Administracinė byla Nr. I-11-822/2022
Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00066-2022-9
Procesinio sprendimo kategorijos: 4.1; 14.15
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
S P R E N D I M A S
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2022 m. gruodžio 21 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Laimučio Alechnavičiaus, Arūno Dirvono, Ryčio Krasausko, Arūno Sutkevičiaus ir Skirgailės Žalimienės (pranešėja ir kolegijos pirmininkė),
sekretoriaujant Aušrai Dzičkanecienei,
dalyvaujant pareiškėjai Lietuvos Respublikos Seimo narei Ligitai Girskienei,
atsakovo Lietuvos Respublikos aplinkos ministerijos atstovei Gintarei Izokaitytei,
viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal pareiškėjų Lietuvos Respublikos Seimo narių Ligitos Girskienės, Kęstučio Mažeikos, Arvydo Nekrošiaus, Laimos Nagienės, Mindaugo Puidoko, Artūro Skardžiaus, Valdemaro Valkiūno, Dainiaus Kepenio, Tomo Tomilino, Valiaus Ąžuolo, Aido Gedvilo ir Astos Kubilienės pareiškimą ištirti, ar Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2022 m. balandžio 29 d. įsakymo Nr. D1-123 „Dėl Pakuočių atliekų, susidarančių komunalinių atliekų sraute, rūšiuojamojo surinkimo ir vežimo paslaugos teikimo būtinųjų reikalavimų ir pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo ir finansavimo sutarties būtinųjų sąlygų patvirtinimo“ 2.2.2 papunktis neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo 3 straipsnio 4 punkte įtvirtintam įstatymo viršenybės ir 3 straipsnio 8 punkte įtvirtintam nepiktnaudžiavimo valdžia principams, Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo 32 straipsnyje, 2004 m. balandžio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) įtvirtintam „teršėjas moka“ principui, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo 16 straipsnio 2 dalies 37 punktui, Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punktui, Lietuvos Respublikos pakuočių ir pakuočių atliekų tvarkymo įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 2 punktui.
Išplėstinė teisėjų kolegija
n u s t a t ė:
I.
1. Lietuvos vyriausiajame administraciniame teisme priimtas nagrinėti pareiškėjų Lietuvos Respublikos Seimo narių Ligitos Girskienės, Kęstučio Mažeikos, Arvydo Nekrošiaus, Laimos Nagienės, Mindaugo Puidoko, Artūro Skardžiaus, Valdemaro Valkiūno, Dainiaus Kepenio, Tomo Tomilino, Valiaus Ąžuolo, Aido Gedvilo ir Astos Kubilienės (toliau – ir pareiškėjai) pareiškimas ištirti, ar Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2022 m. balandžio 29 d. įsakymo Nr. D1-123 „Dėl Pakuočių atliekų, susidarančių komunalinių atliekų sraute, rūšiuojamojo surinkimo ir vežimo paslaugos teikimo būtinųjų reikalavimų ir pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo ir finansavimo sutarties būtinųjų sąlygų patvirtinimo“ (toliau – ir Įsakymas) 2.2.2 papunktis neprieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, Lietuvos Respublikos viešojo administravimo įstatymo (toliau – ir VAĮ) 3 straipsnio 4 punkte įtvirtintam įstatymo viršenybės ir 3 straipsnio 8 punkte įtvirtintam nepiktnaudžiavimo valdžia principams, Lietuvos Respublikos atliekų tvarkymo įstatymo (toliau – ir ATĮ) 32 straipsnyje, 2004 m. balandžio 21 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvoje 2004/35/EB dėl atsakomybės už aplinkos apsaugą siekiant išvengti žalos aplinkai ir ją ištaisyti (atlyginti) (toliau – Direktyva 2004/35) įtvirtintam „teršėjas moka“ principui, Lietuvos Respublikos vietos savivaldos įstatymo (toliau – ir VSĮ) 16 straipsnio 2 dalies 37 punktui, Lietuvos Respublikos rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punktui, Lietuvos Respublikos pakuočių ir pakuočių atliekų tvarkymo įstatymo (toliau – ir PPATĮ) 7 straipsnio 1 dalies 2 punktui.
2. Pareiškime pareiškėjai nurodo, kad aplinkos ministras neturi teisės nustatyti pareigos savivaldybėms mokėti 10 proc. išlaidų, susidarančių dėl pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo, nes poįstatyminiu teisės aktu negali būti reguliuojami teisiniai santykiai, kurie gali būti reguliuojami tik įstatymu. Pareiškėjai savo pareiškimą grindžia šiais argumentais:
2.1. Lietuvos Respublikos Seimas 2021 m. birželio 17 d. priėmė PPATĮ Nr. IX-517 2, 4, 4(2), 7, 10, 11(2) straipsnių ir 2 priedo pakeitimo įstatymą, kuriuo nustatė, kad nuo 2022 m. sausio 1 d. įsigalioja naujos redakcijos PPATĮ 7 straipsnio 1 dalies 2 punktas ir 10 straipsnio 4 dalis. PPATĮ 7 straipsnio 1 dalies 2 punktas nustatė gamintojų ir importuotojų pareigą organizuoti rūšiuojamąjį surinkimą, vežimą, paruošimą, naudojimą visų pakuočių atliekų, kurios susidarė naudojant gamintojų ir importuotojų tiektus Lietuvos Respublikos vidaus rinkai supakuotus gaminius, ir, jeigu Lietuvos Respublikos vidaus rinkai tiekia supakuotus gaminius juos perleisdami kitiems asmenims Lietuvos Respublikos teritorijoje, dalyvauti organizuojant tokių atliekų tvarkymą savivaldybių organizuojamose komunalinių atliekų tvarkymo sistemose. PPATĮ 10 straipsnio 4 dalyje nustatyta, kad, siekiant įvykdyti šio įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 2 punkte gamintojams ir importuotojams nustatytą pareigą, organizacija privalo sudaryti sutartis. Tokiu būdu buvo aiškiai numatyta, kad už visų pakuočių atliekų surinkimą, vežimą, tvarkymą ir kitas susijusias pareigas yra atsakingi gamintojai ir importuotojai. Nė viename įstatyme nėra numatyta, kad komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemoje ir šių atliekų vežimo paslaugos teikimas ir pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūros įrengimo, priežiūros, atnaujinimo ir plėtros paslaugų teikimas gali būti finansuojamas komunalinių atliekų turėtojų sumokėtų vietinių rinkliavų ar kitų įmokų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą lėšomis, t. y. savivaldybių ir savivaldybių įmonių lėšomis. Pareiškėjų teigimu, tokiu būdu yra pažeidžiamas įstatymo viršenybės principas, nes aplinkos ministras Įsakymo 2.2.2 papunktyje numatęs, kad 10 proc. Įsakymo 2 punkte nurodytų paslaugų išlaidų finansuojama komunalinių atliekų turėtojų sumokėtų vietinių rinkliavų ar kitų įmokų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą lėšomis, sukūrė naują teisinį reguliavimą, susijusį su asmenų teisių ir pareigų įgyvendinimu, kuris nebuvo pagrįstas įstatymais, taip pat buvo pažeistas nepiktnaudžiavimo valdžia principas, nes priimant Įsakymą buvo siekiama kitų nei įstatymuose ar kituose teisės aktuose nustatytų tikslų. Pagal Įsakymo 2.2.2 papunkčio turinį, jo tikslas yra sumažinti gamintojų ir importuotojų sąnaudas jas perkeliant gyventojams, taip padidinant gamintojų ir importuotojų pelną gyventojų sąskaita, o tokio tikslo nėra numatyta jokiame aukštesnės teisinės galios teisės akte.
2.2. PPATĮ 7 straipsnio 1 dalies 2 punkte aiškiai ir nedviprasmiškai nurodoma, kad gamintojai ir importuotojai privalo organizuoti rūšiuojamąjį surinkimą, vežimą, paruošimą naudoti, įskaitant pradinį apdorojimą, naudojimą visų pakuočių atliekų, kurios susidarė naudojant gamintojų ir importuotojų tiektus Lietuvos Respublikos vidaus rinkai supakuotus gaminius. Šiame punkte aiškiai apibrėžiama, už ką yra atsakingi gamintojai ir importuotojai. Priimdamas Įsakymą ministras viršijo savo kompetenciją nustatydamas, kad dalį gamintojų ir importuotojų įsipareigojimų turi padengti gyventojai mokėdami vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų tvarkymą.
2.3. ATĮ 32 straipsnyje ir Sutarties dėl Europos Sąjungos veikimo 191 straipsnyje, Europos bendrijos steigimo sutarties 174 straipsnyje ir Direktyvoje 2004/35/EB įtvirtintas „teršėjas moka“ principas. Šis principas iš esmės skirtas tam, kad skatintų ūkio subjektus ir gyventojus rinktis mažiau taršius gamybos, atliekų šalinimo būdus. Gyventojai, pirkdami produktus, neturi galimybės rinktis ar patikrinti, kad prekės pagamintos netaršiomis technologijomis, ir jau pirkdami prekes sumoka taršos mokesčius ir mokestį už pakuočių atliekų tvarkymą, nes šie kaštai yra įskaičiuoti į kainą. Atsižvelgiant į tai, kad gyventojas neturi galimybės daryti įtakos įmonių gamybos procesams, todėl, kalbant apie pakuočių mokestį, principas „teršėjas moka“ vartotojui negali būti taikomas. Pasak pareiškėjų, aplinkos ministras, priimdamas Įsakymą, išplėtė „teršėjas moka“ principą. Dėl to gyventojai yra apmokestinami du kartus, o įmonės iš dalies išvengia „teršėjas moka“ principo įgyvendinimo ir yra mažiau skatinamos ieškoti būdų, kaip sumažinti taršą ir susidarantį atliekų kiekį. Taip pat gamintojai ir importuotojai yra atsakingi už antrinių žaliavų surinkimą ir perdirbimą. „Teršėjas moka“ principas turėtų skatinti ir plėsti antrinių žaliavų surinkimo tinklą, ieškoti būdų sumažinti susidarančių atliekų kiekį. Atsižvelgiant į tai, gamintojai ir importuotojai, mokėdami už pakuočių ir pakuočių atliekų surinkimą ir tvarkymą visuose srautuose, buvo skatinami imtis priemonių suteikti sąlygas gyventojams rūšiuoti atliekas ir jas tinkamai surinkti. Priėmus Įsakymą, gyventojai nuo 2024 m. sausio 1 d. bus apmokestinami už netinkamą pakuočių ir pakuočių atliekų surinkimo infrastruktūrą, o gamintojai ir importuotojai bus skatinami prasčiau prižiūrėti antrinių žaliavų tinkamą infrastruktūrą. Tokiu būdu gamintojams ir importuotojams bus pigiau tvarkyti pakuočių atliekas, kurios susidarys komunalinių atliekų sraute ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemoje. Taip yra iškreipiamas „teršėjas moka“ principas ir jei Įsakymas įsigaliotų – už teršėjus (gamintojus ir importuotojus) mokestį iš dalies sumokėtų asmenys, kurie nėra susiję su tarša. Atsižvelgiant į tai, kad šiuo metu nėra tvarkos identifikuoti asmenis, kurie tinkamai nerūšiuoja atliekų ir dėl kokių priežasčių jie tai daro, gyventojai, kurie tinkamai rūšiuoja, būtų verčiami mokėti už kitų gyventojų netinkamą rūšiavimą arba gamintojų ir importuotojų sukurtas pakuotes, kurių neįmanoma tinkamai rūšiuoti. Taip dar kartą pažeidžiamas „teršėjas moka“ principas. Taip pat priimdamas Įsakymą aplinkos ministras sudarė sąlygas, kurios neskatintų gamintojų ir importuotojų ieškoti mažiau taršių gamybos būdų, plėsti antrinių žaliavų surinkimo sistemos, o naštą už pakuočių atliekų tvarkymą perkeltų visiems gyventojams, nepaisant jų taršos.
2.4. VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 37 punkte numatyta, kad savivaldybės tarybos išimtinė kompetencija yra kainų ir tarifų už savivaldybės valdomų įmonių, biudžetinių ir viešųjų įstaigų (kurių savininkė yra savivaldybė) teikiamas atlygintinas viešąsias paslaugas ir keleivių vežimą vietiniais maršrutais nustatymas, centralizuotai tiekiamos šilumos, šalto ir karšto vandens kainų nustatymas (tvirtinimas) įstatymų nustatyta tvarka, vietinių rinkliavų, įmokų ir mokesčių tarifų nustatymas įstatymų nustatyta tvarka. Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punktas įgalioja savivaldybės tarybą nustatyti vietines rinkliavas už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą. Atsižvelgiant į tai, jog išimtinė savivaldybės kompetencija yra nustatyti vietinių rinkliavų tarifus, o Įsakymo 2.2.2 papunkčiu aplinkos ministras nustatė, kad 10 proc. nurodytų paslaugų išlaidų finansuojama komunalinių atliekų turėtojų sumokėtų vietinių rinkliavų ar kitų įmokų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą lėšomis, tokiu būdu aplinkos ministras viršijo jam suteiktus įstatymų įgaliojimus ir už savivaldybių tarybas nusprendė, kaip turi būti naudojama vietinė rinkliava už komunalinių atliekų tvarkymą. Savivaldybės taryba savo sprendimu tvirtina vietinės rinkliavos nuostatus, kuriuo nustato vietinės rinkliavos dydį, vietinės rinkliavos mokėjimo tvarką, vietinės rinkliavos mokėtojui numatytos teikti paslaugos kokybės reikalavimus ir / ar teikimo sąlygas (apimtį, asortimentą, terminus, periodiškumą ir kt.) (Rinkliavų įstatymo 12 str.). Pagal Rinkliavų įstatymo 131 straipsnį vietinė rinkliava mokama į savivaldybės, nustačiusios vietinę rinkliavų, biudžeto sąskaitą. Rinkliavų už komunalinių atliekų tvarkymą nustatymas yra išimtinė savivaldybės kompetencija ir aplinkos ministras, priimdamas Įsakymą, aiškiai pažeidė subsidiarumo principą, nustatydamas savivaldybėms pareigas, kurių nėra nei specialiuose, nei bendruose įstatymuose.
2.5. Lietuvos Respublikos Konstitucinis Teismas yra išaiškinęs (2006 m. kovo 14 d., 2009 m. birželio 22 d. nutarimai), kad konstitucinis teisinės valstybės principas neleidžia poįstatyminiu teisės aktu reguliuoti santykių, kurie turi būti reguliuojami tik įstatymu, taip pat poįstatyminiais teisės aktais nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme, nebūtų grindžiamas įstatymais. Taigi žemesnės galios teisės akte draudžiama nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris konkuruotų su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktu. Poįstatyminio norminio teisės akto paskirtis yra konkretinti bei aiškinti įstatymo nuostatas, taip pat nurodyti įstatymų normų taikymo tvarką konkrečiose situacijose. Todėl aplinkos ministras, priimdamas žemesnės galios teises aktą, negali pakeisti aukštesnės galios teisės aktų.
3. Aplinkos ministerija atsiliepime į pareiškėjų pareiškimą su juo nesutinka ir prašo skundžiamo norminio administracinio akto dalį pripažinti teisėta. Atsiliepimas grindžiamas šiais pagrindiniais argumentais:
3.1. Nesutinka, kad ginčijama nuostata nustatytas teisinis reguliavimas neturint tam įgaliojimų, taip pat, kad poįstatyminiu teisės aktu nustatytas teisinis reguliavimas, kuris yra nepagrįstas ar konkuruoja su nustatytuoju aukštesnės galios teisės aktu ir / ar siekia kitų nei įstatyme nustatytų tikslų. Įsakymo preambulėje nurodyta, kad Įsakymas priimtas vadovaujantis ATĮ 30 straipsnio 10 dalies 3 punktu, 32 straipsnio 1 dalimi, VSĮ 6 straipsnio 31 punktu, PPATĮ 10 straipsnio 4 dalies 2 punktu. PPATĮ 10 straipsnio 4 dalies 2 punkte numatyta, kad būtinuosius reikalavimus komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo ir vežimo paslaugos teikimui, pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūrai, jos įrengimui, priežiūrai, atnaujinimui ir plėtrai (įskaitant reikalavimus rūšiuojamojo surinkimo priemonių tipui, dydžiui, išdėstymo tankiui, žymėjimui, identifikacinės sistemos diegimui, ištuštinimo dažniui) ir šių veiklų finansavimo tvarkai, šių paslaugų ir veiklų administravimui ir jo išlaidų apmokėjimo tvarkai (toliau – būtinieji reikalavimai) ir būtinąsias pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo ir finansavimo sutarties sąlygas tvirtina aplinkos ministras. Šia įstatymo nuostata aplinkos ministrui suteikti įgaliojimai tvirtinti tvarką, kaip finansuojamas komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo paslaugos teikimas, pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūra, jos įrengimas, priežiūra, atnaujinimas ir plėtra, kaip apmokamos šių paslaugų ir veiklų administravimo išlaidos. Minėta nuostata suteikia teisę aplinkos ministrui nustatyti aptariamą finansavimo paskirstymą. Ginčijamoje nuostatoje nustatytas finansavimo paskirstymas ne tik kad neprieštarauja, bet priešingai – įgyvendina „teršėjas moka“ principą, taip pat atitinka ATĮ, PPATĮ ir VSĮ nuostatas dėl gamintojų ir importuotojų pareigos apmokėti pakuočių atliekų surinkimo ir su šia veikla susijusios infrastruktūros išlaidas, komunalinių atliekų sistemų diegimo, taip pat komunalinių atliekų turėtojų mokamų vietinės rinkliavos ar kitų įmokų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą tikslą ir panaudojimo paskirtį.
3.2. Dėl „teršėjas moka“ principo atliekų tvarkymo srityje nustatymo nurodo 2008 m. lapkričio 19 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2008/98/EB dėl atliekų (toliau – Direktyva 2008/98). Vadovaujantis Direktyvos 2008/98 14 straipsnio 1 dalies nuostatomis, pagal principą „teršėjas moka“ atliekų tvarkymo išlaidas, įskaitant išlaidas reikiamai infrastruktūrai ir jos veiklai, padengia pirminis atliekų gamintojas arba esami ar ankstesni atliekų turėtojai. Direktyvos 2008/98 to paties straipsnio 2 dalyje numatyta, kad „<...> valstybės narės gali nuspręsti, kad atliekų tvarkymo išlaidas turi iš dalies arba visiškai padengti produkto, iš kurio susidarė atliekos, gamintojas <...>“. Taigi šiomis Direktyvos 2008/98 nuostatomis įtvirtinta teisė valstybėms narėms tarp minėtų subjektų grupių padalinti atsakomybę už atliekų tvarkymo išlaidų apmokėjimą. Kita vertus, Direktyvos 2008/98 8a straipsnio 4 dalies a punkte detalizuota, kokias ir kokių atliekų tvarkymo išlaidas turėtų apmokėti produktų gamintojai ir importuotojai: „Valstybės narės imasi reikiamų priemonių siekdamos užtikrinti, kad finansiniai įnašai, produktų gamintojų mokami siekiant vykdyti didesnės gamintojo atsakomybės įpareigojimus padengtų šias su gamintojo atitinkamos valstybės narės rinkai pateikiamais produktais susijusias išlaidas – atskiro atliekų surinkimo, jų gabenimo ir apdorojimo, įskaitant apdorojimą <...>“. Nuosekliai vertinant minėtas Direktyvos 2008/98 nuostatas, darytina išvada, kad įgyvendinant didesnės gamintojo atsakomybės principą, produktų gamintojai ir importuotojai turėtų būti įpareigojami apmokėti atliekų tvarkymo išlaidas tik tos rūšies produktų, kokius tiekia Lietuvos Respublikos vidaus rinkai, nagrinėjamu atveju – pripildytas pakuotes Lietuvos Respublikos vidaus rinkai tiekiantys gamintojai ir importuotojai turėtų būti įpareigojami apmokėti pakuočių atliekų tvarkymo išlaidas. Perkeliant minėtas Direktyvos 2008/98 nuostatas, ATĮ 32 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad atliekų tvarkymo srityje taikomas principas „teršėjas moka“, kuris reiškia, kad atliekų tvarkymo išlaidas, įskaitant išlaidas, patirtas reikiamai atliekų tvarkymo infrastruktūrai įrengti ir jai eksploatuoti, turi apmokėti atliekų darytojas ar ankstesnis atliekų turėtojas ir (ar) produktų, dėl kurių naudojimo susidaro atliekos, gamintojas ir (ar) importuotojas. Dėl gamintojų ir importuotojų pareigos apmokėti pakuočių atliekų surinkimo ir su šia veikla susijusios infrastruktūros išlaidas, paminėtina, kad vadovaujantis PPATĮ 7 straipsnio 1 dalies 2 ir 4 punktų nuostatomis, gamintojai ir importuotojai įpareigoti organizuoti rūšiuojamąjį surinkimą, vežimą, paruošimą naudoti, įskaitant pradinį apdorojimą, naudojimą visų pakuočių atliekų, kurios susidarė naudojant gamintojų ir importuotojų tiektus Lietuvos Respublikos vidaus rinkai supakuotus gaminius, ir, jeigu Lietuvos Respublikos vidaus rinkai tiekia supakuotus gaminius juos perleisdami kitiems asmenims Lietuvos Respublikos teritorijoje, dalyvauti organizuojant tokių pakuočių atliekų tvarkymą savivaldybių organizuojamose komunalinių atliekų tvarkymo sistemose, taip pat apmokėti pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo, vežimo, paruošimo naudoti, įskaitant pradinį apdorojimą, ir naudojimo išlaidas. Be to, PPATĮ 10 straipsnio 41 dalimi pakuočių organizacijos įpareigotos finansuoti komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūrą, jos įrengimą, priežiūrą, atnaujinimą ir plėtrą, šių paslaugų ir veiklų administravimą. Vadovaujantis VSĮ 6 straipsnio 31 punkto ir ATĮ 25 straipsnio, 30 straipsnio 10 dalies 3 punkto ir 17 dalies 2 punkto nuostatomis, savivaldybės įpareigotos organizuoti komunalinių atliekų, įskaitant ir buityje susidarančių antrinių žaliavų, tvarkymo sistemas, aprūpinti komunalinių atliekų turėtojus antrinių žaliavų, įskaitant pakuočių atliekas, rūšiavimo priemonėmis.
3.3. Savivaldybių komunalinių atliekų tvarkymo sistemose įdiegta rūšiuojamojo surinkimo infrastruktūra – konteineriai skirti rūšiuoti ir surinkti ne tik pakuočių atliekas, bet ir tokias antrines žaliavas kaip, pavyzdžiui, spaudos leidiniai, kanceliarinis popierius, kitos kanceliarinės priemonės (dažniausiai pagamintos iš plastiko), maisto produktams laikinai laikyti skirti plastikiniai indeliai, stiklinių virtuvės indų duženos ir pan. Šias aplinkybes patvirtina ir atitinkamų savivaldybių patvirtintos atliekų tvarkymo taisyklės. Kitaip nei pakuočių atveju, šiems gaminiams netaikomas gamintojo atsakomybės principas, todėl tokių gaminių gamintojai ir importuotojai neįpareigoti finansuoti šių gaminių atliekų tvarkymo. Tai reiškia, kad pirkdami šiuos gaminius pirkėjai nesumoka už šių gaminių atliekų tvarkymą.
3.4. ATĮ nustato pareigą asmenims, esantiems komunalinių atliekų turėtojais, ne tik rūšiuoti atliekas, tačiau ir apmokėti šių atliekų tvarkymą ir reikiamos atliekų tvarkymo infrastruktūros įrengimo ir eksploatavimo išlaidas (ATĮ 30 str. 10 ir 13 d., 302 str. 1 ir 2 d., 32 str. 1 d.). ATĮ 30 straipsnio 10 dalies 3 punktas nustato, kad visiems komunalinių atliekų turėtojams, neimant papildomo mokesčio, išskyrus nustatytą vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą ar kitą įmoką už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir komunalinių atliekų tvarkymą, turi būti užtikrintas aprūpinimas antrinių žaliavų (popieriaus ir kartono, stiklo, plastiko, metalų, įskaitant pakuočių atliekas) rūšiavimo jų susidarymo vietose priemonėmis. ATĮ 302 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos kainodara nustatoma atsižvelgiant ir į atliekų tvarkymo srityje taikomą „teršėjas moka“ principą, taip pat į šios dalies 2 punkte nustatytą proporcingumo principą, kuris reikalauja, kad komunalinių atliekų turėtojams nustatyta rinkliava ar kita įmoka už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą būtų proporcinga galinčiam susidaryti ar susidarančiam komunalinių atliekų kiekiui dėl atliekų turėtojų nekilnojamojo turto ir jo panaudojimo paskirties ir (ar) veiklos, ir 4 punkte nustatytą sąnaudų susigrąžinimo principą, kuris numato, kad reikia nustatyti tokį rinkliavos ar kitos įmokos už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą dydį, kuris užtikrintų, kad komunalinių atliekų turėtojai padengtų būtinąsias su komunalinių atliekų tvarkymu susijusias sąnaudas, kurios patiriamos siekiant užtikrinti, kad komunalinių atliekų tvarkymo sistema atitiktų teisės aktuose nustatytus reikalavimus. Be to, ATĮ 302 straipsnio 2 dalyje numatyta, kad komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų kaina turi užtikrinti ilgalaikį komunalinėms atliekoms tvarkyti skirtos infrastruktūros eksploatavimą, jos atnaujinimą ir sudaryti komunalinių atliekų turėtojams priimtinas sąlygas dalyvauti tvarkant komunalines atliekas, taip pat mažinti aplinkos taršą. Atitinkamų asmenų, kurie turi finansuoti atitinkamų atliekų tvarkymą ir su tuo susijusią infrastruktūrą, pareigos nustatytos ATĮ ir PPATĮ, o ne Įsakymu. Be to, Įsakymo 2.2 papunktis atitinka šių įstatymų nuostatas. Minėtu reglamentavimu nustatytos pareigos gamintojams ir importuotojams bei komunalinių atliekų turėtojams, Įsakymo rengimo ir derinimo metu iš suinteresuotų institucijų gauta informacija apie rūšiavimo konteineriuose susidarančias kitas (ne pakuotės) komunalines atliekas sudarė teisinį ir faktinį pagrindą aplinkos ministrui ginčijamame Įsakymo 2.2 papunktyje nustatant atitinkamų atliekų ir susijusios infrastruktūros finansavimo tvarką atsižvelgti į tai, kokios atliekos rūšiuojamojo surinkimo metu surenkamos rūšiavimo konteineriais. Nepagrįsti pareiškėjų teiginiai, kad rūšiuojamuose konteineriuose surinktų pakuočių atliekų tvarkymo ir su tuo susijusios infrastruktūros išlaidos perkeliamos komunalinių atliekų turėtojams. Įsakymo 2.2 papunkčio nuostatos atitinka konstitucinį teisinės valstybės principą, VAĮ 3 straipsnio 4 punkte įtvirtintą įstatymo viršenybės ir 3 straipsnio 8 punkte įtvirtintą nepiktnaudžiavimo valdžia principus, ATĮ 32 straipsnyje nustatytą „teršėjas moka“ principą, PPATĮ 7 straipsnio 1 dalies 2 punktą.
3.5. ATĮ 32 straipsnyje nustatytas „teršėjas moka“ principas įgyvendina Direktyvos 2008/98 nuostatas, o ne Direktyvos 2004/35 nuostatas. Žalos aplinkai ir atsakomybės už žalą aplinkai klausimai reglamentuojami Lietuvos Respublikos aplinkos apsaugos įstatymu, kuris įgyvendina Direktyvą 2004/35. Todėl Direktyvos 2004/35 nuostatos vertintinos kaip neaktualios.
3.6. Nėra jokio pagrindo teigti, kad Įsakymo 2.2 papunktis prieštarauja minimoms VSĮ ir Rinkliavų įstatymo nuostatoms. Įsakymo 2.2 papunkčiu nėra nustatoma vietinė rinkliava už komunalinių atliekų tvarkymą, ši teisė ir kompetencija priskirta ir išlieka savivaldybėms. Taip pat Įsakymo 2.2 papunktis nenustato naujo ar kitokio nei nustatyta ATĮ, VSĮ ir Rinkliavų įstatyme vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų tvarkymą rinkimo ir panaudojimo tikslo. Vietinės rinkliavos už komunalinių atliekų tvarkymą rinkimo tikslą (įskaitant ir panaudojimo tikslą) apibrėžia ATĮ (ATĮ 30 str. 10 ir 13 d., 302 str., 32 str. 1 d.), kurio nuostatos numato atsižvelgti į komunalinių atliekų turėtojų veikloje (turte) susidarančias atliekas, taip pat užtikrinti visiems komunalinių atliekų turėtojams, neimant papildomo mokesčio, išskyrus nustatytą vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą ar kitą įmoką už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir komunalinių atliekų tvarkymą, aprūpinimą antrinių žaliavų (popieriaus ir kartono, stiklo, plastiko, metalų, įskaitant pakuočių atliekas) rūšiavimo priemonėmis jų susidarymo vietose. Taigi Įsakymo 2.2 papunkčiu nustatyta atitinkamų atliekų ir su tuo susijusios infrastruktūros finansavimo tvarka, atsižvelgiant į tai, kokios atliekos patenka į rūšiavimo konteinerius, įvertinus tai, kad į šiuos konteinerius patenka ne tik pakuočių atliekos, kurių tvarkymo ir su tuo susijusios infrastruktūros išlaidas turi pareigą padengti gamintojai ir importuotojai, dėl kurių tiekiamų prekių susidaro pakuočių atliekos.
II.
4. Lietuvos regioninių atliekų tvarkymo centrų asociacija pateiktoje nuomonėje nurodo, kad palaiko Seimo narių grupės pareiškimą ir pritaria, kad aplinkos ministras, nustatydamas Įsakymo 2.2.2 papunkčio reguliavimą, viršijo jam teisės aktais suteiktą kompetenciją, t. y. priimtu norminiu administraciniu aktu nustatė teisės normą, konkuruojančią su įstatyme įtvirtintu teisiniu reguliavimu, taip pat nesilaikė atliekų tvarkymo srityje taikomo principo „teršėjas moka“.
5. Viešoji įstaiga „Žaliasis taškas“ ir viešoji įstaiga „Gamtos ateitis“ pateiktoje nuomonėje prašo pareiškėjų pareiškimą atmesti ir ginčijamą teisinį reguliavimą pripažinti teisėtu. Pažymi, kad į rūšiavimo konteinerius, kuriuose surenkamos pakuočių atliekos, kurių sutvarkymą ir įrengimą bei priežiūrą pagal PPATĮ reikalavimus turi finansuoti pakuočių gamintojai ir importuotojai, patenka ne tik pakuočių atliekos, bet ir kitos atliekos – antrinės žaliavos, už kurių sutvarkymo bei joms surinkti skirtos infrastruktūros įrengimo bei priežiūros finansavimą pakuočių gamintojai ir importuotojai nėra atsakingi. Dėl to, kad atliekų turėtojai ne visuomet laikosi atliekų rūšiavimo reikalavimo ir (ar) nežino, kokiam srautui priskirti tam tikras atliekas, į antrinėms žaliavoms, įskaitant pakuočių atliekas, skirtus konteinerius patenka atliekos, kurios neturėtų būti išmetamos į šiuos konteinerius. Todėl atliekų, esančių rūšiavimo konteineriuose, sutvarkymo išlaidų bei šių konteinerių įrengimo bei priežiūros išlaidų finansavimas yra ne tik organizacijos, bet ir kitų atliekų darytojų (turėtojų) atsakomybė ir pareiga. Vadovaujasi Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2021 m. lapkričio 11 d. sprendimu administracinėje byloje Nr. eA-1705-492/2021, 2010 m. kovo 29 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A525-471/2010, 2014 m. sausio 28 d. nutartimi administracinėje byloje Nr. A556-334/2014 ir juose nurodoma Europos Sąjungos Teisingumo Teismo praktika bei pažymi, kad komunalinių atliekų (antrinių žaliavų bei atliekų, kurios nėra pakuočių atliekos) tvarkymo, įskaitant tvarkymui reikalingą infrastruktūros įrengimą bei priežiūrą, finansavimas yra komunalinių atliekų turėtojų pareiga. Be to, valstybės narės turi teisę pasirinkti, kokiu būdu ir forma pasiekti, kad minėtas finansavimas būtų praktiškai įgyvendintas. Įsakymo 2.2 papunkčio nuostatos pagal savo esmę ir paskirtį yra pakuočių atliekų (90 proc.) ir kitų antrinių žaliavų bei netinkamai į rūšiavimo konteinerius išmestų atliekų (10 proc.) proporcijos, kurios, įgyvendinant „teršėjas moka“ principą, paskirsto finansavimo naštą tarp skirtingų grupių asmenų, kurie yra atsakingi už aplinkos taršą, t. y. pakuočių gamintojų ir importuotojų ir komunalinių atliekų turėtojų. Pastarųjų proporcijų nustatymas yra pagrįstas tiek vertinant nacionalinį atliekų tvarkymo reguliavimą, tiek Direktyvos 2008/98 normas, kurios leidžia pasirinkti, kokiu būdu ir forma pasiekti, kad atliekų tvarkymo finansavimas būtų praktiškai įgyvendintas.
Išplėstinė teisėjų kolegija
konstatuoja:
III.
6. Byloje nagrinėjamu atveju Lietuvos Respublikos Seimo nariai kvestionuoja Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2022 m. balandžio 29 d. įsakymo Nr. D1-123 „Dėl Pakuočių atliekų, susidarančių komunalinių atliekų sraute, rūšiuojamojo surinkimo ir vežimo paslaugos teikimo būtinųjų reikalavimų ir pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo ir finansavimo sutarties būtinųjų sąlygų patvirtinimo“ (toliau – ir Įsakymas) 2.2.2 papunkčio atitiktį aukštesnės galios teisės aktų normoms ir teisės principams.
7. Aplinkos ministras Įsakymu, vadovaudamasis ATĮ 30 straipsnio 10 dalies 3 punktu, 32 straipsnio 1 dalimi, VSĮ 6 straipsnio 31 punktu, PPATĮ 10 straipsnio 4 dalies 2 punktu, patvirtino Pakuočių atliekų, susidarančių komunalinių atliekų sraute, rūšiuojamojo surinkimo ir vežimo paslaugos teikimo būtinuosius reikalavimus ir pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo ir finansavimo sutarties būtinąsias sąlygas (1 p.).
8. Įsakymo 2 punkte aplinkos ministras nustatė, kad komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemoje ir šių atliekų vežimo paslaugos teikimas ir pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūros įrengimo, priežiūros, atnaujinimo ir plėtros paslaugų teikimas finansuojamas taikant šiuo įsakymu patvirtintų Pakuočių atliekų, susidarančių komunalinių atliekų sraute, rūšiuojamojo surinkimo ir vežimo paslaugos teikimo būtinųjų reikalavimų ir pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo ir finansavimo sutarties būtinųjų sąlygų 46 ir 47 punktų nuostatas: iki 2023 m. gruodžio 31 d. – visos šio įsakymo 2 punkte nurodytų paslaugų išlaidos finansuojamos pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo licencijas turinčių gamintojų ir importuotojų organizacijų lėšomis (2.1 p.); nuo 2024 m. sausio 1 d. šio įsakymo 2 punkte nurodytų paslaugų išlaidų finansavimas paskirstomas taip (2.2 p.): 90 proc. nurodytų paslaugų išlaidų finansuojama pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo licencijas turinčių gamintojų ir importuotojų organizacijų lėšomis (2.2.1 p.); 10 proc. nurodytų paslaugų išlaidų finansuojama komunalinių atliekų turėtojų sumokėtų vietinių rinkliavų ar kitų įmokų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą lėšomis (2.2.2 p.).
9. Įsakymo 46 punkte įtvirtinta, kad surinkimo paslaugų teikimo išlaidas organizacijos apmoka (proporcingai organizacijų užimamai rinkos daliai) savivaldybei arba surinkimo paslaugą teikiančiam atliekų tvarkytojui ne vėliau kaip per 30 dienų nuo organizacijai pateiktos surinkimo paslaugą teikiančio atliekų tvarkytojo išrašytos PVM sąskaitos faktūros už surinkimo paslaugas, suteiktas pagal surinkimo paslaugos įkainius, nurodytus surinkimo paslaugos teikimo sutartyje. Įsakymo 47 punkte numatyta, kad su infrastruktūros įrengimu, priežiūra, atnaujinimu ir plėtra susijusių prekių įsigijimo, darbų atlikimo ir paslaugų teikimo išlaidas organizacijos apmoka (proporcingai organizacijų užimamai rinkos daliai) savivaldybei (arba jos pavedimu – administratoriui) ne vėliau kaip per 30 dienų nuo mokėjimo dokumento (PVM sąskaitos faktūros ar sąskaitos faktūros) už tokias įsigytas prekes, atliktus darbus, suteiktas paslaugas pagal tokių prekių įsigijimo, darbų atlikimo ir paslaugų teikimo įkainius, nurodytus infrastruktūros įrengimo, atnaujinimo, plėtros, priežiūros paslaugų teikimo sutartyse, pateikimo organizacijai.
10. Pareiškėjai kvestionuoja Įsakymo 2.2.2 papunktį, kuriame numatyta, kad 10 proc. nurodytų paslaugų – komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemoje ir šių atliekų vežimo paslaugos teikimas (toliau – ir surinkimo paslauga) ir pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūros (toliau – ir infrastruktūra) įrengimo, priežiūros, atnaujinimo ir plėtros paslaugų teikimas – išlaidų finansuojama komunalinių atliekų turėtojų sumokėtų vietinių rinkliavų ar kitų įmokų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą lėšomis. Pareiškėjų teigimu, aplinkos ministras, nustatydamas ginčijamą teisinį reguliavimą, viršijo savo kompetenciją ir nustatė aukštesnės teisinės galios teisės aktams prieštaraujantį reglamentavimą.
11. Atsakovas Aplinkos ministerija paaiškina, kad toks teisinis reguliavimas priimtas siekiant rasti kompromisą dėl rūšiavimo konteineriuose surenkamų atliekų tvarkymo kaštų paskirstymo bei palaipsniui pereiti prie proporcingo atsakomybių pasidalijimo, kadangi savivaldybių komunalinių atliekų tvarkymo sistemose įdiegta rūšiuojamojo surinkimo infrastruktūra – konteineriai yra skirti rūšiuoti ir surinkti ne tik pakuočių atliekas, bet ir tokias antrines žaliavas kaip, pavyzdžiui, spaudos leidiniai, kanceliarinis popierius, kitos kanceliarinės priemonės (dažniausiai pagamintos iš plastiko), maisto produktams laikinai laikyti skirti plastikiniai indeliai, stiklinių virtuvės indų duženos ir pan. Kitaip nei pakuočių atveju, šiems gaminiams netaikomas gamintojo atsakomybės principas, todėl tokių gaminių gamintojai ir importuotojai neįpareigoti finansuoti šių gaminių atliekų tvarkymo, o pirkėjai, pirkdami šiuos gaminius, nesumoka už šių gaminių atliekų tvarkymą.
12. Išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, kad vietinė rinkliava – savivaldybės tarybos sprendimu ir jos nustatyta tvarka nustatyta privaloma įmoka, galiojanti tos savivaldybės teritorijoje (Rinkliavų įstatymo 2 str. 3 d.). Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalyje, be kita ko, numatyta, jog savivaldybės taryba turi teisę savivaldybės teritorijoje nustatyti vietines rinkliavas tik už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą (8 p.). Pagal VSĮ 6 straipsnio 2 punktą vietinių rinkliavų nustatymas priskiriamas prie savarankiškųjų (Konstitucijos ir įstatymų nustatytos (priskirtos) savivaldybių funkcijų. Vietinė rinkliava įskaitoma į savivaldybės, nustačiusios vietinę rinkliavą, biudžetą (Rinkliavų įstatymo 16 str. 2 d.). Pagal VSĮ 50 straipsnio 1 dalies 4 punktą, savivaldybių finansinius išteklius sudaro, be kita ko, įstatymų nustatytos vietinės rinkliavos.
13. Įvertinusi kvestionuojamą teisės normą (Įsakymo 2.2.2 p.), išplėstinė teisėjų kolegija vertina, kad aplinkos ministras Įsakymo 2.2.2 papunktyje numatydamas, kad 10 proc. nurodytų paslaugų – komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų surinkimo paslauga ir pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų infrastruktūros įrengimo, priežiūros, atnaujinimo ir plėtros paslaugų teikimas – išlaidų finansuojama komunalinių atliekų turėtojų sumokėtų vietinių rinkliavų ar kitų įmokų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą lėšomis, iš esmės nustatė pareigą savivaldybėms iš savo finansinių išteklių (savivaldybės biudžeto) apmokėti dalį komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo paslaugos ir pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų infrastruktūros įrengimo, priežiūros, atnaujinimo ir plėtros paslaugų teikimo išlaidų. Kitaip tariant, aplinkos ministras nustatė pareigą savivaldybėms savo biudžeto lėšomis prisidėti prie komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemoje ir šių atliekų vežimo paslaugos teikimo ir pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūros įrengimo, priežiūros, atnaujinimo ir plėtros paslaugų teikimo išlaidų.
Dėl aplinkos ministrui keliamų bendrųjų įpareigojimų, nustatant poįstatyminių teisės aktų reguliavimą
14. Pasisakydama dėl konstitucinio teisinės valstybės principo, išplėstinė teisėjų kolegija pažymi, jog Konstitucinis Teismas, aiškindamas konstitucinį teisinės valstybės principą, ne kartą yra konstatavęs, kad konstitucinis teisinės valstybės principas – universalus principas, kuriuo yra grindžiama visa Lietuvos teisės sistema ir pati Konstitucija, kad konstitucinis teisinės valstybės principas aiškintinas neatsiejamai nuo Konstitucijos preambulėje skelbiamo atviros, teisingos, darnios pilietinės visuomenės ir teisinės valstybės siekio, kad minėto konstitucinio principo turinys atsiskleidžia įvairiose Konstitucijos nuostatose. Šio principo esmė – teisės viešpatavimas. Konstitucinis teisinės valstybės principas – itin talpus, jis apima daug įvairių tarpusavyje susijusių imperatyvų. Juo turi būti vadovaujamasi ir kuriant teisę, ir ją įgyvendinant (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 29 d., 2012 m. vasario 6 d., 2012 m. liepos 3 d. ir kt. nutarimai). Konstitucinis teisinės valstybės principas suponuoja įvairius reikalavimus įstatymų leidėjui, kitiems teisėkūros subjektams, inter alia tai, kad teisėkūros subjektai teisės aktus gali leisti tik neviršydami savo įgaliojimų (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d., 2006 m. sausio 16 d., 2010 m. kovo 22 d., 2013 m. balandžio 2 d. ir kt. nutarimai). Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas suponuoja ir teisės aktų hierarchiją, inter alia tai, kad poįstatyminiai teisės aktai negali prieštarauti įstatymams, konstituciniams įstatymams ir Konstitucijai, kad poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais, kad poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas, nepaisant to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo (Konstitucinio Teismo 2007 m. rugsėjo 6 d., 2009 m. balandžio 29 d., 2009 m. spalio 8 d., 2011 m. birželio 9 d. nutarimai). Konstitucinis teisinės valstybės principas neleidžia poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti santykių, kurie gali būti reguliuojami tik įstatymu, taip pat poįstatyminiais teisės aktais nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme, nebūtų grindžiamas įstatymais (Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 14 d., 2009 m. birželio 22 d., 2013 m. lapkričio 6 d. ir kt. nutarimai). Taigi atsižvelgiant į įstatymų viršenybės įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų atžvilgiu principą, įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatytas teisinis reguliavimas turi būti grindžiamas reglamentavimu, įtvirtintu įstatymuose, ir gali jį tik detalizuoti, tačiau negali būti sukuriamos naujos bendro pobūdžio normos, konkuruojančios su įstatymo normomis (taip pat žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. liepos 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-13-520/2016, 2019 m. spalio 23 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-10-756/2019). Toks teisės akto formos nesilaikymas, kai Konstitucija reikalauja, kad tam tikri santykiai būtų reguliuojami įstatymu, tačiau jie yra reguliuojami poįstatyminiu aktu (nepriklausomai nuo to, ar šiuos santykius kokiu nors aspektu reguliuoja dar ir įstatymas, su kuriame nustatytu teisiniu reguliavimu konkuruoja poįstatyminiame akte nustatytas teisinis reguliavimas, ar joks įstatymas šių santykių apskritai nereguliuoja), gali būti pakankamu pagrindu tokį poįstatyminį teisės aktą pripažinti prieštaraujančiu Konstitucijai (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas).
15. Aiškindamas įstatymo viršenybės, taip pat kitus iš konstitucinio teisinės valstybės principo kylančius imperatyvus Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje taip pat nuosekliai vadovaujasi nuostata, kad valdžios institucijos privalo veikti aukštesnės galios teisės aktais suteiktos kompetencijos ribose bei laikytis reikalavimų, kylančių iš konstitucinio teisinės valstybės principo (pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2015 m. gruodžio 21 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I-7-552/2015). Todėl teisės aktuose turi būti aiškiai nustatyta aplinkos ministro kompetencija priimti ginčijamą teisinį reguliavimą.
16. Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas savo praktikoje nuosekliai pažymi viešojo administravimo subjektų pareigą veikti aukštesnės galios teisės aktais suteiktos kompetencijos ribose. Viešojo administravimo subjektų kompetencija turi būti nustatyta įstatymu, veikla vykdoma tik jiems priskirtos kompetencijos ribose, o atitinkamam teisėkūros subjektui viršijus jam teisės aktais suteiktą kompetenciją ir priėmus norminį administracinį aktą, kurį jis nėra įgaliotas priimti, kartu pažeidžiamas ir Konstitucijos preambulėje įtvirtintas teisinės valstybės principas (žr., pvz., 2012 m. gegužės 21 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I502-12/2012, 2013 m. balandžio 30 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. I146-10/2013, išplėstinės teisėjų kolegijos 2016 m. liepos 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-13-520/2016, 2019 m. spalio 23 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-10-756/2019, 2021 m. sausio 13 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-16-575/2020, 2022 m. birželio 22 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eI-5-502/2022).
17. Tad pagal oficialios konstitucinės doktrinos ir administracinės jurisprudencijos nuostatas teisėkūros subjektai, įgyvendindami jiems pavestus įgaliojimus administracinio reglamentavimo srityje, privalo paisyti konstitucinio teisinės valstybės principo suponuojamų reikalavimų, inter alia nepažeisti teisės aktų hierarchijos, įstatymų viršenybės imperatyvų ir įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris nekonkuruotų, neprieštarautų įstatyme nustatytajam, kuris būtų grindžiamas įstatymu ir jį detalizuotų tik įstatyme nustatytose ribose (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2018 m. gegužės 10 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-5-492/2015, 2021 m. gegužės 3 d. išplėstinės teisėjų kolegijos sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-9-502/2021, 2022 m. birželio 22 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eI-5-502/2022).
18. Tikrindama kvestionuojamo Įsakymo 2.2.2 papunkčio atitiktį pareiškėjo nurodytam aukštesnės galios teisiniam reguliavimui, išplėstinė teisėjų kolegija inter alia turi vadovautis anksčiau išdėstytais konstitucinio teisinės valstybės principo elementais ir patikrinti, ar priimdamas Įsakymo 2.2.2 papunktį aplinkos ministras veikė jam priskirtos kompetencijos ribose ir turėjo įgaliojimus priimti tokį teisinį reguliavimą.
Dėl aplinkos ministro kompetencijos nustatyti kvestionuojamą teisinį reguliavimą
19. Kaip jau minėta, Įsakymą aplinkos ministras priėmė, vadovaudamasis ATĮ 30 straipsnio 10 dalies 3 punktu ir 32 straipsnio 1 dalimi, VSĮ 6 straipsnio 31 punktu, PPATĮ 10 straipsnio 4 dalies 2 punktu.
20. ATĮ 30 straipsnio 10 dalies 3 punkte numatyta, kad komunalinių atliekų tvarkymas turi būti organizuojamas taip, kad skatintų atliekas paruošti naudoti pakartotinai ir perdirbti. Visiems komunalinių atliekų turėtojams, neimant papildomo mokesčio, išskyrus nustatytą vietinę rinkliavą už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir atliekų tvarkymą (toliau – rinkliava) ar kitą įmoką už komunalinių atliekų surinkimą iš atliekų turėtojų ir komunalinių atliekų tvarkymą, turi būti užtikrintas aprūpinimas antrinių žaliavų (popieriaus ir kartono, stiklo, plastiko, metalų, įskaitant pakuočių atliekas) rūšiavimo jų susidarymo vietose priemonėmis.
21. ATĮ 32 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad atliekų tvarkymo srityje taikomas principas „teršėjas moka“, kuris reiškia, kad atliekų tvarkymo išlaidas, įskaitant išlaidas, patirtas reikiamai atliekų tvarkymo infrastruktūrai įrengti ir jai eksploatuoti, turi apmokėti pirminis atliekų darytojas arba dabartinis ar ankstesnis atliekų turėtojas ir (ar) produktų, dėl kurių naudojimo susidaro atliekos, gamintojas ir (ar) importuotojas.
22. VSĮ 6 straipsnio 31 punkte numatyta, kad savarankiškosios (Konstitucijos ir įstatymų nustatytos (priskirtos) savivaldybių funkcijos – komunalinių atliekų tvarkymo sistemų diegimas, antrinių žaliavų surinkimo ir perdirbimo organizavimas, sąvartynų įrengimas ir eksploatavimas.
23. PPATĮ 10 straipsnio 4 dalies 2 punkte įtvirtinta, kad, siekdama įvykdyti šio įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 2 punkte gamintojams ir importuotojams nustatytą pareigą, organizacija privalo sudaryti šias sutartis: savivaldybėms (arba savivaldybių pavedimu – komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriams) Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka pagal būtinuosius reikalavimus, taikomus pakuočių atliekų, susidarančių komunalinių atliekų sraute, rūšiuojamojo surinkimo ir vežimo paslaugos teikimui, pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūrai, jos įrengimui, atnaujinimui, priežiūrai, plėtrai ir šių paslaugų ir veiklų administravimui, parinkus pakuočių atliekų tvarkytojus, kurie teiks komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo ir vežimo šios dalies 3 punkte nurodytiems pakuočių atliekų tvarkytojams paslaugą, pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo ir finansavimo sutartis su visomis tokius pakuočių atliekų tvarkytojus parinkusiomis savivaldybėmis (arba savivaldybių pavedimu – su komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriais) ir jų parinktais pakuočių atliekų tvarkytojais. Būtinuosius reikalavimus komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo ir vežimo paslaugos teikimui, pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūrai, jos įrengimui, priežiūrai, atnaujinimui ir plėtrai (įskaitant reikalavimus rūšiuojamojo surinkimo priemonių tipui, dydžiui, išdėstymo tankiui, žymėjimui, identifikacinės sistemos diegimui, ištuštinimo dažniui) ir šių veiklų finansavimo tvarkai, šių paslaugų ir veiklų administravimui ir jo išlaidų apmokėjimo tvarkai (toliau – būtinieji reikalavimai) ir būtinąsias pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo ir finansavimo sutarties sąlygas tvirtina aplinkos ministras. <...>.
24. Pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo ir finansavimo sutartis – daugiašalė sutartis tarp savivaldybės (arba savivaldybės pavedimu – komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriaus), jos Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka parinkto pakuočių atliekų tvarkytojo ir gamintojų ir importuotojų organizacijų dėl pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo ir vežimo, pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūros, jos įrengimo, atnaujinimo, priežiūros ir plėtros, šių paslaugų ir veiklų administravimo ir finansavimo (PPATĮ 2 str. 14 d.).
25. PPATĮ 7 straipsnio 1 dalies 2 punktas įpareigoja gamintojus ir importuotojus organizuoti rūšiuojamąjį surinkimą, vežimą, paruošimą naudoti, įskaitant pradinį apdorojimą, naudojimą visų pakuočių atliekų, kurios susidarė naudojant gamintojų ir importuotojų tiektus Lietuvos Respublikos vidaus rinkai supakuotus gaminius, ir, jeigu Lietuvos Respublikos vidaus rinkai tiekia supakuotus gaminius juos perleisdami kitiems asmenims Lietuvos Respublikos teritorijoje, dalyvauti organizuojant tokių pakuočių atliekų tvarkymą savivaldybių organizuojamose komunalinių atliekų tvarkymo sistemose, o 4 punktas įpareigoja apmokėti šios dalies 2 punkte nurodyto pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo, vežimo, paruošimo naudoti, įskaitant pradinį apdorojimą, ir naudojimo išlaidas.
26. Pagal PPATĮ 10 straipsnio 1 dalį, siekdami kolektyviai organizuoti pakuočių atliekų tvarkymą, gamintojai ir importuotojai gali steigti gamintojų ir importuotojų organizaciją (toliau – organizacija) ir (ar) tapti įsteigtos organizacijos dalyviais ir jai pavesti organizuoti pakuočių atliekų tvarkymą ir vykdyti šio įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 2, 3, 4 punktuose ir 2 dalyje nustatytas pareigas arba organizacijai pavesti organizuoti pakuočių atliekų tvarkymą ir vykdyti šio įstatymo 7 straipsnio 1 dalies 2, 3, 4 punktuose ir 2 dalyje nustatytas pareigas netapdami organizacijos dalyviais.
27. PPATĮ 10 straipsnio 41 dalyje numatyta, kad organizacija privalo šio straipsnio 4 dalies 1 punkte nurodytose bendradarbiavimo su savivaldybėmis sutartyse nustatyta tvarka finansuoti komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūros plėtrą (jeigu planuojama aplinkos ministro nustatytus būtinuosius reikalavimus, nurodytus šio straipsnio 4 dalies 2 punkte, viršijanti komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūros plėtra) arba šio straipsnio 4 dalies 2 punkte nurodytose pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo ir finansavimo sutartyse nustatyta tvarka finansuoti komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūrą, jos įrengimą, priežiūrą, atnaujinimą ir plėtrą, šių paslaugų ir veiklų administravimą.
28. Kaip matyti iš išdėstytų teisės normų, PPATĮ 10 straipsnio 4 dalies 2 punktas expressis verbis (lot. aiškiais žodžiais; tiesiogiai) įgalina aplinkos ministrą patvirtinti būtinuosius reikalavimus komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo ir vežimo paslaugos teikimui, pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūrai, jos įrengimui, priežiūrai, atnaujinimui ir plėtrai (įskaitant reikalavimus rūšiuojamojo surinkimo priemonių tipui, dydžiui, išdėstymo tankiui, žymėjimui, identifikacinės sistemos diegimui, ištuštinimo dažniui) ir šių veiklų finansavimo tvarkai, šių paslaugų ir veiklų administravimui ir jo išlaidų apmokėjimo tvarkai ir būtinąsias pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo ir finansavimo sutarties sąlygas. Tačiau tokią komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo ir vežimo paslaugos teikimo, pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūros finansavimo tvarką aplinkos ministras turi nustatyti laikydamasis teisės aktuose, inter alia PPATĮ numatytų reikalavimų.
29. Anksčiau išdėstytos PPATĮ normos sudaro pagrindą vertinti, kad PPATĮ numato pareigą gamintojams ir importuotojams organizuoti pakuočių atliekų rūšiuojamąjį surinkimą, vežimą, paruošimą naudoti ir dalyvauti organizuojant pakuočių atliekų tvarkymą savivaldybių organizuojamose komunalinių atliekų tvarkymo sistemose (7 str. 1 d. 2 p.), apmokėti pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo išlaidas (7 str. 1 d. 4 p.), pavesti organizacijoms finansuoti komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūrą (10 str. 41 d.). Taigi aplinkos ministro nustatoma komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo ir vežimo paslaugos teikimo, pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūros finansavimo tvarka pagal išdėstytas teisės normas iš esmės apima tik gamintojų ir importuotojų ir jų įsteigtų gamintojų ir importuotojų organizacijų pareigą apmokėti pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo išlaidas ir komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūros finansavimą.
30. ATĮ yra numatytos tam tikros pareigos savivaldybėms. Štai ATĮ 25 straipsnyje įtvirtinta, kad savivaldybės organizuoja komunalinių atliekų tvarkymo sistemas, būtinas jų teritorijose susidarančioms komunalinėms atliekoms tvarkyti, užtikrina tų sistemų funkcionavimą, organizuoja šiukšlių ir atliekų, kurių turėtojo nustatyti neįmanoma arba kuris neegzistuoja, tvarkymą ir administruoja komunalinių atliekų tvarkymo paslaugos teikimą. ATĮ 30 straipsnio 16 dalyje numatyta, kad siekdamos užtikrinti geros kokybės ir prieinamų komunalinių atliekų tvarkymo paslaugų teikimą visiems savivaldybės teritorijos gyventojams, organizuodamos komunalinių atliekų sraute susidarančių elektros ir elektroninės įrangos ir pakuočių atliekų tvarkymą, savivaldybės (arba savivaldybių pavedimu – komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriai) privalo su gamintojais ir importuotojais, jų įsteigtomis organizacijomis sudaryti šias sutartis: šio Įstatymo 342 ir 343 straipsniuose nurodytas gaminių atliekų tvarkymo organizavimo finansavimo sutartis (1 p.); pakuočių ir pakuočių atliekų tvarkymo įstatymo 10 straipsnyje nurodytas bendradarbiavimo sutartis ir pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo ir finansavimo sutartis, kaip numatyta šio straipsnio 162 dalyje (2 p.). ATĮ 30 straipsnio 162 dalyje įtvirtinta, kad savivaldybės (arba savivaldybių pavedimu – komunalinių atliekų tvarkymo sistemos administratoriai) su gamintojų ir importuotojų organizacijomis, kurioms išduotos pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo licencijos, sudaro Pakuočių ir pakuočių atliekų tvarkymo įstatymo 10 straipsnyje nurodytas pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo ir finansavimo sutartis, jeigu Lietuvos Respublikos įstatymų ir kitų teisės aktų nustatyta tvarka parenka komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų surinkimo ir vežimo paslaugą teikiančius atliekų tvarkytojus pagal aplinkos ministro patvirtintus būtinuosius reikalavimus, taikomus pakuočių atliekų, susidarančių komunalinių atliekų sraute, rūšiuojamojo surinkimo paslaugos teikimui. Tačiau šiose ATĮ nuostatose nėra nustatyta savivaldybių pareiga savo biudžeto lėšomis prisidėti prie komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo paslaugos, taip pat ir pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūros įrengimo, priežiūros, atnaujinimo ir plėtros paslaugų teikimo išlaidų.
31. Nors ATĮ 20 straipsnyje numatyta, kad Aplinkos ministerija reglamentuoja ir administruoja visų atliekų tvarkymą, kontroliuoja nustatytų reikalavimų ir užduočių įgyvendinimą (1 d.); Aplinkos ministerija koordinuoja kitų valstybės ir savivaldybių institucijų veiklą atliekų tvarkymo srityje, ieško papildomų finansavimo šaltinių valstybės bei savivaldybių institucijų parengtiems atliekų tvarkymo projektams finansuoti (2 d.), iš šių nuostatų nekyla aplinkos ministro teisė nustatyti pareigą savivaldybėms prisidėti prie komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemoje ir šių atliekų vežimo paslaugos teikimo ir pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūros įrengimo, priežiūros, atnaujinimo ir plėtros paslaugų teikimo finansavimo. Nėra pagrindo vertinti, kad tokios savivaldybių pareigos kyla iš PPATĮ 10 straipsnio 4 dalies 2 punkto ar ATĮ 30 straipsnio 10 dalies 3 punkto, 32 straipsnio 1 dalies, VSĮ 6 straipsnio 31 punkto, kuriais aplinkos ministras vadovavosi priimdamas Įsakymą, kadangi šios teisės normos reguliuoja kitus teisinius santykius. Tokių įstatymo normų, nustatančių aptartas savivaldybių pareigas, nenurodė ir aplinkos ministras, priimdamas Įsakymą, ir Aplinkos ministerija, teikdama atsiliepimą į pareiškimą.
32. Be to, Lietuvos Respublikos Konstitucijos 121 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad savivaldybės sudaro ir tvirtina savo biudžetą. Konstitucinis Teismas yra išaiškinęs, kad pagal Konstituciją savivaldybių biudžetai yra savarankiški, kad savivaldybių biudžetų savarankiškumas – svarbus savivaldybių veiklos savarankiškumo pagal Konstitucijos bei įstatymų apibrėžtą kompetenciją konstitucinio principo aspektas, taip pat kad savivaldybių savarankiškumas biudžeto srityje nėra absoliutus (2015 m. birželio 11 d. nutarimas, 2002 m. sausio 14 d. nutarimas). Konstitucinis Teismas yra konstatavęs, kad įstatymų leidėjas turi teisę įstatymu nustatyti, kokios funkcijos (visos ar tik tam tikra apimtimi) yra perduodamos savivaldybėms (2005 m. liepos 8 d., 2008 m. sausio 21 d. nutarimai). Konstitucinė nuostata, kad savivaldybės pagal Konstitucijos ir įstatymų apibrėžtą kompetenciją veikia laisvai ir savarankiškai, reiškia ir tai, kad jeigu Konstitucijoje ar įstatymuose tam tikros funkcijos yra priskirtos savivaldybėms, tai savivaldybės jas ir vykdo ta apimtimi, kuria šios yra joms priskirtos (2002 m. gruodžio 24 d., 2004 m. gruodžio 13 d., 2005 m. liepos 8 d., 2008 m. sausio 21 d. nutarimai).
33. Lietuvos Respublikos biudžeto sandaros įstatyme numatyta, kad savivaldybės biudžetas – savivaldybės tarybos tvirtinamas savivaldybės biudžeto pajamų ir asignavimų planas biudžetiniams metams (2 str. 18 d.). Savivaldybių biudžetų asignavimų valdytojai yra savivaldybių biudžetinių įstaigų ar savivaldybės administracijos ir (ar) jos padalinių, nurodytų savivaldybės tarybos patvirtintame savivaldybės biudžete, vadovai (savivaldybės administracijoje – administracijos direktorius ar jo įgalioti asmenys, savivaldybės administracijos padaliniuose – padalinių vadovai ar jų įgalioti asmenys) (Biudžeto sandaros įstatymo 4 str. 2 d.). Asignavimai – valstybės biudžete arba savivaldybės biudžete patvirtinta lėšų išlaidoms ir ilgalaikiam materialiajam ir nematerialiajam turtui įsigyti suma, kurią asignavimų valdytojas turi teisę biudžetiniais metais gauti iš valstybės biudžete arba savivaldybės biudžete sukauptų lėšų, pateikęs paraišką valstybės iždą valdančiai institucijai arba savivaldybės administracijai, patvirtintoms programoms finansuoti (Biudžeto sandaros įstatymo 2 str. 3 d.). Valstybės biudžeto ir savivaldybių biudžetų asignavimai naudojami valstybės ir savivaldybių funkcijoms atlikti; Lietuvos Respublikoje surenkami mokesčiai, privalomos įmokos ir rinkliavos gali būti perskirstomi tik per valstybės biudžetą ir savivaldybių biudžetus, Valstybinio socialinio draudimo fondą, Privalomojo sveikatos draudimo fondą, Rezervinį (stabilizavimo) fondą, Garantinį fondą, Ilgalaikio darbo išmokų fondą (Biudžeto sandaros įstatymo 3 str. 2 d.). Biudžeto sandaros įstatymo 21 straipsnio 1 dalyje įtvirtinta, kad savivaldybių biudžetuose sukaupiamos lėšos, reikalingos įstatymų priskirtoms funkcijoms ir savivaldybėms įstatymų perduotoms valstybės funkcijoms atlikti. Savivaldybių biudžetų pajamas sudaro, be kita ko, pajamos iš mokesčių, gaunamos į savivaldybių biudžetus pagal įstatymus ir kitus teisės aktus (Biudžeto sandaros įstatymo 22 str. 1 d. 1 p.).
34. Taigi savivaldybės biudžeto lėšos, į kurias patenka ir vietinės rinkliavos, yra naudojamos tik toms funkcijoms, kurios pagal Konstituciją ar įstatymus yra priskirtos savivaldybėms. Be to, aplinkos ministrui nepriskirta savivaldybių biudžeto perskirstymo funkcija.
35. Kaip jau minėta, įstatymai nustato bendro pobūdžio taisykles, o poįstatyminiuose teisės aktuose jos gali būti detalizuojamos, gali būti reglamentuojama jų įgyvendinimo tvarka (Konstitucinio Teismo 1995 m. spalio 26 d., 1996 m. gruodžio 19 d., 2004 m. kovo 5 d., 2014 m. gegužės 9 d. nutarimai). Atsižvelgiant į įstatymų viršenybės įstatymų įgyvendinamųjų teisės aktų atžvilgiu principą, įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatytas teisinis reglamentavimas turi būti grindžiamas reglamentavimu, įtvirtintu įstatymuose, ir gali jį tik detalizuoti, tačiau negali būti sukuriamos naujos bendro pobūdžio normos, konkuruojančios su įstatymo normomis (taip pat žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo 2016 m. liepos 21 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-13-520/2016).
36. Aplinkos ministras, Įsakymo 2.2.2 papunktyje nustatydamas, kad 10 proc. nurodytų paslaugų – komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo savivaldybės komunalinių atliekų tvarkymo sistemoje ir šių atliekų vežimo paslaugos teikimas ir pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo sistemos infrastruktūros įrengimo, priežiūros, atnaujinimo ir plėtros paslaugų teikimas – išlaidų finansuojama komunalinių atliekų turėtojų sumokėtų vietinių rinkliavų ar kitų įmokų už komunalinių atliekų surinkimą ir tvarkymą lėšomis, ta apimtimi, kiek nustatyta pareiga savivaldybėms iš savo finansinių išteklių (savivaldybės biudžeto) apmokėti dalį komunalinių atliekų sraute susidarančių pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų rūšiuojamojo surinkimo paslaugos ir pakuočių atliekų ir antrinių žaliavų infrastruktūros įrengimo, priežiūros, atnaujinimo ir plėtros paslaugų teikimo išlaidų, nustatė teisinį reguliavimą, kuris nėra grindžiamas reglamentavimu, įtvirtintu įstatymuose, ar detalizuojantis įstatyme numatytą teisinį reguliavimą. Be to, tokiu būdu aplinkos ministras įsiterpė į savivaldybės biudžeto, į kurį patenka vietinės rinkliavos, paskirstymo procesą, ir tai taip pat nepatenka į aplinkos ministro kompetencijos ribas.
37. Išplėstinė teisėjų kolegija vertina, jog aplinkos ministras viršijo savo įgaliojimus ir kompetenciją nustatydamas Įsakymo 2.2.2 papunkčio reguliavimą, nors aiškaus ir konkretaus įstatyminio pavedimo priimti tokį teisinį reguliavimą neturėjo, t. y. priimdamas šią poįstatyminio teisės akto nuostatą aplinkos ministras nesivadovavo įstatymu. Įvertinus tai, kas išdėstyta, konstatuotina, jog aplinkos ministras nepaisė iš konstitucinio teisinės valstybės principo išplaukiančio įpareigojimo teisėkūros subjektams leidžiant teisės aktus neviršyti savo įgaliojimų, nepažeisti teisės aktų hierarchijos, įstatymų viršenybės imperatyvų ir įstatymo įgyvendinamajame teisės akte nustatyti tokį teisinį reguliavimą, kuris būtų grindžiamas įstatymu ir jį detalizuotų tik įstatyme nustatytose ribose. Todėl yra pagrindas Įsakymo 2.2.2 papunktį pripažinti prieštaraujančiu konstituciniam teisinės valstybės principui.
38. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje pripažįstama, kad bylą nagrinėjantis administracinis teismas, konstatavęs norminio administracinio akto prieštaravimą vienai aukštesnės teisinės galios teisės akto nuostatai, nebeprivalo tirti norminio administracinio akto teisėtumo kitų aukštesnės teisinės galios teisės aktų nuostatų atžvilgiu (2011 m. lapkričio 2 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I662-11/2011, 2012 m. vasario 6 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I822-17/2012, 2013 m. sausio 2 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I492-46/2012, 2013 m. birželio 18 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I261- 15/2013, 2017 m. rugsėjo 11 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I-12-502/2017, 2018 m. birželio 6 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. A-1256-442/2018, 2022 m. birželio 22 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. eI-5-502/2022 ir kt.). Nagrinėjamoje byloje konstatavus Įsakymo 2.2.2 papunkčio prieštaravimą konstituciniam teisinės valstybės principui, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, jog nėra būtina tirti ginčijamos teisės normos atitiktį kitoms pareiškėjų nurodytoms teisės aktų nuostatoms. Atsižvelgdama į tai, išplėstinė teisėjų kolegija nepasisakys dėl VAĮ 3 straipsnio 4 punkte įtvirtinto įstatymo viršenybės ir 3 straipsnio 8 punkte įtvirtinto nepiktnaudžiavimo valdžia principų, ATĮ 32 straipsnio, Direktyvoje 2004/35/EB įtvirtinto „teršėjas moka“ principo, VSĮ 16 straipsnio 2 dalies 37 punkto, Rinkliavų įstatymo 11 straipsnio 1 dalies 8 punkto, PPTAĮ 7 straipsnio 1 dalies 2 punkto.
39. Atsižvelgdama į tai ir remdamasi sprendime išdėstytais argumentais, išplėstinė teisėjų kolegija sprendžia, kad Įsakymo 2.2.2 papunktis prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 87 straipsniu, 117 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 118 straipsnio 1 dalimi, 119 straipsnio 1 dalimi, išplėstinė teisėjų kolegija
nusprendžia:
Pripažinti, kad Lietuvos Respublikos aplinkos ministro 2022 m. balandžio 29 d. įsakymo Nr. D1-123 „Dėl Pakuočių atliekų, susidarančių komunalinių atliekų sraute, rūšiuojamojo surinkimo ir vežimo paslaugos teikimo būtinųjų reikalavimų ir pakuočių atliekų tvarkymo organizavimo ir finansavimo sutarties būtinųjų sąlygų patvirtinimo“ 2.2.2 papunktis prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui.
Sprendimą skelbti Teisės aktų registre.
Sprendimas neskundžiamas.
Teisėjai Laimutis Alechnavičius
Arūnas Dirvonas
Rytis Krasauskas
Arūnas Sutkevičius
Skirgailė Žalimienė