Administracinė byla Nr. eI-12-502/2021
Teisminio proceso Nr. 3-66-3-00149-2020-6
Procesinio sprendimo kategorija 4.1
(S)
LIETUVOS VYRIAUSIASIS ADMINISTRACINIS TEISMAS
SPRENDIMAS
LIETUVOS RESPUBLIKOS VARDU
2021 m. gegužės 17 d.
Vilnius
Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinė teisėjų kolegija, susidedanti iš teisėjų Arūno Dirvono, Artūro Drigoto (pranešėjas), Arūno Sutkevičiaus, Dalios Višinskienės, Skirgailės Žalimienės (kolegijos pirmininkė),
sekretoriaujant Gitanai Aleliūnaitei,
dalyvaujant atsakovo Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerijos atstovams L. Š., M. P.,
viešame teismo posėdyje žodinio proceso tvarka išnagrinėjo norminę administracinę bylą pagal pareiškėjo Vilniaus apygardos administracinio teismo prašymą ištirti Leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais išdavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2006 m. vasario 14 d. įsakymu Nr. 3-62, 12, 14.2, 14.3, 16, 20, 22 punktų teisėtumą.
Išplėstinė teisėjų kolegija
nustatė:
I.
1. Pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas (toliau – ir pareiškėjas) kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą, prašydamas ištirti, ar 1) Leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais išdavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2006 m. vasario 14 d. įsakymu Nr. 3-62 (Žin., 2006, Nr. 23-768), (toliau – ir Taisyklės) 12 punkte nustatytas teisinis reguliavimas, kuriuo nustatyta, kad nustatant naujus arba keičiant esamus maršrutus turi būti atsižvelgta į esamų vežėjų interesus, nenurodant kitų kriterijų, neprieštarauja Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo (toliau – ir Konkurencijos įstatymas) 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtintam draudimui privilegijuoti arba diskriminuoti atskirus ūkio subjektus ar jų grupes ir Lietuvos Respublikos Konstitucijos (toliau – ir Konstitucija) 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui; 2) Taisyklių 14.2, 14.3, 16 punktuose nustatytas teisinis reguliavimas, kuriuo nustatyta vežėjų atrinkimo procedūra išduodant leidimus vežti keleivius reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais, eliminuojant konkurso vykdymą pasibaigus sutarties terminui, neprieštarauja Lietuvos Respublikos kelių transporto kodekso (toliau – ir Kelių transporto kodeksas) 171 straipsnio 1 daliai, Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai, Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. rugsėjo 4 d. nutarimu Nr. 1132 patvirtintam Vežėjų (operatorių) parinkimo viešųjų paslaugų įsipareigojimams vykdyti konkurso organizavimo ir viešųjų paslaugų sutarčių sudarymo ir nutraukimo tvarkos aprašo (toliau – ir Aprašas) 2 punktui, 2007 m. spalio 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1370/2007 dėl keleivinio geležinkelių ir kelių transporto viešųjų paslaugų ir panaikinančio Tarybos reglamentus (EEB) Nr. 1191/69 ir (EEB) Nr. 1107/70 (toliau - ir Reglamentas Nr. 1370/2007) 5 straipsnio 3 daliai tiek, kiek jame nustatyta, kad viešųjų paslaugų sutartys bendra tvarka sudaromos konkurso tvarka; 3) Taisyklių 14.2, 14.3, 16 punktuose nustatytas reguliavimas, kuriuo turi būti atsižvelgta į esamų vežėjų interesus, jiems siūlant tęsti keleivių vežimo santykius, eliminuojant konkurso vykdymą pasibaigus sutarties terminui, neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtintam draudimui privilegijuoti arba diskriminuoti atskirus ūkio subjektus ar jų grupes ir galiojančios redakcijos Kelių transporto kodekso 171 straipsnio 2 dalies 2 punkte draudimui privilegijuoti arba diskriminuoti atskirus ūkio subjektus ar jų grupes, Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui; 4) Taisyklių 22 punktas, aiškinant jį sistemiškai su Taisyklių 14 punkte išdėstytu baigtiniu konkursų organizavimo atvejų sąrašu, neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai dėl privilegijų teikimo esamiems vežėjams, taip apribojant rinkoje konkurenciją, Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnio 3 daliai, Aprašo 2 punktui dėl konkurso teikti viešąsias transporto paslaugas neorganizavimo sutarties pasibaigimo atveju; 5) Taisyklių 22 punkte nustatytas teisinis reguliavimas, pagal kurį sutarties trukmė gali būti pratęsta (sudaryta pakartotinai be konkurso) 100 % ankstesnės sutarties trukmės laikotarpiui ir neribojant pratęsimų skaičiaus, neprieštarauja Konstitucijos 29, 46 straipsniams, Reglamento Nr. 1370/2007 4 straipsnio 4 dalies nuostatai, pagal kurią sutarties trukmė gali būti pratęsta ne ilgesniam nei 50% ankstesnės sutarties trukmės laikotarpiui, Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai; 6) Taisyklių 20 punkte įtvirtintas teisinis reguliavimas tuo aspektu, kad Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerija (toliau – ir Susisiekimo ministerija, atsakovas) nustatė ne tik leidimų išdavimo tvarką, bet ir vežėjų atrankos tvarką, bei tuo aspektu, kad Lietuvos transporto saugos administracijai pavesta ir ji sudaro sutartį su vežėjais ir nustato jos terminą ir turinį, neprieštarauja Lietuvos Respublikos transporto veiklos pagrindų įstatymo (toliau – ir Transporto veiklos pagrindų įstatymas) 13 straipsnio (redakcija, galiojusi Taisyklių priėmimo metu) 2 daliai, kurioje numatyta, kad konkurso organizavimo bei visuomenės aptarnavimo sutarčių sudarymo ir nutraukimo tvarką nustato Vyriausybė ir su konkurso nugalėtoju Vyriausybė ar jos įgaliota institucija sudaro visuomenės aptarnavimo sutartis iki 5 metų, taip pat Kelių transporto kodekso 18 straipsnio 11 daliai, kurioje nustatyta, jog Susisiekimo ministerija nustato tik leidimų išdavimo sąlygas, o ne vežėjų atrankos būdą ir kriterijus.
2. Vilniaus apygardos administracinis teismas nurodo, kad individualioje byloje pareiškėjas Lietuvos transporto saugos administracija (toliau – ir LTSA) prašo panaikinti Lietuvos Respublikos konkurencijos tarybos 2020 m. liepos 14 d. nutarimo „Dėl Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro įsakymų patvirtintų leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais išdavimo taisyklių ir Lietuvos transporto saugos administracijos veiksmų jas įgyvendinant atitikties Lietuvos Respublikos konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams“ (toliau – ir Nutarimas) dalis, kuriose konstatuota, jog Lietuvos transporto saugos administracija pažeidė Konkurencijos įstatymą, ir paskirta bauda bei nustatytas įpareigojimas nutraukti per 8 mėnesius nuo nutarimo paskelbimo dienos interneto svetainėje nutarimo rezoliucinės dalies 1 punkte nurodytas sutartis ir organizuoti konkurencingą procedūrą naujiems vežėjams atrinkti.
3. Vilniaus apygardos administracinis teismas pažymi, jog Konkurencijos taryba padarė išvadą, kad 2018 m. sutartys su trečiaisiais suinteresuotais asmenimis buvo sudarytos be konkurencingos procedūros, nors Taisyklės numato vežėjų atrankos konkurso rengimą ir Taisyklėse nėra imperatyvo pratęsti sutartis. Konkurencijos taryba taip pat pažymėjo, kad Taisyklės numato vežėjų atrankos konkurso rengimą, todėl šis norminis teisės aktas neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimams. Vežėjai teisminio nagrinėjimo metu iš esmės patvirtino, kad reguliaraus keleivių vežimo kelių transporto maršrutai yra nusistovėję dar iki Taisyklių priėmimo, todėl konkursai neturi būti ir nebuvo organizuojami (išskyrus nurodytas išimtis). Kaip pažymi Vilniaus apygardos administracinis teismas, nors vežėjai nurodė, kad dalis maršrutų nuostolingi, nerentabilūs, tačiau šiuo aspektu nėra duomenų, kad sudarant / pratęsiant sutartis su vežėjais kada nors šios aplinkybės buvo reikšmingos ir vertintos; pagal Taisykles šis aspektas nėra teisiškai reikšmingas sudarant / pratęsiant sutartis su vežėjais.
4. Pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas pažymi, jog Taisyklių 12 punkte nustatyta, kad „nustatant naujus arba keičiant esamus maršrutus turi būti atsižvelgta į interesus vežėjų, vežančių keleivius esamais maršrutais“. Tad elgesio taisyklė lingvistiškai ir logiškai suformuluota imperatyviai („turi būti“) ir nurodoma galbūt vienintelė subjektų grupė, į kurios interesus turi būti atsižvelgta, nustatant naujus ar keičiant esamus maršrutus, papildomai to nemotyvuojant, o būtent – esamų vežėjų interesus. Kitokios aplinkybės, į kurias turėtų būti atsižvelgta sprendžiant naujų ar keičiant esamų maršrutų klausimą, nenurodomos. Taigi svarstytina, ar Taisyklių 12 punktas neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalies nuostatoms. Pareiškėjui taip pat kyla abejonių dėl Taisyklių 12 punkto atitikties Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui. Nei teisminio nagrinėjimo metu, nei Taisyklėse nėra atskleistas nevienodo teisinio reguliavimo tos pačios rinkos dalyvių atžvilgiu bei aptariamos rinkos uždarumo būtinumas.
5. Pareiškėjas pažymi, kad Taisyklių 14.2 ir 14.3 punktuose nustatyta, jog konkursas vežėjams parinkti organizuojamas tik tuo atveju, jeigu keleivius vežantis vežėjas, LTSA pasiūlius, atsisako vežti keleivius pasiūlytu maršrutu. Taisyklių 16 punkte nustatyta, jog LTSA, planuodama pakeisti maršrutą arba pradėti papildomus reisus, kaip tai nurodyta šių Taisyklių 14.2 ir 14.3 punktuose, ir suderinusi maršruto tvarkaraščio projektą ir planuojamo maršruto trasą, kaip nustatyta šių Taisyklių 13 punkte, pateikia vežėjui raštišką pasiūlymą vežti keleivius pakeistu maršrutu arba papildomais reisais nuo siūlomos datos. Lingvistiškai aiškinant nurodytą teisės normą, išdėstytą per kelis Taisyklių punktus, matyti, kad galbūt nėra LTSA suteikta pasirinkimo dėl konkurso konkrečiam maršrutui organizavimo, kadangi jis organizuojamas kaip išimtis esamam vežėjui atsisakius LTSA pateikto pasiūlymo. Aptariama teisės norma galbūt sukonstruota taip, kad LTSA privalo teikti pasiūlymą esamam vežėjui, o ne organizuoti konkursą, netgi keisdama esamus maršrutus. Esamam vežėjui sutikus su pateiktu pasiūlymu, konkursas nėra organizuojamas, o sudaroma nauja sutartis su esamu vežėju, taip pratęsiant esamus vežimo santykius. Tuo atveju, kai nėra keičiami maršrutai, apskritai nenumatytas konkurso skelbimas. Pagal faktines bylos aplinkybes konkretūs maršrutai yra nusistovėję iš esmės dar iki tyrimo laikotarpio, t. y. 2010 metų. Nekeičiant konkretaus maršruto, vežėjai, remiantis Taisyklių 22 punktu, apskritai galbūt turi teisę į sutarties pratęsimą, jei laikėsi Taisyklių ir vykdė sutarties sąlygas. Iš LTSA skundo individualioje byloje turinio matyti, kad ji nemano, jog ši nustatyta tvarka riboja konkurenciją. Konkurencijos taryba nurodė, kad pareiškėjas, įgyvendindamas šias Taisyklių nuostatas, pažeidė Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 1 dalies nuostatas, nes apribojo konkurenciją. Kyla klausimas, ar LTSA veiksmai nebuvo sąlygoti ydingo teisinio reguliavimo.
6. Pareiškėjas remiasi Lietuvos Respublikos Konstitucinio Teismo (toliau – ir Konstitucinis Teismas) 2015 m. sausio 15 d. nutarimu bei pažymi, kad Taisyklių 14.2, 14.3 ir 16 punktuose nustatytas teisinis reguliavimas galbūt neužtikrina sąžiningos konkurencijos laisvės parenkant vežėją keleivių vežimui tolimojo reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais taip, kaip tai nustatyta ir Kelių transporto kodekso 171 straipsnio (2009 m. gruodžio 17 d. redakcija) 2 dalies 2 punkte, kad savivaldybės, organizuodamos keleivių vežimą vietiniais maršrutais ir parinkdamos vežėjus šioms paslaugoms teikti, gali parinkti tiesiogiai sudarydamos viešųjų paslaugų teikimo sutartis įstatyme nustatytomis sąlygomis, o ne konkurso būdu, tik tais atvejais, kai reikia imtis veiksmų, kad būtų užtikrintas keleivinio kelių transporto viešųjų paslaugų teikimas, kurio, atsižvelgdami į savo komercinius interesus, vežėjai neprisiimtų arba kurį prisiimtų ne visa apimtimi, tačiau kuris yra būtinas siekiant patenkinti bendruosius interesus, ir tik jeigu tokiais sprendimais nebus teikiama privilegijų arba diskriminuojami atskiri ūkio subjektai ar jų grupės.
7. Pareiškėjas nurodo, kad pagal ginčijamą teisinį reguliavimą LTSA be konkurso ar kitos konkurenciją užtikrinančios procedūros turi suteikti teisę (pavesti) esamiems vežėjams tęsti be konkurso keleivių vežimo santykius netgi keičiant maršrutą. Tokiu teisiniu reguliavimu yra sudaromos prielaidos nepagrįstai suteikti privilegijų toje pačioje rinkoje veikiantiems vieniems ūkio subjektams ir diskriminuoti kitus ūkio subjektus, galimus vežimo paslaugų rinkos dalyvius. Nors šiuo metu galiojančio Kelių transporto kodekso 171 straipsnio 1 dalyje nėra nustatyta, kad LTSA privalo pirmiausia rengti konkursus atrinkti vežėjams teikti viešąsias paslaugas pagal viešųjų paslaugų įsipareigojimus, tačiau Transporto veiklos pagrindų įstatymo 13 straipsnio 2 dalyje, be kita ko, nustatyta, kad viešųjų paslaugų sutarčių turinį, trukmę, jų sudarymo sąlygas ir tvarką, vežėjo (operatoriaus) nuostolių, patirtų vykdant viešųjų paslaugų įsipareigojimus, kompensavimo tvarką nustato Reglamentas Nr. 1370/2007, o šiame reglamente nustatyta, kad pirmiausia viešųjų paslaugų sutartys sudaromos konkurso tvarka (5 straipsnio 3 dalis).
8. Be to, Aprašo (2010 m. gruodžio 15 d. redakcija) 2 punkte nustatyta, jog pagal kompetenciją sprendimus dėl vežėjų (operatorių) parinkimo viešųjų paslaugų įsipareigojimams vykdyti konkurso būdu priima, konkursą organizuoja, sutartis su konkurso nugalėtojais sudaro ir nutraukia Susisiekimo ministerija ir (ar) savivaldybių institucijos. Apraše, taip pat ir nacionaliniame įstatyminiame reguliavime nėra nuostatų apie tai, kad Susisiekimo ministerija (arba jos įgaliota institucija) turi galimybę sudaryti tiesiogines sutartis su vežėjais, t. y. neskelbdama konkurso. Kita vertus, atsižvelgdamas į paminėtą Konstitucinio Teismo nutarimą, taip pat Reglamente Nr. 1370/2007, jo 5 straipsnyje, nustatytą teisinį reguliavimą, pareiškėjas neabejoja, kad Susisiekimo ministerija galėjo pavesti LTSA tam tikrais atvejais vežėjų atranką atlikti be konkurso, sudaryti sutartis, taip pat pavesti pratęsti jau sudarytas sutartis, tačiau tik laikantis Konstitucijoje, Reglamente Nr. 1370/2007, įstatymuose, Vyriausybės aktuose nustatyto teisinio reguliavimo ir tokią būtinybę (kaip išimtį iš bendros taisyklės) pagrindžiant.
9. Pareiškėjas pažymi, kad Vyriausybės nutarimu patvirtintoje tvarkoje nenumatyta išimčių konkursams nevykdyti, taip pat sutarčių pratęsimo kitokių atvejų, esamų vežėjų privilegijavimo ar kitokių panašių nuostatų, kurios numatytos Taisyklėse. Iš Taisyklių 14.2, 14.3 ir 16 punktų turinio matyti, kad šiuose punktuose nustatytas teisinis reguliavimas iš esmės galbūt suponuoja nevienodą rinkoje veikiančių vežėjų traktavimą, kadangi vieniems vežėjams pratęsiamos sutartys be jokios konkurencijos (esamiems konkretaus maršruto vežėjams), o kitiems – ribojamas patekimas į reguliaraus susisiekimo maršrutais rinką ir galimybė pasirašyti sutartį su LTSA. Preziumuojama, kad tos pačios rinkos ūkio subjektų - vežėjų kelių transportu, kaip juridinių asmenų, teisinė padėtis yra vienoda, todėl abejonių kelia jų priskyrimas kelioms grupėms ar vienų subjektų išskyrimas iš kitų tos pačios grupės subjektų, atsižvelgiant vien į tai, ar jie yra anksčiau teikę paslaugas (turi galiojančią sutartį su LTSA).
10. Taigi, pareiškėjui kyla abejonių, ar Taisyklių 14.2, 14.3 papunkčiuose ir 16 punkte nustatytas reguliavimas, kuriuo įtvirtinta vežėjų atrinkimo procedūra, eliminuojant konkurso vykdymą pasibaigus sutarties terminui ir padarant tokį atrankos būdą iš esmės išimtiniu (esamiems vežėjams atsisakius LTSA teikto pasiūlymo), neprieštarauja Kelių transporto kodekso 171 straipsnio 1 daliai, Aprašo 2 punktui, Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnio 3 daliai tiek, kiek aukštesnės galios teisės aktuose nustatyta, kad viešųjų paslaugų sutartys sudaromos pirmiausia konkurso tvarka, o kiti atrankos būdai laikytini išimtiniais ir būtinais pagrįsti. Taip pat pareiškėjui kyla abejonių, ar Taisyklių 14.2, 14.3 papunkčiuose ir 16 punkte nustatytas reguliavimas, kuriuo turi būti atsižvelgta galbūt vien į esamų vežėjų interesus ir esamiems vežėjams siūlant tęsti keleivių vežimo santykius, tuo užbaigiant vežėjų atrankos procedūrą ne konkurso būdu, neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtintam draudimui privilegijuoti arba diskriminuoti atskirus ūkio subjektus ar jų grupes ir Kelių transporto kodekso 171 straipsnio 2 dalies 2 punkte nustatytam draudimui privilegijuoti arba diskriminuoti atskirus ūkio subjektus ar jų grupes, Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui.
11. Pareiškėjas nurodo, jog Taisyklių 22 punkte nustatyta, kad, pasibaigus sutarties ir leidimo(-ų) galiojimo terminui, jis gali būti pratęsiamas, kompetentingai įstaigai su vežėju sudarant naują sutartį ir išduodant naują(-us) leidimą(-us), jei pratęsti sutartį ir leidimą(-us) pageidaujantis vežėjas laikėsi šių taisyklių reikalavimų ir sutartyje nustatytų sąlygų; sutarties ir leidimo(-ų) galiojimo terminas pratęsiamas ne ilgiau kaip 5 metams.
12. Pasak pareiškėjo, lingvistiškai aiškinant nurodytą teisės normą, pasibaigus sutarties su esamu vežėju terminui sutartis gali būti pratęsiama, jei pratęsti sutartį pageidaujantis vežėjas laikėsi šių Taisyklių reikalavimų ir sutarties sąlygų. Apsiribojus vien šios teisės normos lingvistine formuluote, manytina, kad LTSA galėtų pasirinkti elgesio modelį, tačiau sistemiškai aiškinant šią Taisyklių nuostatą kartu su konkursų organizavimo atvejų baigtiniu sąrašu, pateiktu Taisyklių 14 punkte, kuriame nėra numatyta konkurso organizavimo sutarties pasibaigimo atveju, - darytina išvada, kad LTSA, kaip viešojo administravimo subjektas, galintis veikti teisės aktuose nustatytos kompetencijos ribose, galbūt neturi galimybės nepratęsti sutarčių su esamais vežėjais, taip juos privilegijuojant ir suteikiant galimybę teikti viešąsias paslaugas nedalyvavus konkurse, o tai prieštarautų pirmiau nurodytam aukštesnės galios teisės aktuose nustatytam prioritetiniam konkurso organizavimui suteikiant teisę teikti viešąsias paslaugas. Pareiškėjas pažymi, kad Taisyklių 14.5 punktas numato, jog konkursas organizuojamas, kai kompetentinga įstaiga nusprendė nepratęsti vežėjui išduoto leidimo galiojimo termino pagal šių Taisyklių 22 punkto nuostatas, tačiau, kaip matyti, Taisyklių 22 punktas nenumato leidimo ar sutarčių nepratęsimo atvejų ir pagrindų, o priešingai, galbūt nurodo, kad sutartys pratęsiamos, jei esami vežėjai laikėsi Taisyklių nuostatų ir tinkamai vykdė esamų sutarčių sąlygas.
13. Taigi, svarstytina, ar Taisyklių 22 punktas, aiškinant jį sistemiškai su Taisyklių 14 punkte išdėstytu baigtiniu konkursų organizavimo atvejų sąrašu, neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai dėl privilegijų teikimo esamiems vežėjams taip apribojant rinkoje konkurenciją, Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnio 3 daliai, Aprašo 2 punktui dėl konkurso teikti viešąsias transporto paslaugas neorganizavimo sutarties pasibaigimo atveju.
14. Be to, Taisyklių 22 punktas norminėje byloje svarstytinas dėl jo atitikties aukštesnės galios teisės aktams ir kitu aspektu: dėl sudarytos su vežėjais sutarties pratęsimo termino ir kartų. Pagal Taisyklių 22 punktą sutartis su esamais vežėjais gali būti pratęsta tam pačiam terminui, t. y. 5 metams, kaip ir buvo sudaryta pirminė sutartis. Be to, Taisyklės nenumato sutarties pratęsimo kartų, t. y. neriboja sutarties pratęsimo vis po 5 metus skaičiaus. Aptariamoje konkurencijos teisės pažeidimo byloje sutartys su vežėjais pratęsiamos nuo 2010 metų, o už ankstesnį laikotarpį duomenys neišsaugoti.
15. Pareiškėjas nurodo, kad svarstytina, ar Taisyklių 22 punktas, pagal kurį sutarties trukmė gali būti pratęsta 100 % ankstesnės sutarties trukmės laikotarpiui, atitinka tiesiogiai taikomo Reglamento Nr. 1370/2007 4 straipsnio 4 dalies nuostatą, pagal kurią sutarties trukmė gali būti pratęsta ne ilgesniam nei 50 % ankstesnės sutarties trukmės laikotarpiui. Tokiu Taisyklių 22 punkto reguliavimu sudaromos prielaidos rinkai tapti uždara ilgiau nei būtina, taip sumažinant teigiamą konkurencinio spaudimo poveikį, nepagrįstai ribojant naujų ūkio subjektų įėjimą į rinką, taip dalį tos pačios rinkos dalyvių nepagrįstai išskiriant, o kitus diskriminuojant, o valstybė (jos institucija – Susisiekimo ministerija, atliekanti viešojo administravimo funkcijas) traktuotina kaip netinkamai sureguliavusi ūkio laisvės ir konkurencinius santykius, nes be jokio pagrįsto teisinio pagrindo numatytas ilgesnis terminas pratęsti sutartis be konkurso vykdymo nei reglamente nustatytasis, iš esmės galbūt netgi paneigiant tiesiogiai taikomo reglamento teisinį poveikį. Todėl, teismo vertinimu, svarstytina, ar Taisyklių 22 punkte nustatytas teisinis reguliavimas, pagal kurį sutarties trukmė gali būti pratęsta 100 % ankstesnės sutarties trukmės laikotarpiui, neprieštarauja Konstitucijos 29, 46 straipsniams, Reglamento Nr. 1370/2007 4 straipsnio 3-4 dalių nuostatoms, pagal kurią sutarties trukmė gali būti pratęsta ne ilgesniam nei 50 % ankstesnės sutarties trukmės laikotarpiui esant numatytiems pagrindams, Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai.
16. Pareiškėjas remiasi Kelių transporto kodekso 18 straipsnio 11 dalimi, Transporto veiklos pagrindų įstatymo 13 straipsniu ir pažymi, kad Susisiekimo ministerija, rengdama Taisykles, galbūt nevisiškai tiksliai įgyvendino Kelių transporto kodekso 18 straipsnio 11 dalies nuostatą, nes Taisyklėse nustatė ne tik leidimų išdavimo sąlygas (kas buvo deleguota), bet ir nustatė vežėjų, kuriems išduodami leidimai vežti keleivius reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais, atrinkimo sąlygas, kas buvo įstatymo leidėjo pavesta Lietuvos Respublikos Vyriausybei. Taisyklėse nustatytas teisinis reguliavimas, kuriuo yra parenkamas vežėjas, kuris veža konkrečiu reguliaraus susisiekimo maršrutu, pasibaigus jo sutarčiai. Taisyklėse galbūt įtvirtintas prioritetas su esamu vežėju pasirašyti (pratęsti) sutartį, nenumatant galimybės konkuruoti kitiems kelių transporto vežėjams dėl teisės vežti konkrečiu maršrutu, jei esamas vežėjas pageidauja tęsti vežimą. LTSA veikė pagal šias Susisiekimo ministro patvirtintas Taisykles.
17. Taigi, įvertinus nurodytą reguliavimą, pareiškėjui kyla abejonių, ar Taisyklių IV-V skyriuose nustatytas teisinis reguliavimas (konkrečiai, Taisyklių 20 punktas) neprieštarauja aukštesnės teisinės galios aktams, kuriuose numatytas vežėjų parinkimas (atranka) konkurso būdu, išskyrus komerciškai nenaudingus maršrutus ir vežimus, ar susisiekimo ministras neviršijo jam deleguotos įstatymų leidėjo Kelių transporto kodekso 18 straipsnio 11 dalies kompetencijos, galbūt nustatydamas (pakeisdamas) žemesnės galios poįstatyminiu aktu pagal teisinį reguliavimą vienintelį vežėjų atrinkimo būdą (konkursą), perimdamas tik Vyriausybei įstatymo leidėjo deleguotą teisę nustatyti Konkurso organizavimo bei visuomenės aptarnavimo sutarčių sudarymo ir nutraukimo tvarką, taip galbūt įtvirtindamas LTSA pareigą privilegijuoti esamus vežėjus, sudarant su jais sutartis be konkurso (pratęsiant teisinius santykius).
18. Atsižvelgdamas į išdėstytus argumentus, pareiškėjas prašo ištirti, ar Taisyklių 20 punktas tuo aspektu, kad Susisiekimo ministerija nustatė ne tik leidimų išdavimo tvarką, bet ir vežėjų atrankos tvarką, bei tuo aspektu, kad LTSA pavesta ir ji sudaro sutartį su vežėjais ir nustato jos terminą ir turinį, neprieštarauja Transporto veiklos pagrindų įstatymo 13 straipsnio 2 daliai, kurioje numatyta, kad konkurso organizavimo bei visuomenės aptarnavimo sutarčių sudarymo ir nutraukimo tvarką nustato Vyriausybė ir su konkurso nugalėtoju Vyriausybė ar jos įgaliota institucija sudaro visuomenės aptarnavimo sutartis iki 5 metų, taip pat Kelių transporto kodekso 18 straipsnio 11 daliai, kurioje nustatyta, jog Susisiekimo ministerija nustato tik leidimų išdavimo sąlygas, o ne vežėjų atrankos būdą ir kriterijus.
II.
19. Atsakovas Lietuvos Respublikos susisiekimo ministerija atsiliepime prašo pareiškimą atmesti. Reaguodamas į prašymą ištirti, ar Taisyklių 20 punkte įtvirtintas teisinis reguliavimas tuo aspektu, kad Susisiekimo ministerija nustatė ne tik leidimų išdavimo tvarką, bet ir vežėjų atrankos tvarką, bei tuo aspektu, kad LTSA pavesta ir ji sudaro sutartį su vežėjais ir nustato jos terminą ir turinį, neprieštarauja Transporto veiklos pagrindų įstatymo (redakcija, galiojusi Taisyklių priėmimo metu) 13 straipsnio 2 daliai, kurioje numatyta, kad konkurso organizavimo bei visuomenės aptarnavimo sutarčių sudarymo ir nutraukimo tvarką nustato Vyriausybė ir su konkurso nugalėtoju Vyriausybė ar jos įgaliota institucija sudaro visuomenės aptarnavimo sutartis iki 5 metų, atsakovas pažymi, kad Konstitucinis Teismas 2015 m. sausio 15 d. nutarime pripažino, jog vidaus keleivinio transporto paslaugos yra bendro ekonominio intereso paslaugos. Atsakovas remiasi Reglamento Nr. 1370/2007 1 straipsnio antra pastraipa, 2 straipsnio e) ir i) papunkčiais ir pažymi, kad Aprašas, parengtas vadovaujantis Transporto veiklos pagrindų įstatymo 13 straipsnio 2 dalimi bei Reglamentu Nr. 1370/2007, reglamentuoja geležinkelių, kelių ir vidaus vandenų transporto vežėjų (operatorių) parinkimo viešųjų paslaugų įsipareigojimams vykdyti konkurso organizavimą ir nustato pagrindinius viešųjų paslaugų sutarčių sudarymo ir nutraukimo reikalavimus. Atsakovas atkreipia dėmesį į tai, kad šiuo metu visi tolimojo susisiekimo keleivinio kelių transporto maršrutai yra konkurencingi komercine prasme ir dėl šios priežasties neturėtų būti laikomi viešųjų paslaugų įsipareigojimais Reglamento Nr. 1370/2007 taikymo prasme.
20. Atsakovas pažymi, kad Taisyklėse nustatyta vežėjų atrankos tvarka ir LTSA maršrutų organizavimo įgūdžiai leidžia keleivius tolimojo susisiekimo kelių transporto maršrutais vežti net 43 mažoms ir vidutinėms įmonėms ir administruoti 363 tolimojo reguliaraus susisiekimo maršrutus, už kuriuos valstybei nereikia vežėjams mokėti iš valstybės biudžeto kompensacijų, t. y. nereikia sudarinėti viešųjų paslaugų sutarčių pagal Reglamento Nr. 1370/2007 nuostatas, kadangi šie maršrutai vežėjams generuoja pajamas ir yra pelningi. Tai reiškia, kad šiuo metu keleivinio transporto paslaugos, kurios būtinos siekiant patenkinti bendrus ekonominius interesus, tolimojo susisiekimo kelių transporto maršrutais teikiamos kaip komercinės paslaugos, o ne kaip paslaugos pagal Reglamento Nr. 1370/2007 nuostatas. Atsižvelgiant į išdėstytas aplinkybes bei į tai, kad pagal Transporto veiklos pagrindų įstatymo 3 straipsnio 4 punktą valstybė teisinėmis, o prireikus ir finansinėmis priemonėmis turi užtikrinti vežėjų (operatorių) veiklos savarankiškumą, taip pat laisvą ir sąžiningą konkurenciją transporto paslaugų rinkoje, kelių transporto valstybinio valdymo prasme nėra tikslinga dirbtinai parinkti ir finansinėmis priemonėmis skatinti vežėjus teikti viešąsias paslaugas pagal viešųjų paslaugų įsipareigojimus vadovaujantis Reglamentu Nr. 1370/2007, Taisyklių priėmimo metu galiojančios redakcijos Lietuvos Respublikos transporto veiklos pagrindų įstatymo 13 straipsnio 2 dalimi, Kelių transporto kodekso 171 straipsnio 1 dalimi ir Aprašu.
21. Dėl pareiškėjo prašymo ištirti, ar Taisyklių 20 punkte įtvirtintas teisinis reguliavimas tuo aspektu, kad Susisiekimo ministerija nustatė ne tik leidimų išdavimo tvarką, bet ir vežėjų atrankos tvarką, bei tuo aspektu, kad Administracijai pavesta ir ji sudaro sutartį su vežėjais ir nustato jos terminą ir turinį, neprieštarauja Kelių transporto kodekso 18 straipsnio 11 daliai, kurioje nustatyta, jog Susisiekimo ministerija nustato tik leidimų išdavimo sąlygas, o ne vežėjų atrankos būdą ir kriterijus, atsakovas remiasi Transporto veiklos pagrindų įstatymo 3 straipsnio 4 punktu, 4 straipsnio 1 dalimi, 3 dalies 1 ir 6 punktais, Kelių transporto kodekso 4 straipsniu, Konstitucinio Teismo 2015 m. sausio 15 d. nutarimu ir nurodo, kad, atsakovo nuomone, Susisiekimo ministerija kaip transporto viešąjį administravimą (valstybinį valdymą) vykdanti ir kelių transporto valstybės politiką įgyvendinanti institucija, turi plačią diskreciją organizuoti keleivių vežimą keliais tokiu būdu, kuris labiausiai atitiktų keleivių, vežėjų, valstybės interesus, įgyvendinant bendro ekonominio intereso tikslą.
22. Pasak atsakovo, taikant Transporto veiklos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 1 dalį, 4 straipsnio 3 dalies 1 ir 6 punktus ir Kelių transporto kodekso 4 straipsnį kartu su Kelių transporto kodekso 18 straipsnio 11 dalimi bei atsižvelgiant į tuo metu galiojusią teisėkūros praktiką, t. y. įgaliojimų ministrui nustatyti leidimų išdavimo sąlygas suteikimas buvo suprantamas plačiąja šių įgaliojimų taikymo prasme ir leidimų išdavimo procesas turėjo apimti ne tik leidimų išdavimo sąlygas, tačiau ir vežėjų atrankos būdą ir kriterijus, Susisiekimo ministras turėjo pakankamus įgaliojimus patvirtinti Taisykles, kuriomis nustato ne tik leidimų išdavimo sąlygas, tačiau ir vežėjų atrankos tvarką, ir pavedimą LTSA sudaryti sutartis su vežėjais.
23. Atsakovas nurodo, kad dėl išvardintų priežasčių netikslinga prašyti ištirti, ar Taisyklių 20 punkte įtvirtintas teisinis reguliavimas tuo aspektu, kad Susisiekimo ministerija nustatė ne tik leidimų išdavimo tvarką, bet ir vežėjų atrankos tvarką, bei tuo aspektu, kad LTSA pavesta ir ji sudaro sutartį su vežėjais ir nustato jos terminą ir turinį, neprieštarauja Transporto veiklos pagrindų įstatymo 13 straipsnio 2 daliai, kurioje numatyta, kad konkurso organizavimo bei visuomenės aptarnavimo sutarčių sudarymo ir nutraukimo tvarką nustato Vyriausybė ir su konkurso nugalėtoju Vyriausybė ar jos įgaliota institucija sudaro visuomenės aptarnavimo sutartis iki 5 metų, taip pat Kelių transporto kodekso 18 straipsnio 11 daliai, kurioje nustatyta, jog Susisiekimo ministerija nustato tik leidimų išdavimo sąlygas, o ne vežėjų atrankos būdą ir kriterijus. Taip pat dėl išvardintų priežasčių netikslinga prašyti ištirti, ar Taisyklių 14.2, 14.3 papunkčiuose ir 16 punkte, 22 punkte bei, jį aiškinant sistemiškai su Taisyklių 14 punktu, 14 punkte nustatytas teisinis reguliavimas neprieštarauja Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnio 3 daliai, Kelių transporto kodekso 171 straipsnio 1 daliai ir 2 dalies 2 punktui ir Tvarkos aprašo 2 punktui.
24. Dėl pareiškėjo prašymo ištirti, ar Taisyklių 12 punkte nustatytas teisinis reguliavimas, kuriuo nustatyta, kad nustatant naujus arba keičiant esamus maršrutus turi būti atsižvelgta į esamų vežėjų interesus, nenurodant kitų kriterijų, neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtintam draudimui privilegijuoti arba diskriminuoti atskirus ūkio subjektus ar jų grupes ir Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui, atsakovas atkreipia dėmesį į Taisyklių 12 punktą, kuriame be galbūt prieštaraujančių nuostatų toliau nustatoma, kad planuojamo arba keičiamo maršruto reisai turi būti taip priderinti prie esamų maršrutų reisų, kad transporto priemonių eismo intervalai atitiktų keleivių srautą. Atsižvelgiant į tai, kad galbūt prieštaraujančiai nuostatai yra nustatytas minėtas kriterijus, šią nuostatą taikyti atskirai, prašant ištirti, ar ji neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtintam draudimui privilegijuoti arba diskriminuoti atskirus ūkio subjektus ar jų grupes ir Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui, atsakovo nuomone, netikslinga.
25. Reaguodamas į pareiškėjo prašymus ištirti, ar Taisyklių 14.2, 14.3 papunkčiuose ir 16 punkte nustatytas teisinis reguliavimas, kuriuo nustatyta vežėjų atrinkimo procedūra išduodant leidimus vežti keleivius reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais, eliminuojant konkurso vykdymą pasibaigus sutarties terminui, ir kuriuo turi būti atsižvelgta į esamų vežėjų interesus, jiems siūlant tęsti keleivių vežimo santykius, eliminuojant konkurso vykdymą pasibaigus sutarties terminui, neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai, Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui, atsakovas pažymi, kad iš Taisyklių 9, 12 ir 21 punktuose nustatyto reglamentavimo matyti, kad LTSA sudaro sutartis ir išduoda leidimus vežti keleivius tolimojo reguliaraus susisiekimo maršrutais, t. y. nauja sutartis nesudaroma ir leidimas vežti keleivius neišduodamas LTSA nusprendus keisti maršrutą arba pradėti papildomą maršruto reisą, kuris yra sudedamoji maršruto dalis. Vadinasi, jeigu keičiant maršrutą arba pradedant papildomą maršruto reisą, sutartis nesudaroma ir leidimas neišduodamas, Taisyklių 14.2, 14.3 papunkčiuose ir 16 punkte nustatytas reguliavimas iš esmės negali būti vertinamas per konkurso eliminavimo prizmę, kai sutarties galiojimo terminas baigiasi, kadangi sutarties galiojimo terminas nesibaigia. O siūlymas tęsti keleivių vežimo santykius, turėtų būti suprantamas ne kaip vežėjo privilegija, o kaip teisė apsispręsti dėl tolimesnių keleivių vežimo santykių.
26. Dėl pareiškėjo prašymo ištirti Taisyklių 22 punkto teisėtumą atsakovas pažymi, jog, atsižvelgiant į Taisyklių 14 punkte nustatytą reglamentavimą, darytina išvada, kad, sistemiškai aiškinant su Taisyklių 20 punktu, aktualus yra Taisyklių 14.5 papunktis, numatantis, kad konkursas organizuojamas, kai kompetentinga įstaiga nusprendė nepratęsti vežėjui išduoto leidimo galiojimo termino pagal Taisyklių 22 punkto nuostatas.
27. Dėl Taisyklių 22 punkte nustatyto teisinio reguliavimo, pagal kurį sutarties trukmė gali būti pratęsta (sudaryta pakartotinai be konkurso) 100 % ankstesnės sutarties trukmės laikotarpiui ir neribojant pratęsimų skaičiaus, galimo prieštaravimo Reglamento Nr. 1370/2007 4 straipsnio 4 dalies nuostatai, pagal kurią sutarties trukmė gali būti pratęsta ne ilgesniam nei 50% ankstesnės sutarties trukmės laikotarpiui, atsakovas argumentuoja, kad Taisyklės nustato iš esmės kitokią vežėjų atrankos tvarką, t. y. tvarką, kai keleivinio transporto paslaugos, kurios būtinos siekiant patenkinti bendrus ekonominius interesus, tolimojo susisiekimo kelių transporto maršrutais gali būti teikiamos kaip komercinės paslaugos, todėl šiuo atveju pareiškėjo prašymo 4 punkte lieka aktualus klausimas ta dalimi, kuomet prašoma išspręsti klausimą dėl Taisyklių 22 punkte nustatyto teisinio reguliavimo, pagal kurį sutarties trukmė gali būti pratęsta (sudaryta pakartotinai be konkurso) neribojant pratęsimų skaičiaus, galimo prieštaravimo Konstitucijos 29, 46 straipsniams ir Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai. Atsakovas atkreipia dėmesį, kad sutartys, sudarytos su vežėjais, nepatenka į Reglamento Nr. 1370/2007 reguliavimo sritį, nes tolimojo susisiekimo maršrutų sutartys nėra viešųjų paslaugų sutartys Reglamento Nr. 1370/2007 taikymo prasme.
28. Atsakovas nurodo, kad nesutiktų su situacija, kuomet vežėjų atranka keleivių vežimo paslaugoms teikti vyktų tik konkurso organizavimo būdu. Keleivių vežimo kelių transportu paslaugų teikimas yra dinamiškas procesas. Šiam tikslui pasiekti, sprendimai dėl keleivių vežimo atitinkamu maršrutu paprastai turi būti priimami greitai, o tam tikrais atvejais - nedelsiant. Pavyzdžiui, tuo atveju, jeigu pasibaigus sutarties ir leidimo galiojimo terminui būtų priimtas sprendimas įpareigoti išimtinai visais atvejais LTSA organizuoti konkursus, toks konkursų organizavimas užtruktų mėnesiais, o apskundus tokio konkurso rezultatus teisme, konkurso dalyvių prašymu laikinosiomis apsaugos priemonėmis stabdant sutarties pasirašymą, su konkurso laimėtoju sudarytos sutarties tektų laukti metus ir ilgiau. Tokiu atveju vežėjų atrankos konkurso būdu sistema būtų iš esmės laikoma neefektyvia, sunkiai pritaikoma praktikoje, dėl kurios LTSA negalėtų užtikrinti stabilaus, nenutrūkstamo, keleivių interesus atitinkančio, tinkamos kokybės paslaugų teikimo ir dėl to vienareikšmiškai nukentėtų keleiviai. Laikantis nediskriminavimo, lygiateisiškumo, skaidrumo reikalavimų, keleivių vežimas keliais gali būti organizuojamas ne vien tik konkurso, tačiau ir kitais rinkos išsivystymo laipsnį atspindinčiais būdais. Kokiais konkrečiai būdais, ar derinant kelis būdus, turi vykti keleivių vežimas keliais, sprendžia Susisiekimo ministerija, atsižvelgdama į jai teisės aktais suteiktą kompetenciją kelių transporto valstybinio valdymo srityje (Kelių transporto kodekso 4 str. 2 d.). Konstitucinis Teismas 2015 m. sausio 15 d. nutarime yra netgi tiesiogiai pripažinęs, kad Kelių transporto kodekso 171 straipsnio 2 dalies 2 punkto nuostata, leidžianti sutartis su vežėjais sudaryti ne konkurso būdu, nėra prieštaraujanti Konstitucijai.
29. Atsakovo nuomone, Taisyklių 22 punkte nustatyta sąlyga, jog sutarties pratęsimas įmanomas tik tuo atveju, jeigu vežėjas laikėsi Taisyklių reikalavimų ir sutartyje nustatytų sąlygų yra pakankamas tinkamos kokybės paslaugų teikimui keleiviams užtikrinti. Iš kitos pusės reikėtų nepamiršti ir to, kad ir šiuo metu net 43 keleivių vežimo paslaugų teikėjai varžosi tarpusavyje vežant keleivius 363 tolimojo reguliaraus susisiekimo maršrutais. Vežėjų maršrutai tam tikruose taškuose daro įtaką keleivių srautams, tokiu būdu vežėjai konkuruoja tarpusavyje pasiūlydami keleiviams kokybiškesnes paslaugas. Taisyklėse nustatyta tvarka taip pat suteikia galimybę keleiviams mažesne kaina gauti patrauklias ir kokybiškas paslaugas. Pagal Transporto veiklos pagrindų įstatymo 9 straipsnio 1 dalį transporto veiklos paslaugų tarifai ir kainos turi būti grindžiami laisvosios rinkos kainodaros principais ir nustatomi sutartyse tarp šalių, jeigu kiti įstatymai nenustato ko kita. Keleivių vežimo maksimalius tarifus pagal Taisyklių 17.7 papunktį vežėjai turi suderinti su Valstybine kainų ir energetikos kontrolės komisija.
30. Atsakovas nesutinka, kad pagal Taisykles vežėjas, siekiantis vežti keleivius tolimojo reguliaraus susisiekimo maršrutais, turi ribotas galimybes patekti į rinką. Atsakovo nuomone, vežėjų patekimo į rinką galimybes reikėtų vertinti žiūrint bendrai į Taisyklių visumą, kadangi visi punktai kartu padidina vežėjo galimybes patekti į rinką konkurso organizavimo būdu ir atitinkamai sumažina įrodinėjimo naštą dėl naujų vežėjų, siekiančių vežti keleivius tolimojo reguliaraus susisiekimo maršrutais, diskriminavimo arba esamų vežėjų privilegijavimo. Nors ir su išimtimis, konkursas organizuojamas visais 14 punkte nustatytais atvejais. Sukurtas Taisyklėse vežėjų atrankos modelis leidžia organizuoti keleivių vežimą teisėtu ir efektyviausiu būdu, todėl neprieštarauja Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui, 46 straipsniui ir Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtintam draudimui privilegijuoti arba diskriminuoti atskirus ūkio subjektus ar jų grupes.
31. Lietuvos transporto saugos administracija pateikė nuomonę, kurioje pažymi, kad tolimojo susisiekimo autobusais leidimų ir konkursų sistema paremta tuo, kad valstybė konkursą laimėjusiam vežėjui neįsipareigoja atlikti jokių mokėjimų, o Kelių transporto kodekso 171 straipsnio 1 dalyje, Apraše ir Reglamente Nr. 1370/2007 nurodytas vežimas yra subsidijuojamasis vežimas, kai valstybė arba savivaldybės moka kompensacijas konkursą laimėjusiam vežėjui, todėl skirtingo pobūdžio santykiams gali būti nustatyti skirtingi reikalavimai. Lietuvos transporto saugos administracija akcentuoja, kad Susisiekimo ministerijos priimti teisės aktai yra privalomo pobūdžio. Net teismui manant, kad Taisyklės prieštarauja Reglamentui Nr. 1370/2007, LTSA negalėjo tiesiogiai juo remtis, nes už Reglamento Nr. 1370/2007 įgyvendinimą yra atsakinga Susisiekimo ministerija.
Išplėstinė teisėjų kolegija
konstatuoja:
III.
32. Nagrinėjamoje byloje pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas prašo ištirti, ar
1) Taisyklių 12 punkte įtvirtintas teisinis reguliavimas, pagal kurį nustatant naujus arba keičiant esamus maršrutus turi būti atsižvelgta į esamų vežėjų interesus, nenurodant kitų kriterijų, neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtintam draudimui privilegijuoti arba diskriminuoti atskirus ūkio subjektus ar jų grupes ir Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui;
2) Taisyklių 14.2, 14.3, 16 punktuose nustatytas teisinis reguliavimas, kuriuo nustatyta vežėjų atrinkimo procedūra išduodant leidimus vežti keleivius reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais, eliminuojant konkurso vykdymą pasibaigus sutarties terminui, neprieštarauja Kelių transporto kodekso 171 straipsnio 1 daliai, Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai, Aprašo 2 punktui, Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnio 3 daliai tiek, kiek jame nustatyta, kad viešųjų paslaugų sutartys bendra tvarka sudaromos konkurso tvarka;
3) Taisyklių 14.2, 14.3, 16 punktuose nustatytas reguliavimas, kuriuo turi būti atsižvelgta į esamų vežėjų interesus, jiems siūlant tęsti keleivių vežimo santykius, eliminuojant konkurso vykdymą pasibaigus sutarties terminui, neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 dalyje įtvirtintam draudimui privilegijuoti arba diskriminuoti atskirus ūkio subjektus ar jų grupes ir galiojančios redakcijos Kelių transporto kodekso 171 straipsnio 2 dalies 2 punkte draudimui privilegijuoti arba diskriminuoti atskirus ūkio subjektus ar jų grupes, Konstitucijos 29 straipsnio 1 dalyje įtvirtintam asmenų lygybės principui;
4) Taisyklių 22 punktas, aiškinant jį sistemiškai su Taisyklių 14 punkte išdėstytu baigtiniu konkursų organizavimo atvejų sąrašu, neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai dėl privilegijų teikimo esamiems vežėjams taip apribojant rinkoje konkurenciją, Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnio 3 daliai, Aprašo 2 punktui dėl konkurso teikti viešąsias transporto paslaugas neorganizavimo sutarties pasibaigimo atveju;
5) Taisyklių 22 punkte nustatytas teisinis reguliavimas, pagal kurį sutarties trukmė gali būti pratęsta (sudaryta pakartotinai be konkurso) 100 % ankstesnės sutarties trukmės laikotarpiui ir neribojant pratęsimų skaičiaus, neprieštarauja Konstitucijos 29, 46 straipsniams, Reglamento Nr. 1370/2007 4 straipsnio 4 dalies nuostatai, pagal kurią sutarties trukmė gali būti pratęsta ne ilgesniam nei 50% ankstesnės sutarties trukmės laikotarpiui, Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai;
6) Taisyklių 20 punkte įtvirtintas teisinis reguliavimas tuo aspektu, kad Susisiekimo ministerija nustatė ne tik leidimų išdavimo tvarką, bet ir vežėjų atrankos tvarką, bei tuo aspektu, kad LTSA pavesta ir ji sudaro sutartį su vežėjais ir nustato jos terminą ir turinį, neprieštarauja Transporto veiklos pagrindų įstatymo 13 straipsnio (redakcija, galiojusi Taisyklių priėmimo metu) 2 daliai, kurioje numatyta, kad konkurso organizavimo bei visuomenės aptarnavimo sutarčių sudarymo ir nutraukimo tvarką nustato Vyriausybė ir su konkurso nugalėtoju Vyriausybė ar jos įgaliota institucija sudaro visuomenės aptarnavimo sutartis iki 5 metų, taip pat Kelių transporto kodekso 18 straipsnio 11 daliai, kurioje nustatyta, jog Susisiekimo ministerija nustato tik leidimų išdavimo sąlygas, o ne vežėjų atrankos būdą ir kriterijus.
Dėl pareiškėjo prašymo ištirti Taisyklių 12, 14.2, 14.3, 16 punktų atitiktį jo nurodomoms teisės normoms
33. Pareiškėjas prašo ištirti, be kita ko, Taisyklių (2015 m. lapkričio 18 d. įsakymo Nr.3-472(1.5 E) redakcija) 12, 14.2, 14.3, 16 punktų atitiktį jo nurodomoms teisės normoms.
34. Taisyklių 12 punkte nurodyta: „Nauji reguliaraus susisiekimo maršrutai nustatomi arba esantys keičiami, jei keleivių paklausa netenkinama arba ji tenkinama, tačiau važiavimo sąlygos yra nepatenkinamos (keleiviai netelpa į transporto priemones, jų netenkina važiavimo laikas arba dažnis ir pan.). Nauji reguliaraus susisiekimo maršrutai nustatomi, jei keleivių susisiekimo negalima užtikrinti visų pirma pakeičiant vežimo sąlygas (trasą, dažnį, laiką, transporto priemonių talpą) esančiuose maršrutuose. Nustatant naujus arba keičiant esamus maršrutus turi būti atsižvelgta į interesus vežėjų, vežančių keleivius esamais maršrutais. Planuojamo arba keičiamo maršruto reisai turi būti taip priderinti prie esamų maršrutų reisų, kad transporto priemonių eismo intervalai atitiktų keleivių srautą. Vietinis keleivių susisiekimas tarp aplinkinių vietovių ir savivaldybės, kaip administracinio vieneto, centro turi būti užtikrinamas vietinio (priemiestinio) reguliaraus susisiekimo maršrutais.“
35. Taisyklių 14.2 punkte nustatyta, jog konkursas organizuojamas, kai „kompetentinga įstaiga pratęsia, pakeičia arba sutrumpina maršrutą, panaikina stoteles ar papildo maršrutą naujomis stotelėmis, jei šiuo maršrutu keleivius vežantis vežėjas, šiai įstaigai pasiūlius, atsisako vežti keleivius pakeistu maršrutu“;
36. Taisyklių 14.3 punkte nurodyta, kad konkursas organizuojamas, kai „kompetentinga įstaiga pradeda papildomus maršruto reisus, jei šiuo maršrutu keleivius vežantis vežėjas, kompetentingai įstaigai pasiūlius, atsisako vežti keleivius papildomais reisais. Šiuo atveju vežėjas parenkamas vežti keleivius tik papildomais reisais“.
37. Taisyklių 16 punkte nustatyta: „Kompetentinga įstaiga, planuodama pakeisti maršrutą arba pradėti papildomus reisus, kaip tai nurodyta šių taisyklių 14.2 ir 14.3 punktuose, ir suderinusi maršruto tvarkaraščio projektą ir planuojamo maršruto trasą, kaip nustatyta šių taisyklių 13 punkte, pateikia vežėjui raštišką pasiūlymą vežti keleivius pakeistu maršrutu arba papildomais reisais nuo siūlomos datos. Vežėjas, gavęs tokį pasiūlymą, turi per 7 dienas pranešti, ar sutinka ir ar gali vežti keleivius pakeistu maršrutu arba papildomais reisais nuo siūlomos datos. Vežėjas gali pasiūlyti ir kitą datą, kuri darbo tvarka derinama su kompetentinga įstaiga. Vežėjui atsisakius vežti keleivius pakeistu maršrutu ar papildomais reisais, kompetentinga įstaiga organizuoja konkursą kitam vežėjui parinkti ir po 3 mėnesių nuo vežėjo atsisakymo panaikina šiam vežėjui išduotą leidimą vežti keleivius keičiamu maršrutu, išskyrus šių taisyklių 14.3 punkte nurodytą atvejį. Per šį 3 mėnesių laikotarpį keleiviai vežami nepakeistu maršrutu.”
38. Taigi Taisyklių 12, 14.2, 14.3, 16 punktuose įtvirtintas teisinis reguliavimas yra susijęs su atvejais, kai nustatomi nauji, keičiami, pratęsiami arba sutrumpinami maršrutai, panaikinamos stotelės ar maršrutai papildomi naujomis stotelėmis, pradedami papildomo maršruto reisai.
39. Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo (toliau – ir Administracinių bylų teisenos įstatymas) 114 straipsnyje yra nurodyta: „Bendrosios kompetencijos ar specializuotas teismas turi teisę sustabdyti bylos nagrinėjimą ir nutartimi kreiptis į administracinį teismą prašydamas patikrinti, ar konkretus norminis administracinis aktas (ar jo dalis), kuris turėtų būti taikomas nagrinėjamoje byloje, atitinka įstatymą ar Vyriausybės norminį teisės aktą.“ Taigi bendrosios kompetencijos ar specializuotas teismas turi teisę kreiptis į administracinį teismą dėl jo nagrinėjamoje individualioje byloje taikytino norminio administracinio akto (ar jo dalies).
40. Kaip pažymima nuoseklioje Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje, norminio administracinio akto teisėtumo patikrinimas, kai dėl to į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą kreipiasi bendrosios kompetencijos ar administracinis teismas, nėra savitikslis dalykas. Norminės administracinio akto teisėtumo bylos išnagrinėjimas tokiu atveju turi padėti teismui įvykdyti teisingumą individualioje byloje, būti naudingas (bylos išnagrinėjimo iš esmės ir procesinio sprendimo priėmimo byloje aspektu) besikreipiančiam teismui (žr., pvz., Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2009 m. vasario 26 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I575-3/2009, išplėstinės teisėjų kolegijos 2016 m. kovo 10 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-9-261/2016 ir kt.). Lietuvos vyriausiajam administraciniam teismui nėra pavesta nagrinėti abstrakčius, hipotetinius, nesusijusius su nagrinėjama individualia byla teismų paklausimus. Tai savo ruožtu suponuoja, kad ir teismai neturi teisės kreiptis į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą su tokiais prašymais, kurių išsprendimas neturės jokios reikšmės jų nagrinėjamos individualios bylos baigčiai. Todėl, jei toks prašymas ištirti norminio administracinio akto teisėtumą buvo priimtas, Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas turi teisę nutraukti norminę administracinę bylą (ar jos dalį) kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 str. 1 d. 1 p., 116 str. 1 d.) (Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2007 m. vasario 28 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I7-04/2007, 2009 m. vasario 26 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I575-3/2009, 2013 m. kovo 4 d. sprendimas administracinėje byloje I492-4/2013, 2016 m. liepos 8 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eI-7-822/2016 ir kt., 2018 m. gruodžio 5 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I-16-261/2018).
41. Nagrinėjamu atveju individualioje byloje, kurią sustabdęs pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas kreipėsi į Lietuvos vyriausiąjį administracinį teismą dėl jo nurodytų Taisyklių nuostatų teisėtumo, yra nagrinėjamas skundas dėl Nutarimo, kuriame buvo pripažinti pažeidžiančiais Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio reikalavimus Lietuvos transporto saugos administracijos veiksmai, pratęsiant be konkurencingos procedūros sutartis su vežėjais, paskirta bauda bei nustatytas įpareigojimas nutraukti per 8 mėnesius nuo nutarimo paskelbimo dienos interneto svetainėje nutarimo rezoliucinės dalies 1 punkte nurodytas sutartis ir organizuoti konkurencingą procedūrą naujiems vežėjams atrinkti. Kaip matyti iš individualioje byloje ginčijamo Nutarimo, jame padaryta išvada, kad LTSA 2018 m. be konkurencingos procedūros sudarydama 42 sutartis su tais pačiais vežėjais dėl tų pačių maršrutų, privilegijavo juos, diskriminavo kitus ūkio subjektus (Nutarimo 97 p.). Pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas savo prašyme bei patikslintame prašyme nepateikė argumentų, kurie rodytų, kad individualioje byloje būtų taikytinos Taisyklių nuostatos, susijusios su naujų maršrutų nustatymu, jų keitimu, pratęsimu, sutrumpinimu, stotelių panaikinimu ar maršrutų papildymu naujomis stotelėmis, pradedamais papildomais maršruto reisais.
42. Atsižvelgiant į išdėstytus argumentus, pareiškėjui Vilniaus apygardos administraciniam teismui nepateikus argumentų, kad Taisyklių 12, 14.2, 14.3, 16 punktai yra taikytini jo nagrinėjamoje individualioje byloje, norminės administracinės bylos dalis dėl Taisyklių 12, 14, 14.3, 16 punktų atitikties pareiškėjo nurodomoms teisės normoms nutraukiama.
Dėl pareiškėjo prašymo ištirti Taisyklių 22 punkto, aiškinant jį sistemiškai su Taisyklių 14 punktu, bei Taisyklių 22 punkto atskirai, atitiktį pareiškėjo nurodomoms teisės normoms
43. Pareiškėjas prašo ištirti, ar Taisyklių 22 punktas, aiškinant jį sistemiškai su Taisyklių 14 punkte išdėstytu baigtiniu konkursų organizavimo atvejų sąrašu, neprieštarauja Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai dėl privilegijų teikimo esamiems vežėjams, taip apribojant rinkoje konkurenciją, Reglamento Nr. 1370/2007 5 straipsnio 3 daliai, Aprašo 2 punktui dėl konkurso teikti viešąsias transporto paslaugas neorganizavimo sutarties pasibaigimo atveju. Pareiškėjas taip pat prašo ištirti, ar Taisyklių 22 punkte nustatytas teisinis reguliavimas, pagal kurį sutarties trukmė gali būti pratęsta (sudaryta pakartotinai be konkurso) 100 % ankstesnės sutarties trukmės laikotarpiui ir neribojant pratęsimų skaičiaus, neprieštarauja Konstitucijos 29, 46 straipsniams, Reglamento Nr. 1370/2007 4 straipsnio 4 dalies nuostatai, pagal kurią sutarties trukmė gali būti pratęsta ne ilgesniam nei 50% ankstesnės sutarties trukmės laikotarpiui, Konkurencijos įstatymo 4 straipsnio 2 daliai.
44. Taisyklių 22 punkte yra nurodyta: „Pasibaigus sutarties ir leidimo (-ų) galiojimo terminui, jis gali būti pratęsiamas, kompetentingai įstaigai su vežėju sudarant naują sutartį ir išduodant naują (-us) leidimą (-us), jei pratęsti sutartį ir leidimą (-us) pageidaujantis vežėjas laikėsi šių taisyklių reikalavimų ir sutartyje nustatytų sąlygų. Sutarties ir leidimo (-ų) galiojimo terminas pratęsiamas ne ilgiau kaip 5 metams tomis pačiomis sąlygomis, kaip nustatyta šių taisyklių 19–21 punktuose. Sutarties ir leidimo (-ų) galiojimo terminas nepratęsiamas, jei vežėjas nesilaikė šių taisyklių reikalavimų ir sutartyje nustatytų sąlygų.“
45. Taisyklių 14 punkte yra nurodyta: „Kompetentinga įstaiga organizuoja konkursą vežėjui parinkti vežti keleivius kompetentingos įstaigos nustatytu maršrutu pagal šios įstaigos nustatytas konkurso sąlygas. Savivaldybių institucijos arba jų įgaliotos įstaigos, organizuodamos konkursus, vadovaujasi Vežėjų (operatorių) parinkimo visuomenės aptarnavimo įsipareigojimams vykdyti konkurso organizavimo ir visuomenės aptarnavimo sutarčių sudarymo ir nutraukimo tvarka, patvirtinta Lietuvos Respublikos Vyriausybės 2003 m. rugsėjo 4 d. nutarimu Nr. 1132 (Žin., 2003, Nr. 86-3910). Konkursas organizuojamas, kai:
14.1. kompetentinga įstaiga nustato naują maršrutą (maršrutas laikomas nauju, jei jo trasa nesutampa su esamų maršrutų trasomis daugiau kaip 50 procentų lyginant su kiekvienu esamu maršrutu atskirai);
14.2. kompetentinga įstaiga pratęsia, pakeičia arba sutrumpina maršrutą, panaikina stoteles ar papildo maršrutą naujomis stotelėmis, jei šiuo maršrutu keleivius vežantis vežėjas, šiai įstaigai pasiūlius, atsisako vežti keleivius pakeistu maršrutu;
14.3. kompetentinga įstaiga pradeda papildomus maršruto reisus, jei šiuo maršrutu keleivius vežantis vežėjas, kompetentingai įstaigai pasiūlius, atsisako vežti keleivius papildomais reisais. Šiuo atveju vežėjas parenkamas vežti keleivius tik papildomais reisais;
14.4. kompetentinga įstaiga nusprendė panaikinti vežėjui išduotą leidimą pagal šių taisyklių 25 punkto nuostatas;
14.5. kompetentinga įstaiga nusprendė nepratęsti vežėjui išduoto leidimo galiojimo termino pagal šių taisyklių 22 punkto nuostatas;
46. Nors pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas nutarties, kurioje išdėstytas prašymas ištirti nurodytų Taisyklių nuostatų teisėtumą, rezoliucijoje suformulavo prašymą ištirti Taisyklių 22 punkto, aiškinant jį sistemiškai su Taisyklių 14 punkte išdėstytu baigtiniu konkursų organizavimo atvejų sąrašu, atitiktį jo nurodytoms teisės normoms, motyvuodamas savo prašymą, pareiškėjas analizuoja ir kvestionuoja Taisyklių 22 ir 14.5 punktuose įtvirtintą reglamentavimą. Atsižvelgiant į tai, tiriamas Taisyklių 22 ir 14.5 punktų teisėtumas.
47. Taisyklių 14.5 punkte nurodyta, kad konkursas yra organizuojamas, kai kompetentinga įstaiga nusprendė nepratęsti vežėjui išduoto leidimo galiojimo termino pagal šių taisyklių 22 punkto nuostatas. Taisyklių 22 punkte nustatyta, kad sutarties ir leidimo (-ų) terminas gali būti pratęsiamas, jei vežėjas laikėsi šių taisyklių reikalavimų ir sutartyje nustatytų sąlygų; sutarties ir leidimo (-ų) galiojimo terminas nepratęsiamas, jei vežėjas nesilaikė šių taisyklių reikalavimų ir sutartyje nustatytų sąlygų. Taip pat nurodytas maksimalus terminas, kuriam galima pratęsti sutarties ir leidimo (-ų) galiojimo terminą. Aiškinant šias teisės normas sistemiškai, matyti, kad susisiekimo ministras nustatė atvejus, kai, esant Taisyklių 22 punkte nurodytoms sąlygoms, yra organizuojamas (arba gali būti neorganizuojamas) konkursas vežėjui parinkti vežti keleivius kompetentingos įstaigos nustatytais maršrutais.
48. Pažymėtina, jog norminę administracinę bylą nagrinėjantis administracinis teismas, neperžengdamas savo kompetencijos ribų, turi teisę patikrinti ir įvertinti, ar atsakovui buvo suteikti įgaliojimai nustatyti ginčijamą teisinį reguliavimą ir ar atsakovas neperžengė savo kompetencijos ribų (2011 m. lapkričio 2 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I662-11/2011, 2016 m. liepos 5 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I-6-662/2016 Administracinė jurisprudencija. 2016, 32, p. 9-28, 2017 m. rugsėjo 11 d. sprendimas administracinėje byloje Nr. I-12-502/2017 Administracinė jurisprudencija. 2017, 34, p. 9-43). Atsižvelgiant į ginčijamo teisinio reguliavimo turinį, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, tikslinga pasisakyti dėl Taisyklių 22 ir 14.5 punktų teisėtumo šiuo aspektu.
49. Konstitucijoje įtvirtintas teisinės valstybės principas suponuoja teisės aktų hierarchiją. Konstitucinis Teismas savo aktuose ne kartą yra konstatavęs, kad poįstatyminiai teisės aktai turi būti priimami remiantis įstatymais, kad poįstatyminis teisės aktas yra įstatymo normų taikymo aktas, nepaisant to, ar tas aktas yra vienkartinio (ad hoc) taikymo, ar nuolatinio galiojimo (inter alia Konstitucinio Teismo 2007 m. rugsėjo 6 d., 2010 m. kovo 9 d., 2012 m. balandžio 18 d., 2013 m. vasario 20 d., 2013 m. gegužės 9 d. nutarimai). Konstitucija draudžia žemesnės galios teisės aktais reguliuoti tuos santykius, kurie gali būti reguliuojami tik aukštesnės galios teisės aktais (inter alia Konstitucinio Teismo 2007 m. lapkričio 29 d., 2009 m. rugsėjo 2 d., 2012 m. balandžio 18 d. nutarimai). Konstitucinis Teismas ne kartą yra konstatavęs, kad įstatymai nustato bendro pobūdžio taisykles, o poįstatyminiuose teisės aktuose jos gali būti detalizuojamos, gali būti reglamentuojama jų įgyvendinimo tvarka (Konstitucinio Teismo 1995 m. spalio 26 d., 1996 m. gruodžio 19 d., 2004 m. kovo 5 d., 2014 m. gegužės 9 d. nutarimai).
50. Konstitucinis teisinės valstybės principas neleidžia poįstatyminiais teisės aktais reguliuoti santykių, kurie gali būti reguliuojami tik įstatymu, taip pat poįstatyminiais teisės aktais nustatyti tokio teisinio reguliavimo, kuris konkuruotų su nustatytuoju įstatyme, nebūtų grindžiamas įstatymais (Konstitucinio Teismo 2006 m. kovo 14 d., 2009 m. birželio 22 d., 2013 m. lapkričio 6 d. ir kt. nutarimai). Toks teisės akto formos nesilaikymas, kai Konstitucija reikalauja, kad tam tikri santykiai būtų reguliuojami įstatymu, tačiau jie yra reguliuojami poįstatyminiu aktu (nepriklausomai nuo to, ar šiuos santykius kokiu nors aspektu reguliuoja dar ir įstatymas, su kuriame nustatytu teisiniu reguliavimu konkuruoja poįstatyminiame akte nustatytas teisinis reguliavimas, ar joks įstatymas šių santykių apskritai nereguliuoja), gali būti pakankamu pagrindu tokį poįstatyminį teisės aktą pripažinti prieštaraujančiu Konstitucijai (Konstitucinio Teismo 2004 m. gruodžio 13 d. nutarimas).
51. Riboti asmens teises ir laisves, taip pat ir Konstitucijos 46 straipsnyje numatytą ūkinės veiklos laisvę galima, jeigu yra laikomasi šių sąlygų: tai daroma įstatymu; ribojimai yra būtini demokratinėje visuomenėje siekiant apsaugoti kitų asmenų teises bei laisves ir Konstitucijoje įtvirtintas vertybes, taip pat konstituciškai svarbius tikslus; ribojimais nėra paneigiama teisių ir laisvių prigimtis bei jų esmė; yra laikomasi konstitucinio proporcingumo principo. Nors tam tikri ūkinės veiklos santykiai gali būti reguliuojami tik įstatymais, kiti – Vyriausybės nutarimais, dar kiti – žemesnės galios poįstatyminiais teisės aktais, tačiau nustatyti esmines ūkinės veiklos sąlygas, draudimus ir ribojimus, darančius esminį poveikį ūkinei veiklai, taip pat įvairias sankcijas už atitinkamus teisės pažeidimus pagal Konstituciją galima tik įstatymu (žr., pvz., Konstitucinio Teismo 2005 m. lapkričio 3 d., 2006 m. gegužės 31 d., 2008 m. sausio 21 d., 2008 m. kovo 15 d. nutarimus).
52. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, atvejai, kada yra organizuojamas ar gali būti neorganizuojamas konkursas vežėjams parinkti vežti keleivius kompetentingos įstaigos nustatytais maršrutais, taip pat maksimalus terminas, kuriam gali būti pratęsta atitinkama sutartis dėl keleivių vežimo, yra esminės ūkinės veiklos sąlygos, kadangi nustačius, kad tam tikru atveju konkursas gali būti neorganizuojamas, kiti vežėjai gali netekti galimybės varžytis dėl keleivių vežimo atitinkamu maršrutu (maršrutais), o nustačius atvejį, kai konkursas organizuojamas, vežėjas, kuris jau veža keleivius atitinkamu maršrutu (maršrutais), gali tokią galimybę prarasti, kas taip pat gali turėti esminės įtakos šio vežėjo ūkinei veiklai, ypač atsižvelgiant į ūkinės veiklos vykdymui keleivių vežimo reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais srityje reikalingas investicijas. Išplėstinės teisėjų kolegijos nuomone, maksimalus terminas, kuriam gali būti pratęsta atitinkama sutartis dėl keleivių vežimo, taip pat yra esminė ūkinės veiklos sąlyga, atsižvelgiant į tai, kad pratęsus sutartį su vežėju dėl nustatyto maršruto tam tikram terminui, kiti vežėjai tuo laikotarpiu negali varžytis dėl galimybės vežti keleivius atitinkamu maršrutu ta apimtimi, kuria pratęsta atitinkama sutartis dėl keleivių vežimo.
53. Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2006 m. vasario 14 d. įsakyme Nr. 3-62, kuriuo yra patvirtintos Leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais išdavimo taisyklės, kurių nuostatos yra ginčijamos šioje byloje, nurodyta, kad jis yra priimtas vadovaujantis Lietuvos Respublikos kelių transporto kodekso 18 straipsnio 11 dalimi. Kelių transporto kodekso 18 straipsnio 11 dalyje (2002 m. kovo 19 d. įstatymo Nr. IX-790 redakcija) nurodyta: „Keleiviams vežti reguliariais reisais nustatytu maršrutu išduodamas leidimas. Leidimus keleiviams vežti vietiniais maršrutais išduoda savivaldybių institucijos arba jų įgaliotos įstaigos, tolimojo ir tarptautinio susisiekimo maršrutais – Susisiekimo ministerija arba jos įgaliota institucija. Leidimų išdavimo sąlygas nustato Susisiekimo ministerija.”
54. Taigi Kelių transporto kodekso 18 straipsnio 11 dalis, kuria remiantis priimtos Taisyklės, paveda Susisiekimo ministerijai nustatyti leidimų išdavimo sąlygas. Išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, Susisiekimo ministerijos įgaliojimai nustatyti leidimų išdavimo sąlygas negali būti aiškinami kaip apimantys įgaliojimus nustatyti, ar vežėjai konkretiems maršrutams yra atrenkami konkurso ar ne konkurso būdu, t. y. kaip apimantys įgaliojimus nustatyti esmines ūkinės veiklos sąlygas, kadangi toks šios įstatymo nuostatos aiškinimas prieštarautų konstitucinio teisinės valstybės principo apimamam teisės aktų hierarchijos principui, kuris, kaip minėta, reiškia inter alia tai, kad nustatyti esmines ūkinės veiklos sąlygas galima tik įstatymu.
55. Atsakovas Susisiekimo ministerija savo atsiliepime šioje norminėje byloje, grįsdamas savo „plačią diskreciją organizuoti keleivių vežimą keliais tokiu būdu, kuris labiausiai atitiktų keleivių, vežėjų, valstybės interesus“, remiasi Transporto veiklos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 1 dalimi, 3 dalies 1 ir 6 punktais bei Kelių transporto kodekso 4 straipsniu. Transporto veiklos pagrindų įstatymo (2002 m. vasario 28 d. įstatymo Nr. IX-747 redakcija) 4 straipsnio 1 dalyje nustatyta: „Transporto viešąjį administravimą vykdo Vyriausybė, Susisiekimo ministerija bei savivaldybių institucijos.“ To paties įstatymo 4 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2002 m. vasario 28 d. įstatymo Nr. IX-747 redakcija) nurodyta: „Susisiekimo ministerija įgyvendina valstybės transporto politiką”, Transporto veiklos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 3 dalies 1 punkte (2011 m. gruodžio 21 d. įstatymo Nr. XI-1832 redakcija) nustatyta: „Susisiekimo ministerija formuoja valstybės transporto politiką, organizuoja, koordinuoja ir kontroliuoja jos įgyvendinimą“. Transporto veiklos pagrindų įstatymo 4 straipsnio 3 dalies 6 punkte (2002 m. vasario 28 d. įstatymo Nr. IX-747 redakcija) nurodyta: „Susisiekimo ministerija pagal savo kompetenciją leidžia teisės aktus ir tiesiogiai ar per įgaliotas institucijas kontroliuoja, kaip šie aktai vykdomi“. Kelių transporto kodekso 4 straipsnio 1 dalyje (2002 m. kovo 19 d. įstatymo Nr. IX-790 redakcija) nustatyta: „Kelių transporto valstybinį valdymą vykdo Susisiekimo ministerija ir savivaldybių institucijos.“
56. Atsakovo nurodomos teisės normos nustato bendrą Susisiekimo ministerijos kompetenciją transporto valstybinio valdymo srityje, tačiau nenustato esminių ūkinės veiklos sąlygų pagrindų, kurie būtų detalizuojami tiriamomis Taisyklių 22 ir 14.5 nuostatomis. Minėta, jog poįstatyminiu teisės aktu negalima pakeisti įstatymo ir sukurti naujų bendro pobūdžio teisės normų, inter alia – ir esminių ūkinės veiklos sąlygų; įstatymai nustato bendro pobūdžio taisykles, o poįstatyminiuose teisės aktuose jos gali būti detalizuojamos, gali būti reglamentuojama jų įgyvendinimo tvarka. Todėl, išplėstinės teisėjų kolegijos vertinimu, atsakovo nurodytos teisės normos, kuriomis nustatoma bendra Susisiekimo ministerijos kompetencija transporto valstybinio valdymo srityje, nesudaro pagrindo tiriamoms poįstatyminio teisės akto normoms, kuriose yra įtvirtintos esminės ūkinės veiklos sąlygos, priimti.
57. Atsižvelgdama į tai, kad, kaip minėta, esmines ūkinės veiklos sąlygas nustatantis reguliavimas gali būti įtvirtinamas ne žemesnės galios nei įstatymas teisės akte, taip pat įvertinusi tai, jog ginčijamos nuostatos neturi įstatyminio pagrindo, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, kad atsakovas Taisyklių 22 ir 14.5 punktuose, t. y. poįstatyminiame teisės akte, įtvirtino esmines ūkinės veiklos sąlygas, taip viršydamas savo kompetenciją ir pažeisdamas konstitucinio teisinės valstybės principo apimamą teisės aktų hierarchijos principą. Atsižvelgiant į tai, konstatuotina, kad Taisyklių 22 ir 14.5 punktai prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui.
58. Konstatavus, kad Taisyklių 22 ir 14.5 punktai prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui, išnyksta poreikis tirti šių nuostatų atitiktį kitoms pareiškėjo nurodomoms teisės normoms. Atsižvelgiant į tai, Taisyklių 22 ir 14.5 punktų atitiktis kitoms pareiškėjo nurodomoms teisės normoms nevertinama.
Dėl pareiškėjo prašymo ištirti Taisyklių 20 punkto atitiktį jo nurodomiems teisės aktams
59. Pareiškėjas Vilniaus apygardos administracinis teismas taip pat prašo ištirti, ar Taisyklių 20 punkte įtvirtintas teisinis reguliavimas tuo aspektu, kad Susisiekimo ministerija nustatė ne tik leidimų išdavimo tvarką, bet ir vežėjų atrankos tvarką, bei tuo aspektu, kad LTSA pavesta ir ji sudaro sutartį su vežėjais ir nustato jos terminą ir turinį, neprieštarauja Transporto veiklos pagrindų įstatymo 13 straipsnio (redakcija, galiojusi Taisyklių priėmimo metu) 2 daliai, kurioje numatyta, kad konkurso organizavimo bei visuomenės aptarnavimo sutarčių sudarymo ir nutraukimo tvarką nustato Vyriausybė ir su konkurso nugalėtoju Vyriausybė ar jos įgaliota institucija sudaro visuomenės aptarnavimo sutartis iki 5 metų, taip pat Kelių transporto kodekso 18 straipsnio 11 daliai, kurioje nustatyta, jog Susisiekimo ministerija nustato tik leidimų išdavimo sąlygas, o ne vežėjų atrankos būdą ir kriterijus.
60. Taisyklių 20 punkte yra nustatyta: „Su konkursą laimėjusiu vežėju Valstybinė kelių transporto inspekcija sudaro keleivių vežimo tolimojo reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais sutartį arba papildo jau sudarytą sutartį (toliau – sutartis). Sutartis sudaroma ne ilgiau kaip 5 metams. Sutarties turinį ir galiojimo terminą nustato Valstybinė kelių transporto inspekcija.“
61. Transporto veiklos pagrindų įstatymo 13 straipsnio 2 dalyje (2005 m. gegužės 19 d. įstatymo Nr. X-214 redakcija) nustatyta: „Konkurso organizavimo bei visuomenės aptarnavimo sutarčių sudarymo ir nutraukimo tvarką nustato Vyriausybė. Su konkurso nugalėtoju Vyriausybė ar jos įgaliota institucija ir (ar) savivaldybės institucija sudaro visuomenės aptarnavimo sutartis, kuriose nustatomos keleivių vežimo sąlygos (paslaugų kokybė, veiklos nenutrūkstamumas, reguliarumas, mastas ir kiti reikalavimai), taip pat atlyginimo už suteikiamas paslaugas dydis ir tvarka. Visuomenės aptarnavimo sutarties galiojimo terminas – iki 5 metų.”
62. Kelių transporto kodekso 18 straipsnio 11 dalyje (2002 m. kovo 19 d. įstatymo Nr. IX-790 redakcija) nurodyta: „Keleiviams vežti reguliariais reisais nustatytu maršrutu išduodamas leidimas. Leidimus keleiviams vežti vietiniais maršrutais išduoda savivaldybių institucijos arba jų įgaliotos įstaigos, tolimojo ir tarptautinio susisiekimo maršrutais – Susisiekimo ministerija arba jos įgaliota institucija. Leidimų išdavimo sąlygas nustato Susisiekimo ministerija.”
63. Grįsdamas galimą Taisyklių 20 punkto neteisėtumą, pareiškėjas nurodo, kad kyla abejonių, ar Taisyklių IV-V skyriuose nustatytas teisinis reguliavimas (konkrečiai, Taisyklių 20 punktas) neprieštarauja aukštesnės teisinės galios aktams, kuriuose numatytas vežėjų parinkimas (atranka) konkurso būdu, išskyrus komerciškai nenaudingus maršrutus ir vežimus, ar Susisiekimo ministras neviršijo jam deleguotos įstatymų leidėjo Kelių transporto kodekso 18 straipsnio 11 dalyje kompetencijos, galbūt nustatydamas (pakeisdamas) žemesnės galios poįstatyminiu aktu pagal teisinį reguliavimą vienintelį vežėjų atrinkimo būdą (konkursą), perimdamas tik Vyriausybei įstatymo leidėjo deleguotą teisę nustatyti Konkurso organizavimo bei visuomenės aptarnavimo sutarčių sudarymo ir nutraukimo tvarką, taip galbūt įtvirtindamas LTSA pareigą privilegijuoti esamus vežėjus, sudarant su jais sutartis be konkurso (pratęsiant teisinius santykius).
64. Administracinių bylų teisenos įstatymo 115 straipsnio 1 dalis įtvirtina, kad pagal Administracinių bylų teisenos įstatymo 114 straipsnį bendrosios kompetencijos ar specializuoto teismo priimamoje nutartyje turi būti nurodyta, be kita ko, kokiais teisiniais argumentais teismas, kuris kreipiasi, grindžia savo abejonę dėl ginčijamo norminio administracinio akto (ar jo dalies) teisėtumo. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo praktikoje nagrinėjant normines administracines bylas nuosekliai laikomasi pozicijos, kad pareiškėjas savo poziciją dėl kiekvienos ginčijamo norminio administracinio akto (jo dalies) nuostatos atitikties įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui turi pagrįsti aiškiai suformuluotais teisiniais argumentais; neturėtų būti ir nutylėtų motyvų, neįvertintų reikšmingų teisinio reguliavimo aspektų (pvz., žr. 2018 m. sausio 2 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. eI-21-438/2017). Formuluojant teisinius argumentus, kuriais grindžiamos abejonės norminio administracinio akto teisėtumu, turi būti išnagrinėtas tiek atitinkamo norminio administracinio akto (jo dalies) turinys, tiek aukštesnės galios teisės akto (įstatymo ar Vyriausybės norminio akto) turinys ir pateikta konkreti nuomonė dėl prieštaravimų tarp šių aktų (2009 m. balandžio 3 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I442-20/2009; 2011 m. gruodžio 8 d. nutartis administracinėje byloje Nr. A492-3553/2011, 2019 m. vasario 14 d. nutartis administracinėje byloje Nr. eI-7-624/2019). Tinkamai nepagrindus savo pozicijos dėl teisinio reguliavimo neatitikimo aukštesnės galios teisės aktams, negalima nustatyti norminės bylos dalyko, nagrinėjimo ribų ir apimties, suvaržoma proceso šalių teisė teikti paaiškinimus, teismo galimybė ruošti bylą teisminiam nagrinėjimui bei ją nagrinėti. Pareiškime (prašyme) dėl norminio administracinio teisės akto teisėtumo ištyrimo negalima apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui (žr. Lietuvos vyriausiojo administracinio teismo išplėstinės teisėjų kolegijos 2017 m. spalio 5 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I-14-552/2017; 2018 m. liepos 31 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eA-1087-520/2018 ir kt.). Nurodomi teisiniai argumentai privalo būti išsamūs, aiškūs, logiški ir nuoseklūs (2013 m. liepos 18 d. nutartis administracinėje byloje Nr. I143-24/2013). Minėti trūkumai gali būti pagrindas atsisakyti priimti pareiškimą (prašymą) (tiek abstraktų, tiek pateiktą ryšium su individualia byla) ištirti norminio administracinio akto teisėtumą (Administracinių bylų teisenos įstatymo 33 str. 2 d. 1 p., 116 str. 1 d.), o jei jis jau buvo priimtas – bylą nutraukti kaip nepriskirtiną administracinių teismų kompetencijai (Administracinių bylų teisenos įstatymo 103 str. 1 p.; 116 str. 1 d.) (pvz., žr. 2009 m. vasario 26 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I575-3/2009; 2012 m. kovo 8 d. sprendimą administracinėje byloje Nr. I525-4/2012, 2019 m. vasario 14 d. nutartį administracinėje byloje Nr. eI-7-624/2019).
65. Kaip minėta, pareiškėjas prašo ištirti, ar Taisyklių 20 punktas tuo aspektu, kad Susisiekimo ministerija nustatė ne tik leidimų išdavimo tvarką, bet ir vežėjų atrankos tvarką, bei tuo aspektu, kad LTSA pavesta ir ji sudaro sutartį su vežėjais ir nustato jos terminą ir turinį, neprieštarauja Transporto veiklos pagrindų įstatymo 13 straipsnio 2 daliai ir Kelių transporto kodekso 18 straipsnio 11 daliai.
66. Šių savo abejonių pareiškėjas nepagrindžia aiškiais, nuosekliais teisiniais argumentais. Nors pareiškėjas cituoja nurodytas įstatymo normas, tačiau nepateikia savo motyvuoto vertinimo, aiškios teisinės pozicijos, kodėl, pareiškėjo manymu, Taisyklių 20 punktas nurodytais aspektais prieštarauja pareiškėjo nurodytoms aukštesnės galios teisės normoms. Pareiškėjas teigia, kad Susisiekimo ministerija nustatė ne tik leidimų išdavimo tvarką, bet ir vežėjų atrankos tvarką, tačiau nepaaiškina, kaip konkrečiai, pareiškėjo vertinimu, Taisyklių 20 punkte yra įtvirtinta vežėjų atrankos tvarka, taip pat nepateikia konkrečių ir aiškių teisinių argumentų dėl Taisyklių 20 punkto sąsajų su Transporto veiklos pagrindų įstatymo 13 straipsnio 2 dalimi ir galimo prieštaravimo šiai įstatymo normai. Kaip minėta, pareiškime (prašyme) dėl norminio administracinio teisės akto teisėtumo ištyrimo negalima apsiriboti vien bendro pobūdžio teiginiais, taip pat vien tik tvirtinimu, kad norminis administracinis aktas prieštarauja įstatymui ar Vyriausybės norminiam aktui. Nurodomi teisiniai argumentai privalo būti išsamūs, aiškūs, logiški ir nuoseklūs.
67. Atsižvelgdama į išdėstytus argumentus, išplėstinė teisėjų kolegija konstatuoja, jog nagrinėjamu atveju pareiškėjui tinkamai nepagrindus savo pozicijos dėl Taisyklių 20 punkto neatitikimo aukštesnės galios teisės aktams, negalima nustatyti šios norminės bylos dalies dalyko, nagrinėjimo ribų ir apimties. Toks prašymas negali būti nagrinėjamas administraciniame teisme, todėl norminės administracinės bylos dalis dėl Taisyklių 20 punkto atitikties pareiškėjo nurodomoms teisės normoms yra nutraukiama.
Vadovaudamasi Lietuvos Respublikos administracinių bylų teisenos įstatymo 103 straipsnio 1 punktu, 116 straipsnio 1 dalimi, 117 straipsnio 1 dalies 2 punktu, 119 straipsnio 1 dalimi, išplėstinė teisėjų kolegija
n u s p r e n d ž i a:
Pripažinti, kad Leidimų vežti keleivius reguliaraus susisiekimo kelių transporto maršrutais išdavimo taisyklių, patvirtintų Lietuvos Respublikos susisiekimo ministro 2006 m. vasario 14 d. įsakymu Nr. 3-62, 22 ir 14.5 punktai prieštarauja konstituciniam teisinės valstybės principui.
Likusią norminės administracinės bylos dalį nutraukti.
Sprendimą skelbti Teisės aktų registre.
Sprendimas neskundžiamas.
Teisėjai Arūnas Dirvonas
Artūras Drigotas
Arūnas Sutkevičius
Dalia Višinskienė
Skirgailė Žalimienė