdos projekto rengimo organizatoriaus ir žemės sklypo savininko, valstybinės ar savivaldybės žemės patikėtinio arba kito naudotojo susitarimu. Šalims nesusitarus, ginčus dėl nuostolių atlyginimo Civilinio proceso kodekso nustatyta tvarka sprendžia teismas.“
Taigi, Žemės įstatymo 22 straipsnį išdėsčius 2013 m. birželio 27 d. redakcija, nuostolių atlyginimo asmenims, kuriems papildomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos pradėtos taikyti po to, kai šie žemės sklypai buvo suformuoti ir įregistruoti, inter alia įgyti privačion nuosavybėn, teisinis reguliavimas pakito taip, kad pagal jį nuostoliai neturėjo būti atlyginami, kai papildomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos buvo nustatytos žemės savininko rašytiniu sutikimu.
8.4. Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje nustatytą teisinį reguliavimą aiškinant nurodyto specialiųjų žemės naudojimo sąlygų teisinio reguliavimo, taikyto iki Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo įsigaliojimo, kontekste, pažymėtina, kad ginčijamu teisiniu reguliavimu buvo nustatytos kompensacijos dėl specialiųjų žemės naudojimo sąlygų, nulemtų ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos iki ginčijamo teisinio reguliavimo įsigaliojimo, taikymo. Pažymėtina ir tai, kad pagal pareiškėjo ginčijamą Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje įtvirtintą teisinį reguliavimą kompensacijos žemės sklypų savininkams turėjo būti išmokamos neatsižvelgiant į tai, ar ūkinė ir (ar) kitokia veikla, dėl kurios turėjo būti nustatytos jų žemės sklypus apimančios teritorijos, pradėta vykdyti iki žemės sklypo įgijimo privačion nuosavybėn, ar po jo.
9. Minėta, kad Seimas 2022 m. gruodžio 6 d. priėmė Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo Nr. XIII-2166 140 ir 141 straipsnių pakeitimo įstatymą, įsigaliojusį (su tam tikra išimtimi) 2023 m. sausio 1 d. Šiuo įstatymu, be kita ko, pareiškėjo ginčijama Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalis buvo išdėstyta nauja redakcija.
9.1. Palyginus Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje (2022 m. gruodžio 6 d. redakcija) įtvirtintą teisinį reguliavimą su įtvirtintuoju Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje (2019 m. birželio 6 d. redakcija), matyti, jog jis pakito taip, kad buvo papildytas nuostata: „Jeigu šioje dalyje nurodytos teritorijos buvo nustatytos, bet nebuvo įrašytos į Nekilnojamojo turto kadastrą ir Nekilnojamojo turto registrą iki 2022 m. gruodžio 31 d. ir (ar) nustatomos po 2022 m. gruodžio 31 d., šio įstatymo 142 straipsnyje išdėstyto 9 straipsnio 1 dalyje nurodyti prašymai pateikiami arba šioms teritorijoms įregistruoti reikalingi duomenys perduodami iki 2024 m. gruodžio 31 d., nustatomos po 2022 m. gruodžio 31 d., šio įstatymo 142 straipsnyje išdėstyto Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 9 straipsnio 1 dalyje nurodyti prašymai pateikiami arba šioms teritorijoms įregistruoti reikalingi duomenys perduodami iki 2024 m. gruodžio 31 d.“
Taigi, Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje (2022 m. gruodžio 6 d. redakcija) dvejais metais pratęstas terminas, iki kurio specialiosios žemės naudojimo sąlygos nustatomos, taigi ir kompensacijos išmokamos, pagal šioje dalyje įtvirtintas pereinamojo teisinio reguliavimo nuostatas.
9.2. Šiai konstitucinės justicijos bylai aktualiu aspektu pažymėtina, kad, Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje (2022 m. gruodžio 6 d. redakcija) įtvirtintas teisinis reguliavimas, pagal kurį išmokamos kompensacijos, pareiškėjo ginčijamu aspektu nepakito, t. y. juo nustatytas skirtingas kompensacijų mokėjimo žemės savininkams teisinis reguliavimas priklausomai nuo to, kada pradėta ūkinė ir (ar) kitokia veikla, dėl kurios jiems priklausantiems žemės sklypams taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos (jeigu nurodyta veikla pradėta po 1992 m. gegužės 11 d., kompensacija išmokama, o jeigu iki šios datos, kompensacija nemokama).
9.3. Šiame kontekste taip pat pažymėtina, kad minėtoje Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalies (2022 m. gruodžio 6 d. redakcija) nuostatoje palikta akivaizdi redakcinė klaida, t. y. joje du kartus iš eilės pakartota iš esmės ta pati formuluotė „nustatomos po 2022 m. gruodžio 31 d., šio įstatymo 142 straipsnyje išdėstyto Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 9 straipsnio 1 dalyje nurodyti prašymai pateikiami arba šioms teritorijoms įregistruoti reikalingi duomenys perduodami iki 2024 m. gruodžio 31 d.“; taigi įstatymų leidėjas turėtų pakoreguoti Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje (2022 m. gruodžio 6 d. redakcija) įtvirtintą teisinį reguliavimą, ištaisydamas joje esančią akivaizdžią redakcinę klaidą.
II
Konstitucijos nuostatos ir oficialioji konstitucinė doktrina
10. Šioje konstitucinės justicijos byloje tiriama Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalies tiek, kiek pagal ją kompensacija dėl specialiųjų žemės naudojimo sąlygų taikymo išmokama tik tais atvejais, kai specialiosios žemės naudojimo sąlygos žemės sklypui taikomos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos vykdyti po 1992 m. gegužės 11 d., atitiktis Konstitucijos 23, 29 straipsniams.
11. Konstitucijos 23 straipsnyje yra įtvirtintas nuosavybės neliečiamumo principas; šio straipsnio nuostatos atskleidžia nuosavybės teisių gynimo esmę (inter alia 2008 m. spalio 30 d., 2020 m. liepos 8 d. nutarimai).
11.1. Konstitucinis Teismas, aiškindamas Konstitucijos 23 straipsnio nuostatas, ne kartą yra konstatavęs, kad nuosavybės teisė – viena pamatinių žmogaus teisių (inter alia 2016 m. birželio 7 d., 2019 m. lapkričio 25 d., 2020 m. liepos 8 d. nutarimai); savininkas, kaip subjektinių teisių į turtą turėtojas, turi išimtinę teisę tą turtą valdyti, naudoti ir disponuoti juo (1998 m. birželio 1 d. nutarimas); iš Konstitucijos 23 straipsnio įstatymų leidėjui kyla pareiga nuosavybės santykius reguliuoti taip, kad nuosavybės teisės būtų saugomos ir ginamos, kad būtų užtikrintas nuosavybės neliečiamumas (2005 m. rugpjūčio 23 d., 2008 m. spalio 30 d., 2016 m. birželio 7 d. nutarimai).
11.2. Konstitucinis Teismas yra konstatavęs ir tai, kad pagal Konstituciją nuosavybės teisė nėra absoliuti, ji gali būti įstatymu ribojama inter alia dėl nuosavybės objekto pobūdžio, visuomenei būtino ir konstituciškai pagrįsto poreikio (inter alia 2005 m. gegužės 13 d., 2013 m. spalio 9 d., 2016 m. birželio 7 d. nutarimai).
Ribojant nuosavybės teisę visais atvejais turi būti laikomasi šių sąlygų: ji gali būti ribojama tik remiantis įstatymu; apribojimai turi būti būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves, Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, visuomenei būtinus konstituciškai svarbius tikslus; turi būti paisoma proporcingumo principo, pagal kurį įstatymuose numatytos priemonės turi atitikti siekiamus visuomenei būtinus ir konstituciškai pagrįstus tikslus (inter alia 2002 m. rugsėjo 19 d., 2005 m. gegužės 13 d., 2013 m. gruodžio 20 d. nutarimai).
Pagal Konstituciją bet kokiu nuosavybės teisės ribojimu negalima paneigti nuosavybės teisės esmės; jeigu nuosavybės teisė apribojama taip, kad ją įgyvendinti pasidaro neįmanoma, jeigu ji suvaržoma peržengiant protingai suvokiamas ribas arba neužtikrinamas jos teisinis gynimas, yra pagrindas teigti, kad pažeidžiama nuosavybės teisės esmė, o tai tolygu šios teisės neigimui (2005 m. gegužės 13 d. nutarimas).
11.3. Konstitucinis socialinės darnos imperatyvas, konstituciniai teisingumo, protingumo, proporcingumo principai, kitos Konstitucijos nuostatos suponuoja tai, kad Konstitucijoje įtvirtinti nuosavybės neliečiamumas ir subjektinių nuosavybės teisių apsauga negali būti interpretuojami kaip pagrindas savininko teises ir interesus priešpriešinti viešajam interesui, kitų asmenų teisėms, laisvėms ir teisėtiems interesams (inter alia 2005 m. gegužės 13 d., 2013 m. gegužės 16 d., 2022 m. gruodžio 13 d. nutarimai); įstatymų leidėjas, reguliuodamas nuosavybės teisių apsaugą, turi užtikrinti Konstitucijos ginamų ir saugomų vertybių pusiausvyrą (2008 m. spalio 30 d. nutarimas).
12. Konstitucinis Teismas yra pažymėjęs ir tai, kad žemė – ypatingas nuosavybės teisės objektas (inter alia 2005 m. gegužės 13 d., 2006 m. kovo 30 d. nutarimai); teisiškai reguliuojant santykius, susijusius su žemės naudojimu verslui, ūkinei veiklai, būtina paisyti žemės, kaip gamtos ištekliaus, prigimties ir jos, kaip nekilnojamojo turto, specifikos (2006 m. kovo 30 d. nutarimas); įstatymais gali būti nustatyti specifiniai reikalavimai, apibrėžiantys žemės sklypų, miškų, vandens telkinių valdymą, naudojimą ir disponavimą šiais objektais bei atitinkami apribojimai ir sąlygos šių objektų savininkams (2005 m. gegužės 13 d. nutarimas).
13. Šios konstitucinės justicijos bylos kontekste pažymėtina, kad, pagal Konstituciją, inter alia jos 23 straipsnį, įstatymų leidėjas, reguliuodamas santykius, susijusius su žemės naudojimu ūkinei veiklai, inter alia nustatydamas reikalavimus, apibrėžiančius žemės sklypų valdymą, naudojimą ir disponavimą jais bei atitinkamus apribojimus ir sąlygas žemės savininkams, atsižvelgdamas į tikslus, kurių tokiais ribojimais siekiama, taip pat į kitas reikšmės turinčias aplinkybes, privalo įvertinti būtinybę atlyginti (kompensuoti) žemės savininkams praradimus, kuriuos jie patiria dėl nustatytų ribojimų. Pažymėtina ir tai, kad pagal Konstituciją, inter alia konstitucinį socialinės darnos imperatyvą, konstitucinius teisingumo, protingumo, proporcingumo principus, nustatydamas tokį teisinį reguliavimą, įstatymų leidėjas turi užtikrinti Konstitucijos ginamų ir saugomų žemės savininkų teisių ir interesų ir ūkio subjektų, dėl kurių vykdomos ūkinės veiklos žemės savininkams nustatomi ribojimai, teisių ir interesų pusiausvyrą.
14. Teisė į nuosavybę yra konstitucinė asmens teisė, ir įstatymų leidėjas, ribodamas šią teisę, yra saistomas Konstitucijos normų bei principų, inter alia konstitucinio asmenų lygybės principo, įtvirtinto Konstitucijos 29 straipsnyje (2020 m. liepos 8 d. nutarimas).
Aiškindamas Konstitucijos 29 straipsnyje įtvirtintą asmenų lygiateisiškumo principą, Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, jog pagal jį reikalaujama, kad teisėje pagrindinės teisės ir pareigos būtų įtvirtintos visiems vienodai; šis principas reiškia žmogaus teisę būti traktuojamam vienodai su kitais, įpareigoja vienodus faktus vertinti vienodai ir draudžia iš esmės tokius pat faktus savavališkai vertinti skirtingai; konstitucinis asmenų lygybės principas būtų pažeistas, jeigu tam tikri asmenys ar jų grupės būtų traktuojami skirtingai, nors tarp jų nėra tokio pobūdžio ir tokios apimties skirtumų, kad nevienodas traktavimas būtų objektyviai pateisinamas (inter alia 2013 m. vasario 22 d., 2017 m. sausio 25 d., 2020 m. vasario 10 d. nutarimai); vertinant, ar pagrįstai yra nustatytas skirtingas teisinis reguliavimas, būtina atsižvelgti į konkrečias teisines aplinkybes; pirmiausia turi būti įvertinti asmenų ir objektų, kuriems taikomas skirtingas teisinis reguliavimas, teisinės padėties skirtumai (inter alia 2015 m. rugsėjo 22 d., 2018 m. gruodžio 19 d., 2020 m. liepos 8 d. nutarimai).
III
Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalies
atitikties Konstitucijai vertinimas
15. Kaip minėta, pareiškėjas prašo ištirti, ar Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalis tiek, kiek pagal ją kompensacija dėl specialiųjų žemės naudojimo sąlygų taikymo išmokama tik tais atvejais, kai specialiosios žemės naudojimo sąlygos žemės sklypui taikomos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos vykdyti po 1992 m. gegužės 11 d., neprieštarauja Konstitucijos 23, 29 straipsniams.
16. Pareiškėjas abejoja, ar pagal Konstituciją, inter alia jos 29 straipsnio nuostatas, galėjo būti nustatytas skirtingas kompensacijų mokėjimo teisinis reguliavimas priklausomai nuo to, kada (iki 1992 m. gegužės 11 d. ar po šios datos) atsirado aplinkybės (ūkinės ir (ar) kitokios veiklos pradžia, dokumentų, reikalingų šiai veiklai vykdyti, išdavimas (patvirtinimas)), lėmusios specialiųjų žemės naudojimo sąlygų taikymą, taip pat ar kompensacijų nemokėjimo atveju nebuvo nepagrįstai (teisingai už tai neatlyginus) ribojama Konstitucijos 23 straipsnyje įtvirtinta žemės sklypų savininkų nuosavybės teisė.
17. Minėta, kad pagal pareiškėjo ginčijamą Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje įtvirtintą teisinį reguliavimą:
– asmenims, kurių žemės sklypams specialiosios žemės naudojimo sąlygos turėjo būti nustatytos ir (ar) taikomos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos vykdyti po 1992 m. gegužės 11 d., buvo įtvirtinta teisė kreiptis dėl kompensacijos išmokėjimo;
– asmenims, kurių žemės sklypams specialiosios žemės naudojimo sąlygos turėjo būti nustatytos ir (ar) taikomos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos vykdyti iki 1992 m. gegužės 11 d., kompensacija neturėjo būti mokama.
18. Sprendžiant dėl ginčijamos Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalies tiek, kiek pareiškėjo nurodyta, atitikties Konstitucijai, pažymėtina, kad, kaip minėta:
– Konstitucijos 23 straipsnio nuostatomis ginama nuosavybės teisė nėra absoliuti, ji gali būti įstatymu ribojama, inter alia dėl nuosavybės objekto pobūdžio, visuomenei būtino ir konstituciškai pagrįsto poreikio;
– teisiškai reguliuojant santykius, susijusius su žemės naudojimu verslui, ūkinei veiklai, būtina paisyti žemės, kaip gamtos ištekliaus, prigimties ir jos, kaip nekilnojamojo turto, specifikos; įstatymais gali būti nustatyti specifiniai reikalavimai, apibrėžiantys žemės sklypų, miškų, vandens telkinių valdymą, naudojimą ir disponavimą šiais objektais bei atitinkami apribojimai ir sąlygos šių objektų savininkams;
– pagal Konstituciją, inter alia jos 23 straipsnį, įstatymų leidėjas, reguliuodamas santykius, susijusius su žemės naudojimu ūkinei veiklai, inter alia nustatydamas reikalavimus, apibrėžiančius žemės sklypų valdymą, naudojimą ir disponavimą jais bei atitinkamus apribojimus ir sąlygas žemės savininkams, atsižvelgdamas į tikslus, kurių tokiais ribojimais siekiama, taip pat į kitas reikšmės turinčias aplinkybes, privalo įvertinti būtinybę atlyginti (kompensuoti) žemės savininkams praradimus, kuriuos jie patiria dėl nustatytų ribojimų; pagal Konstituciją, inter alia konstitucinį socialinės darnos imperatyvą, konstitucinius teisingumo, protingumo, proporcingumo principus, nustatydamas tokį teisinį reguliavimą, įstatymų leidėjas turi užtikrinti Konstitucijos ginamų ir saugomų žemės savininkų teisių ir interesų ir ūkio subjektų, dėl kurių vykdomos ūkinės veiklos žemės savininkams nustatomi ribojimai, teisių ir interesų pusiausvyrą;
– įstatymų leidėjas, ribodamas nuosavybės teisę, yra saistomas inter alia konstitucinio asmenų lygybės principo, įtvirtinto Konstitucijos 29 straipsnyje, kuris būtų pažeistas, jeigu tam tikri asmenys ar jų grupės būtų traktuojami skirtingai, nors tarp jų nėra tokio pobūdžio ir tokios apimties skirtumų, kad nevienodas traktavimas būtų objektyviai pateisinamas; vertinant, ar pagrįstai yra nustatytas skirtingas teisinis reguliavimas, pirmiausia turi būti įvertinti asmenų ir objektų, kuriems taikomas skirtingas teisinis reguliavimas, teisinės padėties skirtumai.
18.1. Minėta, kad pareiškėjo ginčijamoje Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje buvo įtvirtintas skirtingas kompensacijų mokėjimo žemės savininkams teisinis reguliavimas priklausomai nuo to, kada (iki 1992 m. gegužės 11 d., ar po šios datos) buvo pradėta ūkinė ir (ar) kitokia veikla, dėl kurios jiems priklausantiems žemės sklypams turėjo būti nustatytos ir (ar) taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos.
Minėta ir tai, kad pagal Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatyme įtvirtintą teisinį reguliavimą ūkinės ir (ar) kitokios veiklos apribojimų nustačius teritorijas taikymas konkrečiam žemės sklypui buvo siejamas su teritorijų nustatymo ir atitinkamos žymos žemės sklypo registro įraše padarymo, o ne jų nustatymą nulėmusios ūkinės ir (ar) kitokios veiklos pradžios data.
18.2. Pažymėtina, kad pagal Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalį nustačius teritorijas, kuriose turi būti taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos, buvo suvaržytos tiek asmenų, kurių žemės sklypams specialiosios žemės naudojimo sąlygos turėjo būti taikomos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos iki 1992 m. gegužės 11 d., tiek asmenų, kurių žemės sklypams specialiosios žemės naudojimo sąlygos turėjo būti taikomos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos po šios datos, nuosavybės teisės. Taigi, nepriklausomai nuo to, kada atsirado aplinkybės, nulėmusios specialiųjų žemės naudojimo sąlygų taikymą, nustačius minėtas teritorijas, visų asmenų, kurių žemės sklypai pateko į šias teritorijas, galimybė laisvai naudotis jiems priklausančia nuosavybe buvo vienodai apribota tuo aspektu, kad jiems visiems nuo minėtų teritorijų nustatymo ir atitinkamos žymos žemės sklypo registro įraše padarymo taikomos specialiosios žemės naudojimo sąlygos.
Taip pat pažymėtina, kad visų šių asmenų padėtis yra lygiavertė ir tuo aspektu, kad specialiosios žemės naudojimo sąlygos jiems priklausantiems žemės sklypams, kurių naudojimas iki tol nebuvo apribotas, turėjo būti pradėtos taikyti tik po teritorijų nustatymo ir atitinkamos žymos žemės sklypo registro įraše padarymo neatsižvelgiant į tai, ar ūkinė ir (ar) kitokia veikla, dėl kurios turėjo būti nustatytos šių asmenų žemės sklypus apimančios teritorijos, pradėta vykdyti iki žemės sklypo įgijimo privačion nuosavybėn, ar po jo.
Vadinasi, tarp asmenų, kurių žemės sklypams specialiosios žemės naudojimo sąlygos pradėtos taikyti dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos iki 1992 m. gegužės 11 d., ir asmenų, kurių žemės sklypams specialiosios žemės naudojimo sąlygos pradėtos taikyti dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos po šios datos, nebuvo tokio pobūdžio teisinės padėties skirtumų, kurie pateisintų šioms asmenų grupėms įtvirtintą skirtingą dėl teritorijų nustatymo patiriamų ūkinės ir (ar) kitokios veiklos apribojimų kompensavimo teisinį reguliavimą.
18.3. Konstatuotina, kad tokiu Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje įtvirtintu teisiniu reguliavimu, pagal kurį asmeniui, kuriam priklausančiam žemės sklypui specialiosios žemės naudojimo sąlygos taikomos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos po 1992 m. gegužės 11 d., kompensacija išmokama, o asmeniui, kuriam atitinkami apribojimai nustatyti dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, pradėtos iki 1992 m. gegužės 11 d., kompensacija nemokama, nesilaikyta iš Konstitucijos 23, 29 straipsnių kylančio reikalavimo, įstatymu ribojant nuosavybės teisę, paisyti konstitucinio asmenų lygiateisiškumo principo.
18.4. Atsižvelgiant į tai, kas išdėstyta, darytina išvada, kad Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalis tiek, kiek pagal ją kompensacija neturėjo būti mokama, kai specialiosios žemės naudojimo sąlygos žemės sklypui buvo taikomos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, kuriai statybą leidžiantys dokumentai buvo išduoti, projektai, kuriems įstatymų nustatytais atvejais tokie dokumentai neišduodami, suderinti ir (ar) ši veikla pradėta vykdyti iki 1992 m. gegužės 11 d., prieštaravo Konstitucijos 23, 29 straipsniams.
19. Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, jog jis, nustatęs, kad Konstitucijai prieštarauja pareiškėjo neginčijamos tuos pačius santykius reguliuojančios nuostatos, įtvirtintos teisės akte, kuriuo pakeistas pareiškėjo ginčijamas reguliavimas, privalo tai konstatuoti (2019 m. lapkričio 8 d., 2020 m. liepos 8 d., 2021 m. kovo 19 d. nutarimai). Konstitucinio teisingumo įgyvendinimas suponuoja tai, kad Konstitucijai prieštaraujantis teisės aktas (jo dalis) turi būti pašalintas iš teisės sistemos (inter alia 2001 m. lapkričio 29 d., 2015 m. rugsėjo 22 d., 2020 m. rugsėjo 11 d. nutarimai).
Kaip minėta, Seimas 2022 m. gruodžio 6 d. priėmė Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo Nr. XIII-2166 140 ir 141 straipsnių pakeitimo įstatymą, kuriuo, be kita ko, ginčijama Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalis išdėstyta nauja redakcija. Minėta ir tai, kad Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalyje (2022 m. gruodžio 6 d. redakcija) įtvirtintas teisinis reguliavimas, pagal kurį išmokamos kompensacijos, pareiškėjo ginčijamu aspektu nepakito.
Taigi, konstatavus, kad Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalis tiek, kiek pagal ją kompensacija neturėjo būti mokama, kai specialiosios žemės naudojimo sąlygos žemės sklypui buvo taikomos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, kuriai statybą leidžiantys dokumentai buvo išduoti, projektai, kuriems įstatymų nustatytais atvejais tokie dokumentai neišduodami, suderinti ir (ar) ši veikla pradėta vykdyti iki 1992 m. gegužės 11 d., prieštaravo Konstitucijos 23, 29 straipsniams, remiantis tais pačiais argumentais konstatuotina ir tai, kad Konstitucijos 23, 29 straipsniams prieštarauja ir Specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalis (2022 m. gruodžio 6 d. redakcija) tiek, kiek pagal ją kompensacija nemokama, kai specialiosios žemės naudojimo sąlygos žemės sklypui taikomos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, kuriai statybą leidžiantys dokumentai išduoti, projektai, kuriems įstatymų nustatytais atvejais tokie dokumentai neišduodami, suderinti ir (ar) ši veikla pradėta vykdyti iki 1992 m. gegužės 11 d.
Vadovaudamasis Lietuvos Respublikos Konstitucijos 102, 105 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo įstatymo 1, 53, 531, 54, 55, 56 straipsniais, Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas
nutaria:
1. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo (TAR, 2019-06-19, Nr. 9862, identifikacinis kodas 2019-09862) 141 straipsnio 3 dalis tiek, kiek pagal ją kompensacija dėl specialiųjų žemės naudojimo sąlygų taikymo neturėjo būti mokama, kai specialiosios žemės naudojimo sąlygos žemės sklypui buvo taikomos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, kuriai statybą leidžiantys dokumentai buvo išduoti, projektai, kuriems įstatymų nustatytais atvejais tokie dokumentai neišduodami, suderinti ir (ar) ši veikla pradėta vykdyti iki 1992 m. gegužės 11 d., prieštaravo Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23, 29 straipsniams.
2. Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos specialiųjų žemės naudojimo sąlygų įstatymo 141 straipsnio 3 dalis (2022 m. gruodžio 6 d. redakcija, TAR, 2022-12-13, Nr. 25402) tiek, kiek pagal ją kompensacija dėl specialiųjų žemės naudojimo sąlygų taikymo nemokama, kai specialiosios žemės naudojimo sąlygos žemės sklypui taikomos dėl ūkinės ir (ar) kitokios veiklos, kuriai statybą leidžiantys dokumentai išduoti, projektai, kuriems įstatymų nustatytais atvejais tokie dokumentai neišduodami, suderinti ir (ar) ši veikla pradėta vykdyti iki 1992 m. gegužės 11 d., prieštarauja Lietuvos Respublikos Konstitucijos 23, 29 straipsniams.
Šis Konstitucinio Teismo nutarimas yra galutinis ir neskundžiamas.
Konstitucinio Teismo teisėjai Gintaras Goda
Giedrė Lastauskienė
Vytautas Mizaras
Algis Norkūnas
Daiva Petrylaitė
Janina Stripeikienė
Stasys Šedbaras